Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0264/2021 de 22 de abril de 2021

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Málaga

Ponentes:

Moreno Ruiz, María del Mar

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Número Marginal:

II.247

Contestacion

Número marginal: II.247

DICTAMEN Núm.: 264/2021, de 22 de abril

Ponencia: Moreno Ruiz, María del Mar

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Málaga

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Málaga, a instancia de doña N.A.M.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 18.313,79 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A este respecto, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015 viene a exigir que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos de la responsabilidad patrimonial.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

Dada la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, el régimen aplicable es el previsto en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal que resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 2.1.c) de las Leyes 39 y 40/2015, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero, de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

La reclamante está legitimada para promover el presente expediente al haber sido la persona que ha sufrido los daños alegados por los que solicita una indemnización [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015].

Por otro lado, la caída tuvo lugar el 3 de diciembre de 2018 y se interpuso reclamación el 26 de noviembre de 2019, debiéndose señalar, con independencia de la fecha en que se produce la estabilización de las secuelas, que la interesada ha ejercido su derecho en tiempo hábil, de acuerdo con lo señalado en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015.

Por último y respecto al procedimiento, deben realizarse las siguientes observaciones:

- Se ha superado el plazo de seis meses establecido para resolver y notificar la resolución (art. 91.3 de la Ley 39/2015), sin que ello encuentre justificación en la suspensión de plazos administrativos impuesta por la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, plazos que se reanudaron el 1 de junio (art. 9 del Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo). Debe recordarse, en este orden de cosas, que el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía consagra el derecho a una buena administración.

No obstante, la Administración está obligada a resolver (art. 21 de la Ley 39/2015), sin vinculación alguna al sentido del silencio [art. 24.3.b) de dicha Ley].

- Se ha comunicado a la reclamante el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio, pero tal comunicación no se ha realizado en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015. No obstante, esta irregularidad no tiene en el presente caso efectos invalidantes (arts. 47.1 y 48 de la Ley 39/2015, referida).

IV

En lo que concierne al daño objeto de reclamación, es efectivo, individualizado, económicamente evaluable, antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama al atribuirse al estado del acerado de una vía pública.

Resulta oportuno recordar al efecto que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?; competencias que se hallan igualmente previstas en el artículo 25.2, párrafos d) y g) y 26.1.a) de la Ley 7/1985, al disponer el legislador que corresponde al municipio en todo caso la ?infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad?, ?tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad? y ?acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas?; e igualmente el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía establece como competencia propia de los municipios la ?ordenación, gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos que se consideren necesarios?.

Por último y en lo que respecta a la relación de causalidad entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño alegado, como se indicó en el fundamento jurídico II, corresponde su prueba a la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 67.2 de la Ley 39/2015) y a la Administración la de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

La reclamante manifiesta que se cayó ?debido al mal estado que presentan los escalones existentes en la Avenida de Andalucía a la altura del nº 9, sufre un tropiezo/enganche con un tramo de varilla/gavilla de hierro desprendida de uno de los escalones, generando su caída en bloque, impactando contra el solado/acerado?.

La expareja de la reclamante y la propietaria de un quiosco cercano confirman la realidad y lugar de la caída.

Asistió también a la accidentada la Policía Local, que emite informe en el que indica que ?la señora presenta lesiones por caída en el codo izquierdo y en rodilla y tobillo derecho. Es asistida en el lugar por ambulancia y trasladada al Hospital Civil para valoración de las lesiones. Que la anomalía se trata de un par de peldaños en avanzado estado de deterioro. Se aportan fotos de los mismos?.

Por su parte, el técnico de Área de Servicios Operativos, Régimen Interior, Playas y Fiestas informa que ?se localiza el lugar donde supuestamente ocurrieron los hechos, siendo este en la Avda. de Andalucía, a la altura del nº 9, siendo la acera en dicho lugar, salvo el indicado por la reclamante, regular, muy amplia y uniforme. Tal acera está compuesta por una rampa para personas con movilidad reducida, junto al inmueble sito en el citado número, de 1,90 m de anchura, dos escalones de piedra artificial con remate de chino lavado, con una anchura de huella de 40 cm cada uno, y una longitud de 13,60 m y una zona con leve pendiente, próxima a la calzada, de 8,40 m de anchura, disponiendo el acerado de aproximadamente 24,00 m. de anchura total. Considerar que, en [el] lugar indicado por la reclamante, existen varios desperfectos en los escalones, causados por la rotura parcial del borde de estos y debido al engrosamiento del armado de los citados por la oxidación que presentan, oxidación debida al paso de los años. Considerar que los citados desperfectos en los escalones son visibles a simple vista y con posibilidad de ser eludidos...?.

Ahora bien, la constatación de esa irregularidad no significa sin más que exista responsabilidad patrimonial.

En efecto, aunque se pruebe que el suceso lesivo ocurre en una vía pública y se constate que la misma presenta desperfectos o irregularidades, ello no conduce necesariamente al reconocimiento de la responsabilidad patrimonial, ya que la Administración no está llamada a responder de todo suceso lesivo que se produzca en bienes o instalaciones de titularidad pública. No es posible convertir a la Administración Pública en aseguradora universal de todos los riesgos ratione loci (o ratione materiae), dando cabida a sucesos lesivos que podrían haberse evitado por los lesionados obrando con la debida diligencia.

Y es que no todo funcionamiento normal o anormal de un ?servicio público? genera responsabilidad patrimonial sino, como es lógico, tanto uno como otro siempre y cuando dicho funcionamiento sea el determinante del daño. Solo así se puede entender adecuadamente nuestro sistema de responsabilidad objetiva, pues de otro modo el instituto de la responsabilidad patrimonial se convertiría en una suerte de seguro universal frente al proceder administrativo (entre otros, dictámenes 776/2015, 143/2016 y 281/2016) o sistema providencialista (STS de 5 de junio de 1998, y Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 30 de julio de 2012, entre otras).

Eso significa que solo hay responsabilidad si tal funcionamiento ha sido el determinante del daño, y no cuando éste sea debido a otros factores (SSTS de 21 de marzo, 23 de mayo, 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995; 25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996; 16 de noviembre de 1998; 20 de febrero, 13 de marzo y 29 de marzo de 1999 y 19 de junio de 2007, entre otras). En este orden de cosas, es doctrina reiterada de este Consejo que en los eventos dañosos correspondientes a ?caídas en vía pública?, deben distinguirse los supuestos que implican una manifiesta infracción de los deberes de diligencia en el cuidado de la vía pública (por ejemplo: grandes socavones, ausencia de señalizaciones, señalizaciones tan confusas que conduzcan al accidente), los cuales serían una manifestación de la inobservancia por parte de la Administración del deber de cuidado y vigilancia que le es atribuido por el ordenamiento jurídico, de aquellos otros desperfectos de la vía pública, o consecuencia de prestación de determinados servicios, que deben ser soportados por los ciudadanos. No resulta exigible, según la conciencia social, que en una gran ciudad el pavimento de toda ella carezca de fisuras menores, o no haya alguna ausencia de losetas, pues la tarea que conduciría a ello es prácticamente imposible desde el punto de vista logístico e inasumible desde el punto de vista del coste.

La valoración adecuada del caso a la luz de lo expuesto exige tener en cuenta que existe un desperfecto en unos escalones, con un hierro que sobresalía, que según una testigo llevaba así más de un año, por lo que no se trata de una irregularidad que el funcionamiento del servicio pueda no haber apreciado por la referida imposibilidad de detectar todas las irregularidades, y por tanto no hubiera podido subsanar. No existe, pues, la imposibilidad lógica a la que se aludía al referir la doctrina de este Consejo al respecto.

En consecuencia, las circunstancias referidas llevan a sostener en este caso concreto, que ha quedado acreditada la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio y el daño por el que se reclama. Y así lo entiende también la Administración, que también considera que ha de tenerse en cuenta la conducta de la reclamante, que no guardó la diligencia exigida, ya que el desperfecto de los escalones era perfectamente visible y la vía tiene una anchura considerable, por lo que debería haber evitado el desperfecto. De esta forma, también contribuyó la reclamante a la causación del daño, de tal forma que existe en el presente caso concurrencia de causas que cabe atribuirla, a nuestro juicio, como hace la propuesta de resolución, en igual proporción (50%) a ambos factores, por lo que procede considerar que existe responsabilidad patrimonial de la Administración, con el consiguiente deber de indemnizar, en los términos que se expondrán en el siguiente fundamento jurídico.

V

Estimada la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, procede en último lugar determinar la cuantía de la indemnización.

La reclamante solicita una indemnización de 18.313,79 euros, mientras que la Administración cuantifica los daños en 13.081,10 euros.

Con arreglo a lo razonado en el anterior fundamento jurídico, la cuantía indemnizatoria se reduce a la mitad del importe de valoración de las secuelas, siendo el informe pericial de la compañía aseguradora del ente local consultante más preciso y riguroso que la valoración realizada por la parte reclamante, lo cual nos lleva a considera el importe a satisfacer en 6.540,55 euros.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria parcial de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento Málaga, a instancia de doña N.A.M.