Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0221/2023 de 14 de marzo de 2023

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Marbella (Málaga)

Ponentes:

Dorado Picón, Antonio

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Número Marginal:

II.211

Contestacion

Número marginal: II.211

DICTAMEN Núm.: 221/2023, de 14 de marzo

Ponencia:Dorado Picón, Antonio

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Marbella (Málaga)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Marbella (Málaga) a instancia de doña (...).

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 19.927,67 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A este respecto, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015 viene a exigir que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos de la responsabilidad patrimonial.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

Dada la fecha en que sucedieron los hechos, el régimen aplicable es el previsto en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal que resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 2.1.c) de las Leyes 39 y 40/2015, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero, de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima, que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

La reclamación se interpone por persona legitimada, al tratarse de quien ha sufrido los daños por los que se solicita una indemnización [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015].

Por otro lado, la acción se ha ejercitado dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015 pues figura como fecha del siniestro -caída de la reclamante- el 13 de agosto de 2021 y la denuncia-reclamación se formuló el 17 de agosto siguiente.

En lo concerniente al procedimiento, se ha superado el plazo de seis meses establecido para resolver y notificar la resolución (art. 91.3 de la Ley 39/2015). Debe recordarse en todo caso que la exigencia de resolver en plazo se acentúa con el Estatuto de Autonomía para Andalucía, que en su artículo 31 consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable. En todo caso, el transcurso del plazo de resolución y notificación no exime a la Administración de su obligación de resolver expresamente, en este caso sin vinculación alguna con el sentido del silencio, que es desestimatorio [arts. 21.1 y 24.3.b) de la Ley 39/2015].

IV

Una vez expuesto lo anterior, ha de afirmarse que el daño alegado es efectivo, individualizado, económicamente evaluable, antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama al atribuirse al mal estado del acerado de una vía pública.

Al respecto conviene recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?, y la Ley 7/1985 configura como competencias propias de los municipios las relativas a infraestructuras viarias y tráfico [art. 25.2, párrafos d) y g), en relación con el art. 26.1.a) de la citada Ley]; y asimismo, el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, establece como competencia propia de los municipios la ?ordenación, gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos que se consideren necesarios?.

Por último, en cuanto al nexo causal entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño alegado, ha de acreditarse por la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 67.2 de la Ley 39/2015), siendo carga de la Administración la prueba de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

La reclamante alega que la caída se produjo por la existencia de una irregularidad en el acerado consistente en una sobreelevación de una tapa metálica de suministro energético en una calle de la localidad de Marbella (Málaga).

No existe, en primer lugar, prueba alguna practicada por la parte interesada que acredite la veracidad de la caída, ni del lugar dond ésa se produjo y, menos aún, de la incidencia que sobre el accidente pudo haber tenido la irregularidad en cuestión o ?mal estado del acerado? según la expresión utilizada por ella en la denuncia formulada ante la Policía Local.

Por otro lado, y a mayor abundamiento, si se hubiera demostrado lo anterior, habría que decir que la irregularidad consiste en un escaso desnivel de unos 2 cm en el borde de una tapa metálica de registro de suministro energético, dentro de un amplio acerado, fácilmente sorteable si se adopta una mínima precaución exigible a todo peatón que camina por una vía pública, mas aún cuando el supuesto tropiezo acontece a las 13:30 horas de un mes de agosto, con plena visibilidad.

Tal y como este Consejo ha declarado de forma constante, no todo funcionamiento normal o anormal de un ?servicio público? genera responsabilidad patrimonial sino, como es lógico, tanto uno como otro siempre y cuando dicho funcionamiento sea el determinante del daño. Solo así se puede entender adecuadamente nuestro sistema de responsabilidad objetiva, pues de otro modo el instituto de la responsabilidad patrimonial se convertiría en una suerte de seguro universal frente al proceder administrativo (entre otros, dictámenes 776/2015, 143 y 281/2016, 74, 78 y 937/2018, 355 y 362/2019, y entre los últimos, 319, 322, 323, 681, 682, 683 y 685/2021) o sistema providencialista (STS de 5 de junio de 1998, y Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 30 de julio de 2012, entre otras).

Eso significa que solo hay responsabilidad si tal funcionamiento ha sido el determinante del daño, pero no cuando éste sea debido a otros factores (SSTS de 21 de marzo, 23 de mayo, 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995; 25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996; 16 de noviembre de 1998; 20 de febrero, 13 de marzo y 29 de marzo de 1999 y 19 de junio de 2007, entre otras).

Como ha señalado este Consejo (entre otros muchos, dictámenes 39/2008 y por citar alguno de los recientes, 667/2020), en el concreto evento dañoso ?caída en vía pública?, deben distinguirse aquellos supuestos que sean manifiesta infracción de los deberes de diligencia en el cuidado de la vía pública (por ejemplo: grandes socavones, ausencia de señalizaciones, señalizaciones tan confusas que conduzcan al accidente), los cuales serían una manifestación de la inobservancia por parte de la Administración del deber de cuidado y vigilancia que le es atribuido por el ordenamiento jurídico, de aquellos otros desperfectos de la vía pública, o consecuencia de prestación de determinados servicios, que deben ser soportados por los ciudadanos. No resulta exigible, según la conciencia social, que el pavimento carezca de fisuras menores, o no haya alguna ausencia de losetas, pues la tarea que conduciría a ello es prácticamente imposible e inasumible desde el punto de vista del coste. De igual modo, tampoco parece exigible, siempre razonando en vía de ejemplo, que la prestación de los servicios de mantenimiento implique necesariamente la inexistencia de pequeños desperfectos.

En definitiva, con los elementos de juicio que resultan del expediente, no puede considerarse acreditada la relación de causalidad entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño por el que se reclama.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada ante el Ayuntamiento de Marbella (Málaga) a instancia de doña (...).