Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0205/2023 de 14 de marzo de 2023

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Málaga

Ponentes:

Moreno Ruiz, María del Mar

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Número Marginal:

II.195

Contestacion

Número marginal: II.195

DICTAMEN Núm.: 205/2023, de 14 de marzo

Ponencia:Moreno Ruiz, María del Mar

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Málaga

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Málaga a instancia de don (...).

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 60.362,65 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A este respecto, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015 viene a exigir que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos de la responsabilidad patrimonial.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

Dada la fecha en que sucedieron los hechos, el régimen aplicable es el previsto en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal que resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 2.1.c) de las Leyes 39 y 40/2015, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero, de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima, que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

La reclamación se interpone por persona legitimada, al tratarse de quien ha sufrido los daños por los que se solicita una indemnización [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015].

Por otro lado, la acción se ha ejercido dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015 pues, con independencia de la fecha de estabilización de las secuelas, la caída tuvo lugar el 19 de diciembre de 2019 y la reclamación se interpuso el 23 de julio de 2020.

En cuanto se refiere al procedimiento, cabe afirmar que se han cumplimentado los trámites preceptivos y se han incorporado al expediente los documentos necesarios para el pronunciamiento sobre la cuestión de fondo.

En lo concerniente al procedimiento, se ha superado el plazo de seis meses establecido para resolver y notificar la resolución (art. 91.3 de la Ley 39/2015). Debe recordarse en todo caso que la exigencia de resolver en plazo se acentúa con el Estatuto de Autonomía para Andalucía, que en su artículo 31 consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable. En todo caso, el transcurso del plazo de resolución y notificación no exime a la Administración de su obligación de resolver expresamente, en este caso sin vinculación alguna con el sentido del silencio, que es desestimatorio [arts. 21.1 y 24.3.b) de la Ley 39/2015].

En este plano, hay que censurar que aunque se ha comunicado a la parte reclamante el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo, reiteramos que la Administración debe realizar dicha comunicación en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015.

IV

Una vez expuesto lo anterior, ha de afirmarse que el daño alegado es efectivo, individualizado, económicamente evaluable, antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama al atribuirse al mal estado de la acera de una vía pública.

Al respecto conviene recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?, y la Ley 7/1985 configura como competencias propias de los municipios las relativas a infraestructuras viarias y tráfico [art. 25.2, párrafos d) y g), en relación con el art. 26.1.a) de la citada Ley]; y asimismo, el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, establece como competencia propia de los municipios la ?ordenación, gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos que se consideren necesarios?.

Por último, en cuanto al nexo causal entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño alegado, ha de acreditarse por la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 67.2 de la Ley 39/2015), siendo carga de la Administración la prueba de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

El reclamante alega que la caída se debió a la rotura de parte de la acera; dinámica secuencial que es verosímil a la luz de la información suministrada por el expediente.

En efecto, el Área de Servicios Operativos, Régimen Interior, Playas y Fiestas emite informe en el que señala que ?la incidencia es producida supuestamente por la ausencia parcial de solería y de bordillo de la zona según las fotografías aportadas y lo observado por el abajo firmante, la cual está localizada en un pequeño tramo de acera que, salvo el lugar indicado por el reclamante, es regular y bien pavimentada, con una anchura mínima de 0,65 m, comprobándose que esta dimensión es la que posee el resto de la barriada?.

En efecto, en las fotografías aportadas al citado informe se observa una acera muy estrecha en cuya esquina falta gran parte de la misma, existiendo un socavón que no puede ser calificado como insignificante o nimio.

Ahora bien, la constatación de esa irregularidad no significa sin más que exista responsabilidad patrimonial.

En efecto, aunque se pruebe que el suceso lesivo ocurre en una vía pública y se constate que la misma presenta desperfectos o irregularidades, ello no conduce necesariamente al reconocimiento de la responsabilidad patrimonial, ya que la Administración no está llamada a responder de todo suceso lesivo que se produzca en bienes o instalaciones de titularidad pública. No es posible convertir a la Administración Pública en aseguradora universal de todos los riesgos ratione loci (o ratione materiae), dando cabida a sucesos lesivos que podrían haberse evitado por los lesionados obrando con la debida diligencia.

Y es que no todo funcionamiento normal o anormal de un ?servicio público? genera responsabilidad patrimonial sino, como es lógico, tanto uno como otro siempre y cuando dicho funcionamiento sea el determinante del daño. Solo así se puede entender adecuadamente nuestro sistema de responsabilidad objetiva, pues de otro modo el instituto de la responsabilidad patrimonial se convertiría en una suerte de seguro universal frente al proceder administrativo (entre otros, dictámenes 776/2015, 143/2016 y 281/2016) o sistema providencialista (STS de 5 de junio de 1998, y Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 30 de julio de 2012, entre otras).

Eso significa que solo hay responsabilidad si tal funcionamiento ha sido el determinante del daño, y no cuando éste sea debido a otros factores (SSTS de 21 de marzo, 23 de mayo, 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995; 25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996; 16 de noviembre de 1998; 20 de febrero, 13 de marzo y 29 de marzo de 1999 y 19 de junio de 2007, entre otras). En este orden de cosas, es doctrina reiterada de este Consejo que en los eventos dañosos correspondientes a ?caídas en vía pública?, deben distinguirse los supuestos que implican una manifiesta infracción de los deberes de diligencia en el cuidado de la vía pública (por ejemplo: grandes socavones, ausencia de señalizaciones, señalizaciones tan confusas que conduzcan al accidente), los cuales serían una manifestación de la inobservancia por parte de la Administración del deber de cuidado y vigilancia que le es atribuido por el ordenamiento jurídico, de aquellos otros desperfectos de la vía pública, o consecuencia de prestación de determinados servicios, que deben ser soportados por los ciudadanos. No resulta exigible, según la conciencia social, que en cualquier localidad el pavimento de toda ella carezca de fisuras menores, o no haya alguna ausencia de losetas, pues la tarea que conduciría a ello es prácticamente imposible desde el punto de vista logístico e inasumible desde el punto de vista del coste.

No obstante lo anterior, la valoración adecuada del caso a la luz de lo expuesto exige tener en cuenta que falta un trozo considerable de acera, por lo que no se trata de una irregularidad que el funcionamiento del servicio pueda no haber apreciado por la referida imposibilidad de detectar todas las irregularidades, y por tanto no hubiera podido subsanar. No existe, pues, la imposibilidad lógica a la que se aludía al referir la doctrina de este Consejo al respecto.

En consecuencia, las circunstancias referidas llevan a sostener en este caso concreto, que ha quedado acreditada la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio y el daño por el que se reclama. Ahora bien, este Consejo entiende que también ha de tenerse en cuenta la conducta del reclamante, que no guardó la diligencia exigida, ya que la rotura de la acera era perfectamente visible, por lo que la debería haber evitado. A ello debe añadirse que en el momento de la caída había luz más que suficiente. De esta forma, también contribuyó el reclamante a la causación del daño, de tal forma que existe en el presente caso concurrencia de causas que cabe atribuirla, a nuestro juicio, en igual proporción (50%) a ambos factores, por lo que procede considerar que existe responsabilidad patrimonial de la Administración, con el consiguiente deber de indemnizar, en los términos que se expondrán en el siguiente fundamento jurídico.

V

Estimada la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, procede en último lugar determinar la cuantía de la indemnización.

El reclamante solicita una indemnización de 60.362,65 euros, mientras que la Administración no ha cuantificado los daños, pues aunque ha aportado informe de valoración de daños realizado por la compañía aseguradora, este informe no establece cuantía alguna, dejando solo claro que ?no solo las secuelas derivadas del accidente que nos ocupa, sino también el resto de patologías que presenta el lesionado, han influido en el deterioro del paciente en la deambulación?.

De esta forma, debe abrirse expediente contradictorio en el que teniendo en cuenta los informes aportados por ambas partes se determine una cuantía indemnizatoria, que, con arreglo a lo razonado en el anterior fundamento jurídico, debe reducirse a la mitad del importe de valoración de las secuelas.

CONCLUSIÓN

Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria del procedimiento responsabilidad patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Málaga a instancia de don (...).