Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0195/2023 de 14 de marzo de 2023

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de anulación judicial de resolución administrativa.

Inexistencia de antijuridicidad.

Resumen

Organo Solicitante:

Consejería de Empleo, Empresa y Trabajo Autónomo

Ponentes:

Dorado Picón, Antonio

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Número Marginal:

II.185

Contestacion

Número marginal: II.185

DICTAMEN Núm.: 195/2023, de 14 de marzo

Ponencia:Dorado Picón, Antonio

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Órgano solicitante: Consejería de Empleo, Empresa y Trabajo Autónomo

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de anulación judicial de resolución administrativa.

Inexistencia de antijuridicidad.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Consejería de Empleo, Empresa y Trabajo Autónomo de la Junta de Andalucía a instancia de la Fundación (...).

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 65.000 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.10.a) de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final 40 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 39/2015 dado que se inició el 1 de marzo de 2022.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993, si bien el procedimiento, como se ha indicado, se somete a la Ley 39/2015.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a la Comunidad Autónoma de Andalucía, en los términos de los artículos 149.1.18ª de la Constitución y 1 y 2.1 de la Ley 30/1992. En este orden de cosas, aunque no resulte de aplicación al presente supuesto, debe hacerse notar, por un lado, que el artículo 47.4 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, dispone que ?corresponde a la Junta de Andalucía, en materia de responsabilidad patrimonial, la competencia compartida para determinar el procedimiento y establecer los supuestos que pueden originar responsabilidad con relación a las reclamaciones dirigidas a ella, de acuerdo con el sistema general de responsabilidad de todas las Administraciones públicas?, y, por otro, que el artículo 123.2 del mismo texto estatutario, recogiendo el contenido del artículo 106.2 de la Constitución, citado, dispone que ?La Comunidad Autónoma indemnizará a los particulares por toda lesión que sufran en sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos de la misma?.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

Sentado lo anterior, el primer aspecto que ha de analizarse es el relativo a la legitimación de la fundación reclamante, la cual no puede ponerse en duda, dado que invoca el derecho de crédito correspondiente a los importes devueltos a la Administración como consecuencia de la declaración de nulidad del Convenio de Colaboración mediante el cual se formaliza el otorgamiento a (...) de una subvención para la implantación de un servicio avanzado en telecomunicación, por valor de sesenta y cinco mil euros [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015].

La acción ha sido ejercitada dentro del plazo de un año establecido en el artículo 67.1, párrafo segundo de la Ley 39/2015 ya que la reclamación se interpuso el 1 de marzo de 2022, antes de que transcurriera un año desde la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 2021, que desestima el recurso interpuesto por el reclamante contra la Resolución de 17 de julio de 2012, que declaró la nulidad de la subvención, iniciándose a partir de la firmeza de la sentencia el proceso de devolución de la ayuda indebidamente percibida.

En cuanto se refiere al procedimiento, cabe afirmar que se han cumplimentado los trámites preceptivos y se han incorporado al expediente los documentos necesarios para el pronunciamiento sobre la cuestión de fondo.

En este plano, hay que censurar que aunque se ha comunicado a la parte reclamante el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo, reiteramos que la Administración debe realizar dicha comunicación en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015.

IV

Siguiendo con el examen de los presupuestos necesarios para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración, cabe afirmar que el daño alegado es, por su naturaleza, económicamente evaluable e individualizado, como exige el artículo 139.2 de la Ley 30/1992, estando en cuestión su efectividad y antijuridicidad.

Sí se acredita la concurrencia del requisito de imputabilidad ya que, según el reclamante, los daños alegados derivan de la declaración de nulidad y consiguiente devolución de la subvención (65.000 euros) que le fue concedida en 2004.

En el caso examinado se solicita indemnización, por tanto, conforme a lo indicado por el reclamante, por los daños económicos sufridos como consecuencia de la declaración de nulidad de la ayuda que le fue concedida, daño consistente en la devolución de la ayuda.

El artículo 32.1, párrafo segundo de la Ley 40/2015 dispone que ?la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización?.

Este Consejo Consultivo ha venido recordando (dictámenes 358 y 235/2003, 43/2008 y 429/2009, 31/2011, entre otros) que en la exégesis de esta norma ha prevalecido, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia, la tesis que lleva a concluir que lo único que pretende el legislador es negar la existencia de una automática correspondencia entre anulación y responsabilidad, dejando a salvo la procedencia de ésta cuando el acto anulado hubiera ocasionado un daño efectivo. Desde esta óptica, este Órgano Consultivo ha entendido que se está ante un precepto didáctico, que no restringe ni amplía el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Mas no por ello debe perderse de vista su finalidad, que no es otra que la de advertir a quien tiene que dilucidar la procedencia de las reclamaciones de daños y perjuicios, que la causa para la estimación de éstas no está en el reproche que puedan merecer las irregularidades que dan lugar a la anulación del acto, sino en la efectiva producción de un daño antijurídico para el reclamante.

Esta línea interpretativa coincide con la mantenida por el Consejo de Estado, al señalar que el precepto ?no pretende exonerar a la Administración de responsabilidad por las consecuencias lesivas derivadas de los actos anulados, sino que persigue tan sólo el estricto rigor en la determinación y calificación de la lesión como indemnizable, en el bien entendido de que se halla vedada la pretensión de reducir los requisitos a la mera asociación entre un posible daño y la anulación del acto administrativo de la que se sigue o por la que se exterioriza? (dictamen 305/1992, entre otros). Se sostiene, en suma, que la anulación no se erige en título por sí suficiente, y sin más requisito de acreditación necesaria, para que surja el derecho a indemnización, ya que para declarar la responsabilidad patrimonial y el derecho del particular a percibir una indemnización, deben concurrir los presupuestos generales de aquélla (dictámenes 6494/1997, 331 y 2452/1998).

En definitiva, la base para declarar la responsabilidad patrimonial es la existencia de un acto de la Administración que produce un perjuicio que el interesado no está obligado a soportar y no es, por tanto, el aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración el que debe exigirse como soporte de la obligación de indemnizar, sino el aspecto objetivo de la antijuricidad del perjuicio que se materializa en la realidad de unos daños y perjuicios, además de la obligada relación de causalidad entre el daño producido y el acto que lo causa.

En el caso examinado, no se puede compartir la tesis del reclamante pues no se ha producido un daño real y efectivo, ya que la declaración de nulidad de la subvención supone que se tenga que devolver la cantidad que en su momento ya se percibió de forma indebida, de tal forma que el reclamante no ha sufrido perjuicio alguno, ya que ha de reintegrar la misma cantidad que en su momento le fue entregada por la Administración contra la que ahora reclama. Además, si se concediera la indemnización solicitada se estaría obteniendo de forma fraudulenta, vía responsabilidad patrimonial, la subvención que ha sido declarada nula por el Tribunal Supremo.

Y precisamente porque la subvención concedida ha sido declarada nula por los Tribunales de Justicia, tampoco concurre en el presente caso el presupuesto de la antijuridicidad del daño, pues la fundación interesada tiene el deber de soportar el daño, que deriva del mandato contenido en el artículo 118 de la Constitución, conforme al cual ?es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales?.

En efecto, mediante Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 2021, se desestima el recurso interpuesto por el reclamante contra la Resolución de 17 de julio de 2012, que declaró la nulidad de la subvención otorgada en 2004.

Ciertamente, como este Consejo Consultivo declaró en su dictamen 31/2011, es necesario huir de una confusión que a menudo se produce al considerar que ningún daño puede manifestarse cuando se trata del cumplimiento de una sentencia sobre la base del citado artículo 118 de la Constitución. En este punto, el Tribunal Supremo hace notar que se incurre en error craso y patente al confundir el deber jurídico de soportar las consecuencias de la anulación (derivado de la ejecución de la sentencia que la pronunció y del deber general de acatamiento de las sentencias y resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales de conformidad con los arts. 118 de la Constitución y 17.2 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial) con un supuesto deber de soportar los daños que pudieran proceder de una actuación administrativa jurisdiccionalmente declarada contraria a derecho y anulada (STS de 13 de octubre de 2001).

Naturalmente, como hace notar el Tribunal Supremo en la sentencia antes citada, el título de imputación no será en estos casos la anulación jurisdiccional del acto administrativo, que los recurrentes tienen obligación jurídica de soportar como derivada de un pronunciamiento firme, sino la actuación administrativa irregular que nunca puede serles imputada y en la que no tuvieron parte eficiente.

Pero en el supuesto sometido a consulta no existe ningún daño derivado del proceder administrativo, por los motivos expuestos más arriba y porque el acto anulado no perjudicaba a la reclamante, sino que le beneficiaba, pues suponía el otorgamiento a su favor de una subvención, posteriormente declarada nula.

En definitiva, la entidad reclamante tiene el deber jurídico de soportar el daño.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria del procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Consejería de Empleo, Empresa y Trabajo Autónomo de la Junta de Andalucía a instancia de don (...), Director Gerente de la Fundación (...).