Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0194/2023 de 14 de marzo de 2023

Cuestión

Modificación Puntual del PGOU de Castellar de la Frontera (Cádiz).

Improcedencia.

Resumen

Organo Solicitante:

Consejería de Fomento, Articulación del Territorio y Vivienda

Ponentes:

Moreno Ruiz, María del Mar

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Número Marginal:

II.184

Contestacion

Número marginal: II.184

DICTAMEN Núm.: 194/2023, de 14 de marzo

Ponencia:Moreno Ruiz, María del Mar

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Órgano solicitante: Consejería de Fomento, Articulación del Territorio y Vivienda

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Modificación Puntual del PGOU de Castellar de la Frontera (Cádiz).

Improcedencia.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se somete a dictamen de este Consejo Consultivo el expediente tramitado por la Consejería de Fomento, Articulación del Territorio y Vivienda en relación con la Modificación Puntual del PGOU de Castellar de la Frontera (Cádiz) con el objeto de adaptar sus determinaciones a la declaración de interés turístico del campo de golf ?Castellar Golf?.

En cuanto a la legislación aplicable, habida cuenta que la aprobación inicial de la modificación tuvo lugar el 1 de octubre de 2020, de conformidad con la disposición transitoria quinta de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, aquélla se somete a esta Ley. No obstante, hay que tener en cuenta, por un lado, que conforme a la disposición transitoria novena, hasta tanto no se produzca su desplazamiento por el desarrollo reglamentario de la citada Ley, se seguirá aplicando el Reglamento de Planeamiento Urbanístico, y por otro, que conforme a la disposición derogatoria única, apartado 2, han de entenderse derogadas las disposiciones de carácter general, de igual o inferior rango, que se opongan a lo establecido en la referida Ley, lo que supone la vigencia de las normas reglamentarias autonómicas en lo que no se opongan a la Ley 7/2002.

Por otra parte, considerando que en fecha 21 de febrero de 2014 entró en vigor el Decreto 36/2014, de 11 de febrero, por el que se regula el ejercicio de las competencias de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo, que deroga expresamente el Decreto 525/2008, de 16 de diciembre, al expediente sometido a dictamen le es de aplicación aquella norma de conformidad con lo dispuesto en su disposición transitoria única.

En otro orden de cosas, el dictamen de este Consejo resulta preceptivo a tenor del artículo 17.10.e) de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía, en relación con el artículo 36.2.c).2ª de la Ley 7/2002; una intervención, como tantas veces ha declarado este Consejo, justificada por las funciones esenciales que cumplen las zonas verdes y espacios libres en el desarrollo de la vida humana en las ciudades (son enclaves fundamentales, ya que contribuyen a conseguir el uso racional del suelo, impidiendo la masificación; favorecen un adecuado desarrollo de la vida ciudadana, facilitando un más cercano contacto con la naturaleza y ofreciendo la posibilidad de contar con áreas de esparcimiento; por último, pero no por ello menos importante, contribuyen a la corrección natural de los factores contaminantes que invaden las ciudades), y que encuentra amparo en las previsiones constitucionales, en particular en lo dispuesto en los artículos 45 (que reconoce el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, que impone a los poderes públicos el deber de velar por la utilización racional de los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente) y 47 (que declara el derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada y la obligación de los poderes públicos de establecer las condiciones y normas necesarias para ello, y de regular la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación), llegando a obtener refrendo desde la óptica del Derecho penal, en el que, tras la reforma de 1995, se tipifican como delitos determinadas actuaciones sobre las mismas (arts. 319 y 320 del Código Penal).

Hay que tener en cuenta, no obstante, que el citado artículo 36.2.c) de la Ley 7/2002 amplió la intervención del Consejo Consultivo al ámbito de los equipamientos públicos, tal y como actualmente recoge la Ley 4/2005, en su artículo 17.10.e). Asimismo, se ha de considerar que la Ley 1/2006, de 16 de mayo, que modifica, entre otras, la Ley 7/2002, introduce en su artículo 36.2.c).2ª el carácter preceptivo y vinculante del dictamen del Consejo Consultivo en las modificaciones de planeamiento que eximan de la obligatoriedad de hacer las reservas de terrenos destinados a viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública, tal y como se preceptúa en el artículo 10.1.A.b) del propio texto legal mencionado.

II

En lo que se refiere a los aspectos procedimentales, el régimen resultante, tras la entrada en vigor de la Ley 7/2002, se basa en sus artículos 32 y 33, y 36 a 38. Según el artículo 36.1, párrafo segundo, de la misma, para la innovación de los instrumentos de planeamiento (entre la que se encuentra, junto a la revisión -art. 37-, la modificación -art. 38-, a cuyo tipo pertenece la alteración que se pretende al no ser integral o sustancial a la ordenación del Planeamiento General) han de seguirse iguales determinaciones y procedimiento que para la aprobación de aquéllos, lo que supone una remisión a los citados artículos 32 y 33 referidos, sin perjuicio de las especificaciones contenidas en el artículo 36, entre ellas, y en lo que aquí interesa destacar, las siguientes:

a) De ordenación:

- La justificación expresa y concreta de las mejoras que suponga la innovación para el bienestar de la población, debiendo fundarse en el mejor cumplimiento de los principios y fines de la actividad pública urbanística y de las reglas y estándares de ordenación regulados en la Ley 7/2002. Es cierto que esta norma habla de ?nueva ordenación?, lo que junto al establecimiento de unos objetivos cuyo cumplimiento parece estar más en la mano de la ordenación global y no de una modificación puntual, puede hacer pensar en que tal previsión no rige para las modificaciones, sino sólo para las revisiones. Sin embargo, ha de tenerse en cuenta que la Ley se refiere a las innovaciones en este precepto sin distinguir y que es el siguiente precepto el que ya se refiere a la revisión; en la ?intención? del legislador está el que se aplique aquélla a toda innovación. Además, lo único que hace el precepto es concretar, en el ámbito urbanístico, el interés general que ha de perseguir toda actuación pública. De hecho, la legislación aplicable hasta ahora venía exigiendo la necesidad de una memoria justificativa de la modificación [art. 80.1.a) del Texto Refundido de 1992], como también el Reglamento de Planeamiento la establece (arts. 96.1 y 97.1). Por el contrario el inciso segundo del artículo 36.2.a).1ª de la Ley 7/2002 sí está pensado (ordenación estructural, ordenación originaria, opciones básicas) para la revisión más que para la modificación, aunque eso no significa una equiparación apriorística y absoluta entre una afectación de aspectos básicos o de la ordenación estructural y una ?alteración? integral o sustancial.

- La previsión de las medidas compensatorias precisas para mantener la proporción y calidad de las dotaciones previstas respecto al aprovechamiento, sin incrementar éste en detrimento de la proporción ya alcanzada entre unas y otro, en el caso de que la innovación aumente el aprovechamiento lucrativo de algún terreno, desafecte el suelo de un destino público a parques y jardines, dotaciones o equipamientos, o suprima determinaciones que vinculen terrenos al uso de viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública. En el caso de desafectación del destino público del suelo será necesario justificar la innecesariedad de su destino a tal fin, previo informe, en su caso, de la Consejería competente por razón de la materia, y prever su destino básicamente a otros usos públicos o de interés social.

b) De documentación: el contenido documental será el adecuado e idóneo para el completo desarrollo de las determinaciones afectadas, en función de su naturaleza y alcance, debiendo integrar los documentos refundidos, parciales o íntegros, sustitutivos de los correspondientes del instrumento de planeamiento en vigor, en los que se contengan las determinaciones aplicables resultantes de la innovación.

c) De procedimiento (además de la intervención vinculante del Consejo Consultivo de Andalucía):

- La aprobación definitiva corresponde a la Consejería competente en materia de urbanismo si la innovación afecta a la ordenación estructural y en otro caso a los municipios, previo informe de la Consejería competente en materia de urbanismo [así resulta también de los artículos 31.1.B.a) y 31.2.C) de la referida Ley 7/2002].

- En las modificaciones que afecten a la ordenación de áreas de suelo urbano de ámbito reducido y específico deberán arbitrarse medios de difusión complementarios a la información pública y adecuados a las características del espacio a ordenar, a fin de que la población de éste reciba la información que pudiera afectarle.

Como se ha indicado, tales previsiones han de completarse con las establecidas para la aprobación del planeamiento (arts. 31 y 32). No obstante, dichas previsiones no agotan toda la regulación, pues contienen referencias genéricas, no especifican ni la Administración ni el órgano encargado de las aprobaciones inicial y provisional, sino que se limitan a disponer la competencia para la formulación de ciertos proyectos de ordenación urbanística y para su aprobación definitiva (art. 31), así como que las aprobaciones inicial y provisional corresponden a la Administración competente para la tramitación (art. 32). Tampoco se prevén de manera específica otros trámites, aunque se refieran genéricamente, como los informes y dictámenes u otro tipo de pronunciamiento de los órganos y entidades administrativas gestores de intereses públicos afectados, previstos legalmente como preceptivos, y para los que sólo se prevé que se emitirán en la fase de tramitación y en los plazos que establezca su regulación específica.

En el concreto expediente objeto de dictamen, la competencia para la aprobación definitiva es autonómica, ya que la modificación afecta a sistemas generales, lo que incide sobre la ordenación estructural de conformidad con el artículo 10 de la Ley 7/2002. En consecuencia, la tramitación que ha de llevarse a cabo es la siguiente:

- Aprobación inicial por el propio municipio.

- Sometimiento a información pública por un plazo no inferior, como regla general, a un mes -tratándose de Estudios de Detalle, el plazo no debe ser inferior a veinte días-.

- Requerimiento de los informes, dictámenes u otro tipo de pronunciamientos de los órganos y entidades administrativas gestores de intereses públicos afectados, previstos legalmente como preceptivos, que deberán ser emitidos en esta fase de tramitación del instrumento de planeamiento y en los plazos que establezca su regulación específica.

- Aprobación provisional por el municipio, resolviendo a la vista de los trámites de los referidos informes, con las modificaciones que, en su caso, procedieren (art. 32.1.3ª de la Ley 7/2002).

- Requerimiento por el órgano que ha efectuado la aprobación provisional a los órganos y entidades a los que se les ha solicitado los indicados informes, cuando éstos tengan carácter vinculante, para que en el plazo de un mes, a la vista del documento y del informe emitido previamente, verifiquen o adapten, si procede, el contenido de dicho informe.

- Dictamen preceptivo y vinculante del Consejo Consultivo de Andalucía [art. 36.2.c).2ª de la Ley 7/2002, en relación con el art. 17.10.e) de la Ley 4/2005].

- Aprobación definitiva por el órgano autonómico competente, esto es, por la Comisión Territorial de Ordenación del Territorio y Urbanismo, al no encontrarse incluido Castellar de la Frontera (Cádiz) en el anexo del Decreto 36/2014, relativo a las Ciudades Principales y Ciudades Medias de nivel 1 del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía [art. 12.1.d) del Decreto 36/2014].

Analizados los hitos procedimentales que se han de seguir, tal tramitación se ha de incardinar en la regulación que al respecto se recoge en la normativa específica aplicable. En este sentido, habrán de tenerse en cuenta también los artículos 123 a 135 del Reglamento de Planeamiento (aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio), relativos a los Planes Generales (aplicables a las Normas Subsidiarias por remisión expresa del artículo 151.2 del referido Reglamento), así como la normativa en materia de régimen local. En concreto, conforme al artículo 21.1.j) de la de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, corresponden al Alcalde las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general no atribuidas expresamente al Pleno, y según el artículo 22.2.c) compete al Pleno la aprobación inicial del planeamiento general y la que ponga fin a la tramitación municipal del mismo.

III

Contrastando el expediente con las exigencias referidas anteriormente, por lo que se refiere a las impuestas directamente por la Ley 7/2002, se aprecia que se ha dado sustancial cumplimiento a las relativas a la justificación, y así ha quedado debidamente plasmado en la memoria elaborada.

También se cumplen las exigencias de documentación, pues se acompaña información de la situación actual y tal y como quedaría tras la modificación, así como documentación planimétrica que grafía la modificación.

En cuanto a las aprobaciones del Ayuntamiento, de los artículos 21.1.j) y 22.2.c) de la Ley 7/1985, citados, resulta que la aprobación inicial y provisional corresponden al Pleno (efectuadas, respectivamente, el 1 de octubre de 2020 y 20 de octubre de 2022), y la definitiva, como se ha anticipado, a la Comisión Territorial de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

IV

Es objeto del presente dictamen la modificación del PGOU de Castellar de la Frontera (Cádiz) para recoger en dicho documento los condicionantes que impuso el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía en su Acuerdo de 19 de junio de 2012, por el que se declaraba de interés turístico el proyecto de campo de golf ?Castellar Golf? ubicado en dicho municipio, a favor de la entidad promotora ?(...), S.L.?, sobre un ámbito de 128,04 ha.

Dichos condicionantes, en lo que aquí nos interesa, son la consideración como usos compatibles del campo de golf el residencial, los apartamentos turísticos y los usos destinados a dotaciones y equipamientos privados previstos en el proyecto.

Asimismo, se añadía que ?la edificabilidad máxima del sector urbanizable será de 0,3 m²t/ms conforme a lo establecido por la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, para los sectores de uso turístico?; ?la edificabilidad residencial máxima del sector urbanizable será la equivalente al 35% de la edificabilidad lucrativa total del mismo?; ?se deberá dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 10.1.A.b) de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, en relación con las viviendas protegidas?; ?deberá prever los niveles más altos de dotaciones locales de los previstos en el artículo 17.1.2.ª de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, así como la implementación de los sistemas generales en la proporción que suponga el incremento de población previsto por el proyecto?.

El documento técnico de modificación parte de unos antecedentes ya existentes en la ordenación urbanística de este ámbito. Así, en sus 128,04 ha de superficie, hemos de distinguir entres las 12 ha del sector de suelo urbanizable SUS-TH (donde se van a incluir los usos residenciales compatibles además de los turísticos) y el resto de 116,04 ha de suelo no urbanizable donde se asentará la instalación del campo de golf, ordenado por el Plan Especial Valderrama (aprobado definitivamente el 11 de noviembre de 2008).

Si nos centramos en la ordenación propuesta para el suelo urbanizable, para cuyo futuro desarrollo se remite a un plan parcial, debemos centrarnos en dos cuestiones sobre las que ha de pronunciarse este Órgano:

La primera es la relativa a la obligación impuesta de hacer reservas para vivienda protegida, con arreglo a lo prescrito en el artículo 10.1.A.b) de la Ley 7/2002: ?las reservas de los terrenos equivalentes, al menos, al treinta por ciento de la edificabilidad residencial de dicho ámbito para su destino a viviendas protegidas, en los términos previstos en el Plan Municipal de Vivienda y Suelo, que podrá aumentar este porcentaje para atender las necesidades del municipio.

Si, del estudio de las necesidades presentes y futuras de la población, el Plan Municipal de Vivienda y Suelo arroja una demanda de vivienda protegida acogida al Plan Andaluz de Vivienda y Suelo inferior al porcentaje de reserva establecido en el párrafo anterior, la diferencia hasta alcanzar éste deberá destinarse a viviendas sujetas a algún régimen de protección municipal que, al menos, limite su precio máximo en venta o alquiler y establezca los requisitos que han de cumplir los destinatarios de las mismas, en el marco de lo establecido en la legislación reguladora del derecho a la vivienda en la Comunidad Autónoma de Andalucía. Dicho régimen de protección municipal deberá quedar establecido en el citado Plan municipal.

En el supuesto de ausencia de Plan Municipal de Vivienda y Suelo, o de falta de previsión en el mismo del régimen de protección municipal referido en el párrafo anterior, la reserva de vivienda protegida, a la que hace referencia este apartado, será como mínimo del treinta por ciento, destinándose íntegramente a viviendas protegidas acogidas al Plan Andaluz de Vivienda y Suelo. (?). El Plan General de Ordenación Urbanística podrá eximir total o parcialmente de esta obligación a sectores o áreas de reforma interior concretos que tengan una densidad inferior a quince viviendas por hectárea y que, además, por su tipología no se consideren aptos para la construcción de este tipo de viviendas. El Plan General preverá su compensación mediante la integración de la reserva que corresponda en el resto del municipio, asegurando su distribución equilibrada en el conjunto de la ciudad. Excepcionalmente, en el caso de revisiones parciales o modificaciones, en lugar de dicha compensación en el resto del municipio, la innovación correspondiente podrá contemplar justificadamente un incremento de la cesión de terrenos hasta un máximo del veinte por ciento en cumplimiento del deber contemplado en el artículo 51.1.C).e) de esta Ley, a los efectos de compensar las plusvalías generadas por dicha exención. En los sectores de suelo urbanizable esta excepción, y el correlativo incremento del porcentaje de cesión, sólo se podrá llevar a efecto si se justifica, en el conjunto del Plan General de Ordenación Urbanística, que la disponibilidad de suelo calificado para tal finalidad es suficiente para abastecer las necesidades presentes y futuras de viviendas protegidas conforme al Plan Municipal de Vivienda y Suelo?.

Al amparo del precepto trascrito, se propone la exención de la reserva de suelo para vivienda protegida (compensando con un incremento al 15% de la cesión por plusvalía), dado que la densidad del número de viviendas previsto es de 8,33 viviendas por hectárea (un máximo de 100 viviendas). A ello debemos añadir que la tipología residencial de este ámbito no es la propia de la vivienda protegida y que, por otra parte, consta que en el Plan Municipal de Vivienda y Suelo del municipio (periodo 2018/2023) se indica que ?el planeamiento vigente cuenta con una reserva aproximada de suelo para vivienda protegida de 60.007 m²t, que suponen una previsión máxima de 500 viviendas en régimen de protección. Se trata de una previsión que, en cualquier caso permitiría cubrir sobradamente la demanda estimada en el presente PMVS?.

Queda justificado, de esta manera, la exención de vivienda protegida.

La segunda de las cuestiones sobre la que hemos de centrarnos es la correspondiente a la pertinente reserva de dotaciones públicas en las 12 ha de suelo urbanizable de uso turístico (compatible con el residencial). En el condicionante impuesto por el Acuerdo del Consejo de Gobierno sobre declaración de interés turístico, se exigían los niveles más altos de dotaciones locales y la pertinente reserva de sistemas generales de espacios libres.

En relación con estos últimos, la superficie propuesta es correcta (4.488 m²), haciendo el cálculo sobre el estándar de 18,32 m² por habitante que se reflejó en la adaptación a la Ley 7/2002 del vigente PGOU, teniendo en cuenta el parámetro de 2,4 habitantes por vivienda de la Orden Autonómica de 29 de septiembre de 2008 y considerando la construcción de 100 viviendas, lo que arroja un resultado de 4.397 m².

Respeto a las reservas de dotaciones locales, el máximo impuesto y recogido en el artículo 17.1.2ª.c) de la Ley 7/2002 para suelo con uso característico turístico es el 30% de la superficie del sector, y de ellos un mínimo del 20% a zonas verdes.

Ello implica que de los 120.000 m² del sector, 36.000 m² han de ser reservas locales y de ellas, 24.000 m² zonas verdes.

En la propuesta de ordenación, se distribuyen 24.046 m² de zonas verdes; 1.500 m² de equipamiento deportivo; 1.001 m² de SIPS social; 1.505 m² de SIPS comercial; 2.000 m² de equipamiento docente; 5.090 m² de senda ciclable (como área peatonal); y 2.780 m² de aparcamiento público.

Estas reservas de suelo dotacional local alcanzan una superficie de 37.922 m² (37.927 m² según el documento técnico).

Sin embargo, debemos indicar que los 2.780 m² de aparcamientos públicos no pueden ser reputados como dotaciones locales. Una cosa es que el legislador requiera la previsión de aparcamientos acorde al techo edificable de cada uso característico (así se contempla en el artículo 17 de la Ley 7/2002), y otra diferente que los aparcamiento públicos se computen a efectos de reservas de dotaciones públicas.

El reiterado aparcamiento, por tanto, ha de ser detraído de la propuesta, lo cual supone que las dotaciones se rebajan hasta 35.142 m², por debajo de la superficie mínima exigida por el Acuerdo del Consejo de Gobierno (36.000 m²). Debe, en consecuencia, rectificarse el documento técnico para ampliar en 858 m² la dotación local y, hecho lo anterior, remitir nuevamente la propuesta al Consejo Consultivo para su dictamen vinculante.

CONCLUSIÓN

Se dictamina desfavorablemente el expediente tramitado por la Consejería de Fomento, Articulación del Territorio y Vivienda en relación con la Modificación Puntual del PGOU de Castellar de la Frontera (Cádiz) con el objeto de adaptar sus determinaciones a la declaración de interés turístico del campo de golf ?Castellar Golf?, no pudiendo efectuarse la aprobación definitiva al tener el presente dictamen carácter preceptivo y vinculante.