Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0189/2017 de 22 de marzo de 2017

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Concurrencia de culpa.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Sevilla

Ponentes:

Gutiérrez Melgarejo, Marcos J.

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Número Marginal:

II.183

Contestacion

Número marginal: II.183

DICTAMEN Núm.: 189/2017, de 22 de marzo

Ponencia: Gutiérrez Melgarejo, Marcos J.

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Sevilla

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Concurrencia de culpa.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Sevilla, a instancia de doña MD.P.C.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 26.298,52 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y ello de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a) de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 30/1992 (arts. 1 y 2), de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Entrando en el examen de la reclamación, hay que señalar ante todo, que la reclamante está legitimada para reclamar, al ser quien ha sufrido los daños por los que solicita ser indemnizada [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992].

Por otra parte, la caída tuvo lugar el 3 de marzo de 2013 y la reclamación se presentó el 25 de abril siguiente, por lo que la acción se ha ejercitado dentro del plazo de un año previsto por el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Respecto al procedimiento, debe indicarse, primero, que se ha superado el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial). Debe recordarse que la exigencia de resolver en plazo se acentúa con el Estatuto de Autonomía para Andalucía, que en su artículo 31 consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable. No obstante, la Administración está obligada a resolver (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación alguna al sentido del silencio [art. 43.4.b) de dicha Ley].

En segundo lugar, también respecto al procedimiento, debe notarse que aunque se ha comunicado a la interesada el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo, tal comunicación no se ha realizado en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, sino más de dos meses después. No obstante, esta irregularidad no tiene en el presente caso efectos invalidantes (arts. 62.1 y 63 de la citada Ley; actuales 47.1 y 48 de la Ley 39/2015, referida).

IV

El daño objeto de reclamación es efectivo, individualizado, económicamente evaluable, antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama al atribuirse a la existencia de una loseta levantada en el acerado de una vía pública.

Al respecto conviene recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?, y en la Ley 7/1985 en el artículo 25.2 y asimismo, el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, establece como competencia propia de los municipios ?Ordenación, gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos que se consideren necesarios?.

Finalmente, en cuanto a la existencia del nexo causal, como se adelanta en el fundamento jurídico II de este dictamen, corresponde acreditarla a la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6.1 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial), debiendo la Administración probar los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

La interesada atribuye el daño, al tropiezo y consiguiente caída sufrida en la acera de la calle San Jacinto de Sevilla. Acreditada con la prueba testifical la realidad del siniestro, las imágenes demuestran la existencia de una loseta insertada en una acera de 3 metros de ancho, ligeramente levantada al haberse despegado de la argamasa sobre la que se asienta. No se trata de un defecto que se manifieste de modo repentino e imprevisible para el viandante, provocando un tropiezo inesperado, sino que el levantamiento se produce, si acaso, en el borde opuesto a aquel en el que se pisa. No obstante, considerando el color grisáceo del material de la loseta, insertado en una trama del mismo y color, se ha de admitir que la irregularidad en cuestión queda disimulada en su entorno y, por tanto, se convierte en un peligro susceptible de provocar un tropiezo. Por tal razón se ha de apreciar la relación causal entre el daño y la actividad administrativa.

Pero lo anterior no impide que, igualmente, a plena luz del día (9.15 horas de un 8 de marzo), en una acera con la anchura antes descrita y protegida por una baranda en su lado exterior que permite al viandante -quien reside en esa zona de la localidad- asirse a ella, hubiera podido sortear sin gran esfuerzo la loseta defectuosa. Por tal motivo, se considera adecuada la propuesta en cuanto lleva a cabo un reparto de culpabilidad en un 50 por ciento entre la administración consultante y la reclamante.

V

Finalmente, la indemnización de 26.298,52 euros solicitada por la reclamante resulta excesiva e injustificada, valorando días impeditivos no acreditados o una tendinitis en la rodilla sin que se demuestre tampoco la relación entre esta patología y la fractura de extremidad distal de tobillo izquierdo derivada de la caída.

La propuesta de resolución de forma razonada y con referencia expresa a anexo del Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, valora en 4.850,80 euros los daños, especificando de forma detallada los diferentes conceptos indemnizatorios.

De dicho importe, solamente la mitad debe ser asumida por el Ayuntamiento consultante (sin perjuicio de la existencia de póliza de seguros que responda ante estos riesgos), estimando correcta este Órgano la valoración efectuada.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente el acuerdo estimatorio parcial elaborado en el expediente de responsabilidad patrimonial de la Administración en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Sevilla en respuesta a la reclamación formulada por doña MD.P.C.