Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0167/2023 de 23 de febrero de 2023

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Málaga

Ponentes:

Escuredo Rodríguez, Rafael

Martín Moreno, José Luis. Letrado

Número Marginal:

II.160

Contestacion

Número marginal: II.160

DICTAMEN Núm.: 167/2023, de 23 de febrero

Ponencia:Escuredo Rodríguez, Rafael

Martín Moreno, José Luis. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Málaga

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Málaga a instancia de doña (...).

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 18.278,05 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A este respecto, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015 viene a exigir que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos de la responsabilidad patrimonial.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

Dada la fecha en que sucedieron los hechos, el régimen aplicable es el previsto en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal que resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 2.1.c) de las Leyes 39 y 40/2015, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero, de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima, que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

Sentado lo anterior, hay que señalar que la reclamación se interpone por persona legitimada, al tratarse de quien ha sufrido los daños por los que se solicita una indemnización [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015].

Asimismo, concurre el requisito de imputabilidad del daño a la Administración reclamada y la consiguiente legitimación pasiva del Ayuntamiento consultante, envés del requisito anterior. En este sentido, reiteramos que la apreciación de este requisito lo es con el sentido que al mismo se le atribuye en el anterior fundamento jurídico, esto es, como simple constatación de que los actos u omisiones supuestamente causantes del accidente se insertan en la esfera de actuación del Ayuntamiento consultante, sin que ello prejuzgue la existencia de nexo causal, ni la de los demás requisitos de la responsabilidad patrimonial de la Administración. A estos efectos, basta con recordar las competencias que se reconocen a los municipios en el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en la Ley 7/1985 [art. 25.2, párrafos d) y g), en relación con el artículo 26.1.a) de la citada Ley], así como en la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía (art. 9.10).

En distinto plano, debemos señalar que la acción se ha ejercitado dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, ya que el accidente se produjo el 1 de junio de 2019, y la reclamación se presentó el 25 de febrero de 2020; conclusión tanto más evidente si se tiene en cuenta que en estos casos el cómputo del plazo de prescripción no comienza hasta la estabilización de las secuelas.

En cuanto al procedimiento tramitado, cabe afirmar que se ha desarrollado correctamente y en su integridad, incluyendo el informe del Servicio a cuyo funcionamiento atribuye el daño la reclamante y el trámite de audiencia. También consta la práctica de la prueba testifical. Sin perjuicio de lo anterior, debe señalarse que se ha superado el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 91.3 de la Ley 39/2015). En todo caso, la Administración está obligada a resolver (art. 21.1 de la Ley 39/2015), sin vinculación alguna al sentido del silencio por tener en este caso efecto desestimatorio [art. 24.3.b) de dicha Ley].

Por otro lado, aunque se ha comunicado a la parte reclamante el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo, reiteramos que dicha comunicación debería realizarse en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015.

IV

El daño alegado, de naturaleza física, debe reputarse efectivo, individualizado y económicamente evaluable (art. 32.2 de la Ley 40/2015), sin perjuicio de la discrepancia que pueda surgir sobre su efectivo alcance. Si se acredita la tesis de la reclamante sobre la relación de causalidad, dichos daños deberían resarcirse mediante la reparación económica que corresponda, al no existir título jurídico que obligue a soportarlos.

En cuanto al nexo causal entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño alegado, procede subrayar que se trata de un extremo que debe acreditarse por la parte reclamante (art. 67.2 de la Ley 39/2015 en relación con el art. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), mientras que incumbe a la Administración la prueba de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

En el supuesto analizado, la reclamante afirma que se cayó en el acerado de la calle (...) de Málaga el 1 de junio de 2019, sobre las 20 horas, debido al mal estado del mismo y a la falta de señalización de la deficiencia. Consta declaración testifical a propuesta de la reclamante, en la que el testigo afirma que era por la tarde y había salido a pasear a su perro, cuando, a unos veinticinco metros de distancia, vio a dos señoras mayores que se dirigían hacia el paso de peatones existente en la zona, y de pronto una de ellas cayó al suelo. A juicio del testigo, que afirma que reconoce el lugar y marca aproximadamente donde tropezó la reclamante, la caída se habría producido porque hay ?losas levantadas en la acera?. También indica que la nuera de la reclamante le comentó que ésta solía ir a pasear por la zona.

En este punto, conviene traer a colación la doctrina de este Consejo Consultivo que subraya que la Administración Pública no puede convertirse en aseguradora universal de todos los riesgos ?ratione loci? (o ?ratione materiae?), dando cabida a sucesos lesivos que podrían haberse evitado por los lesionados obrando con la debida diligencia. Así lo afirmamos en nuestro dictamen 810/2013, en el que se resume la doctrina de este Consejo Consultivo al advertir, de acuerdo con la jurisprudencia en la materia, que, si se aceptara un planteamiento maximalista, la responsabilidad objetiva de la Administración se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (STS de 5 junio de 1998). Profundizando en lo anterior, en nuestro dictamen 747/2020 subrayamos la importancia de examinar el nexo causal alegado por los reclamantes a la luz de las variadas circunstancias concurrentes en la producción del suceso lesivo. En esta dirección hemos venido examinando las circunstancias que rodean cada accidente, tales como la entidad y visibilidad del desperfecto, su ubicación, la existencia o no de señalización, etc., y lo hacemos destacando que no podemos aplicar reglas apriorísticas a la hora de dilucidar si existe nexo causal.

En la misma línea se vienen pronunciando los Tribunales, como evidencia la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del STSJ de Cantabria de 2 de octubre de 2009, citada en la propuesta de resolución, a las que podrían añadirse otras más recientes de la misma Sala (SS. de 1 abril de 2011 y 4 septiembre de 2015), en sentido coincidente con numerosas sentencias de Juzgados y Tribunales, en las que se viene a destacar que las ciudades no están exentas de peligro para los peatones, por eficiente que sea el servicio público de mantenimiento de calles, plazas, etc.

En este caso, el informe de los Servicios Operativos del Ayuntamiento, elaborado tras girar visita de comprobación a la zona del accidente, precisa que el lugar donde supuestamente se produjo la caída está situado en la calle (...), próximo a la confluencia con calle (...), junto a la pendiente de acceso al paso de peatones que une el parque (...) con el parque (...). Dicho informe señala que se observa una zona reparada en el pavimento del citado paso, consistente en la reposición de veinte losas rojas abotonadas antideslizantes de 40 x 40 cm pertenecientes a la pendiente de incorporación al paso de peatones (se adjuntan fotografías). A la vista de la fotografía aportada por la reclamante (pág. 10 del expediente electrónico), el Servicio informante subraya que una normal atención, exigible a cualquier viandante al transitar por la vía pública, hubiera evitado la caída. El Consejo Consultivo comparte esta opinión, dada la entidad y visibilidad del desperfecto en cuestión (más que losas levantadas, lo que se aprecia en la fotografía referida son dos losas fracturadas y con ligero hundimiento). En efecto, el accidente ocurrió con luz del día y el defecto en cuestión era perfectamente visible, salvo que hubieran concurrido circunstancias que perjudicaran el campo de visión, lo cual es una simple hipótesis que ni siquiera es posible conectar con las alegaciones de la parte reclamante. Siendo, y teniendo en cuenta que la interesada transitaba por una zona habitual en sus paseos, consideramos que, con los elementos de juicio que proporciona el expediente, no es posible considerar que la causa del accidente fuese el funcionamiento del servicio público, aunque éste no fuese ejemplar.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria del procedimiento responsabilidad patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Málaga a instancia de doña (...).