Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0133/2018 de 27 de febrero de 2018

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de asistencia sanitaria.

Retraso diagnóstico.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Servicio Andaluz de Salud

Ponentes:

Gorelli Hernández, Juan

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Número Marginal:

II.121

Contestacion

Número marginal: II.121

DICTAMEN Núm.: 133/2018, de 27 de febrero

Ponencia: Gorelli Hernández, Juan

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Órgano solicitante: Servicio Andaluz de Salud

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de asistencia sanitaria.

Retraso diagnóstico.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Servicio Andaluz de Salud (en adelante SAS), a instancia de don JL.M.M.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 200.000 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.10.a) de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 39/2015, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable al fondo del asunto es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993, si bien, como se ha advertido, al procedimiento sí resulta aplicable la Ley 39/2015.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a la Comunidad Autónoma de Andalucía, en los términos de los artículos 149.1.18ª de la Constitución y 1 y 2.1 de la Ley 30/1992. En este orden de cosas, debe hacerse notar, por un lado, que el artículo 47.4 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, dispone que ?corresponde a la Junta de Andalucía, en materia de responsabilidad patrimonial, la competencia compartida para determinar el procedimiento y establecer los supuestos que pueden originar responsabilidad con relación a las reclamaciones dirigidas a ella, de acuerdo con el sistema general de responsabilidad de todas las Administraciones públicas?, y, por otro, que el artículo 123.2 del mismo texto estatutario, recogiendo el contenido del artículo 106.2 de la Constitución, citado, dispone que ?La Comunidad Autónoma indemnizará a los particulares por toda lesión que sufran en sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos de la misma?.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 67.1 de la Ley 39/2015.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Realizadas las consideraciones precedentes, ha de afirmarse que la reclamación se interpone por quien ostenta legitimación para ello, al tratarse de la persona que ha sufrido los daños por los que se solicita una indemnización y que recibe la asistencia sanitaria cuestionada (art. 32.1 de la Ley 40/2015). Actúa mediante representante, habiendo quedado debidamente acreditada la representación en el expediente.

En otro orden de cosas, la acción se ha ejercitado antes de concluir el plazo de un año previsto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015. Se reclama por la asistencia sanitaria dispensada en atención primaria desde el año 2010 hasta el 28 de septiembre de 2015, fecha en el que el paciente fue enviado a la consulta de Cardiología; se censura el que no se llegara en ese periodo, pese a la sintomatología presentada por el paciente, al diagnóstico final determinado el 9 de octubre de 2015 y confirmado el 26 de noviembre de 2015 (?aneurisma septoanterior medioapical sin viabilidad?). Por consiguiente, considerando las anteriores referencias temporales, no cabe sino concluir que la reclamación interpuesta el 7 de octubre de 2016 resulta temporánea.

En cuanto al procedimiento, debe notarse que se ha superado el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (arts. 91.3 de la Ley 39/2015 y 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial). A este respecto, se recuerda que el Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable. No obstante, la Administración está obligada a resolver (art. 21 de la Ley 39/2015), sin vinculación alguna al sentido del silencio [art. 24.3.b) de dicha Ley].

También ha de indicarse que la comunicación al interesado del plazo para resolver el procedimiento y los efectos del silencio, exigida en el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015, deberá realizarse dentro de los diez días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud. No obstante, esta irregularidad no tiene en el presente caso efectos invalidantes (arts. 47.1 y 48 de la Ley 39/2015, referida).

IV

Sin perjuicio de lo anterior, el daño alegado es efectivo, evaluable económicamente, individualizado, antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama, al atribuirse a la asistencia prestada en centro sanitario dependiente del SAS.

Por lo que se refiere a la relación de causalidad entre la asistencia sanitaria prestada y el daño alegado, ha de probarse por la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial), correspondiendo a la Administración la de los hechos obstativos a la misma (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

El reclamante sostiene, en dos argumentos básicamente, la mala praxis de la asistencia sanitaria que se le dispensó. Considera, en primer lugar, que se le realizó un diagnóstico tardío de su enfermedad (?aneurisma septoanterior medioapical sin viabilidad?) pese a que, desde el año 2010 venia informando a su médico de atención primaria que sufría ahogos, dolor de pecho, falta de respiración y, a veces, mareos, sin que se le remitiera a los servicios especializados para un estudio consecuente con estos síntomas. Además, en segundo lugar, alega que no se le realizó un seguimiento regular para controlar todos los factores de riesgo cardiovascular, como es propio en los pacientes diabéticos tipo 2, grupo de riesgo al que él pertenece.

Sin embargo, una vez examinada la historia clínica del paciente, informes médicos emitidos y demás pruebas practicadas, ha de concluirse que la reclamación no puede prosperar. Ninguna de las afirmaciones del reclamante se ajusta a la realidad del proceso asistencial documentado. Resulta particularmente esclarecedor el informe emitido por el médico de familia del paciente del Centro de Salud Gran Capitán de Granada, del cual se desprende, como también se hace constar en el dictamen emitido por el Servicio de Aseguramiento y Riesgos, que a don JL.M.M. se le dispensó en todo momento la atención médica precisa acorde con la patología y la sintomatología que presentaba.

Respecto de la primera de las alegaciones, según consta en la historia clínica Diraya, desde el año 2010 hasta el 28 de septiembre de 2015, fecha en el que el paciente fue enviado a la consulta de Cardiología, no figura consulta alguna relacionada con la sintomatología que refiere el paciente (entre los motivos de consulta cabe reseñar: espolón calcáneo, patología del miocardio ya diagnosticada, control y seguimiento de la diabetes, agresión que sufrió de la que se derivaron dolores cervicales y contusiones en cara y glúteo, fractura costal?). Por el contrario, sí aparecen varias anotaciones en su historia en las que se indica que el paciente hacía ejercicio de forma regular sin limitaciones. Incluso el día 22 de septiembre de 2015, día en el que se le realiza el ECG y es remitido posteriormente a la consulta de Cardiología, comenta que hace ejercicio de forma regular.

En cuanto a la alegación relativa a la omisión de los controles establecidos por los protocolos para los pacientes con diabetes, quedan perfectamente detallados en el referido informe todos los controles y actuaciones realizadas (control de riesgos de complicaciones agudas y crónicas, control del riesgo cardiovascular, educación diabetológica y pruebas complementarias de seguimiento para pacientes diabéticos). La diabetes ha estado bien controlada, a pesar de que el paciente no aceptó el tratamiento inicial y en más de una ocasión no ha seguido bien el tratamiento o lo ha abandonado.

En conclusión, con los elementos de juicio que arroja el expediente, no puede considerarse acreditada la relación de causalidad entre la asistencia sanitaria prestada y el daño por el que se reclama, motivo por el que procede la desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta contra la Administración sanitaria.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria relativa al procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado a instancia de don JL.M.M.