Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0123/2023 de 09 de febrero de 2023

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Écija (Sevilla)

Ponentes:

Escuredo Rodríguez, Rafael

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Número Marginal:

II.117

Contestacion

Número marginal: II.117

DICTAMEN Núm.: 123/2023, de 9 de febrero

Ponencia:Escuredo Rodríguez, Rafael

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Écija (Sevilla)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Écija (Sevilla) a instancia de don (...).

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 16.260,90 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A este respecto, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015 viene a exigir que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos de la responsabilidad patrimonial.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

Dada la fecha en que sucedieron los hechos, el régimen aplicable es el previsto en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal que resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 2.1.c) de las Leyes 39 y 40/2015, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero, de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima, que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

La reclamación se interpone por persona legitimada, al tratarse de quien ha sufrido los daños por los que se solicita una indemnización [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015].

Por otro lado, la acción se ha ejercitado dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, conclusión que resulta obvia con independencia de la fecha de estabilización de las secuelas pues la reclamación se interpone el 4 de agosto de 2020 y la caída tuvo lugar el 30 de noviembre de 2019.

En cuanto al procedimiento tramitado, debe indicarse que se ha superado el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 91.3 de la Ley 39/2015). La Administración, por lo demás, está obligada a resolver (art. 21.1 de la Ley 39/2015), sin vinculación alguna al sentido del silencio por ser en este caso negativo [art. 24.3.b) de dicha Ley].

Por otro lado, aunque se ha comunicado a la parte reclamante el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo, tal comunicación no se ha realizado en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015, si bien tal irregularidad carece de efectos invalidantes (arts. 47.1 y 48 de la Ley citada).

IV

Una vez expuesto lo anterior, ha de afirmarse que el daño alegado es efectivo, individualizado, económicamente evaluable, antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama al atribuirse al mal estado del acerado de una vía pública.

Al respecto conviene recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?, y la Ley 7/1985 configura como competencias propias de los municipios las relativas a infraestructuras viarias y tráfico [art. 25.2, párrafos d) y g), en relación con el art. 26.1.a) de la citada Ley]; y asimismo, el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, establece como competencia propia de los municipios la ?ordenación, gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos que se consideren necesarios?.

Por último, en cuanto al nexo causal entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño alegado, ha de acreditarse por la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 67.2 de la Ley 39/2015), siendo carga de la Administración la prueba de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

El reclamante alega que cuando se disponía a bajar de su vehículo estacionado en la calle (...) de la localidad de Écija, a la altura del nº 5 de la misma (frente al Café Bar (...)), sufrió una caída debido a las malas condiciones en que se encontraba el pavimento, ya que se hallaba "fresco", con gravilla y socavones, lo que provocó que pisara mal, resbalara y se le hundiera el pie al bajarse de su vehículo, cayendo al suelo. Manifiesta que es como si dicho lugar se encontrara en obras de reparación o mantenimiento, sin señalización alguna.

Efectivamente, tanto las fotografías incorporadas al expediente como los testigos a los que se les ha tomado declaración durante la instrucción permiten dar por cierta la caída, el estado del pavimento y la causa del accidente. Ahora bien, que los hechos sucedieran como se expone en la reclamación y que el acerado no estuviera en perfecto estado no determina per se la existencia de responsabilidad pues, como este Consejo ha declarado de forma constante, no todo funcionamiento normal o anormal de un ?servicio público? genera responsabilidad patrimonial sino, como es lógico, tanto uno como otro siempre y cuando dicho funcionamiento sea el determinante del daño. Solo así se puede entender adecuadamente nuestro sistema de responsabilidad objetiva, pues de otro modo el instituto de la responsabilidad patrimonial se convertiría en una suerte de seguro universal frente al proceder administrativo (entre otros, dictámenes 776/2015, 143 y 281/2016, 74, 78 y 937/2018, 355 y 362/2019, y entre los últimos, 319, 322, 323, 681, 682, 683 y 685/2021) o sistema providencialista (STS de 5 de junio de 1998, y Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 30 de julio de 2012, entre otras).

Eso significa que solo hay responsabilidad si tal funcionamiento ha sido el determinante del daño, pero no cuando éste sea debido a otros factores (SSTS de 21 de marzo, 23 de mayo, 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995; 25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996; 16 de noviembre de 1998; 20 de febrero, 13 de marzo y 29 de marzo de 1999 y 19 de junio de 2007, entre otras).

En el caso en cuestión el estado del pavimento se conoce por las fotografías aportadas pues, como se señala en el informe emitido por el Arquitecto Técnico Municipal, la ejecución de la modificación de dicho vial se inició el 13 de mayo de 2020, si bien dichos trabajos se informa que no están vinculados en modo alguno con el incidente que aquí se discute. En el reportaje fotográfico se aprecia, como consta en el informe técnico referido, ?una leve pérdida de masa del pavimento de espesor no superior 1 cm consecuencia del final de la vida útil del pavimento, encontrándose dentro de los cánones normales de conservación?. Se advierte también en las fotografías ?una acumulación de material fino (polvo) en la zona mencionada humedecido por lluvias o riego, lo que podría haber provocado que se resbalara y sufriera una caída?. Sin embargo, se concluye que, ?no se aprecian deterioros importantes para haber tenido necesidad de señalizar la zona?, como así también lo considera este Consejo Consultivo a la vista de tales imágenes.

Como ha señalado este Consejo (entre otros muchos, dictámenes 39/2008 y por citar alguno de los recientes, 667/2020), en el concreto evento dañoso ?caída en vía pública?, deben distinguirse aquellos supuestos que sean manifiesta infracción de los deberes de diligencia en el cuidado de la vía pública (por ejemplo: grandes socavones, ausencia de señalizaciones, señalizaciones tan confusas que conduzcan al accidente), los cuales serían una manifestación de la inobservancia por parte de la Administración del deber de cuidado y vigilancia que le es atribuido por el ordenamiento jurídico, de aquellos otros desperfectos de la vía pública, o consecuencia de prestación de determinados servicios, que deben ser soportados por los ciudadanos. No resulta exigible, según la conciencia social, que el pavimento carezca de fisuras menores, o no haya alguna ausencia de losetas, pues la tarea que conduciría a ello es prácticamente imposible e inasumible desde el punto de vista del coste. De igual modo, tampoco parece exigible, siempre razonando en vía de ejemplo, que la prestación de los servicios de mantenimiento implique necesariamente la inexistencia de pequeños desperfectos.

Precisamente las fotografías referidas ponen de relieve que se trata de pequeños desperfectos que carecen de relevancia para conferir virtualidad al instituto de la responsabilidad patrimonial, al margen de que se encontraban no en el acerado sino en la calzada que es un lugar destinado para la circulación de vehículos y que por tal motivo precisamente sufre un lógico mayor desgaste. Además, según resulta de la prueba testifical, los hechos sucedieron un día luminoso y soleado, siendo el lugar conocido por el accidentado pues en la calle en que se cayó viven sus padres y acude con frecuencia a visitarlos.

A este respecto este Consejo ha declarado reiteradamente que los ciudadanos han de emplear una cierta diligencia cuando se desenvuelvan por espacios públicos (por cualquier espacio en realidad) de modo que puedan sortear tanto las deficiencias o irregularidades menores que puedan existir como la disposición propia de los elementos públicos en la organización espacial que de ellos se haya realizado.

En definitiva, con los elementos de juicio que resultan del expediente, no puede considerarse acreditada la relación de causalidad entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño por el que se reclama.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria del procedimiento responsabilidad patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Écija (Sevilla) a instancia de don (...).