Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0100/2018 de 14 de febrero de 2018

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de accidente de moto.

Cera en la calzada.

Concurrencia de culpa.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Huelva

Ponentes:

Escuredo Rodríguez, Rafael

Requena López, Tomás. Letrado

Número Marginal:

II.90

Contestacion

Número marginal: II.90

DICTAMEN Núm.: 100/2018, de 14 de febrero

Ponencia: Escuredo Rodríguez, Rafael

Requena López, Tomás. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Huelva

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de accidente de moto.

Cera en la calzada.

Concurrencia de culpa.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Huelva, en respuesta a la reclamación interpuesta por don M.R.Q. y M.O., S.L.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 18.729,17 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y ello de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a), de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 30/1992 (arts. 1 y 2), de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Realizadas tales consideraciones ha de afirmarse en primer lugar que los reclamantes están legitimado para promover el presente procedimiento, al ser quienes han sufrido el daño invocado [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992].

En segundo lugar, debe dejarse constancia de que la acción se ha ejercitado en el plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992 ya que, con independencia de la fecha de estabilización de las secuelas, la caída se produce el 6 de abril de 2015 y la reclamación se interpone el 9 de septiembre de ese mismo año.

En tercer lugar, respecto al procedimiento, deben realizarse las siguientes observaciones:

- Se ha superado el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 13.3 del Real Decreto 429/1993), ya que sin causa justificada ni aparente la tramitación se extiende durante más de dos años. Debe recordarse que la referida exigencia se acentúa con el Estatuto de Autonomía para Andalucía, que en su artículo 31 consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable.

Pese a la producción del silencio administrativo negativo, según deriva del citado artículo 13.3 del también mencionado Reglamento, la Administración está obligada a resolver (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación alguna al sentido del silencio [art. 43.4.b) de dicha Ley].

- Se ha comunicado a los reclamantes el plazo para dictar la resolución y para su notificación así como los efectos del silencio administrativo, pero tal comunicación no se ha realizado en el plazo de diez días (hábiles) exigido en el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992; irregularidad que carece de eficacia invalidante (arts. 62.1 y 63 de la Ley 30/1992; actuales arts. 47.1 y 48 de la Ley 39/2015).

IV

El daño alegado es efectivo, individualizado, económicamente evaluable y antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama al atribuirse a la existencia de cera en la calzada que no estaba señalizada.

Lo es aunque se acepte la tesis del Ayuntamiento (errónea, como se verá más adelante), de que son las Hermandades o Cofradías las responsables de la limpieza, de conformidad con el artículo 14 de la Ordenanza Municipal de Higiene Urbana pues, como este Consejo ha declarado en otras ocasiones (entre otros, dictámenes 294/2009, 435/2009, 523/2009, 103/2011, 183/2012, 1005/2012, 243/2016, 190/2017 y 647/2017), eso no significa que pueda desentenderse de las obligaciones derivadas de sus competencias cuando la irregularidad referida afectaba a ámbitos de su competencia, de modo que el Ayuntamiento está obligado a garantizar las condiciones para el uso normal y seguridad de las vías destinadas al uso público.

En efecto, el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?; competencias que se hallan igualmente previstas como competencias propias sobre infraestructuras viarias y tráfico en el art. 25.2, párrafos d) y g), en relación con el art. 26.1.a) de la Ley 7/1985, tras la redacción dada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.

Igualmente el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía establece como competencia propia de los municipios, la ?ordenación, gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos que se consideren necesarios?.

Y también es imputable al Ayuntamiento aunque el servicio público de limpieza esté contratado con una empresa, como este Consejo ha declarado en reiteradas ocasiones (por todos dictamen 15/2000), en la medida en que el daño se produciría en el ámbito del funcionamiento de los servicios públicos, en el sentido amplio y no técnico en que se entiende tal concepto. Eso sí, en ese caso, lo que sí se produciría sería la responsabilidad en el pago por parte de la empresa, si se admite la responsabilidad patrimonial de la Administración, de no mediar de manera directa e inmediata una orden de la Administración o vicio del proyecto, tal y como resulta de los artículos 97 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, 198 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, y 214 del Texto Refundido de la referida Ley, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

Finalmente, en cuanto a la existencia de relación de causalidad entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño por el que se reclama, como se indicó en el fundamento jurídico II de este dictamen, ha de probarse por el reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6.1 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial), debiendo la Administración probar los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

En el supuesto sometido a consulta el reclamante afirma que la caída se produjo por la existencia de cera en la calzada; existencia que no estaba señalizada.

El Ayuntamiento, por su parte, considera que no es atribuible al Ayuntamiento tal circunstancia, sino a las Hermandades o a la contratista. En este último caso, como resulta de lo expuesto, no puede admitirse tal razonamiento, pues la cuestión se mueve en un plano distinto del ahora analizado, pues no se trata de quién debía limpiar, sino de si ha sido la existencia de cera en la calzada y su falta de señalización lo que ha determinado el daño, o han intervenido otros factores.

Y en cuanto a la responsabilidad de las Hermandades o Cofradías, es sumamente discutible que el supuesto sea subsumible en el artículo 14 de la referida Ordenanza, ya que este está pensando en actividades puntuales que no tengan la envergadura de la actividad procesional de Semana Santa, como prueba el que sea el Ayuntamiento y no tales organizaciones o quienes promuevan y realicen las procesiones los que se encarguen de la limpieza en los municipios en los que tienen lugar las mismas. Pero es que en todo caso la cláusula 38, párrafo séptimo, del Pliego de Condiciones Técnicas para la gestión del servicio público de recogida y transporte de residuos sólidos urbanos, limpieza viaria y mantenimiento de zonas verdes de la ciudad de Huelva, parte de la base de que la limpieza de calles o plazas como consecuencia de la Semana Santa forma parte del servicio público de limpieza viaria, cuando dispone que ?se efectuará la limpieza de calles y plazas cuando sea necesario como consecuencia de la celebración de fiestas, actos o actividades organizadas o patrocinadas por el Ayuntamiento y/o actos populares (Semana Santa, Fiestas de Reyes, Carnavales, representaciones al aire libre, manifestaciones, mítines, eventos deportivos, etc.)?.

Pues bien, aclaración realizada, puede ya afirmarse que queda acreditado en el expediente que existía cera en la calzada (así resulta de la prueba practicada y en particular del atestado policial) y que aunque existía señalización de tal circunstancia, la misma no se encontraba en el tramo entre la calle desde la que partió el interesado (calle Tres de Agosto) (circunstancia alegada en el escrito inicial de reclamación, antes de la emisión del informe sobre señalización, y que no ha sido puesta en tela de juicio por la Administración) y la Plaza de las Monjas, sino que tenía otras ubicaciones.

Ciertamente no se trata de que la cera debiera haberse limpiado, pues no es en modo alguno razonable exigir que tras cada paso procesional se limpien debidamente tales vías, por lo que la misma es retirada con posterioridad a la finalización de aquella, y en el supuesto considerado el accidente tuvo lugar el día siguiente al último día de tal evento a las 7:45 de la mañana, por lo que no es posible, por tanto, exigir, que las vías públicas estuviesen ya limpias de cera. Pero sí que la señalización hubiese permitido advertir de la presencia de la cera a cualquier usuario cualquiera que fuese su procedencia o sencillamente prohibir la circulación de vehículos en determinadas vías.

Por tanto, ha de considerarse acreditada la relación de causalidad entre el ?funcionamiento del servicio y el daño por el que se reclama?.

Ahora bien, concurren una serie de circunstancias que obligan a modular el alcance de tal conclusión. La primera es que es público y notorio que durante la Semana Santa tienen lugar en nuestras ciudades actos procesionales y que como consecuencia de ello existe cera en las vías públicas; eso es algo que debía saberse por el interesado. La segunda es que los hechos acontecieron cuando, como se ha visto, era muy improbable que la cera estuviese eliminada, algo de lo que debía ser plenamente consciente el interesado.

Lo anterior significa que el interesado debió diligentemente extremar la precaución. Debe recordarse al efecto que el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, establece un catálogo de normas de conducta y de deberes exigibles a los conductores, dirigidas a procurar una mayor seguridad a los usuarios de las vías públicas. De entre ellas cabe destacar, en lo que aquí interesa, el deber de conducir con la diligencia y precaución necesarias para evitar todo daño, propio o ajeno, (art. 9.29), el de estar en todo momento en condiciones de controlar los vehículos (art. 11.1) y el de tener en cuenta, además, las características y el estado de la vía, las condiciones meteorológicas, ambientales y de circulación y en general, cuantas circunstancias concurren en cada momento, a fin de adecuar la velocidad del vehículo a las mismas, de manera que siempre pueda detenerlo dentro de los límites de su campo de visión y ante cualquier obstáculo que pueda presentarse (art. 19.1). Asimismo, el artículo 11.2 del mismo Texto establece que el conductor de un vehículo está obligado a mantener su propia libertad de movimientos, el campo necesario de visión y la atención permanente a la conducción que garantice su propia seguridad, la del resto de ocupantes del vehículo y la de los demás usuarios de la vía.

Por tanto, también el comportamiento del interesado ha tenido influencia en la producción del accidente.

En consecuencia, existe responsabilidad patrimonial, pero su alcance ha de limitarse al 50 por 100 del daño.

V

En cuanto a la indemnización procedente, el interesado solicita 18.729,17 euros, pero tal cálculo, por lo que se refiere a los daños personales, se ha realizado de acuerdo con el sistema anterior a la Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema para la voloración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación. La indemnización, como este Consejo ha declarado reiteradamente, debe fijarse siguiendo con carácter orientativo los últimos criterios fijados normativamente para el cálculo de las indemnizaciones en caso en accidentes de circulación, ya que los mismos suponen en mayor o menor medida (lo eran antes de la Ley citada, que simplemente modifica el sistema) una suerte de actualización de las que se habrían fijado atendiendo a los criterios y cuantías vigentes al tiempo de los hechos. Por tanto, debe utilizarse la referida Ley para ese cálculo.

Por otro lado, la Administración no se ha pronunciado sobre tal cuantía, dada la postura expresada en la propuesta de resolución. De aceptarse la conclusión de este dictamen, la resolución debe fijar la indemnización procedente.

Tales circunstancias hacen aconsejable que la Administración, en expediente contradictorio (esto es, con audiencia del interesado) fije la indemnización procedente, de la que deberá satisfacer el 50 por 100, sin que en este caso sea posible exigir su abono a la contratista, dado que, como se expuso, no ha sido la falta de limpieza sino la insuficiente señalización o la prohibición de circulación, lo que ha influido en la producción del accidente.

CONCLUSIÓN

Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Huelva a instancia de don M.R.Q. y M.O., S.L.