Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0082/2023 de 25 de enero de 2023

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Algeciras (Cádiz)

Ponentes:

Álvarez Civantos, Begoña

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Número Marginal:

II.78

Contestacion

Número marginal: II.78

DICTAMEN Núm.: 82/2023, de 25 de enero

Ponencia:Álvarez Civantos, Begoña

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Algeciras (Cádiz)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo relativo al procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Algeciras (Cádiz), a instancia de doña (...).

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 37.529,02 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Respecto al alcance del dictamen, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015 viene a exigir que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos de la responsabilidad patrimonial.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en su artículo 106.2 como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

Dada la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, el régimen aplicable es el previsto en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal que resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 2.1.c) de las Leyes 39 y 40/2015, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero, de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima, que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

La reclamación se interpone por la persona que ha sufrido los daños por los que se solicita una indemnización, por lo que resulta evidente su legitimación activa [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015].

En distinto plano, hay que hacer notar que la acción se ha ejercido dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, puesto que el accidente se produjo el 21 de diciembre de 2020 y la reclamación se presentó el 4 de agosto de 2021.

En lo concerniente al procedimiento, debe indicarse que se ha superado el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 91.3 de la Ley 39/2015). A este respecto, se recuerda que el Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable. No obstante, la Administración está obligada a resolver (art. 21 de la Ley 39/2015), sin vinculación alguna al sentido del silencio [art. 24.3.b) de dicha Ley].

Por otro lado, si bien se ha comunicado a la parte reclamante el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo, tal comunicación no se ha realizado dentro del plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015. En el presente caso tal irregularidad no ha tenido efectos invalidantes (arts. 47.1 y 48 de la Ley referida).

IV

Una vez expuesto lo anterior, ha de afirmarse que el daño alegado es efectivo, individualizado, económicamente evaluable, antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama al atribuirse al mal estado de la calzada de una vía pública.

Al respecto conviene recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?, y la Ley 7/1985 configura como competencias propias de los municipios las relativas a infraestructuras viarias y tráfico [art. 25.2, párrafos d) y g), en relación con el art. 26.1.a) de la citada Ley]; y asimismo, el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, establece como competencia propia de los municipios la ?ordenación, gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos que se consideren necesarios?.

Por último, en cuanto al nexo causal entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño alegado, ha de acreditarse por la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 67.2 de la Ley 39/2015), siendo carga de la Administración la prueba de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

La reclamante alega haber sufrido una caída, sobre las 10:30 horas del día 21 de diciembre de 2020 en la calle (...), a la altura de la Clínica (...), de la localidad de Algeciras, como consecuencia del mal estado de conservación en el que se encontraba la calzada, que tenía un hueco considerable y peligroso sin señalización alguna.

No se conoce cómo sucedió la caída, pues a pesar de que la reclamante dice que varias personas la presenciaron y avisaron a una ambulancia, estas no han sido propuestas como testigos, finalmente. Sin embargo, aún dando por cierto el modo en que se relata cómo se produjo la caída, pues las lesiones sí han sido acreditadas mediante los correspondientes informes médicos, debe desestimarse la reclamación atendiendo a las características del lugar en el que ubica la caída identificado por la propia interesada y la Policía Local, que se persona tras el accidente, previa llamada de los testigos del mismo.

La veracidad de los hechos relatados no significa que la reclamación deba acogerse pues, como este Consejo ha declarado de forma constante, no todo funcionamiento anormal (o normal) de un ?servicio público? genera responsabilidad patrimonial sino, como es lógico, tanto uno como otro siempre y cuando dicho funcionamiento sea el determinante del daño. Solo así se puede entender adecuadamente nuestro sistema de responsabilidad objetiva, pues de otro modo el instituto de la responsabilidad patrimonial se convertiría en una suerte de seguro universal frente al proceder administrativo (entre otros, dictámenes 776/2015, 143 y 281/2016, 74, 78 y 937/2018, 355 y 362/2019, y entre los últimos, 456, 548, 559, 568, 577, 638, 666, 667 y 676/2020) o sistema providencialista (STS de 5 de junio de 1998, y Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 30 de julio de 2012, entre otras). Eso significa que solo hay responsabilidad si tal funcionamiento ha sido el determinante del daño, pero no cuando éste sea debido a otros factores (SSTS de 21 de marzo, 23 de mayo, 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995; 25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996; 16 de noviembre de 1998; 20 de febrero, 13 de marzo y 29 de marzo de 1999 y 19 de junio de 2007, entre otras).

Precisamente por eso (entre otros muchos, dictámenes 39/2008 y por citar alguno de los recientes, 667/2020), en el concreto evento dañoso ?caída en vía pública?, deben distinguirse aquellos supuestos que sean manifiesta infracción de los deberes de diligencia en el cuidado de la vía pública (por ejemplo: grandes socavones, ausencia de señalizaciones, señalizaciones tan confusas que conduzcan al accidente), los cuales serían una manifestación de la inobservancia por parte de la Administración del deber de cuidado y vigilancia que le es atribuido por el ordenamiento jurídico, de aquellos otros desperfectos de la vía pública, o consecuencia de prestación de determinados servicios, que deben ser soportados por los ciudadanos. No resulta exigible, según la conciencia social, que el pavimento carezca de fisuras menores o que la prestación de los servicios de mantenimiento implique necesariamente la inexistencia de pequeños desperfectos o irregularidades, tarea prácticamente imposible e inasumible desde el punto de vista del coste.

Efectivamente, en el caso examinado, según el informe de los servicios técnicos municipales y fotografías aportadas por la Policía Local, el desperfecto de la calzada causante del accidente se encuentra junto al bordillo delimitador del acerado y paralelo a este, consistiendo en una deformación de la misma, de una longitud de dos metros, ?que en algunos lugares supone un desnivel de más de dos centímetros? y de poca anchura. Así pues, se ha constatado la escasa entidad de los desperfectos, que están situados en la calzada y no en el acerado, en concreto, en la zona asfaltada reservada para tránsito de vehículos en la Calle (...). Por otro lado, en las fotografías incorporadas al expediente se observa la existencia de una acera en perfecto estado de conservación, lugar que es el previsto para el tránsito de los peatones, de manera que si la reclamante circuló por una zona reservada exclusivamente para vehículos, fue su propia conducta la causante del accidente y, consecuentemente, del daño.

En este sentido, como viene reiterando este Consejo Consultivo, en el caso de caídas en la vía pública solo puede llegarse a apreciar la existencia de responsabilidad considerando la existencia de un nexo causal directo e inmediato entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado, que queda roto si el evento dañoso se debe a la conducta de la propia víctima.

En definitiva, en aplicación a la doctrina expuesta, considerando las circunstancias concretas del caso sometido a consulta y los elementos de juicio que arroja el expediente, no puede tenerse por acreditada la relación de causalidad entre el ?funcionamiento del servicio público? y el daño por el que se reclama.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria dictada en el procedimiento responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Algeciras (Cádiz) a instancia de doña (...).