Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0076/2018 de 07 de febrero de 2018

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Arahal (Sevilla)

Ponentes:

Escuredo Rodríguez, Rafael

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Número Marginal:

II.68

Contestacion

Número marginal: II.68

DICTAMEN Núm.: 76/2018, de 7 de febrero

Ponencia: Escuredo Rodríguez, Rafael

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Arahal (Sevilla)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Arahal (Sevilla) a instancia de doña C.R.L.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 23.482,77 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 39/2015, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable al fondo del asunto es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993, si bien, como se ha advertido, al procedimiento sí resulta aplicable la Ley 39/2015.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 39/2015 [arts. 2.1.c)], de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 67.1 de la Ley 39/2015.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Realizadas las consideraciones precedentes, ha de afirmarse que la reclamación se interpone por quien ostenta legitimación para ello, al tratarse de la persona que ha sufrido los daños por los que se solicita una indemnización (art. 32.1 de la Ley 40/2015).

En otro orden de cosas, debe determinarse si la reclamación, presentada el 21 de octubre de 2016, ha sido interpuesta en el plazo de un año previsto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015. La caída tiene lugar el 6 de abril de 2015, fecha en la que es atendida la Sra. R.L. en el Hospital de Especialidades de Valme y se le diagnostica fractura de cabeza de húmero, siendo dada de alta por consolidación de la fractura el 22 de octubre de 2015. Por consiguiente, es en esta última fecha cuando se produce la estabilización de las secuelas, siendo el dies ad quo para el cómputo del plazo de prescripción, lo que conduce a concluir la temporaneidad de la acción ejercitada.

En cuanto al procedimiento, debe notarse que se ha superado el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (arts. 91.3 de la Ley 39/2015 y 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial). A este respecto, se recuerda que el Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable. No obstante, la Administración está obligada a resolver (art. 21 de la Ley 39/2015), sin vinculación alguna al sentido del silencio [art. 24.3.b) de dicha Ley].

También ha de recordarse que la comunicación a la interesada del plazo para resolver el procedimiento y los efectos del silencio, exigida en el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015, debería haberse realizado dentro de los diez días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud. No obstante, esta irregularidad carece en el presente caso de efectos invalidantes (arts. 47.1 y 48 de la Ley 39/2015, referida).

IV

En cuanto al fondo del asunto, no puede cuestionarse que se reclama por un daño efectivo, individualizado y económicamente evaluable (art. 139.2 de la Ley 30/1992). Asimismo, el daño resulta antijurídico, al no existir título jurídico que obligue a soportarlo (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

Tampoco ofrece duda la imputabilidad de la Administración contra la que se reclama, en la medida en que se atribuye la caída al mal estado de la vía pública. Resulta conveniente recordar a este respecto que, el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?; competencias que se hallan igualmente previstas como competencias propias sobre infraestructuras viarias y tráfico en el art. 25.2, párrafos d) y g), en relación con el art. 26.1.a) de la Ley 7/1985, tras la redacción dada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.

Igualmente el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía establece como competencia propia de los municipios, la ?ordenación, gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos que se consideren necesarios?.

Por último, en cuanto a la relación de causalidad entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño alegado, como ya se señaló en el fundamento jurídico II, ha de acreditarse por el reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial), siendo carga de la Administración la prueba de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

En el asunto sometido a consulta se solicita indemnización por los daños derivados de una caída sufrida en la vía pública. Doña C.R.L. manifiesta que, cuando caminaba por la Plaza de la Constitución de la localidad, delante del centro de Salud de Arahal, entre la avenida de las Flores y la calle Mariana Pineda, sufrió una caída provocada por restos de una valla de separación entra la zona dedicada al aparcamiento del centro de Salud y la zona reservada a los peatones.

Se ha tomado declaración durante la instrucción del expediente a varios testigos directos que vieron la caída, los cuales han identificado el lugar del accidente y la forma en que se produjo. No obstante, el Consejo Consultivo viene subrayando que aunque se pruebe que el suceso lesivo ocurre en una vía pública y se constate que la misma presenta desperfectos o irregularidades, ello no conduce necesariamente al reconocimiento de la responsabilidad patrimonial, ya que la Administración no está llamada a responder de todo suceso lesivo que se produzca en bienes o instalaciones de titularidad pública. No es posible convertir a la Administración Pública en aseguradora universal de todos los riesgos ratione loci (o ratione materiae), dando cabida a sucesos lesivos que podrían haberse evitado por los lesionados obrando con la debida diligencia.

Por otro lado, es doctrina reiterada de este Consejo que en los eventos dañosos correspondientes a ?caídas en vía pública?, deben distinguirse los supuestos que implican una manifiesta infracción de los deberes de diligencia en el cuidado de la vía pública (por ejemplo: grandes socavones, ausencia de señalizaciones, señalizaciones tan confusas que conduzcan al accidente), los cuales serían una manifestación de la inobservancia por parte de la Administración del deber de cuidado y vigilancia que le es atribuido por el ordenamiento jurídico, de aquellos otros desperfectos de la vía pública, o consecuencia de prestación de determinados servicios, que deben ser soportados por los ciudadanos. No resulta exigible, según la conciencia social, que en una gran ciudad el pavimento de toda ella carezca de fisuras menores, o no haya alguna ausencia de losetas, pues la tarea que conduciría a ello es prácticamente imposible e inasumible desde el punto de vista del coste. También se exige del ciudadano una diligencia y unos deberes mínimos de cuidado, si bien se impondrá siempre una valoración de las circunstancias presidida por un instrumento interpretativo ya conocido en nuestro Derecho y suficientemente consagrado, como es el principio de razonabilidad.

En consonancia con la doctrina expuesta, son varios los datos que concurren en el supuesto examinado que conducen a la desestimación de la pretendida responsabilidad patrimonial. En el informe emitido por el Arquitecto Técnico Municipal se indica que, efectivamente, en la plaza de la Constitución de Arahal una valla de barrotes metálicos delimita la zona utilizada para aparcamientos del centro de salud y la exclusivamente reservada para peatones y zonas verdes, en la cual se verifica que le faltan en una esquina siete de ellos, que han dejado en el pavimento unos pequeños resortes. Informa el técnico municipal que este lugar, donde faltan unos barrotes, no es el acceso idóneo de un peatón hacia el centro de Salud o la zona de aparcamientos, por lo que la reclamante no debía pasar por ahí y si lo hizo fue por comodidad o proximidad obviando el lugar específicamente indicado para el acceso. Pero es que, además, el accidente sucedió a plena luz del día (la asistencia en urgencias tuvo lugar desde las 13.36 a las 14.28 horas), por lo que por las propias condiciones existentes y por la disposición de la valla (tal y como se observa en las fotografías incorporadas al expediente administrativo) era fácil advertir que no se trataba de un paso habilitado para el tránsito de peatones sino una valla en la que se habían arrancado parte de los elementos que la componen.

En definitiva, por los motivos expuestos, en el supuesto examinado, este Consejo Consultivo entiende que la viandante, de haber observado un mínimo de cuidado y de haber caminado por el lugar adecuado, podría haber evitado la caída por lo que, al no poder estimar la existencia de relación de causalidad entre el daño invocado y el funcionamiento del servicio público municipal, ha de desestimarse la reclamación.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria en el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Arahal (Sevilla), a instancia de doña C.R.L.