Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0073/2018 de 07 de febrero de 2018

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de accidente en mercado municipal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Cádiz

Ponentes:

Escuredo Rodríguez, Rafael

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Número Marginal:

II.65

Contestacion

Número marginal: II.65

DICTAMEN Núm.: 73/2018, de 7 de febrero

Ponencia: Escuredo Rodríguez, Rafael

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Cádiz

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de accidente en mercado municipal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Cádiz, en respuesta a la reclamación formulada por doña A.R.F.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 20.103,18 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 39/2015, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993, si bien procedimentalmente (se inició el 7 de octubre de 2016) rige la reiterada Ley 39/2015.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 30/1992 (arts. 1 y 2), de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

La reclamante está legitimada para promover el presente expediente al haber sido la persona que ha sufrido los daños alegados por los que solicita una indemnización [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015].

Por otro lado, la caída tuvo lugar el 29 de octubre de 2014, constando en el expediente que a raíz de la fractura del tobillo derecho sufrida por la reclamante se procedió a otorgarle la baja laboral por el INSS ese mismo día; el alta laboral por curación está fechada el 28 de octubre de 2015, debiendo reputarse esta fecha como aquélla en la que se estabilizan y determinan las secuelas. En consecuencia, la presentación efectuada el 13 de enero de 2016 lo fue en tiempo hábil conforme el artículo 67.1 de la Ley 39/2015.

Por último y respecto al procedimiento, deben realizarse las siguientes observaciones:

- Se ha superado el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (arts. 91.3 de la Ley 39/2015 y 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial). A este respecto, se recuerda que el Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable.

No obstante, la Administración está obligada a resolver (art. 21 de la Ley 39/2015), sin vinculación alguna al sentido del silencio [art. 24.3.b) de dicha Ley].

- Se ha comunicado a los reclamantes el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio, pero tal comunicación no se ha realizado en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015. No obstante, esta irregularidad no tiene en el presente caso efectos invalidantes (arts. 47.1 y 48 de la Ley 39/2015, referida).

IV

En cuanto al daño objeto de reclamación, es efectivo, individualizado, económicamente evaluable, antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama, al atribuirse al estado del mercado de abastos municipal siendo competencia de los municipios según el artículo 25.2.i) de la Ley 7/1985.

La reclamante describe en su escrito que sufrió una caída ?cuando se encontraba transitando bajando la escalera de la Plaza de Abastos de Cádiz, resbalando y cayendo al suelo en el pavimento sin señalizar?, afirmando que ?el accidente se produce como consecuencia de la existencia de un pavimento deslizante en la escalera que da acceso a la plaza de Mercado de Abasto, que si bien existía adosado al mismo unas bandas antideslizantes, éstas se encontraban deterioradas y no cumplían la función a la que estaba destinada; por otra parte carecía de señalamiento que advirtiera de la existencia de dicha circunstancia; igualmente no existía barandilla sobre la pared a lo largo del trayecto de la escalera que conduce a la planta baja, donde ayudarse; con el que la dicente resbala y, como consecuencia de ello se produce la caída?.

Pero en otro trámite procedimental la propia reclamante indica que quiso bajar a los aseos antes de comprar pescado en la pescadería del mercado, y que ?éstos [los aseos] están dispuestos antes de entrar a la plaza, dando a los patios, y para bajar a ellos hay unas escaleras, encontrándose tales escaleras húmedas y resbaladizas?, lo cual fue el motivo de la precipitación hacia el suelo.

No obstante la afirmación de la interesada, en el expediente solamente existe constancias de haber sufrido una caída, pero no de las circunstancia de la misma ni del lugar exacto. Así, el único testigo propuesto -marido de la reclamante- declara que no estaba presente en el momento de la caída porque la interesada había bajado a los aseos mientras él estaba por los puestos de arriba. Tampoco el Enfermero del Dispensario del mercado de abastos contempló la escena del siniestro, limitándose a atenderla cuando es requerido para ello. Ni, finalmente, existe constancia del incidente en la Policía Local según informe incorporado al expediente.

Ante esa ausencia de prueba concreta del hecho lesivo, y si a efectos dialécticos considerásemos acreditado el mismo en los términos descritos por la solicitante, habría que considerar igualmente que la escalera de bajada a los aseos según las imágenes fotográficas que obran en el expediente ?dispone en su totalidad de tratamiento antideslizante? (informe del Director de Consumo y Mercados Municipales), así como de una sola barandilla situada en la escalera derecha.

Ciertamente, las imágenes revelan que la escalera en cuestión no es la de acceso al mercado (de anchura considerable), sino estrecha y con un recorrido que gira sobre sí misma en torno a un eje central a modo de espiral, con una barandilla en el lado derecho de bajada, pareciendo razonable y diligente que cuando se accede a la misma el usuario que pretenda bajar ocupe el sector derecho de la escalera y se agarre a la barandilla, en lugar del izquierdo que, al mismo tiempo, constituye el carril derecho de subida. Esa falta de precaución por parte de la interesada motiva que debamos atribuir a su propia conducta la caída, y que en consecuencia no se pueda apreciar el nexo causal entre el daño invocado y la prestación del servicio público.

Como este Consejo ha declarado reiteradamente no todo funcionamiento anormal (como no todo funcionamiento normal) generan sin más responsabilidad patrimonial, sino que es necesario que ese funcionamiento haya sido determinante del daño. Como se dijera, entre otros, en los dictámenes 627/2015 y 669/2016, la responsabilidad objetiva de la Administración significa que ésta puede responder tanto en caso de funcionamiento anormal como en el supuesto de funcionamiento normal de los servicios públicos, no que deba responder automáticamente en tales casos. En este sentido, en el dictamen 810/2013 de este Consejo Consultivo se advierte que ni la titularidad pública de la vía, ni el deber de conservación de la misma en las mejores condiciones posibles para el tránsito de personas y vehículos, comportan la automática atribución de responsabilidad al Ayuntamiento reclamado. En efecto, no basta con probar que un accidente se ha producido en una vía pública para que surja el derecho a la indemnización. Si así fuera, las Administraciones Públicas se convertirían en aseguradoras universales de todos los riesgos ratione loci (o ratione materiae), incluso cuando el suceso dañoso pudiera haberse evitado por el damnificado obrando con la debida diligencia.

Y también siguiendo tal doctrina puede volver a recordarse que si se aceptara un planteamiento maximalista como el que se acaba de indicar, la responsabilidad objetiva de la Administración se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (STS de 5 junio de 1998). Sólo atendiendo a la rica casuística que presentan los expedientes de responsabilidad por caídas en una vía pública puede llegarse a apreciar la existencia de responsabilidad o a descartar su existencia, considerando que aquélla presupone un nexo causal directo e inmediato entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado, que queda roto si el evento dañoso se debe a la conducta de la propia víctima.

Por tanto, tal y como ya hemos anticipado, con los elementos de juicio que arroja el expediente no puede considerarse acreditada la relación de causalidad entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño por el que se reclama.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Cádiz, a instancia de doña A.R.F.