Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0063/2017 de 01 de febrero de 2017

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Huelva

Ponentes:

Escuredo Rodríguez, Rafael

Requena López, Tomás. Letrado

Número Marginal:

II.62

Contestacion

Número marginal: II.62

DICTAMEN Núm.: 63/2017, de 1 de febrero

Ponencia: Escuredo Rodríguez, Rafael

Requena López, Tomás. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Huelva

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Huelva a instancia de doña B.T.M.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 36.553,26 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y ello de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a) de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?.

Por último, dado que el daño se atribuye fundamentalmente a la falta de limpieza de una alcantarilla y que la limpieza se halla contratada con una empresa, si bien ello no afecta a la imputabilidad, como este Consejo ha declarado en reiteradas ocasiones (por todos dictamen 15/2000), en la medida en que el daño se produciría en el ámbito del funcionamiento de los servicios públicos, en el sentido amplio y no técnico en que se entiende tal concepto, sí determinaría la responsabilidad en el pago por parte de la empresa, si se admite la responsabilidad patrimonial de la Administración, de no mediar de manera directa e inmediata una orden de la Administración o vicio del proyecto, tal y como resulta de los artículos 97 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, 198 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, y 214 del Texto Refundido de la referida Ley, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 30/1992 (arts. 1 y 2), de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Antes de cualquier otra consideración debe notarse que la reclamación se interpone por quien ostenta legitimación para ello, al tratarse de la persona que ha sufrido los daños por los que solicita una indemnización [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992].

Por otro lado, y en segundo lugar, respecto a la temporaneidad de la acción, con independencia del momento de estabilización de las secuelas, dado que la caída se produjo el 20 de diciembre de 2013 y que el 5 de marzo de 2014 se presentó la reclamación, la conclusión es que aquélla se ha ejercido dentro del plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

En tercer lugar, en cuanto al procedimiento, debe notarse que se ha superado el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial). A este respecto, se recuerda que el Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable.

No obstante lo anterior, la Administración está obligada a resolver (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación alguna al sentido del silencio [art. 43.4.b) de dicha Ley].

Por otro lado, también en cuanto al procedimiento ha de observarse que aunque se ha comunicado a la reclamante el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio, tal comunicación no se ha realizado en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992. No obstante, esta irregularidad no tiene en el presente caso efectos invalidantes (arts. 62.1 y 63 de la citada Ley; actuales 47.1 y 48 de la Ley 39/2015, referida).

IV

El daño objeto de reclamación es efectivo, individualizado, económicamente evaluable, antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama al atribuirse a la existencia de hojas sobre una alcantarilla de la calzada.

Al respecto conviene recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?, y el artículo 25.2, párrafos b) y d), de la Ley 7/1985 -en la redacción vigente cuando aconteció el accidente-, dispone que corresponde al municipio en todo caso ?la ordenación del tráfico de vehículos y personas en vías urbanas? y ?la pavimentación de vías públicas? (actualmente se configuran como competencias propias sobre infraestructuras viarias y tráfico en el art. 25.2, párrafos d) y g), en relación con el art. 26.1.a) de la citada Ley, tras la redacción dada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y sostenibilidad de la Administración Local); y asimismo, el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, establece como competencia propia de los municipios ?Ordenación, gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos que se consideren necesarios?.

Finalmente, en cuanto a la existencia del nexo causal, como se adelanta en el fundamento jurídico II de este dictamen, corresponde acreditarla a la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6.1 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial), debiendo la Administración probar los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

La interesada atribuye el daño exclusivamente a la existencia de hojas sobre una alcantarilla, lo que impedía apreciar ésta. Con posterioridad, en el primer trámite de audiencia concedido afirma que se debió también a que la alcantarilla se encontraba bajo rasante, aunque lo cierto es que el hecho clave radica en que con las hojas no se podía apreciar su existencia, pues fue esto lo que produjo la caída al introducir el tacón de la bota que calzaba en una de las rendijas de la alcantarilla y tal introducción se hubiera producido tanto si la alcantarilla hubiese estado a ras, como si no.

Como se comprenderá, con tan solitarios hechos no es posible apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial. Es evidente que es imposible mantener todo el espacio público libre de hojas de los árboles.

Como este Consejo ha declarado reiteradamente, no todo funcionamiento anormal (como no todo funcionamiento normal) confiere virtualidad automática al instituto de la responsabilidad patrimonial, sino que es necesario que ese funcionamiento haya sido el determinante del daño. La responsabilidad objetiva de la Administración significa que ésta puede responder tanto en caso de funcionamiento anormal como en el supuesto de funcionamiento normal de los servicios públicos, no que deba responder automáticamente (entre otros, dictámenes 627/2015 y 669/2016).

Precisamente por tal razón este Consejo ha advertido (valga por todos el dictamen 810/2013) que ni la titularidad pública de la vía, ni el deber de conservación de la misma en las mejores condiciones posibles para el tránsito de personas y vehículos, comportan la automática atribución de responsabilidad al Ayuntamiento reclamado. En efecto, no basta con probar que un accidente se ha producido en una vía pública para que surja el derecho a la indemnización. Si así fuera, las Administraciones Públicas se convertirían en aseguradoras universales de todos los riesgos ratione loci (o ratione materiae), incluso cuando el suceso dañoso pudiera haberse evitado por el damnificado obrando con la debida diligencia.

Y es que si se aceptara un planteamiento maximalista como el que se acaba de indicar, la responsabilidad objetiva de la Administración se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (STS de 5 junio de 1998), de modo que solo atendiendo a la rica casuística que presentan los expedientes de responsabilidad por caídas en una vía pública puede llegarse a apreciar la existencia de responsabilidad o a descartar su existencia, considerando que aquélla presupone un nexo causal directo e inmediato entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado, que queda roto si el evento dañoso se debe a la conducta de la propia víctima.

En este contexto, este Consejo Consultivo viene destacando que, según la conciencia social (reflejo del más puro sentido común), no puede resultar exigible que el pavimento carezca de fisuras menores o esté en perfecto estado en todo el término municipal, como tampoco puede ignorarse que el ciudadano debe observar un deber mínimo de cuidado, es decir, una diligencia que le permita desenvolverse con normalidad en una vía pública, evitando los riesgos socialmente tolerables y acomodando su conducta a la situación de tales espacios.

En la fecha en que se produjo la caída lo usual es que los árboles de hoja caduca pierdan ésta (finales de otoño), que lógicamente cae al suelo y aunque los operarios del servicio de limpieza, propios o de la empresa contratista como en este caso, empleen la mayor de las diligencias en la limpieza de tales hojas, es de sentido común que es imposible una limpieza completa de las vías públicas. De ahí que, también lo usual sea evitar en el tránsito peatonal pasar por donde hay acumulación de hojas, o instintivamente sortear éstas, pues suelen ser fuente de posibles resbalones y otro tipo de caídas. En el caso considerado ese plus de diligencia hubiera debido llevar a la interesada a evitar pasar por el lugar en que lo hizo o, de cualquier otro modo, extremar la precaución.

Las anteriores consideraciones no han sido desvirtuadas en el trámite de audiencia, en el que el representante de la interesada se limita a solicitar que se reconozca el derecho a obtener una indemnización.

En resumen, por las razones que se acaban de exponer, conforme a la doctrina indicada y teniendo en cuenta los elementos de juicio que arroja el expediente, no puede tenerse por acreditada la relación de causalidad entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño por el que se reclama.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Huelva, incoado a instancia de doña B.T.M.