Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 264/2008 de 23 de diciembre de 2008

Cuestión

Consulta nº 242/2008 sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por doña E.A.F. como consecuencia de una caída en la vía pública

Contestacion

DICTAMEN Nº: 264/2008

TÍTULO: Consulta nº 242/2008 sobre la reclamación de responsabilidad

patrimonial por los daños sufridos por doña E.A.F. como consecuencia de una

caída en la vía pública

ANTECEDENTES

1. Por Decreto nº 5848 de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Basauri

(Bizkaia), se solicita la emisión de dictamen sobre la reclamación de

responsabilidad patrimonial formulada por doña. E.A.F. con motivo de los daños

sufridos por su caída en la calle ? de la citada localidad.

2. La indemnización solicitada asciende, en un principio, a treinta y un mil ciento

ocho con diez (31.108,10) euros que desglosa en los siguientes conceptos: 3 días

de ingreso hospitalario (61,97 euros/día), 185, 91 euros; 197 días de baja

impeditivos (50,35 euros/ día), 9.918, 95 euros; 84 días de baja no impeditivos

(27,12 euros/día), 2.278,08 euros; secuelas funcionales (24 puntos/690,75

(euros/punto) 16.578 euros; y secuelas estéticas (4 puntos, 536,79 euros/punto).

3. Posteriormente, dicha cifra se corrige al alza (32.697,20) euros, al corregir la

reclamante un error en el cómputo de los días de ingreso hospitalario (33)

producido en su primer escrito.

4. En el expediente remitido consta, además de la propuesta de resolución y del

escrito de remisión a la Comisión, la documentación siguiente:

a) Escrito de reclamación de la interesada, con registro de fecha 20 de

septiembre de 2006, al que se adjunta parte de la asistencia en el servicio de

urgencias y parte de la policía local.

b) Solicitud de informe e informe correspondiente emitido por los servicios

técnicos municipales.

c) Escrito de la reclamante precisando su inicial solicitud en lo que se refiere a la

cuantía reclamada.

d) Remisión del expediente a la compañía aseguradora del Ayuntamiento para la

valoración de la reclamación.

e) Escritos de la compañía aseguradora de la responsabilidad patrimonial.

f) Escrito de la reclamante solicitando información sobre el estado de tramitación

de su solicitud.

g) Apertura del periodo de prueba.

h) Nuevo escrito de la compañía aseguradora.

i) Escrito de la interesada proponiendo la práctica de prueba testifical.

j) Citación y actas de las declaraciones testificales.

k) Acta de la inspección ocular del lugar.

l) Trámite de audiencia.

m) Informe de la Asesoría Jurídica Municipal.

CONSIDERACIONES

I INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

5. De acuerdo con el artículo 3.1. k) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, el presente dictamen se emite con

carácter preceptivo, al tratarse de una reclamación de responsabilidad patrimonial

de un Ayuntamiento de la Comunidad Autónoma del País Vasco, siendo la

cantidad reclamada superior a 6.000 euros.

II RELATO DE HECHOS

6. Tomando en consideración la instrucción practicada, son relevantes para la

resolución del supuesto planteado las siguientes circunstancias fácticas.

7. El 7 de septiembre de 2006, la reclamante sufrió una caída en la calle ?, a la

altura del nº ?. El estado general del pavimento de la calle no es bueno, pues

existen abombamientos y ondulaciones del firme, con numerosos adoquines

hundidos. Las deficiencias son mas acusadas en las inmediaciones del citado nº

?.

8. Como consecuencia de la caída, la reclamante sufrió fractura de fémur derecho y

de ambas muñecas. Hubo de ser intervenida de ambas fracturas, realizándose a

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nivel de fractura del fémur derecho, osteosíntesis por medio de clavo de Gross; a

nivel de muñeca izquierda, osteosíntesis por medio de placa de Syntex y en la

derecha, por medio de fijador externo (penning).

9. El 9 de octubre de de 2006 recibe el alta hospitalaria, con derivación a consultas

externas para control evolutivo. Se retira el yeso de la extremidad inferior derecha

y muñeca izquierda a las 4-5 semanas y el fijador a las 6 semanas. El 4 de enero

de 2007 inicia tratamiento rehabilitador que finaliza el 12 de marzo de 2007.

Queda pendiente la retirada del clavo de Gross de la extremidad inferior derecha.

10. Han quedado como secuelas, a nivel de la extremidad inferior derecha, una

limitación de la flexión de 115 º dolor en rodilla/muslo derecho, persistiendo el

material de osteosíntesis (clavo Gross). A nivel de muñeca derecha, limitación

funcional del 20-25%, con dolor ligero en la misma. A nivel de muñeca izquierda,

limitación funcional del 40% con persistencia del material de osteosíntesis.

Perjuicio estético ligero en grado medio/alto por las cicatrices en cadera derecha

y ambas muñecas.

IIIAPLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

A)Análisis del procedimiento:

11. Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el

Título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en

adelante, LRJPAC) y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el

Reglamento de los Procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de

las Administraciones Públicas (en adelante, el Reglamento).

12. La reclamación ha sido presentado por persona legitimada y dentro del plazo

previsto en el artículo 142.5 de la LRJPAC.

13. El análisis del expediente a la luz del contenido de los artículos 6, 7, 9, 10 y 11 del

Reglamento permite comprobar que (i) se ha cumplimentado lo dispuesto en el

artículo 10 de dicho Reglamento, habiéndose recabado el informe del servicio a

cuyo funcionamiento se atribuye el daño; (ii) se ha practicado la prueba testifical

solicitada por la reclamante, obrando en el expediente la declaración prestada por

las personas que presenciaron los hechos; y (iii) se ha concedido a la reclamante

el preceptivo trámite de audiencia, conforme al artículo 11 del citado Reglamento,

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14. En orden al plazo para resolver y notificar la decisión administrativa se constata

que ésta va a adoptarse una vez superado con creces el plazo de seis meses que

establece la LRJPAC y el Reglamento para los expedientes de responsabilidad

patrimonial de las administraciones públicas; y ello a pesar de que la reclamante

puso en conocimiento del Ayuntamiento la tardanza, sin que por otra parte el

expediente permita identificar causa objetiva alguna que justifique el retraso en la

tramitación.

15. Ello no obstante, como viene señalando la Comisión en sus dictámenes, procede

continuar con el procedimiento, ya que el transcurso del plazo para resolver no

exime a la Administración del deber de dictar una resolución expresa (art. 42.1

LRJPAC) y, tratándose de un silencio desestimatorio, no existe vinculación alguna

al sentido del mismo (art. 142. 7 LRJPAC).

B) Análisis del fondo:

16. El régimen de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas tiene

su fundamento específico en el art. 106.2 de la Constitución (CE) que establece

que los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a

ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo los

casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del

funcionamiento de los servicios públicos.

17. Dicho régimen se encuentra hoy contemplado en los arts. 139 y siguientes de la

LRJPAC y resulta también de aplicación a las entidades locales, de acuerdo con

el art. 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen

Local (LBRL).

18. Según constante doctrina jurisprudencial, son requisitos exigidos para apreciar la

existencia de responsabilidad patrimonial: la efectividad del daño o perjuicio,

evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo

de personas; que el daño o lesión sufrido sea consecuencia del funcionamiento

normal o anormal ?es indiferente la calificación? de los servicios públicos, sin

intervención de elementos extraños que puedan alterar el curso causal; la

inexistencia de fuerza mayor; y, finalmente, que el reclamante no tenga el deber

jurídico de soportar el daño.

19. En cuanto a la noción de servicio público a los fines del art. 106.2 CE, la

jurisprudencia viene considerando como tal toda actuación, gestión, actividad o

tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o

pasividad con resultado lesivo.

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20. Atendido el ámbito público al que se remite el análisis del supuesto sometido a

dictamen, para centrar adecuadamente nuestro examen, resta señalar que,

conforme al art. 3.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (Real

Decreto 1372/1986, de 13 de junio), ?son bienes de uso público local los caminos, las

plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes u estanques, puentes y demás obras

públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la

competencia de la entidad local?. Y asimismo que los municipios ostentan

competencias en materia de pavimentación y mantenimiento de las vías públicas

urbanas, tanto calzadas como aceras [arts. 25.2.d) y 26.1.a) LBRL], a fin de

garantizar unas objetivas condiciones de seguridad para el tránsito de vehículos y

personas.

21. En la prestación de esta garantía con respecto al elemento urbano de las aceras,

cuya finalidad es precisamente facilitar el tránsito de peatones, la Comisión viene

señalando la necesidad de distinguir entre las caídas ocasionadas por traspiés

con elementos consustanciales de las vías urbanas, como señales de tráfico y

bordillos, en que los daños se causan en realidad por culpa de las víctimas; de

aquéllas otras provocadas por otra clase de elementos, como, por ejemplo, las

baldosas o losetas del suelo, cuyo eventual deficiente estado puede comportar el

reconocimiento de una actuación omisiva por parte de la Administración garante,

determinante de responsabilidad.

22. Si bien, asimismo, la Comisión viene reiterando que no es suficiente cualquier

deficiencia en el estado de conservación de las vías urbanas para fundar el

reconocimiento de responsabilidad patrimonial, pues la irregularidad en el

mantenimiento de aquéllas debe tener objetivamente una entidad que, en el

análisis que impone el instituto de la responsabilidad patrimonial, permita

establecer el obligado nexo causal entre la deficiencia y el daño o, desde la

perspectiva del requisito de la antijuridicidad, las deficiencias deben rebasar el

estándar razonable de funcionamiento del servicio para calificar el perjuicio como

lesión antijurídica.

23. En efecto, la Comisión, en doctrina reiterada, viene señalando que cuando se

pretende el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de las

administraciones públicas sobre la base de una omisión en el cumplimiento por

éstas de las labores prestacionales que exige el servicio público (en este caso, el

de mantenimiento de aceras), la imputación del daño a la Administración titular

del servicio exige acreditar su funcionamiento anormal.

24. A tal fin, ha de estarse, en primer término, a las normas positivas que disciplinen

la prestación del servicio afectado (si es que existen) y, en todo caso, al deber de

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prestación que razonablemente exija el concreto servicio, a la luz de los

estándares mínimos de seguridad socialmente aceptables.

25. En la siempre difícil concreción de dicha noción del funcionamiento anormal

cuando se pretende definir sobre una supuesta omisión, la Comisión advierte que

no es tarea que pueda acometerse a partir de lo deseable o lo óptimo, sino en

atención a lo razonablemente posible, a partir del test de razonabilidad, aplicado

siempre teniendo en cuenta la naturaleza y características del servicio de que se

trate y las circunstancias del caso.

26. En suma, la concreción del estándar de funcionamiento veda las soluciones

apriorísticas y exige la valoración de la presunta actuación omisiva de la

Administración a la luz de las concretas circunstancias del caso.

27. La aplicación de la precedente doctrina al caso planteado reclama, en primer

término, valorar el material probatorio que consta en el expediente, a fin de

precisar las circunstancias del caso, para, a continuación, examinar el resultado

allí obtenido a la luz del denominado estándar de funcionamiento del servicio.

28. En cuanto a la primera cuestión, la Comisión no comparte la valoración de la

propuesta de resolución que, en sintética exposición, considera que el expediente

no acredita el lugar de la caída.

29. La Comisión, por el contrario, estima que lo instruido (en especial, parte de la

policía local y las declaraciones de los testigos) confirma la versión de la

reclamante y permite dar por probado el lugar de la caída, así como la mecánica

de ésta: la reclamante cae al tropezar con unos adoquines ?mal asentados? de

la acera, cuya existencia es reconocida en el parte de la policía local, en los

informes del servicio y en el acta de la inspección ocular.

30. En cuanto a la calificación que dicha deficiencia adquiere en el marco de la

responsabilidad patrimonial, según lo avanzado debe analizarse desde la

perspectiva del estándar razonable de funcionamiento a la luz de las

circunstancias del caso.

31. La propuesta, como argumento desestimatorio acumulativo al ya señalado de la

falta de acreditación del lugar y mecánica de la caída, señala que, aún asumiendo

la versión de la reclamante, las deficiencias detectadas en el pavimento no son

relevantes y no constituyen por tanto un funcionamiento anormal del servicio

público de mantenimiento de las aceras. Se afirma, así, que aunque se tenía

conocimiento del mal estado de la calle ?se observan imperfecciones en los

adoquines de escasos centímetros (2-3 cm.)? éstos eran visibles y tendidos, por

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lo que no eran un peligro latente para los viandantes, careciendo de significativa

gravedad y pudiendo ser superados con la más mínima diligencia o atención.

32. El servicio público se presenta por tanto como?escenario? de la caída, pero ésta no

es consecuencia del deficiente u anormal funcionamiento de aquél. La caída se

explica por el tránsito poco diligente y atento de la perjudicada, quien, de haber

prestado una mínima atención ?máxime si se tiene en cuenta la proximidad de su

domicilio habitual al lugar de la caída?, podía haber evitado el accidente;

razonamiento que, en el ámbito del instituto de la responsabilidad patrimonial,

lleva directamente a declarar su inexistencia, bien por considerar que falta el

requisito del nexo causal (al ser la víctima con su conducta la causante del daño),

bien por considerar que la perjudicada debe soportar el daño al no ser éste

antijurídico.

33. La Comisión, sin embargo, no comparte la solución de la propuesta pues,

atendiendo a las circunstancias acreditadas, la conservación del pavimento no es

la adecuada para una zona peatonalizada que debe permitir el normal tránsito de

los peatones, sin que éstos deban extremar la diligencia para evitar los

abombamientos y ondulaciones producidos porque el firme bajo los adoquines ha

cedido por el paso de vehículos.

34. Nada acredita el expediente sobre una conducta indebida de la perjudicada que

pueda enervar lo que éste sí evidencia. Así, según el parte de la policía local

(folio 5 del expediente), la patrulla de la Ertzaintza que recibió la llamada y acudió

al lugar de la caída señaló que ?? ésta se ha podido producir por deficiencias en el suelo

de la zona peatonal?. Los agentes de la policía local que se personaron a

continuación en el lugar pudieron observar que en la calle ?? se encuentran gran

número de adoquines hundidos, según se refleja en el reportaje fotográfico?. El primer

informe de los Servicios Técnicos (folio 8) señala ?que se tiene conocimiento del mal

estado de la calle en este tramo peatonal?. Es cierto que luego añade ?que estando

deteriorado el firme por el paso de vehículos, no se considera que sea un peligro latente para

los viandantes?. Pero tal afirmación valorativa carece del carácter determinante que

le otorga la propuesta, máxime cuando en el Acta de Inspección Ocular (folio 55)

se lee lo siguiente. ?? El piso de la calle está conformado por adoquines de forma

sensiblemente rectangular y a ambos extremos del tramo que nos ocupa, dichos adoquines

están pintados de rojo. El estado general de la calle es deficiente, al existir algunos

abombamientos y ondulaciones presuntamente debido a que el firme bajo los adoquines ha

cedido por el paso de vehículos. Dichas deficiencias son más acusadas en las proximidades

del extremo de la calle que da hacia la calle ..., inmediatamente antes del extremo de dicho

tramo pintado en rojo, en las inmediaciones del nº ... Se observan algunas imperfecciones en

algunos adoquines de escasos centímetros (2-3 cm. aproximadamente), especialmente en el

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tramo referido en el apartado anterior, en la zona habilitada para el paso de vehículos

inmediatamente anterior a su encuentro con la acera (separada por pivotes metálicos) si bien

dichos abombamientos u ondulaciones en el vial habilitado para el paso de vehículos son

visibles y tendidos?. Estado con irregularidades significativas que trasladan las

fotografías que acompañan dicha Acta (folio 56 y especialmente folio 57).

35. Y que confirman los testigos, pues doña. M.A.R, que presenció la caída,

preguntada por lo que a su juicio motivó ésta, manifiesta que ?cree que fue al cruzar

la zona roja de preferencia? que el motivo de la caída es el mal estado de los adoquines que

a ella misma le ha pasado en varias ocasiones y que la situación ha sido denunciada al

Ayuntamiento?. Mientras que el testigo don J.A.B, que no presenció la caída pero

observó como había un grupo de gente atendiendo a la reclamante, a la misma

pregunta sobre el motivo ?manifiesta que cree que se tropezaría con los adoquines a

distinto nivel y que el mismo declarante se ha tropezado varias veces por la misma causa?.

36. Por todo lo cual, estima la Comisión que en este caso, acreditada la caída en la

zona de la calle que presentaba unas deficiencias más acusadas, ha de

reconocerse la responsabilidad patrimonial de la Administración municipal, pues

el estado de conservación de ese tramo no puede considerarse, teniendo en

cuenta la preferencia peatonal, adecuado para el tránsito de peatones en

condiciones de seguridad.

37. En cuanto a la fijación del quantum indemnizatorio, estima la Comisión que debe

proseguirse la labor instructora, teniendo en cuenta que el Ayuntamiento no ha

valorado la propuesta elaborada por su compañía aseguradora y que en la

petición de la reclamante se aprecian datos contradictorios. Así, a pesar de que

se señala que la baja se extendió durante 204 días, la suma de los que se utilizan

para el cálculo de la cifra pedida ascienden a 284. En igual sentido, debe

acreditarse la fecha exacta del alta definitiva (que ahora no consta), figurando en

el informe de valoración presentado por la reclamante que el tratamiento

rehabilitador finalizó por estabilización lesional el 12 de marzo de 2007.

38. En tanto las cantidades que ahora figuran en el expediente remitido se

encuentran calculadas tomando como referencia el año 2007, cabe recordar que,

de acuerdo con el artículo 141.3 LRJPAC, la cuantía que finalmente resulte

deberá ser actualizada hasta el momento en que se dicte la resolución que ponga

fin a este procedimiento con arreglo al IPC correspondiente.

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CONCLUSION

Existe responsabilidad patrimonial en la cuantía que resulte de lo señalado en los dos

párrafos anteriores.

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DICTAMEN Nº: 264/2008

TÍTULO: Consulta nº 242/2008 sobre la reclamación de responsabilidad

patrimonial por los daños sufridos por doña E.A.F. como consecuencia de una

caída en la vía pública

ANTECEDENTES

1. Por Decreto nº 5848 de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Basauri

(Bizkaia), se solicita la emisión de dictamen sobre la reclamación de

responsabilidad patrimonial formulada por doña. E.A.F. con motivo de los daños

sufridos por su caída en la calle ? de la citada localidad.

2. La indemnización solicitada asciende, en un principio, a treinta y un mil ciento

ocho con diez (31.108,10) euros que desglosa en los siguientes conceptos: 3 días

de ingreso hospitalario (61,97 euros/día), 185, 91 euros; 197 días de baja

impeditivos (50,35 euros/ día), 9.918, 95 euros; 84 días de baja no impeditivos

(27,12 euros/día), 2.278,08 euros; secuelas funcionales (24 puntos/690,75

(euros/punto) 16.578 euros; y secuelas estéticas (4 puntos, 536,79 euros/punto).

3. Posteriormente, dicha cifra se corrige al alza (32.697,20) euros, al corregir la

reclamante un error en el cómputo de los días de ingreso hospitalario (33)

producido en su primer escrito.

4. En el expediente remitido consta, además de la propuesta de resolución y del

escrito de remisión a la Comisión, la documentación siguiente:

a) Escrito de reclamación de la interesada, con registro de fecha 20 de

septiembre de 2006, al que se adjunta parte de la asistencia en el servicio de

urgencias y parte de la policía local.

b) Solicitud de informe e informe correspondiente emitido por los servicios

técnicos municipales.

c) Escrito de la reclamante precisando su inicial solicitud en lo que se refiere a la

cuantía reclamada.

d) Remisión del expediente a la compañía aseguradora del Ayuntamiento para la

valoración de la reclamación.

e) Escritos de la compañía aseguradora de la responsabilidad patrimonial.

f) Escrito de la reclamante solicitando información sobre el estado de tramitación

de su solicitud.

g) Apertura del periodo de prueba.

h) Nuevo escrito de la compañía aseguradora.

i) Escrito de la interesada proponiendo la práctica de prueba testifical.

j) Citación y actas de las declaraciones testificales.

k) Acta de la inspección ocular del lugar.

l) Trámite de audiencia.

m) Informe de la Asesoría Jurídica Municipal.

CONSIDERACIONES

I INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

5. De acuerdo con el artículo 3.1. k) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, el presente dictamen se emite con

carácter preceptivo, al tratarse de una reclamación de responsabilidad patrimonial

de un Ayuntamiento de la Comunidad Autónoma del País Vasco, siendo la

cantidad reclamada superior a 6.000 euros.

II RELATO DE HECHOS

6. Tomando en consideración la instrucción practicada, son relevantes para la

resolución del supuesto planteado las siguientes circunstancias fácticas.

7. El 7 de septiembre de 2006, la reclamante sufrió una caída en la calle ?, a la

altura del nº ?. El estado general del pavimento de la calle no es bueno, pues

existen abombamientos y ondulaciones del firme, con numerosos adoquines

hundidos. Las deficiencias son mas acusadas en las inmediaciones del citado nº

?.

8. Como consecuencia de la caída, la reclamante sufrió fractura de fémur derecho y

de ambas muñecas. Hubo de ser intervenida de ambas fracturas, realizándose a

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nivel de fractura del fémur derecho, osteosíntesis por medio de clavo de Gross; a

nivel de muñeca izquierda, osteosíntesis por medio de placa de Syntex y en la

derecha, por medio de fijador externo (penning).

9. El 9 de octubre de de 2006 recibe el alta hospitalaria, con derivación a consultas

externas para control evolutivo. Se retira el yeso de la extremidad inferior derecha

y muñeca izquierda a las 4-5 semanas y el fijador a las 6 semanas. El 4 de enero

de 2007 inicia tratamiento rehabilitador que finaliza el 12 de marzo de 2007.

Queda pendiente la retirada del clavo de Gross de la extremidad inferior derecha.

10. Han quedado como secuelas, a nivel de la extremidad inferior derecha, una

limitación de la flexión de 115 º dolor en rodilla/muslo derecho, persistiendo el

material de osteosíntesis (clavo Gross). A nivel de muñeca derecha, limitación

funcional del 20-25%, con dolor ligero en la misma. A nivel de muñeca izquierda,

limitación funcional del 40% con persistencia del material de osteosíntesis.

Perjuicio estético ligero en grado medio/alto por las cicatrices en cadera derecha

y ambas muñecas.

IIIAPLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

A)Análisis del procedimiento:

11. Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el

Título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en

adelante, LRJPAC) y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el

Reglamento de los Procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de

las Administraciones Públicas (en adelante, el Reglamento).

12. La reclamación ha sido presentado por persona legitimada y dentro del plazo

previsto en el artículo 142.5 de la LRJPAC.

13. El análisis del expediente a la luz del contenido de los artículos 6, 7, 9, 10 y 11 del

Reglamento permite comprobar que (i) se ha cumplimentado lo dispuesto en el

artículo 10 de dicho Reglamento, habiéndose recabado el informe del servicio a

cuyo funcionamiento se atribuye el daño; (ii) se ha practicado la prueba testifical

solicitada por la reclamante, obrando en el expediente la declaración prestada por

las personas que presenciaron los hechos; y (iii) se ha concedido a la reclamante

el preceptivo trámite de audiencia, conforme al artículo 11 del citado Reglamento,

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14. En orden al plazo para resolver y notificar la decisión administrativa se constata

que ésta va a adoptarse una vez superado con creces el plazo de seis meses que

establece la LRJPAC y el Reglamento para los expedientes de responsabilidad

patrimonial de las administraciones públicas; y ello a pesar de que la reclamante

puso en conocimiento del Ayuntamiento la tardanza, sin que por otra parte el

expediente permita identificar causa objetiva alguna que justifique el retraso en la

tramitación.

15. Ello no obstante, como viene señalando la Comisión en sus dictámenes, procede

continuar con el procedimiento, ya que el transcurso del plazo para resolver no

exime a la Administración del deber de dictar una resolución expresa (art. 42.1

LRJPAC) y, tratándose de un silencio desestimatorio, no existe vinculación alguna

al sentido del mismo (art. 142. 7 LRJPAC).

B) Análisis del fondo:

16. El régimen de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas tiene

su fundamento específico en el art. 106.2 de la Constitución (CE) que establece

que los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a

ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo los

casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del

funcionamiento de los servicios públicos.

17. Dicho régimen se encuentra hoy contemplado en los arts. 139 y siguientes de la

LRJPAC y resulta también de aplicación a las entidades locales, de acuerdo con

el art. 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen

Local (LBRL).

18. Según constante doctrina jurisprudencial, son requisitos exigidos para apreciar la

existencia de responsabilidad patrimonial: la efectividad del daño o perjuicio,

evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo

de personas; que el daño o lesión sufrido sea consecuencia del funcionamiento

normal o anormal ?es indiferente la calificación? de los servicios públicos, sin

intervención de elementos extraños que puedan alterar el curso causal; la

inexistencia de fuerza mayor; y, finalmente, que el reclamante no tenga el deber

jurídico de soportar el daño.

19. En cuanto a la noción de servicio público a los fines del art. 106.2 CE, la

jurisprudencia viene considerando como tal toda actuación, gestión, actividad o

tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o

pasividad con resultado lesivo.

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20. Atendido el ámbito público al que se remite el análisis del supuesto sometido a

dictamen, para centrar adecuadamente nuestro examen, resta señalar que,

conforme al art. 3.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (Real

Decreto 1372/1986, de 13 de junio), ?son bienes de uso público local los caminos, las

plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes u estanques, puentes y demás obras

públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la

competencia de la entidad local?. Y asimismo que los municipios ostentan

competencias en materia de pavimentación y mantenimiento de las vías públicas

urbanas, tanto calzadas como aceras [arts. 25.2.d) y 26.1.a) LBRL], a fin de

garantizar unas objetivas condiciones de seguridad para el tránsito de vehículos y

personas.

21. En la prestación de esta garantía con respecto al elemento urbano de las aceras,

cuya finalidad es precisamente facilitar el tránsito de peatones, la Comisión viene

señalando la necesidad de distinguir entre las caídas ocasionadas por traspiés

con elementos consustanciales de las vías urbanas, como señales de tráfico y

bordillos, en que los daños se causan en realidad por culpa de las víctimas; de

aquéllas otras provocadas por otra clase de elementos, como, por ejemplo, las

baldosas o losetas del suelo, cuyo eventual deficiente estado puede comportar el

reconocimiento de una actuación omisiva por parte de la Administración garante,

determinante de responsabilidad.

22. Si bien, asimismo, la Comisión viene reiterando que no es suficiente cualquier

deficiencia en el estado de conservación de las vías urbanas para fundar el

reconocimiento de responsabilidad patrimonial, pues la irregularidad en el

mantenimiento de aquéllas debe tener objetivamente una entidad que, en el

análisis que impone el instituto de la responsabilidad patrimonial, permita

establecer el obligado nexo causal entre la deficiencia y el daño o, desde la

perspectiva del requisito de la antijuridicidad, las deficiencias deben rebasar el

estándar razonable de funcionamiento del servicio para calificar el perjuicio como

lesión antijurídica.

23. En efecto, la Comisión, en doctrina reiterada, viene señalando que cuando se

pretende el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de las

administraciones públicas sobre la base de una omisión en el cumplimiento por

éstas de las labores prestacionales que exige el servicio público (en este caso, el

de mantenimiento de aceras), la imputación del daño a la Administración titular

del servicio exige acreditar su funcionamiento anormal.

24. A tal fin, ha de estarse, en primer término, a las normas positivas que disciplinen

la prestación del servicio afectado (si es que existen) y, en todo caso, al deber de

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prestación que razonablemente exija el concreto servicio, a la luz de los

estándares mínimos de seguridad socialmente aceptables.

25. En la siempre difícil concreción de dicha noción del funcionamiento anormal

cuando se pretende definir sobre una supuesta omisión, la Comisión advierte que

no es tarea que pueda acometerse a partir de lo deseable o lo óptimo, sino en

atención a lo razonablemente posible, a partir del test de razonabilidad, aplicado

siempre teniendo en cuenta la naturaleza y características del servicio de que se

trate y las circunstancias del caso.

26. En suma, la concreción del estándar de funcionamiento veda las soluciones

apriorísticas y exige la valoración de la presunta actuación omisiva de la

Administración a la luz de las concretas circunstancias del caso.

27. La aplicación de la precedente doctrina al caso planteado reclama, en primer

término, valorar el material probatorio que consta en el expediente, a fin de

precisar las circunstancias del caso, para, a continuación, examinar el resultado

allí obtenido a la luz del denominado estándar de funcionamiento del servicio.

28. En cuanto a la primera cuestión, la Comisión no comparte la valoración de la

propuesta de resolución que, en sintética exposición, considera que el expediente

no acredita el lugar de la caída.

29. La Comisión, por el contrario, estima que lo instruido (en especial, parte de la

policía local y las declaraciones de los testigos) confirma la versión de la

reclamante y permite dar por probado el lugar de la caída, así como la mecánica

de ésta: la reclamante cae al tropezar con unos adoquines ?mal asentados? de

la acera, cuya existencia es reconocida en el parte de la policía local, en los

informes del servicio y en el acta de la inspección ocular.

30. En cuanto a la calificación que dicha deficiencia adquiere en el marco de la

responsabilidad patrimonial, según lo avanzado debe analizarse desde la

perspectiva del estándar razonable de funcionamiento a la luz de las

circunstancias del caso.

31. La propuesta, como argumento desestimatorio acumulativo al ya señalado de la

falta de acreditación del lugar y mecánica de la caída, señala que, aún asumiendo

la versión de la reclamante, las deficiencias detectadas en el pavimento no son

relevantes y no constituyen por tanto un funcionamiento anormal del servicio

público de mantenimiento de las aceras. Se afirma, así, que aunque se tenía

conocimiento del mal estado de la calle ?se observan imperfecciones en los

adoquines de escasos centímetros (2-3 cm.)? éstos eran visibles y tendidos, por

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lo que no eran un peligro latente para los viandantes, careciendo de significativa

gravedad y pudiendo ser superados con la más mínima diligencia o atención.

32. El servicio público se presenta por tanto como?escenario? de la caída, pero ésta no

es consecuencia del deficiente u anormal funcionamiento de aquél. La caída se

explica por el tránsito poco diligente y atento de la perjudicada, quien, de haber

prestado una mínima atención ?máxime si se tiene en cuenta la proximidad de su

domicilio habitual al lugar de la caída?, podía haber evitado el accidente;

razonamiento que, en el ámbito del instituto de la responsabilidad patrimonial,

lleva directamente a declarar su inexistencia, bien por considerar que falta el

requisito del nexo causal (al ser la víctima con su conducta la causante del daño),

bien por considerar que la perjudicada debe soportar el daño al no ser éste

antijurídico.

33. La Comisión, sin embargo, no comparte la solución de la propuesta pues,

atendiendo a las circunstancias acreditadas, la conservación del pavimento no es

la adecuada para una zona peatonalizada que debe permitir el normal tránsito de

los peatones, sin que éstos deban extremar la diligencia para evitar los

abombamientos y ondulaciones producidos porque el firme bajo los adoquines ha

cedido por el paso de vehículos.

34. Nada acredita el expediente sobre una conducta indebida de la perjudicada que

pueda enervar lo que éste sí evidencia. Así, según el parte de la policía local

(folio 5 del expediente), la patrulla de la Ertzaintza que recibió la llamada y acudió

al lugar de la caída señaló que ?? ésta se ha podido producir por deficiencias en el suelo

de la zona peatonal?. Los agentes de la policía local que se personaron a

continuación en el lugar pudieron observar que en la calle ?? se encuentran gran

número de adoquines hundidos, según se refleja en el reportaje fotográfico?. El primer

informe de los Servicios Técnicos (folio 8) señala ?que se tiene conocimiento del mal

estado de la calle en este tramo peatonal?. Es cierto que luego añade ?que estando

deteriorado el firme por el paso de vehículos, no se considera que sea un peligro latente para

los viandantes?. Pero tal afirmación valorativa carece del carácter determinante que

le otorga la propuesta, máxime cuando en el Acta de Inspección Ocular (folio 55)

se lee lo siguiente. ?? El piso de la calle está conformado por adoquines de forma

sensiblemente rectangular y a ambos extremos del tramo que nos ocupa, dichos adoquines

están pintados de rojo. El estado general de la calle es deficiente, al existir algunos

abombamientos y ondulaciones presuntamente debido a que el firme bajo los adoquines ha

cedido por el paso de vehículos. Dichas deficiencias son más acusadas en las proximidades

del extremo de la calle que da hacia la calle ..., inmediatamente antes del extremo de dicho

tramo pintado en rojo, en las inmediaciones del nº ... Se observan algunas imperfecciones en

algunos adoquines de escasos centímetros (2-3 cm. aproximadamente), especialmente en el

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tramo referido en el apartado anterior, en la zona habilitada para el paso de vehículos

inmediatamente anterior a su encuentro con la acera (separada por pivotes metálicos) si bien

dichos abombamientos u ondulaciones en el vial habilitado para el paso de vehículos son

visibles y tendidos?. Estado con irregularidades significativas que trasladan las

fotografías que acompañan dicha Acta (folio 56 y especialmente folio 57).

35. Y que confirman los testigos, pues doña. M.A.R, que presenció la caída,

preguntada por lo que a su juicio motivó ésta, manifiesta que ?cree que fue al cruzar

la zona roja de preferencia? que el motivo de la caída es el mal estado de los adoquines que

a ella misma le ha pasado en varias ocasiones y que la situación ha sido denunciada al

Ayuntamiento?. Mientras que el testigo don J.A.B, que no presenció la caída pero

observó como había un grupo de gente atendiendo a la reclamante, a la misma

pregunta sobre el motivo ?manifiesta que cree que se tropezaría con los adoquines a

distinto nivel y que el mismo declarante se ha tropezado varias veces por la misma causa?.

36. Por todo lo cual, estima la Comisión que en este caso, acreditada la caída en la

zona de la calle que presentaba unas deficiencias más acusadas, ha de

reconocerse la responsabilidad patrimonial de la Administración municipal, pues

el estado de conservación de ese tramo no puede considerarse, teniendo en

cuenta la preferencia peatonal, adecuado para el tránsito de peatones en

condiciones de seguridad.

37. En cuanto a la fijación del quantum indemnizatorio, estima la Comisión que debe

proseguirse la labor instructora, teniendo en cuenta que el Ayuntamiento no ha

valorado la propuesta elaborada por su compañía aseguradora y que en la

petición de la reclamante se aprecian datos contradictorios. Así, a pesar de que

se señala que la baja se extendió durante 204 días, la suma de los que se utilizan

para el cálculo de la cifra pedida ascienden a 284. En igual sentido, debe

acreditarse la fecha exacta del alta definitiva (que ahora no consta), figurando en

el informe de valoración presentado por la reclamante que el tratamiento

rehabilitador finalizó por estabilización lesional el 12 de marzo de 2007.

38. En tanto las cantidades que ahora figuran en el expediente remitido se

encuentran calculadas tomando como referencia el año 2007, cabe recordar que,

de acuerdo con el artículo 141.3 LRJPAC, la cuantía que finalmente resulte

deberá ser actualizada hasta el momento en que se dicte la resolución que ponga

fin a este procedimiento con arreglo al IPC correspondiente.

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CONCLUSION

Existe responsabilidad patrimonial en la cuantía que resulte de lo señalado en los dos

párrafos anteriores.

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