Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 226/2012 de 12 de diciembre de 2012

Cuestión

Consulta registrada con el nº 219/2012 relativa al proyecto de Decreto sobre la aplicación de lodos en suelos agrarios de la Comunidad Autónoma del País Vasco

Contestacion

DICTAMEN Nº: 226/2012

TÍTULO: Consulta registrada con el nº 219/2012 relativa al proyecto de Decreto

sobre la aplicación de lodos en suelos agrarios de la Comunidad Autónoma del

País Vasco

ANTECEDENTES

1. Por Orden de la Consejera de Medio Ambiente, Planificación Territorial,

Agricultura y Pesca, de 31 de octubre de 2012, con entrada en esta Comisión el

día 7 de noviembre de 2012, se somete a dictamen de la Comisión Jurídica

Asesora de Euskadi el proyecto de decreto de referencia.

2. El expediente se compone, además de por la Orden de sometimiento a consulta,

de la siguiente documentación:

a) Orden de la Consejera de Medio Ambiente, Planificación Territorial,

Agricultura y Pesca, por la que se ordena el inicio de la tramitación del

proyecto de decreto.

b) Primer borrador del proyecto de decreto, de fecha 30 de marzo de 2012.

c) Orden de la Consejera de Medio Ambiente, Planificación Territorial,

Agricultura y Pesca, por la que se acuerda la aprobación previa del proyecto

de decreto.

d) Informe jurídico.

e) Escrito de Emakunde.

f) Informe de normalización lingüística.

g) Certificación del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, en

relación con la comunicación a la Comisión Europea prevista en el marco del

procedimiento regulado por la Directiva 98/34/CE.

h) Certificación de Landaberri.

i) Acreditación de la exposición en el portal electrónico del trámite de

información pública.

j) Comunicaciones realizadas para el trámite de audiencia.

k) Alegaciones de Eudel, Consorcio de Aguas Bilbao Bizkaia y Servicios de

Txingudi.

l) Escritos de contestación individualizada del departamento a las alegaciones

realizadas por: Consorcio de Aguas de la Rioja Alavesa, AMVISA, Consorcio

de Aguas Bilbao Bizkaia, Calcinor, Diputación Foral de Gipuzkoa y Servicios

de Txingudi.

m) Respuesta al informe del Departamento de Sanidad y Consumo.

n) Memoria económica.

o) Memoria sobre el procedimiento, dirigida a la Oficina de Control Económico.

p) Informe de la Oficina de Control económico.

q) Nueva memoria sobre el procedimiento.

3. Con fecha de entrada de 9 de noviembre de 2012, se ha recibido en esta

Comisión la siguiente documentación complementaria:

- Alegaciones presentadas por las siguientes entidades: AMVISA;

Consorcio de Aguas de la Rioja Alavesa, Diputación Foral de Gipuzkoa y

Departamento de Sanidad y Consumo.

CONSIDERACIONES

I INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

4. El presente dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo establecido

en el artículo 3.1.c) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión

Jurídica Asesora de Euskadi, dado que desarrolla la Ley 3/1998, de 27 de

febrero, general de protección del medio ambiente del País Vasco (LGPMA).

II OBJETO Y DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO

5. El proyecto de decreto sometido a nuestra consideración tiene por objeto regular

la aplicación de lodos en suelos agrarios de la Comunidad Autónoma.

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6. Consta de una parte expositiva, quince artículos, una disposición adicional y dos

disposiciones finales, además de once anexos.

7. Partiendo de que la aplicación de lodos en suelos agrarios es una práctica que

puede presentar riesgos, la parte expositiva realiza una descripción del contexto

normativo, tanto comunitario como interno, en el que se insertará la norma y

señala la necesidad de establecer unos requisitos mínimos, con objeto de reducir

en la medida de lo posible los efectos negativos sobre la salud humana y el medio

ambiente.

8. El artículo 1 define el objeto y los fines del proyecto, ya adelantados.

9. El artículo 2 establece una serie de definiciones a los efectos de clarificar el

contenido del propio proyecto.

10. El artículo 3 se refiere a los requisitos de aplicación al suelo. Con carácter

general, los lodos sólo podrán aplicarse a los suelos agrarios cuando tal

aplicación se realice para obtener un beneficio agrícola o una mejora ecológica

del suelo.

11. El artículo 4 se refiere a las obligaciones de tratar los lodos, remitiéndose a los

tratamientos, requisitos sobre agentes patógenos y a las restricciones de uso

adicionales previstas en los anexos.

12. El artículo 5 regula una serie de prohibiciones y restricciones. Las prohibiciones

se refieren tanto a una serie de lodos (párrafo 1), como a la aplicación en

determinados tipos de suelo (párrafo 4). Prevé también la posible sujeción a unas

restricciones adicionales, para las que se remite al anexo IID.

13. El artículo 6 regula las condiciones de aplicación de los lodos al suelo,

estableciendo la necesidad de adaptarse a las necesidades de los cultivos,

limitando la cantidad máxima de nitrógeno y de metales pesados, y evitando

molestias derivadas de malos olores en viviendas cercanas. Asimismo, el

aplicador debe evitar generar escorrentías y minimizar la compactación de suelo

y la producción de aerosoles.

14. El artículo 7 se refiere a la autorización y comunicación. De inicio, establece para

todos los agentes implicados en la gestión de los lodos la obligatoriedad de estar

autorizados conforme a la legislación sobre residuos. En cuanto al régimen de

comunicación, esta obligación se impone tanto al receptor de lodos como al

aplicador de los mismos.

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15. El artículo 8 establece como una responsabilidad del productor la de comunicar a

la autoridad competente en materia de medio ambiente si destina lodos para su

aplicación en suelos agrarios.

16. El artículo 9 regula la responsabilidad del gestor de lodos. Además de generar la

documentación prevista en el anexo X, deberá solicitar autorización del órgano

ambiental cuando la gestión implique un tratamiento avanzado.

17. El artículo 10 regula la responsabilidad del receptor, como generar la

documentación indicada en el anexo X, comunicar la aplicación de los lodos,

realizar los análisis pertinentes en el suelo para acreditar el cumplimiento del

proyecto o evitar la sobrefertilización.

18. El artículo 11 regula la responsabilidad del aplicador, que se concreta en

comunicar semestralmente las aplicaciones realizadas y en la correcta aplicación

del lodo al suelo, atendiendo a dosis máximas, restricciones de uso, condiciones

de almacenamiento, métodos de aplicación y distancias mínimas.

19. El artículo 12 está dedicado al almacenamiento. De inicio, tanto el productor

como el gestor serán responsables de garantizar que disponen de suficiente

capacidad de almacenamiento para poder guardar adecuadamente los lodos. Se

establecen las condiciones de los lugares de almacenamiento, que estarán

sometidos a autorización ambiental.

20. El artículo 13 se refiere a la custodia y suministro de información. Los agentes

implicados deben disponer de la documentación prevista en el anexo X y

conservarla durante diez años. Además, se identifica la vía para suministrar la

información requerida por el Real Decreto 1310/1990, de 29 de octubre, por el

que se regula la utilización de los lodos de depuración en el sector agrario.

21. El artículo 14 se refiere a los controles a realizar tanto por la autoridad

competente de las diputaciones forales como de la Dirección de Calidad

Ambiental del Gobierno Vasco.

22. El artículo 15 se refiere a los incumplimientos y sanciones, para lo que se remite

a la LGPMA, a la Ley estatal 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos

contaminados (LRSC), y a la Ley esatal 17/2011, de 5 de julio, de seguridad

alimentaria y nutrición (LSAN).

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23. La disposición adicional establece una cláusula de actualización automática, tanto

en cuanto a la normativa estatal señalada, como en cuanto a los órganos de la

Administración autonómica que se identifican en el proyecto.

24. La disposición final primera faculta al titular del Departamento de Medio

Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y Pesca para dictar normas de

desarrollo y adaptar el texto a las modificaciones de la normativa comunitaria o a

los avances científicos.

25. La disposición final sexta se refiere a la fecha de su entrada en vigor, el día

siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del País Vasco.

26. El anexo I relaciona los lodos aplicables en suelos agrarios de la Comunidad

Autónoma del País Vasco. El anexo II se refiere al tratamiento de lodos y

restricciones de aplicación, dividido en cuatro apartados: tratamiento de lodos

(IIA), contenidos límite de agentes patógenos en lodos tratados (IIB), tratamientos

avanzados (IIC) y restricciones adicionales de uso (IID). El anexo III establece los

valores límite para las concentraciones de metales pesados en suelos. El anexo

IV los valores límite para los contenidos de elementos inertes en lodos. El anexo

V los valores límite para las concentraciones de metales pesados en lodos. El

anexo VI, los valores para los compuestos orgánicos en lodos. El anexo VII los

valores límite de cantidades de metales pesados que pueden añadirse

anualmente al suelo mediante el aporte de lodos, basados en una medida de tres

años. El anexo VIII se refiere el muestreo y frecuencia de los análisis. El anexo IX

a los métodos de muestreo y de análisis de los suelos y los lodos. El anexo X se

refiere al procedimiento operativo: información requerida y documentos de

acompañamiento. El anexo XI se refiere a las distancias mínimas para la

aplicación de lodos a suelos.

III TÍTULO COMPETENCIAL Y MARCO LEGAL

27. Los títulos competenciales que habilitan el dictado de la presente disposición son

fundamentalmente los relacionados con la agricultura y el medio ambiente,

aunque también es posible reconocer la incidencia que en esta materia tiene el

título competencial que afecta a la sanidad interior.

28. Por un lado, en tanto en cuanto el proyecto pretende regular la utilización de un

tipo específico de residuos, la regulación se apoya en el artículo 11.1.a) del

Estatuto de Autonomía (EAPV), donde se contempla el título competencial

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relativo al desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica del Estado en

?medio ambiente y ecología?.

29. Sobre el alcance del reparto competencial en materia de medio ambiente entre el

Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco, la Comisión, en su dictamen

(DCJA) 114/2008 afirmó que, como la STC 156/1995 (F.J.4) ha señalado,

enlazando con la doctrina de las SSTC 170/1989 y 102/1995, ?lo básico «cumple

más bien una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso,

pero que pueden permitir que las Comunidades Autónomas con competencia en la materia

establezcan niveles de protección más altos (...). Lo básico tiene aquí simultáneamente

carácter mínimo, como patrón indispensable para la protección del medio ambiente, fuera de

cuyo núcleo entran en juego las normas que lo complementan y lo desarrollan, con la

ejecución, sin fisura alguna de ese entero grupo normativo. Se trata pues, de una

estratificación de la materia por niveles, donde el estatal ha de ser suficiente y homogéneo,

pero mejorable por así decirlo para adaptarlo a las circunstancias de cada Comunidad

Autónoma? (doctrina posteriormente reiterada, entra otras, en las SSTC 13/1998, 90/2000,

306/2000).

30. Por otro lado, en cuanto el proyecto pretende igualmente regular la utilización de

lodos en suelo agrícola, es preciso aludir a la competencia exclusiva de la

Comunidad Autónoma en agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación

general de la economía, prevista en el artículo 10.9 del Estatuto de Autonomía

(EAPV).

31. En cuanto a esta competencia, conviene matizar, tal y como analizamos en

nuestro DCJA 122/2008, que, aunque el Estado carece de una competencia

específica en materia agropecuaria, el Tribunal Constitucional le ha reconocido un

amplio margen de intervención en la materia de agricultura a través de otras

competencias, entre las que cabe citar en este caso, por su influencia en la

materia que nos ocupa, las previstas en los apartados 13ª (bases y coordinación

de la planificación general de la actividad económica) y 23ª (bases sobre la

protección del medio ambiente) del artículo 149.1de la Constitución (CE).

32. En tercer lugar, tal y como se ha adelantado, la materia permite también otro

acercamiento desde el título competencial relativo al desarrollo legislativo y la

ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad interior,

recogido en el artículo 18.1 EAPV, y para cuyo ejercicio debe tenerse presente la

competencia estatal de establecimiento de bases y coordinación general de la

sanidad del artículo 149.1.16 CE.

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33. Con respecto a los territorios históricos, la situación se presenta algo más

compleja. El artículo 7.a).9, de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de

Relaciones entre las Instituciones de la Comunidad Autónoma y los Órganos

Forales de sus Territorios Históricos (LTH), atribuye a éstos últimos la

competencia exclusiva en conservación y mejora de los suelos agrícolas y

forestales, así como la competencia de desarrollo y ejecución de las normas

emanadas de las Instituciones Comunes en sanidad y producción vegetal.

34. Aunque la cuestión no se haya suscitado durante la tramitación del expediente, la

incidencia del proyecto en la conservación y mejora de los suelos agrícolas y

forestales ?competencia atribuida con carácter exclusivo a los órganos forales?,

aconseja analizar la iniciativa desde este punto de vista, aunque sea con carácter

preventivo.

35. Para ello, conviene recordar el carácter transversal que el Tribunal Constitucional

ha reconocido a la competencia en medio ambiente. En su Sentencia 102/1995,

de 26 de junio de 1995, el alto Tribunal decía lo siguiente:

"El carácter complejo y polifacético que tienen las cuestiones relativas al medio

ambiente determina precisamente que afecte a los más variados sectores del

ordenamiento jurídico (STC 64/1982) y provoca una correlativa complejidad en

el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Por

eso mismo, el medio ambiente da lugar a unas competencias, tanto estatales

como autonómicas, con un carácter metafóricamente "transversal" por incidir en

otras materias incluidas también, cada una a su manera, en el esquema

constitucional de competencias (art. 148.1.1.ª, 3.ª, 7.ª, 8.ª, 10ª y 11ª C.E.) en

cuanto tales materias tienen como objeto los elementos integrantes del medio

(las aguas, la atmósfera, la fauna y la flora, los minerales) o ciertas actividades

humanas sobre ellos (agricultura, industria, minería, urbanismo, transportes)

que a su vez generan agresiones al ambiente o riesgos potenciales para él.

(?) En tal sentido, hemos reconocido en más de una ocasión que un ámbito

físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras

competencias en el espacio (SSTC 77/1982 y 103/1989), pudiendo pues,

coexistir títulos competenciales diversos. Así, junto al medio ambiente, los de

ordenación del territorio y urbanismo, agricultura y ganadería, montes y

aprovechamientos forestales, o hidráulicos, caza y pesca o comercio interior

entre otros. Ello significa, además, que sobre una misma superficie o espacio

natural pueden actuar distintas Administraciones públicas para diferentes

funciones o competencias, con la inexorable necesidad de colaboración (SSTC

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227/1988 y 103/1989) y, por supuesto, coordinación. No sólo hay que identificar

cada materia, pues una misma Ley o disposición puede albergar varias (SSTC

32/1983 y 103/1989), sino que resulta inevitable a continuación determinar, en

cada caso, el título competencial predominante por su vinculación directa e

inmediata, en virtud del principio de especificidad, operando así con dos

criterios, el objetivo y el teleológico, mediante la calificación del contenido

material de cada precepto y la averiguación de su finalidad (SSTC 15/1989,

153/1989 y 170/1989), sin que en ningún caso pueda llegarse al vaciamiento de

las competencias de las Comunidades Autónomas según sus Estatutos (STC

125/1984).?

36. Esta doctrina constitucional sobre la transversalidad de la competencia en materia

de medio ambiente ha propiciado una doctrina paralela en la Comisión Arbitral,

expresada recientemente en su Decisión 2/2011, de 8 de noviembre, emitida en

relación con el Proyecto de Ley de cambio climático. Aunque en ese caso su

incidencia se producía en otro soporte físico de los incluidos en el artículo 7.a).9

de la LTH como son los montes, la argumentación resulta trasladable a los suelos

agrícolas y forestales, incluidos en ese mismo epígrafe de la ley. La mencionada

decisión dice en su argumentación lo siguiente:

?A este respecto, es importante recordar la doctrina constitucional que ya hemos

adelantado, sobre el carácter transversal del título competencial

medioambiental, dada su proyección al conjunto de recursos naturales. Dicha

transversalidad se manifiesta al observar que la materia que nos ocupa

?montes- es un soporte físico susceptible de servir a distintas actividades y de

constituir el objeto de diversas competencias.

Por ello, en el momento de intentar delimitar el ámbito de cada una de las

competencias afectadas, debe acudirse al principio de especificidad, para

establecer cuál sea el título competencial predominante, por su vinculación

directa e inmediata con la materia que se pretende regular. Tal principio, como

viene declarando la doctrina constitucional aludida, opera con dos tipos de

criterios: el objetivo y el teleológico. El primero atiende a la calificación del

contenido material de cada precepto; el segundo, a la averiguación de su

finalidad; sin que en ningún caso, el ejercicio de la competencia analizada

pueda suponer el vaciamiento de las competencias sectoriales de las otras

Administraciones implicadas (STC 102/1995).

(?)

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Es claro, siguiendo la doctrina constitucional de la transversalidad, que no

puede utilizarse la competencia de medio ambiente que corresponde a la

Comunidad Autónoma, para vaciar de contenido las potestades de las que son

titulares los Territorios Históricos. No obstante, si aplicamos los criterios objetivo

y teleológico al caso, llegaremos a la conclusión, ya adelantada, de que se

ajusta a la distribución competencial permitir la aplicación sobre un determinado

espacio físico de medidas necesarias para preservar el medio ambiente.

Efectivamente, la adaptación a los potenciales impactos del cambio climático

?que constituye la finalidad del PLCC? ha de respetar las competencias

forales, pero éstas, aunque sean exclusivas sobre determinados espacios

físicos, como los montes, han de permitir el ejercicio de la competencia

medioambiental para lograr los resultados perseguidos. Este es el sentido

también de la Resolución de la Comisión Arbitral 3/2003, que citamos en el

Fundamento Jurídico 2.

37. Es evidente por tanto que, aunque la conservación y mejora de los suelos

agrícolas aparece entre los objetivos del proyecto, se aprecia con la misma

claridad un objetivo aún mayor, el de la reutilización de unos residuos que, como

reconoce la parte expositiva del proyecto, pueden presentar riesgos para la salud

humana y el medio ambiente, lo que justifica la intervención normativa de las

instituciones comunes desde las competencias en medio ambiente y sanidad

interior.

38. En cuanto al marco normativo, desde la perspectiva de la protección del medio

ambiente, y en la medida en la que se trata finalmente de residuos, cabe citar,

además de la LGPMA, la Ley estatal 22/2011, de 28 de julio de residuos y suelos

contaminados (LRSC), de aplicación a todo tipo de residuos excepto las

exclusiones que contempla en su artículo 1. Esta ley transpone la Directiva

2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008,

sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas integrándolas

en una única norma conocida como ?Directiva marco de residuos?.

39. No obstante lo anterior, el marco comunitario dispone de una regulación

específica para la utilización de lodos en la agricultura. Concretamente, la

Directiva 86/278/CEE de 12 de junio de 1986, relativa a la protección del medio

ambiente y, en particular, de los suelos, en la utilización de los lodos de

depuradora en agricultura. Su transposición al derecho interno se produjo a

través del Real Decreto 1390/1990, de 29 de octubre, por el que se regula la

utilización de los lodos de depuración, desarrollado por Orden del Ministerio de

Agricultura Pesca y Alimentación, de 26 de octubre de 1996.

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40. El Real Decreto 824/2005, de 8 de julio, sobre productos fertilizantes, dictado con

carácter de normativa básica, al amparo de lo establecido en el artículo

149.1.13ª, 16ª y 23ª CE, regula las enmiendas orgánicas elaboradas con residuos

orgánicos, entre los que se incluyen los lodos de depuradora.

41. Desde la perspectiva agraria tampoco debe descartarse la posible incidencia del

régimen de infracciones y sanciones previsto en la Ley 17/2008, de 23 de

diciembre, de política agraria y alimentaria del País Vasco (LPAA), modificada por

Ley 9/2012, de 24 de mayo.

42. Finalmente, desde la perspectiva de la sanidad interior, el propio proyecto remite

en cuanto a incumplimiento y sanciones a la Ley estatal 17/2011, de 5 de julio, de

seguridad alimentaria y nutrición (LSAN), declarada de carácter básico

fundamentalmente al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.16ª CE (bases y

coordinación general de la sanidad).

IV PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN

43. Las pautas que se han seguido en el procedimiento de elaboración son las

establecidas al efecto por Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de

elaboración de las disposiciones de carácter general (en adelante LPEDG).

44. Consta la Orden de inicio de la Consejera de Medio Ambiente, Planificación

Territorial, Agricultura y Pesca, así como la Orden de la misma Consejera por la

que se procede a la aprobación previa del proyecto y se ordena la continuación

del procedimiento.

45. A falta de una memoria explicativa, es el informe jurídico el que muestra en un

apartado específico el fundamento objetivo de la norma. Junto a lo anterior, las

alegaciones recibidas durante la tramitación del proyecto y la respuesta

individualizada a las mismas permiten conocer con un alto grado de detalle las

razones ?de orden técnico? que han llevado a adoptar las opciones normativas

incluidas en el proyecto.

46. En cuanto a la valoración económica, el artículo 10.3 de la LPEDG atribuye a la

memoria económica la evaluación del coste que pueda derivarse de su

aplicación, no sólo para las administraciones públicas, sino también para los

particulares y la economía en general. En este caso, la memoria económica

excluye cualquier carga económica para la hacienda de la Comunidad Autónoma

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Vasca o para otra hacienda, y excluye también los gastos directos de los

agricultores interesados en aplicar los lodos.

47. El proyecto ha sido comunicado a la Comisión Europea en el marco de la

Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de junio de 1998

por la que se establece un procedimiento de información en materia de las

normas y reglamentaciones técnicas. Una vez cumplido el plazo, el Ministerio de

Asuntos Exteriores y de Cooperación ha certificado que no se han recibido

observaciones ni dictámenes motivados.

48. En el apartado de participación, el proyecto se ha puesto a disposición de las

diputaciones forales de los tres territorios históricos, así como de la asociación de

municipios EUDEL. Igualmente se ha dado traslado a los Consorcios de Aguas de

Bilbao-Bizkaia, de la Rioja Alavesa y Kantauriko Urkidetza, así como a las

entidades instrumentales Aguas del Añarbe, S.A., AMVISA y Txingudiko

Zerbitzuak, S.A.

49. En cuanto a la audiencia, el proyecto ha sido remitido a UAGA; ABELUR

KOOPERATIBA; AGA, S. Coop.; ENBA Gipuzkoa y Bizkaia; LORRA S. Coop.;

SERGAL, S. Coop.; Federación de Cooperativas Agro-Alimentarias de Euskadi; y

el sindicato EHNE.

50. El proyecto ha sido igualmente sometido a información pública en la página web

del Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y

Pesca.

51. Como resultado de esta apertura del procedimiento a terceros, se han recibido las

alegaciones presentadas por Eudel, la Diputación Foral de Gipuzkoa, Txingudiko

Zerbitzuak, S.A., Amvisa, Departamento de Sanidad y Consumo, Consorcio de

Aguas de Bilbao-Bizkaia, Consorcio de Aguas de la Rioja Alavesa y Calcinor.

Todas las alegaciones han sido atendidas individualizadamente, aceptando

algunas, y mostrando las razones que han llevado a rechazar las no atendidas.

52. Todo ello permite una valoración positiva de este trámite por parte de esta

Comisión, no sólo en el marco de la LPEDG, sino también en el específicamente

previsto por la Ley estatal 27/2006, de 18 de julio, que regula los derechos de

acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de

medio ambiente, a cuyo través se ha incorporado al ordenamiento interno las

Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE.

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53. Con objeto de emitir el informe previsto en el artículo 10.c) de la LGPMA, el

proyecto ha sido remitido a la Comisión Ambiental del País Vasco en julio de

2012. No obstante, la memoria sobre el procedimiento de elaboración, fechada el

25 de septiembre de 2012, asegura no haber obtenido respuesta hasta esa fecha,

y se ha continuado con la tramitación del proyecto, lo que encuentra apoyo en lo

dispuesto en el artículo 83.3 de la Ley 30/1992, de 30 de noviembre, de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común.

54. Además de la ya mencionada valoración jurídica, consta también el informe de la

Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones Públicas del

Departamento de Cultura, y el de la Oficina de Control Económico. No se ha

realizado la evaluación del impacto de género, lo cual ha sido verificado por

Emakunde, que ha entendido que el proyecto carece de relevancia desde la

perspectiva del género.

55. En cuanto a Landaberri, el promotor de la iniciativa entiende que no se debe

emitir su informe por aplicación de la cláusula de exclusión acordada por el pleno

y cuya certificación, de fecha 10 de septiembre de 2002, se adjunta. El acuerdo

del citado órgano acordaba excluir de informe todos aquellos programas, planes,

proyectos de ley y proyectos normativos del Gobierno Vasco relativos a la

intervención y regulación de mercados agrarios y los relativos a la producción

vegetal.

56. Finalmente, la memoria recapitulativa informa sucintamente del procedimiento,

aunque no del resultado de lo trámites practicados, ni de su resultado, para lo

cual se ha de acudir a la respuesta dada individualmente a las diferentes

alegaciones. En este contexto, cabe recordar lo dispuesto en el artículo 10.2 de

la LPEDG, según el cual, ?se unirá, asimismo, una memoria sucinta de todo el

procedimiento, en la que se reseñarán los antecedentes, los trámites practicados y su

resultado y las modificaciones realizadas en el texto del proyecto para adecuarlo a las

observaciones y sugerencias de los diferentes informes evacuados, y de manera especial las

contenidas en los de carácter preceptivo. Se justificarán con suficiente detalle las razones que

motiven la no aceptación de las observaciones contenidas en tales informes, así como el

ajuste al ordenamiento jurídico del texto que finalmente se adopte.?

57. En cualquier caso, puede decirse así que el procedimiento de elaboración

responde al contenido del proyecto y al objetivo perseguido por el mismo, de

manera que se considera adecuado para garantizar la racionalidad de la norma.

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V EXAMEN DEL CONTENIDO DEL PROYECTO

58. El proyecto de decreto tiene por objeto, tal y como se ha adelantado, regular la

aplicación en los suelos agrarios de la Comunidad Autónoma del País Vasco, de

los lodos resultantes del tratamiento de las aguas residuales.

59. Parte de la idea de que los lodos pueden presentar propiedades agronómicas

útiles, siempre que su utilización no perjudique la calidad de los suelos ni la

producción agrícola.

60. Se considera necesario actualizar la regulación vigente, principalmente contenida

en la Directiva 86/278/CEE de 12 de junio de 1986, y el Real Decreto 1390/1990,

de 29 de octubre, a los resultados ofrecidos por estudios más recientes.

61. El proyecto da así respuesta a los objetivos perseguidos y dispone de la

necesaria cobertura legal. Presenta las características y dificultades propias de

una normativa de carácter técnico, y su regulación respeta el marco jurídico en el

que se inserta, aunque ello no es obstáculo para que esta Comisión realice una

serie de observaciones, dirigidas principalmente a mejorar la técnica normativa.

Respecto al contenido de los anexos, esta Comisión quiere reseñar que, dado su

carácter técnico, sólo se ha entrado a analizar los aspectos formales de los

mismos.

A) Identificación de la autoridad competente:

62. En la línea apuntada, se detecta en el desarrollo de todo el ciclo al que se

someten los lodos ?desde la generación hasta su aplicación, pasando por su

gestión? un régimen de intervención administrativa complejo, en el que

intervienen órganos de diferentes administraciones ?Administración general y

diputaciones forales? cada una de ellas en defensa del interés que tiene

encomendado.

63. El proyecto trata de definir estas diferentes intervenciones, teniendo en cuenta el

reparto competencial interno anteriormente desarrollado, pero no siempre lo

consigue con la debida precisión, siendo el motivo principal de esta situación la

fórmula utilizada para identificar en cada caso al sujeto responsable de esa

intervención administrativa.

64. En algunos casos el proyecto se refiere simplemente a la autoridad competente,

sin señalar de forma expresa la Administración a la que se refiere. Es el caso de

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los artículos 5.3; 9.2, 3 y 4; 10.2 y 6; 12.1, así como en los anexos IIB, IIC y IID y

documento L4). En otros casos se refiere a la autoridad competente en materia

ambiental o en materia de medio ambiente, como en los artículos 7.1 y 8.

Finalmente, en otras ocasiones, normalmente relacionadas con la aplicación de

los lodos, el proyecto se refiere a la autoridad competente de la diputación foral.

65. Tras analizar el contenido del proyecto y la finalidad de cada una de las

intervenciones, todo parece indicar que, tanto en los casos en los que se refiere a

la autoridad competente, como en aquellos en los que se refiere simplemente a la

autoridad competente en materia ambiental o en materia de medio ambiente, lo

que se pretende es señalar al órgano ambiental de la comunidad autónoma,

residenciado en el Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial,

Agricultura y Pesca. Por tanto, la intervención de las diputaciones forales queda

limitada a aquellos casos en los que son citadas de forma expresa.

66. En cualquier caso, no parece razonable que los destinatarios de la norma tengan

que realizar un análisis competencial para determinar cuál es la Administración a

la que deben dirigirse para obtener la intervención precisada en cada caso, por lo

que se recomienda realizar una revisión de la redacción del proyecto en esta

cuestión, identificando expresamente en cada caso la Administración

responsable, y utilizando en todos los casos una terminología uniforme.

67. Con la misma finalidad, se recomienda aludir el término ?órgano? en lugar de

utilizar el de ?autoridad?, ya que se considera más preciso a estos efectos.

B) El régimen de autorizaciones y comunicaciones:

68. El régimen de autorizaciones y comunicaciones puede también establecerse de

forma más ordenada. Aunque el proyecto dedica un artículo específico ?el 7? a

esta cuestión, lo cierto es que ese artículo no agota su regulación, y algunas de

las autorizaciones y comunicaciones se entremezclan con las responsabilidades

de los distintos agentes previstas en los artículos 8, 9 10 y 11 ?aunque sería más

preciso referirse a obligaciones?.

69. La autorización que con carácter general se exige en el artículo 7 a todos los

agentes implicados en la gestión del lodo es la establecida en materia de

residuos. Ahora bien, este artículo no agota el régimen de autorizaciones del

proyecto, dado que también se exige una autorización específica del órgano

ambiental cuando el gestor de los lodos aplique un tratamiento avanzado (artículo

Dictamen 226/2012 Página 14 de 19

9), y también se exige una autorización específica en materia de

almacenamiento de los lodos (artículo 12.2 y 4).

70. En cuanto a las comunicaciones, el artículo 7 sólo contempla las comunicaciones

a las diputaciones forales por parte de los receptores y aplicadores de los lodos,

pero también el artículo 8, dedicado al productor de lodos, prevé un régimen de

comunicación, aunque en este casos el destinatario sea el órgano ambiental. La

cuestión es que no se alcanza a percibir el motivo por el cual esta comunicación

sólo ha sido incluida dentro del régimen de responsabilidades ?léase

obligaciones?, mientras que en el caso del receptor y aplicador la comunicación

se prevea tanto en el artículo 7 como en los artículos 10 y 11.

71. Resulta igualmente mejorable el régimen de la comunicación previa de la

aplicación de lodos a la diputación foral por parte del receptor, previsto en el

artículo 7.2 in fine. Aunque el proyecto se refiere a la necesidad de comunicar la

aplicación de los lodos, la posterior referencia al ?silencio administrativo? permite

también identificar las características propias de la fórmula autorizatoria.

72. La primera cuestión que se plantea es la posibilidad de un régimen de

comunicación con una eficacia demorada. El artículo 71 bis.3 de la Ley 30/1992,

de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), configura la comunicación previa

como ?aquel documento a través del cual los interesados ponen en conocimiento de la

Administración Pública competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para

el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad?. Añade que permitirán, ?con carácter

general?, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una

actividad, ?desde el día de su presentación?, sin perjuicio de las facultades de

comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las administraciones

públicas.

73. Por tanto, la comunicación permite, con carácter general, el desarrollo de la

actividad desde el día de su presentación, pero no cabe por ello descartar la

posibilidad de establecer una eficacia demorada, siempre que ésta resulte

justificada. Hay supuestos en el ordenamiento jurídico que así lo avalan, como,

por ejemplo, el Real Decreto 369/2010, de 26 de marzo, el cual, dictado en el

ámbito de la seguridad vial y dadas ?las implicaciones que suponen para la seguridad vial

y, por lo tanto, para la seguridad pública con la que está directamente relacionada?, prevé

que la actividad comunicada no podrá ejercerse hasta transcurrido un mes desde

que se presentó la comunicación.

Dictamen 226/2012 Página 15 de 19

74. Ahora bien, lo que parece planear en el diseño de esta intervención es cierta

desconfianza en el propio régimen de comunicación, y la alusión al efecto positivo

del silencio administrativo termina por convertir el régimen de intervención en una

autorización al precisar un acto previo, aunque éste sea tácito.

75. Teniendo en cuenta los intereses en juego en este caso ?ambientales y de salud

pública?, tanto la comunicación como la autorización se presentan como fórmulas

admisibles, y corresponde finalmente a la Administración valorar cuál es el

régimen de intervención apropiado para cada supuesto pero, sea cual sea la

fórmula finalmente escogida ?tampoco cabe descartar la posibilidad de

intervenciones diferentes en función de las condiciones específicas de aplicación

de los lodos?, ésta debe ser clara. Mientras que la comunicación no precisa de

un posicionamiento previo de la Administración, la autorización sí precisa de ese

acto previo.

76. En resumen: i) el artículo 7.2 debe establecer la fórmula de intervención

administrativa que se considere adecuada para garantizar la correcta aplicación

de los lodos; ii) esta fórmula puede ser tanto la de la comunicación previa como la

de la autorización, e incluso puede plantearse la convivencia de ambas fórmulas

según el caso; iii) lo que no cabe es plantear un régimen de comunicación en el

que sea preciso que se prevea un acto previo de la Administración, aunque éste

sea tácito, puesto que en ese caso estamos ante una autorización.

C) La independencia de los laboratorios encargados de analizar los lodos:

77. Como cuestión específica, merece la pena destacar lo dispuesto en los artículos

9.5 y 10.6, en relación al laboratorio al cual se encargará realizar los análisis de

los lodos. Como regla general, el proyecto exige un laboratorio independiente del

productor, gestor y receptor del lodo, pero, a renglón seguido, permite eludir el

requisito de independencia previa autorización de las autoridades competentes.

78. Pues bien, teniendo en cuenta la posible existencia de intereses contrapuestos, la

exigencia de independencia del laboratorio puede resultar comprensible y

adecuada y, precisamente por ello, no se acaba de percibir con la debida claridad

cuál será la finalidad de la autorización cuando el laboratorio no ofrece esa

independencia. Debe añadirse a lo anterior que el proyecto tampoco establece los

parámetros que la autoridad competente ?entendiendo que se trata del órgano

ambiental? debe tener en cuenta para otorgar esa autorización.

Dictamen 226/2012 Página 16 de 19

79. Esta situación requeriría una aclaración y, en cualquier caso, si se opta

finalmente por mantener esa posibilidad en la norma, deberían establecer

también las condiciones para conceder esa autorización, garantizando en todo

caso la fiabilidad de los resultados de los análisis.

D) Otras cuestiones de técnica normativa:

80. El carácter técnico de la norma condiciona sin duda tanto su contenido como su

estructura, pero deber tratar de evitarse la reiteración de mensajes en el

articulado y en los anexos, pues ello no hace sino complicar posibles

modificaciones futuras de la norma. Es el caso, por ejemplo, de las obligaciones

de comunicación previstas en el artículo 7, que se reproducen en varios lugares

del anexo X (documentos P1 y P4), o de otros mensajes que se incorporan a los

documentos de este mismo anexo, como en el caso del documento L3, que

reitera innecesariamente que esa documentación sólo será requerida cuando el

gestor de lodos pretenda aplicarlos con las restricciones de uso propias de un

tratamiento avanzado.

81. El artículo 15 remite en materia de incumplimientos y sanciones a la LGPMA, a la

LRSC y a la LSAN. No se menciona, sin embargo, la LPAA, cuando se trata de

una ley autonómica que también dispone de un detallado régimen de

infracciones, algunas de las cuales, como las previstas en los artículos 106 ter

4.h), y 106 quáter 4.c), pueden tener su aplicación en este ámbito.

82. El artículo 5.4, establece la prohibición de aplicar lodos en determinados suelos.

Los apartados que van desde a la letra a) hasta la h) hacen referencia a

determinados tipos de suelo caracterizados por su composición o ubicación, pero

el apartado h) se refiere a la eliminación de lodos en suelos, ?en el sentido indicado

en el anexo I de la Ley 22/2011, de 28 de julio?.

83. Pues bien, esta remisión resulta confusa, al menos en su actual redacción, ya

que este anexo no establece el sentido de la ?eliminación? de los residuos, sino una

lista ?no exhaustiva? de operaciones de eliminación, a la cual se llega a través

del artículo 3 de la LRSC, puesto que es en el apartado v) de este artículo donde

se define el concepto de ?eliminación?. Cobraría mayor sentido y claridad si esa

remisión se hiciera explícitamente a las operaciones de eliminación incluidas en el

citado anexo. Si lo que se pretende es prohibir con carácter general la eliminación

?entendida como cualquier operación que no sea la valorización?, en la medida

en que la lista del anexo I de la LRSC no es exhaustiva, también tendría sentido

Dictamen 226/2012 Página 17 de 19

mantener una remisión al sentido de la eliminación, aunque en ese caso parece

que la remisión debería realizarse al artículo 3. v) de la LRSC.

84. En encabezado correspondiente a las disposiciones adicionales debe mostrarse

en singular, puesto que la disposición adicional es única. Además, esta

disposición tiene un doble mensaje. El primero de ellos pretende actualizar

automáticamente las referencias concretas a la normativa estatal. El segundo

mensaje pretende mantener actualizadas las referencias orgánicas, pero el efecto

de la disposición es mínimo, ya que como ya se ha adelantado, esas referencias

?salvo una alusión a la Dirección de Calidad Ambiental del segundo párrafo del

artículo 4? se han realizado aludiendo de forma genérica a la autoridad

competente. Sólo cabe recomendar utilizar la referencia al rango de los órganos y

a la materia de la que son competentes. De este modo ya se evita la necesidad

de introducir nueva y sucesivas reformas en la norma, propiciadas por cambios

organizativos o de denominación

85. La disposición final primera suscita un doble comentario. Por un lado, esta

Comisión viene considerando innecesarias las cláusulas genéricas por las que se

faculta al Consejero del área afectada para dictar las disposiciones necesarias

para el desarrollo y aplicación de la norma reglamentaria. Por otro lado, la

habilitación para realizar las adaptaciones y modificaciones técnicas, derivadas

de las posibles modificaciones en la normativa comunitaria de aplicación y de las

modificaciones de carácter técnico, para adaptarlo al progreso técnico y al

conocimiento científico puede resultar, dado el importante peso específico del

contenido técnico en la norma, excesivamente genérica. Por ello, se recomienda

establecer algún parámetro objetivo que delimite, con suficiente certeza, el

margen de disponibilidad que ostenta el consejero del ramo.

86. Debe revisarse los errores tipográficos. A título de ejemplo, cabe señalar el

apartado e) del artículo 5.1 que debe finalizar con un punto en lugar de una coma;

el artículo 7.4 donde debe desaparecer la corrección y 4; los dos párrafos del

artículo 14 tienen la misma numeración; en la parte final del documento L3 del

anexo X, correspondiente a la documentación que se adjunta sobre el control y

seguimiento del proceso, el texto está cortado una de las celdas.

87. Recordamos, también, que el uso de la combinación de dos conjunciones, ?y/o?

[artículo 6.a) v.gr.] no es admitido gramaticalmente, ya que normalmente el valor

que se le pretende atribuir es el de la conjunción ?o?, por lo que, cuando se quiere

indicar que puede ser una cosa u otra o ambas, se debe usar la conjunción ?o?

Dictamen 226/2012 Página 18 de 19

sola; la conjunción ?y? se empleará solo cuando abarque los dos términos de la

combinación, para indicar que será una cosa y otra, ambas.

88. Aconsejamos homogeneizar el uso de mayúsculas o minúsculas a la hora de

aludir al decreto.

89. Esta Comisión recomienda no utilizar acrónimos, pero en el caso de considerar

conveniente su utilización, debería señalarse la denominación completa la

primera vez que se cita en la norma. En la definición de la ?parcela? contemplada

en el artículo 2.r) se utiliza el acrónimo SIGPAC, en referencia al Sistema de

Información Geográfica de Parcelas Agrícolas.

90. Por último, ha de reconocerse la labor realizada para procurar un uso no sexista

del lenguaje. No obstante, subsisten algunos vocablos o locuciones formuladas

solo en género masculino, por lo que sugerimos que se revise el texto para

conseguir uniformidad en el tratamiento del lenguaje desde la perspectiva de

género.

CONCLUSIÓN

Con las consideraciones que se han efectuado en el cuerpo del dictamen, la Comisión

dictamina favorablemente el proyecto de decreto de referencia.

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DICTAMEN Nº: 226/2012

TÍTULO: Consulta registrada con el nº 219/2012 relativa al proyecto de Decreto

sobre la aplicación de lodos en suelos agrarios de la Comunidad Autónoma del

País Vasco

ANTECEDENTES

1. Por Orden de la Consejera de Medio Ambiente, Planificación Territorial,

Agricultura y Pesca, de 31 de octubre de 2012, con entrada en esta Comisión el

día 7 de noviembre de 2012, se somete a dictamen de la Comisión Jurídica

Asesora de Euskadi el proyecto de decreto de referencia.

2. El expediente se compone, además de por la Orden de sometimiento a consulta,

de la siguiente documentación:

a) Orden de la Consejera de Medio Ambiente, Planificación Territorial,

Agricultura y Pesca, por la que se ordena el inicio de la tramitación del

proyecto de decreto.

b) Primer borrador del proyecto de decreto, de fecha 30 de marzo de 2012.

c) Orden de la Consejera de Medio Ambiente, Planificación Territorial,

Agricultura y Pesca, por la que se acuerda la aprobación previa del proyecto

de decreto.

d) Informe jurídico.

e) Escrito de Emakunde.

f) Informe de normalización lingüística.

g) Certificación del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, en

relación con la comunicación a la Comisión Europea prevista en el marco del

procedimiento regulado por la Directiva 98/34/CE.

h) Certificación de Landaberri.

i) Acreditación de la exposición en el portal electrónico del trámite de

información pública.

j) Comunicaciones realizadas para el trámite de audiencia.

k) Alegaciones de Eudel, Consorcio de Aguas Bilbao Bizkaia y Servicios de

Txingudi.

l) Escritos de contestación individualizada del departamento a las alegaciones

realizadas por: Consorcio de Aguas de la Rioja Alavesa, AMVISA, Consorcio

de Aguas Bilbao Bizkaia, Calcinor, Diputación Foral de Gipuzkoa y Servicios

de Txingudi.

m) Respuesta al informe del Departamento de Sanidad y Consumo.

n) Memoria económica.

o) Memoria sobre el procedimiento, dirigida a la Oficina de Control Económico.

p) Informe de la Oficina de Control económico.

q) Nueva memoria sobre el procedimiento.

3. Con fecha de entrada de 9 de noviembre de 2012, se ha recibido en esta

Comisión la siguiente documentación complementaria:

- Alegaciones presentadas por las siguientes entidades: AMVISA;

Consorcio de Aguas de la Rioja Alavesa, Diputación Foral de Gipuzkoa y

Departamento de Sanidad y Consumo.

CONSIDERACIONES

I INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

4. El presente dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo establecido

en el artículo 3.1.c) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión

Jurídica Asesora de Euskadi, dado que desarrolla la Ley 3/1998, de 27 de

febrero, general de protección del medio ambiente del País Vasco (LGPMA).

II OBJETO Y DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO

5. El proyecto de decreto sometido a nuestra consideración tiene por objeto regular

la aplicación de lodos en suelos agrarios de la Comunidad Autónoma.

Dictamen 226/2012 Página 2 de 19

6. Consta de una parte expositiva, quince artículos, una disposición adicional y dos

disposiciones finales, además de once anexos.

7. Partiendo de que la aplicación de lodos en suelos agrarios es una práctica que

puede presentar riesgos, la parte expositiva realiza una descripción del contexto

normativo, tanto comunitario como interno, en el que se insertará la norma y

señala la necesidad de establecer unos requisitos mínimos, con objeto de reducir

en la medida de lo posible los efectos negativos sobre la salud humana y el medio

ambiente.

8. El artículo 1 define el objeto y los fines del proyecto, ya adelantados.

9. El artículo 2 establece una serie de definiciones a los efectos de clarificar el

contenido del propio proyecto.

10. El artículo 3 se refiere a los requisitos de aplicación al suelo. Con carácter

general, los lodos sólo podrán aplicarse a los suelos agrarios cuando tal

aplicación se realice para obtener un beneficio agrícola o una mejora ecológica

del suelo.

11. El artículo 4 se refiere a las obligaciones de tratar los lodos, remitiéndose a los

tratamientos, requisitos sobre agentes patógenos y a las restricciones de uso

adicionales previstas en los anexos.

12. El artículo 5 regula una serie de prohibiciones y restricciones. Las prohibiciones

se refieren tanto a una serie de lodos (párrafo 1), como a la aplicación en

determinados tipos de suelo (párrafo 4). Prevé también la posible sujeción a unas

restricciones adicionales, para las que se remite al anexo IID.

13. El artículo 6 regula las condiciones de aplicación de los lodos al suelo,

estableciendo la necesidad de adaptarse a las necesidades de los cultivos,

limitando la cantidad máxima de nitrógeno y de metales pesados, y evitando

molestias derivadas de malos olores en viviendas cercanas. Asimismo, el

aplicador debe evitar generar escorrentías y minimizar la compactación de suelo

y la producción de aerosoles.

14. El artículo 7 se refiere a la autorización y comunicación. De inicio, establece para

todos los agentes implicados en la gestión de los lodos la obligatoriedad de estar

autorizados conforme a la legislación sobre residuos. En cuanto al régimen de

comunicación, esta obligación se impone tanto al receptor de lodos como al

aplicador de los mismos.

Dictamen 226/2012 Página 3 de 19

15. El artículo 8 establece como una responsabilidad del productor la de comunicar a

la autoridad competente en materia de medio ambiente si destina lodos para su

aplicación en suelos agrarios.

16. El artículo 9 regula la responsabilidad del gestor de lodos. Además de generar la

documentación prevista en el anexo X, deberá solicitar autorización del órgano

ambiental cuando la gestión implique un tratamiento avanzado.

17. El artículo 10 regula la responsabilidad del receptor, como generar la

documentación indicada en el anexo X, comunicar la aplicación de los lodos,

realizar los análisis pertinentes en el suelo para acreditar el cumplimiento del

proyecto o evitar la sobrefertilización.

18. El artículo 11 regula la responsabilidad del aplicador, que se concreta en

comunicar semestralmente las aplicaciones realizadas y en la correcta aplicación

del lodo al suelo, atendiendo a dosis máximas, restricciones de uso, condiciones

de almacenamiento, métodos de aplicación y distancias mínimas.

19. El artículo 12 está dedicado al almacenamiento. De inicio, tanto el productor

como el gestor serán responsables de garantizar que disponen de suficiente

capacidad de almacenamiento para poder guardar adecuadamente los lodos. Se

establecen las condiciones de los lugares de almacenamiento, que estarán

sometidos a autorización ambiental.

20. El artículo 13 se refiere a la custodia y suministro de información. Los agentes

implicados deben disponer de la documentación prevista en el anexo X y

conservarla durante diez años. Además, se identifica la vía para suministrar la

información requerida por el Real Decreto 1310/1990, de 29 de octubre, por el

que se regula la utilización de los lodos de depuración en el sector agrario.

21. El artículo 14 se refiere a los controles a realizar tanto por la autoridad

competente de las diputaciones forales como de la Dirección de Calidad

Ambiental del Gobierno Vasco.

22. El artículo 15 se refiere a los incumplimientos y sanciones, para lo que se remite

a la LGPMA, a la Ley estatal 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos

contaminados (LRSC), y a la Ley esatal 17/2011, de 5 de julio, de seguridad

alimentaria y nutrición (LSAN).

Dictamen 226/2012 Página 4 de 19

23. La disposición adicional establece una cláusula de actualización automática, tanto

en cuanto a la normativa estatal señalada, como en cuanto a los órganos de la

Administración autonómica que se identifican en el proyecto.

24. La disposición final primera faculta al titular del Departamento de Medio

Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y Pesca para dictar normas de

desarrollo y adaptar el texto a las modificaciones de la normativa comunitaria o a

los avances científicos.

25. La disposición final sexta se refiere a la fecha de su entrada en vigor, el día

siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del País Vasco.

26. El anexo I relaciona los lodos aplicables en suelos agrarios de la Comunidad

Autónoma del País Vasco. El anexo II se refiere al tratamiento de lodos y

restricciones de aplicación, dividido en cuatro apartados: tratamiento de lodos

(IIA), contenidos límite de agentes patógenos en lodos tratados (IIB), tratamientos

avanzados (IIC) y restricciones adicionales de uso (IID). El anexo III establece los

valores límite para las concentraciones de metales pesados en suelos. El anexo

IV los valores límite para los contenidos de elementos inertes en lodos. El anexo

V los valores límite para las concentraciones de metales pesados en lodos. El

anexo VI, los valores para los compuestos orgánicos en lodos. El anexo VII los

valores límite de cantidades de metales pesados que pueden añadirse

anualmente al suelo mediante el aporte de lodos, basados en una medida de tres

años. El anexo VIII se refiere el muestreo y frecuencia de los análisis. El anexo IX

a los métodos de muestreo y de análisis de los suelos y los lodos. El anexo X se

refiere al procedimiento operativo: información requerida y documentos de

acompañamiento. El anexo XI se refiere a las distancias mínimas para la

aplicación de lodos a suelos.

III TÍTULO COMPETENCIAL Y MARCO LEGAL

27. Los títulos competenciales que habilitan el dictado de la presente disposición son

fundamentalmente los relacionados con la agricultura y el medio ambiente,

aunque también es posible reconocer la incidencia que en esta materia tiene el

título competencial que afecta a la sanidad interior.

28. Por un lado, en tanto en cuanto el proyecto pretende regular la utilización de un

tipo específico de residuos, la regulación se apoya en el artículo 11.1.a) del

Estatuto de Autonomía (EAPV), donde se contempla el título competencial

Dictamen 226/2012 Página 5 de 19

relativo al desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica del Estado en

?medio ambiente y ecología?.

29. Sobre el alcance del reparto competencial en materia de medio ambiente entre el

Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco, la Comisión, en su dictamen

(DCJA) 114/2008 afirmó que, como la STC 156/1995 (F.J.4) ha señalado,

enlazando con la doctrina de las SSTC 170/1989 y 102/1995, ?lo básico «cumple

más bien una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso,

pero que pueden permitir que las Comunidades Autónomas con competencia en la materia

establezcan niveles de protección más altos (...). Lo básico tiene aquí simultáneamente

carácter mínimo, como patrón indispensable para la protección del medio ambiente, fuera de

cuyo núcleo entran en juego las normas que lo complementan y lo desarrollan, con la

ejecución, sin fisura alguna de ese entero grupo normativo. Se trata pues, de una

estratificación de la materia por niveles, donde el estatal ha de ser suficiente y homogéneo,

pero mejorable por así decirlo para adaptarlo a las circunstancias de cada Comunidad

Autónoma? (doctrina posteriormente reiterada, entra otras, en las SSTC 13/1998, 90/2000,

306/2000).

30. Por otro lado, en cuanto el proyecto pretende igualmente regular la utilización de

lodos en suelo agrícola, es preciso aludir a la competencia exclusiva de la

Comunidad Autónoma en agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación

general de la economía, prevista en el artículo 10.9 del Estatuto de Autonomía

(EAPV).

31. En cuanto a esta competencia, conviene matizar, tal y como analizamos en

nuestro DCJA 122/2008, que, aunque el Estado carece de una competencia

específica en materia agropecuaria, el Tribunal Constitucional le ha reconocido un

amplio margen de intervención en la materia de agricultura a través de otras

competencias, entre las que cabe citar en este caso, por su influencia en la

materia que nos ocupa, las previstas en los apartados 13ª (bases y coordinación

de la planificación general de la actividad económica) y 23ª (bases sobre la

protección del medio ambiente) del artículo 149.1de la Constitución (CE).

32. En tercer lugar, tal y como se ha adelantado, la materia permite también otro

acercamiento desde el título competencial relativo al desarrollo legislativo y la

ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad interior,

recogido en el artículo 18.1 EAPV, y para cuyo ejercicio debe tenerse presente la

competencia estatal de establecimiento de bases y coordinación general de la

sanidad del artículo 149.1.16 CE.

Dictamen 226/2012 Página 6 de 19

33. Con respecto a los territorios históricos, la situación se presenta algo más

compleja. El artículo 7.a).9, de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de

Relaciones entre las Instituciones de la Comunidad Autónoma y los Órganos

Forales de sus Territorios Históricos (LTH), atribuye a éstos últimos la

competencia exclusiva en conservación y mejora de los suelos agrícolas y

forestales, así como la competencia de desarrollo y ejecución de las normas

emanadas de las Instituciones Comunes en sanidad y producción vegetal.

34. Aunque la cuestión no se haya suscitado durante la tramitación del expediente, la

incidencia del proyecto en la conservación y mejora de los suelos agrícolas y

forestales ?competencia atribuida con carácter exclusivo a los órganos forales?,

aconseja analizar la iniciativa desde este punto de vista, aunque sea con carácter

preventivo.

35. Para ello, conviene recordar el carácter transversal que el Tribunal Constitucional

ha reconocido a la competencia en medio ambiente. En su Sentencia 102/1995,

de 26 de junio de 1995, el alto Tribunal decía lo siguiente:

"El carácter complejo y polifacético que tienen las cuestiones relativas al medio

ambiente determina precisamente que afecte a los más variados sectores del

ordenamiento jurídico (STC 64/1982) y provoca una correlativa complejidad en

el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Por

eso mismo, el medio ambiente da lugar a unas competencias, tanto estatales

como autonómicas, con un carácter metafóricamente "transversal" por incidir en

otras materias incluidas también, cada una a su manera, en el esquema

constitucional de competencias (art. 148.1.1.ª, 3.ª, 7.ª, 8.ª, 10ª y 11ª C.E.) en

cuanto tales materias tienen como objeto los elementos integrantes del medio

(las aguas, la atmósfera, la fauna y la flora, los minerales) o ciertas actividades

humanas sobre ellos (agricultura, industria, minería, urbanismo, transportes)

que a su vez generan agresiones al ambiente o riesgos potenciales para él.

(?) En tal sentido, hemos reconocido en más de una ocasión que un ámbito

físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras

competencias en el espacio (SSTC 77/1982 y 103/1989), pudiendo pues,

coexistir títulos competenciales diversos. Así, junto al medio ambiente, los de

ordenación del territorio y urbanismo, agricultura y ganadería, montes y

aprovechamientos forestales, o hidráulicos, caza y pesca o comercio interior

entre otros. Ello significa, además, que sobre una misma superficie o espacio

natural pueden actuar distintas Administraciones públicas para diferentes

funciones o competencias, con la inexorable necesidad de colaboración (SSTC

Dictamen 226/2012 Página 7 de 19

227/1988 y 103/1989) y, por supuesto, coordinación. No sólo hay que identificar

cada materia, pues una misma Ley o disposición puede albergar varias (SSTC

32/1983 y 103/1989), sino que resulta inevitable a continuación determinar, en

cada caso, el título competencial predominante por su vinculación directa e

inmediata, en virtud del principio de especificidad, operando así con dos

criterios, el objetivo y el teleológico, mediante la calificación del contenido

material de cada precepto y la averiguación de su finalidad (SSTC 15/1989,

153/1989 y 170/1989), sin que en ningún caso pueda llegarse al vaciamiento de

las competencias de las Comunidades Autónomas según sus Estatutos (STC

125/1984).?

36. Esta doctrina constitucional sobre la transversalidad de la competencia en materia

de medio ambiente ha propiciado una doctrina paralela en la Comisión Arbitral,

expresada recientemente en su Decisión 2/2011, de 8 de noviembre, emitida en

relación con el Proyecto de Ley de cambio climático. Aunque en ese caso su

incidencia se producía en otro soporte físico de los incluidos en el artículo 7.a).9

de la LTH como son los montes, la argumentación resulta trasladable a los suelos

agrícolas y forestales, incluidos en ese mismo epígrafe de la ley. La mencionada

decisión dice en su argumentación lo siguiente:

?A este respecto, es importante recordar la doctrina constitucional que ya hemos

adelantado, sobre el carácter transversal del título competencial

medioambiental, dada su proyección al conjunto de recursos naturales. Dicha

transversalidad se manifiesta al observar que la materia que nos ocupa

?montes- es un soporte físico susceptible de servir a distintas actividades y de

constituir el objeto de diversas competencias.

Por ello, en el momento de intentar delimitar el ámbito de cada una de las

competencias afectadas, debe acudirse al principio de especificidad, para

establecer cuál sea el título competencial predominante, por su vinculación

directa e inmediata con la materia que se pretende regular. Tal principio, como

viene declarando la doctrina constitucional aludida, opera con dos tipos de

criterios: el objetivo y el teleológico. El primero atiende a la calificación del

contenido material de cada precepto; el segundo, a la averiguación de su

finalidad; sin que en ningún caso, el ejercicio de la competencia analizada

pueda suponer el vaciamiento de las competencias sectoriales de las otras

Administraciones implicadas (STC 102/1995).

(?)

Dictamen 226/2012 Página 8 de 19

Es claro, siguiendo la doctrina constitucional de la transversalidad, que no

puede utilizarse la competencia de medio ambiente que corresponde a la

Comunidad Autónoma, para vaciar de contenido las potestades de las que son

titulares los Territorios Históricos. No obstante, si aplicamos los criterios objetivo

y teleológico al caso, llegaremos a la conclusión, ya adelantada, de que se

ajusta a la distribución competencial permitir la aplicación sobre un determinado

espacio físico de medidas necesarias para preservar el medio ambiente.

Efectivamente, la adaptación a los potenciales impactos del cambio climático

?que constituye la finalidad del PLCC? ha de respetar las competencias

forales, pero éstas, aunque sean exclusivas sobre determinados espacios

físicos, como los montes, han de permitir el ejercicio de la competencia

medioambiental para lograr los resultados perseguidos. Este es el sentido

también de la Resolución de la Comisión Arbitral 3/2003, que citamos en el

Fundamento Jurídico 2.

37. Es evidente por tanto que, aunque la conservación y mejora de los suelos

agrícolas aparece entre los objetivos del proyecto, se aprecia con la misma

claridad un objetivo aún mayor, el de la reutilización de unos residuos que, como

reconoce la parte expositiva del proyecto, pueden presentar riesgos para la salud

humana y el medio ambiente, lo que justifica la intervención normativa de las

instituciones comunes desde las competencias en medio ambiente y sanidad

interior.

38. En cuanto al marco normativo, desde la perspectiva de la protección del medio

ambiente, y en la medida en la que se trata finalmente de residuos, cabe citar,

además de la LGPMA, la Ley estatal 22/2011, de 28 de julio de residuos y suelos

contaminados (LRSC), de aplicación a todo tipo de residuos excepto las

exclusiones que contempla en su artículo 1. Esta ley transpone la Directiva

2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008,

sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas integrándolas

en una única norma conocida como ?Directiva marco de residuos?.

39. No obstante lo anterior, el marco comunitario dispone de una regulación

específica para la utilización de lodos en la agricultura. Concretamente, la

Directiva 86/278/CEE de 12 de junio de 1986, relativa a la protección del medio

ambiente y, en particular, de los suelos, en la utilización de los lodos de

depuradora en agricultura. Su transposición al derecho interno se produjo a

través del Real Decreto 1390/1990, de 29 de octubre, por el que se regula la

utilización de los lodos de depuración, desarrollado por Orden del Ministerio de

Agricultura Pesca y Alimentación, de 26 de octubre de 1996.

Dictamen 226/2012 Página 9 de 19

40. El Real Decreto 824/2005, de 8 de julio, sobre productos fertilizantes, dictado con

carácter de normativa básica, al amparo de lo establecido en el artículo

149.1.13ª, 16ª y 23ª CE, regula las enmiendas orgánicas elaboradas con residuos

orgánicos, entre los que se incluyen los lodos de depuradora.

41. Desde la perspectiva agraria tampoco debe descartarse la posible incidencia del

régimen de infracciones y sanciones previsto en la Ley 17/2008, de 23 de

diciembre, de política agraria y alimentaria del País Vasco (LPAA), modificada por

Ley 9/2012, de 24 de mayo.

42. Finalmente, desde la perspectiva de la sanidad interior, el propio proyecto remite

en cuanto a incumplimiento y sanciones a la Ley estatal 17/2011, de 5 de julio, de

seguridad alimentaria y nutrición (LSAN), declarada de carácter básico

fundamentalmente al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.16ª CE (bases y

coordinación general de la sanidad).

IV PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN

43. Las pautas que se han seguido en el procedimiento de elaboración son las

establecidas al efecto por Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de

elaboración de las disposiciones de carácter general (en adelante LPEDG).

44. Consta la Orden de inicio de la Consejera de Medio Ambiente, Planificación

Territorial, Agricultura y Pesca, así como la Orden de la misma Consejera por la

que se procede a la aprobación previa del proyecto y se ordena la continuación

del procedimiento.

45. A falta de una memoria explicativa, es el informe jurídico el que muestra en un

apartado específico el fundamento objetivo de la norma. Junto a lo anterior, las

alegaciones recibidas durante la tramitación del proyecto y la respuesta

individualizada a las mismas permiten conocer con un alto grado de detalle las

razones ?de orden técnico? que han llevado a adoptar las opciones normativas

incluidas en el proyecto.

46. En cuanto a la valoración económica, el artículo 10.3 de la LPEDG atribuye a la

memoria económica la evaluación del coste que pueda derivarse de su

aplicación, no sólo para las administraciones públicas, sino también para los

particulares y la economía en general. En este caso, la memoria económica

excluye cualquier carga económica para la hacienda de la Comunidad Autónoma

Dictamen 226/2012 Página 10 de 19

Vasca o para otra hacienda, y excluye también los gastos directos de los

agricultores interesados en aplicar los lodos.

47. El proyecto ha sido comunicado a la Comisión Europea en el marco de la

Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de junio de 1998

por la que se establece un procedimiento de información en materia de las

normas y reglamentaciones técnicas. Una vez cumplido el plazo, el Ministerio de

Asuntos Exteriores y de Cooperación ha certificado que no se han recibido

observaciones ni dictámenes motivados.

48. En el apartado de participación, el proyecto se ha puesto a disposición de las

diputaciones forales de los tres territorios históricos, así como de la asociación de

municipios EUDEL. Igualmente se ha dado traslado a los Consorcios de Aguas de

Bilbao-Bizkaia, de la Rioja Alavesa y Kantauriko Urkidetza, así como a las

entidades instrumentales Aguas del Añarbe, S.A., AMVISA y Txingudiko

Zerbitzuak, S.A.

49. En cuanto a la audiencia, el proyecto ha sido remitido a UAGA; ABELUR

KOOPERATIBA; AGA, S. Coop.; ENBA Gipuzkoa y Bizkaia; LORRA S. Coop.;

SERGAL, S. Coop.; Federación de Cooperativas Agro-Alimentarias de Euskadi; y

el sindicato EHNE.

50. El proyecto ha sido igualmente sometido a información pública en la página web

del Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y

Pesca.

51. Como resultado de esta apertura del procedimiento a terceros, se han recibido las

alegaciones presentadas por Eudel, la Diputación Foral de Gipuzkoa, Txingudiko

Zerbitzuak, S.A., Amvisa, Departamento de Sanidad y Consumo, Consorcio de

Aguas de Bilbao-Bizkaia, Consorcio de Aguas de la Rioja Alavesa y Calcinor.

Todas las alegaciones han sido atendidas individualizadamente, aceptando

algunas, y mostrando las razones que han llevado a rechazar las no atendidas.

52. Todo ello permite una valoración positiva de este trámite por parte de esta

Comisión, no sólo en el marco de la LPEDG, sino también en el específicamente

previsto por la Ley estatal 27/2006, de 18 de julio, que regula los derechos de

acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de

medio ambiente, a cuyo través se ha incorporado al ordenamiento interno las

Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE.

Dictamen 226/2012 Página 11 de 19

53. Con objeto de emitir el informe previsto en el artículo 10.c) de la LGPMA, el

proyecto ha sido remitido a la Comisión Ambiental del País Vasco en julio de

2012. No obstante, la memoria sobre el procedimiento de elaboración, fechada el

25 de septiembre de 2012, asegura no haber obtenido respuesta hasta esa fecha,

y se ha continuado con la tramitación del proyecto, lo que encuentra apoyo en lo

dispuesto en el artículo 83.3 de la Ley 30/1992, de 30 de noviembre, de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común.

54. Además de la ya mencionada valoración jurídica, consta también el informe de la

Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones Públicas del

Departamento de Cultura, y el de la Oficina de Control Económico. No se ha

realizado la evaluación del impacto de género, lo cual ha sido verificado por

Emakunde, que ha entendido que el proyecto carece de relevancia desde la

perspectiva del género.

55. En cuanto a Landaberri, el promotor de la iniciativa entiende que no se debe

emitir su informe por aplicación de la cláusula de exclusión acordada por el pleno

y cuya certificación, de fecha 10 de septiembre de 2002, se adjunta. El acuerdo

del citado órgano acordaba excluir de informe todos aquellos programas, planes,

proyectos de ley y proyectos normativos del Gobierno Vasco relativos a la

intervención y regulación de mercados agrarios y los relativos a la producción

vegetal.

56. Finalmente, la memoria recapitulativa informa sucintamente del procedimiento,

aunque no del resultado de lo trámites practicados, ni de su resultado, para lo

cual se ha de acudir a la respuesta dada individualmente a las diferentes

alegaciones. En este contexto, cabe recordar lo dispuesto en el artículo 10.2 de

la LPEDG, según el cual, ?se unirá, asimismo, una memoria sucinta de todo el

procedimiento, en la que se reseñarán los antecedentes, los trámites practicados y su

resultado y las modificaciones realizadas en el texto del proyecto para adecuarlo a las

observaciones y sugerencias de los diferentes informes evacuados, y de manera especial las

contenidas en los de carácter preceptivo. Se justificarán con suficiente detalle las razones que

motiven la no aceptación de las observaciones contenidas en tales informes, así como el

ajuste al ordenamiento jurídico del texto que finalmente se adopte.?

57. En cualquier caso, puede decirse así que el procedimiento de elaboración

responde al contenido del proyecto y al objetivo perseguido por el mismo, de

manera que se considera adecuado para garantizar la racionalidad de la norma.

Dictamen 226/2012 Página 12 de 19

V EXAMEN DEL CONTENIDO DEL PROYECTO

58. El proyecto de decreto tiene por objeto, tal y como se ha adelantado, regular la

aplicación en los suelos agrarios de la Comunidad Autónoma del País Vasco, de

los lodos resultantes del tratamiento de las aguas residuales.

59. Parte de la idea de que los lodos pueden presentar propiedades agronómicas

útiles, siempre que su utilización no perjudique la calidad de los suelos ni la

producción agrícola.

60. Se considera necesario actualizar la regulación vigente, principalmente contenida

en la Directiva 86/278/CEE de 12 de junio de 1986, y el Real Decreto 1390/1990,

de 29 de octubre, a los resultados ofrecidos por estudios más recientes.

61. El proyecto da así respuesta a los objetivos perseguidos y dispone de la

necesaria cobertura legal. Presenta las características y dificultades propias de

una normativa de carácter técnico, y su regulación respeta el marco jurídico en el

que se inserta, aunque ello no es obstáculo para que esta Comisión realice una

serie de observaciones, dirigidas principalmente a mejorar la técnica normativa.

Respecto al contenido de los anexos, esta Comisión quiere reseñar que, dado su

carácter técnico, sólo se ha entrado a analizar los aspectos formales de los

mismos.

A) Identificación de la autoridad competente:

62. En la línea apuntada, se detecta en el desarrollo de todo el ciclo al que se

someten los lodos ?desde la generación hasta su aplicación, pasando por su

gestión? un régimen de intervención administrativa complejo, en el que

intervienen órganos de diferentes administraciones ?Administración general y

diputaciones forales? cada una de ellas en defensa del interés que tiene

encomendado.

63. El proyecto trata de definir estas diferentes intervenciones, teniendo en cuenta el

reparto competencial interno anteriormente desarrollado, pero no siempre lo

consigue con la debida precisión, siendo el motivo principal de esta situación la

fórmula utilizada para identificar en cada caso al sujeto responsable de esa

intervención administrativa.

64. En algunos casos el proyecto se refiere simplemente a la autoridad competente,

sin señalar de forma expresa la Administración a la que se refiere. Es el caso de

Dictamen 226/2012 Página 13 de 19

los artículos 5.3; 9.2, 3 y 4; 10.2 y 6; 12.1, así como en los anexos IIB, IIC y IID y

documento L4). En otros casos se refiere a la autoridad competente en materia

ambiental o en materia de medio ambiente, como en los artículos 7.1 y 8.

Finalmente, en otras ocasiones, normalmente relacionadas con la aplicación de

los lodos, el proyecto se refiere a la autoridad competente de la diputación foral.

65. Tras analizar el contenido del proyecto y la finalidad de cada una de las

intervenciones, todo parece indicar que, tanto en los casos en los que se refiere a

la autoridad competente, como en aquellos en los que se refiere simplemente a la

autoridad competente en materia ambiental o en materia de medio ambiente, lo

que se pretende es señalar al órgano ambiental de la comunidad autónoma,

residenciado en el Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial,

Agricultura y Pesca. Por tanto, la intervención de las diputaciones forales queda

limitada a aquellos casos en los que son citadas de forma expresa.

66. En cualquier caso, no parece razonable que los destinatarios de la norma tengan

que realizar un análisis competencial para determinar cuál es la Administración a

la que deben dirigirse para obtener la intervención precisada en cada caso, por lo

que se recomienda realizar una revisión de la redacción del proyecto en esta

cuestión, identificando expresamente en cada caso la Administración

responsable, y utilizando en todos los casos una terminología uniforme.

67. Con la misma finalidad, se recomienda aludir el término ?órgano? en lugar de

utilizar el de ?autoridad?, ya que se considera más preciso a estos efectos.

B) El régimen de autorizaciones y comunicaciones:

68. El régimen de autorizaciones y comunicaciones puede también establecerse de

forma más ordenada. Aunque el proyecto dedica un artículo específico ?el 7? a

esta cuestión, lo cierto es que ese artículo no agota su regulación, y algunas de

las autorizaciones y comunicaciones se entremezclan con las responsabilidades

de los distintos agentes previstas en los artículos 8, 9 10 y 11 ?aunque sería más

preciso referirse a obligaciones?.

69. La autorización que con carácter general se exige en el artículo 7 a todos los

agentes implicados en la gestión del lodo es la establecida en materia de

residuos. Ahora bien, este artículo no agota el régimen de autorizaciones del

proyecto, dado que también se exige una autorización específica del órgano

ambiental cuando el gestor de los lodos aplique un tratamiento avanzado (artículo

Dictamen 226/2012 Página 14 de 19

9), y también se exige una autorización específica en materia de

almacenamiento de los lodos (artículo 12.2 y 4).

70. En cuanto a las comunicaciones, el artículo 7 sólo contempla las comunicaciones

a las diputaciones forales por parte de los receptores y aplicadores de los lodos,

pero también el artículo 8, dedicado al productor de lodos, prevé un régimen de

comunicación, aunque en este casos el destinatario sea el órgano ambiental. La

cuestión es que no se alcanza a percibir el motivo por el cual esta comunicación

sólo ha sido incluida dentro del régimen de responsabilidades ?léase

obligaciones?, mientras que en el caso del receptor y aplicador la comunicación

se prevea tanto en el artículo 7 como en los artículos 10 y 11.

71. Resulta igualmente mejorable el régimen de la comunicación previa de la

aplicación de lodos a la diputación foral por parte del receptor, previsto en el

artículo 7.2 in fine. Aunque el proyecto se refiere a la necesidad de comunicar la

aplicación de los lodos, la posterior referencia al ?silencio administrativo? permite

también identificar las características propias de la fórmula autorizatoria.

72. La primera cuestión que se plantea es la posibilidad de un régimen de

comunicación con una eficacia demorada. El artículo 71 bis.3 de la Ley 30/1992,

de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), configura la comunicación previa

como ?aquel documento a través del cual los interesados ponen en conocimiento de la

Administración Pública competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para

el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad?. Añade que permitirán, ?con carácter

general?, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una

actividad, ?desde el día de su presentación?, sin perjuicio de las facultades de

comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las administraciones

públicas.

73. Por tanto, la comunicación permite, con carácter general, el desarrollo de la

actividad desde el día de su presentación, pero no cabe por ello descartar la

posibilidad de establecer una eficacia demorada, siempre que ésta resulte

justificada. Hay supuestos en el ordenamiento jurídico que así lo avalan, como,

por ejemplo, el Real Decreto 369/2010, de 26 de marzo, el cual, dictado en el

ámbito de la seguridad vial y dadas ?las implicaciones que suponen para la seguridad vial

y, por lo tanto, para la seguridad pública con la que está directamente relacionada?, prevé

que la actividad comunicada no podrá ejercerse hasta transcurrido un mes desde

que se presentó la comunicación.

Dictamen 226/2012 Página 15 de 19

74. Ahora bien, lo que parece planear en el diseño de esta intervención es cierta

desconfianza en el propio régimen de comunicación, y la alusión al efecto positivo

del silencio administrativo termina por convertir el régimen de intervención en una

autorización al precisar un acto previo, aunque éste sea tácito.

75. Teniendo en cuenta los intereses en juego en este caso ?ambientales y de salud

pública?, tanto la comunicación como la autorización se presentan como fórmulas

admisibles, y corresponde finalmente a la Administración valorar cuál es el

régimen de intervención apropiado para cada supuesto pero, sea cual sea la

fórmula finalmente escogida ?tampoco cabe descartar la posibilidad de

intervenciones diferentes en función de las condiciones específicas de aplicación

de los lodos?, ésta debe ser clara. Mientras que la comunicación no precisa de

un posicionamiento previo de la Administración, la autorización sí precisa de ese

acto previo.

76. En resumen: i) el artículo 7.2 debe establecer la fórmula de intervención

administrativa que se considere adecuada para garantizar la correcta aplicación

de los lodos; ii) esta fórmula puede ser tanto la de la comunicación previa como la

de la autorización, e incluso puede plantearse la convivencia de ambas fórmulas

según el caso; iii) lo que no cabe es plantear un régimen de comunicación en el

que sea preciso que se prevea un acto previo de la Administración, aunque éste

sea tácito, puesto que en ese caso estamos ante una autorización.

C) La independencia de los laboratorios encargados de analizar los lodos:

77. Como cuestión específica, merece la pena destacar lo dispuesto en los artículos

9.5 y 10.6, en relación al laboratorio al cual se encargará realizar los análisis de

los lodos. Como regla general, el proyecto exige un laboratorio independiente del

productor, gestor y receptor del lodo, pero, a renglón seguido, permite eludir el

requisito de independencia previa autorización de las autoridades competentes.

78. Pues bien, teniendo en cuenta la posible existencia de intereses contrapuestos, la

exigencia de independencia del laboratorio puede resultar comprensible y

adecuada y, precisamente por ello, no se acaba de percibir con la debida claridad

cuál será la finalidad de la autorización cuando el laboratorio no ofrece esa

independencia. Debe añadirse a lo anterior que el proyecto tampoco establece los

parámetros que la autoridad competente ?entendiendo que se trata del órgano

ambiental? debe tener en cuenta para otorgar esa autorización.

Dictamen 226/2012 Página 16 de 19

79. Esta situación requeriría una aclaración y, en cualquier caso, si se opta

finalmente por mantener esa posibilidad en la norma, deberían establecer

también las condiciones para conceder esa autorización, garantizando en todo

caso la fiabilidad de los resultados de los análisis.

D) Otras cuestiones de técnica normativa:

80. El carácter técnico de la norma condiciona sin duda tanto su contenido como su

estructura, pero deber tratar de evitarse la reiteración de mensajes en el

articulado y en los anexos, pues ello no hace sino complicar posibles

modificaciones futuras de la norma. Es el caso, por ejemplo, de las obligaciones

de comunicación previstas en el artículo 7, que se reproducen en varios lugares

del anexo X (documentos P1 y P4), o de otros mensajes que se incorporan a los

documentos de este mismo anexo, como en el caso del documento L3, que

reitera innecesariamente que esa documentación sólo será requerida cuando el

gestor de lodos pretenda aplicarlos con las restricciones de uso propias de un

tratamiento avanzado.

81. El artículo 15 remite en materia de incumplimientos y sanciones a la LGPMA, a la

LRSC y a la LSAN. No se menciona, sin embargo, la LPAA, cuando se trata de

una ley autonómica que también dispone de un detallado régimen de

infracciones, algunas de las cuales, como las previstas en los artículos 106 ter

4.h), y 106 quáter 4.c), pueden tener su aplicación en este ámbito.

82. El artículo 5.4, establece la prohibición de aplicar lodos en determinados suelos.

Los apartados que van desde a la letra a) hasta la h) hacen referencia a

determinados tipos de suelo caracterizados por su composición o ubicación, pero

el apartado h) se refiere a la eliminación de lodos en suelos, ?en el sentido indicado

en el anexo I de la Ley 22/2011, de 28 de julio?.

83. Pues bien, esta remisión resulta confusa, al menos en su actual redacción, ya

que este anexo no establece el sentido de la ?eliminación? de los residuos, sino una

lista ?no exhaustiva? de operaciones de eliminación, a la cual se llega a través

del artículo 3 de la LRSC, puesto que es en el apartado v) de este artículo donde

se define el concepto de ?eliminación?. Cobraría mayor sentido y claridad si esa

remisión se hiciera explícitamente a las operaciones de eliminación incluidas en el

citado anexo. Si lo que se pretende es prohibir con carácter general la eliminación

?entendida como cualquier operación que no sea la valorización?, en la medida

en que la lista del anexo I de la LRSC no es exhaustiva, también tendría sentido

Dictamen 226/2012 Página 17 de 19

mantener una remisión al sentido de la eliminación, aunque en ese caso parece

que la remisión debería realizarse al artículo 3. v) de la LRSC.

84. En encabezado correspondiente a las disposiciones adicionales debe mostrarse

en singular, puesto que la disposición adicional es única. Además, esta

disposición tiene un doble mensaje. El primero de ellos pretende actualizar

automáticamente las referencias concretas a la normativa estatal. El segundo

mensaje pretende mantener actualizadas las referencias orgánicas, pero el efecto

de la disposición es mínimo, ya que como ya se ha adelantado, esas referencias

?salvo una alusión a la Dirección de Calidad Ambiental del segundo párrafo del

artículo 4? se han realizado aludiendo de forma genérica a la autoridad

competente. Sólo cabe recomendar utilizar la referencia al rango de los órganos y

a la materia de la que son competentes. De este modo ya se evita la necesidad

de introducir nueva y sucesivas reformas en la norma, propiciadas por cambios

organizativos o de denominación

85. La disposición final primera suscita un doble comentario. Por un lado, esta

Comisión viene considerando innecesarias las cláusulas genéricas por las que se

faculta al Consejero del área afectada para dictar las disposiciones necesarias

para el desarrollo y aplicación de la norma reglamentaria. Por otro lado, la

habilitación para realizar las adaptaciones y modificaciones técnicas, derivadas

de las posibles modificaciones en la normativa comunitaria de aplicación y de las

modificaciones de carácter técnico, para adaptarlo al progreso técnico y al

conocimiento científico puede resultar, dado el importante peso específico del

contenido técnico en la norma, excesivamente genérica. Por ello, se recomienda

establecer algún parámetro objetivo que delimite, con suficiente certeza, el

margen de disponibilidad que ostenta el consejero del ramo.

86. Debe revisarse los errores tipográficos. A título de ejemplo, cabe señalar el

apartado e) del artículo 5.1 que debe finalizar con un punto en lugar de una coma;

el artículo 7.4 donde debe desaparecer la corrección y 4; los dos párrafos del

artículo 14 tienen la misma numeración; en la parte final del documento L3 del

anexo X, correspondiente a la documentación que se adjunta sobre el control y

seguimiento del proceso, el texto está cortado una de las celdas.

87. Recordamos, también, que el uso de la combinación de dos conjunciones, ?y/o?

[artículo 6.a) v.gr.] no es admitido gramaticalmente, ya que normalmente el valor

que se le pretende atribuir es el de la conjunción ?o?, por lo que, cuando se quiere

indicar que puede ser una cosa u otra o ambas, se debe usar la conjunción ?o?

Dictamen 226/2012 Página 18 de 19

sola; la conjunción ?y? se empleará solo cuando abarque los dos términos de la

combinación, para indicar que será una cosa y otra, ambas.

88. Aconsejamos homogeneizar el uso de mayúsculas o minúsculas a la hora de

aludir al decreto.

89. Esta Comisión recomienda no utilizar acrónimos, pero en el caso de considerar

conveniente su utilización, debería señalarse la denominación completa la

primera vez que se cita en la norma. En la definición de la ?parcela? contemplada

en el artículo 2.r) se utiliza el acrónimo SIGPAC, en referencia al Sistema de

Información Geográfica de Parcelas Agrícolas.

90. Por último, ha de reconocerse la labor realizada para procurar un uso no sexista

del lenguaje. No obstante, subsisten algunos vocablos o locuciones formuladas

solo en género masculino, por lo que sugerimos que se revise el texto para

conseguir uniformidad en el tratamiento del lenguaje desde la perspectiva de

género.

CONCLUSIÓN

Con las consideraciones que se han efectuado en el cuerpo del dictamen, la Comisión

dictamina favorablemente el proyecto de decreto de referencia.

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