Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 218/2016 de 30 de noviembre de 2016

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento regulador del Registro de Parejas de Hecho de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Contestacion

DICTAMEN Nº: 218/2016

TÍTULO: Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento regulador del

Registro de Parejas de Hecho de la Comunidad Autónoma del País Vasco

ANTECEDENTES

1. El Consejero de Empleo y Políticas Sociales, por Orden de 15 de septiembre de

2016 ?con entrada el día 20 siguiente?, solicita a esta Comisión que dictamine el

proyecto de decreto señalado en el encabezamiento.

2. A dicha orden se une el expediente de elaboración del proyecto que integra,

además del texto de este, la siguiente documentación:

a)Orden de 26 de febrero de 2016 del Consejero de Empleo y Políticas Sociales,

por la que se inicia el procedimiento de elaboración del decreto.

b)Informe de impacto en la Empresa, elaborado por el Director de Política

Familiar y Desarrollo Comunitario, de 29 de febrero de 2016.

c)Informe justificativo de la ausencia de relevancia desde el punto de vista del

género, de 29 de febrero de 2016.

d)Memoria técnica justificativa del Director de Política Familiar y Desarrollo

Comunitario, de 29 de febrero de 2016.

e)Orden de 2 de marzo de 2016, del Consejero de Empleo y Políticas Sociales

que aprueba el proyecto de decreto.

f) Informe jurídico sobre el proyecto de decreto, de 8 de marzo de 2016.

g)Informe de la Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones

Públicas de 13 de abril de 2016.

h)Informe de la Dirección de Política Familiar y Desarrollo Comunitario de 15 de

abril de 2016.

i) Informe de la Dirección de Atención Ciudadana e Innovación y Mejora de la

Administración, de 15 de abril de 2016.

j) Informe de la Dirección de Función Pública de 12 de mayo de 2016.

k)Informe del Consejo Vasco de Familia de 23 de mayo de 2016.

l) Memoria relativa al trámite de audiencia, participación y consulta a otras

administraciones y emisión de informes preceptivos, de 20 de junio de 2016.

m)Memoria a efectos de control económico-normativo de 15 de julio de 2016.

n)Dictamen 5/2016, de 15 de julio, del Consejo Económico y Social Vasco.

o)Memoria relativa al trámite del informe preceptivo del Consejo Económico y

Social Vasco, de 20 de julio de 2016.

p)Informe de la Oficina de Control Económico de 1 de agosto de 2016.

q)Memoria para la Comisión Jurídica Asesora de 1 de agosto de 2016.

r) Diversas versiones del proyecto.

CONSIDERACIONES

I INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

3. El presente dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo establecido

en el artículo 3.1.c) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica

Asesora de Euskadi, al tratarse de un proyecto de disposición reglamentaria que

desarrolla el artículo 4.7 de la Ley 2/2003, de 7 de mayo, reguladora de las

parejas de hecho (LPH).

II DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO

4. El proyecto se estructura en una parte expositiva, un único artículo ?que aprueba

el reglamento?, una disposición derogatoria, cuatro disposiciones finales e

incorpora como parte del mismo el texto del Reglamento del Registro de Parejas

de Hecho.

5. La disposición derogatoria procede a derogar el Decreto 124/2004, de 22 de junio,

por el que se aprueba el Reglamento del Registro de Parejas de Hecho de la

Comunidad Autónoma del País Vasco.

6. La disposición final primera se refiere al régimen supletorio; la segunda faculta al

consejero competente para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y

ejecución del reglamento; y la tercera, para modificar y actualizar los modelos de

instancias. La disposición final cuarta establece la entrada en vigor.

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7. El reglamento consta de cinco capítulos, treinta y tres artículos y cinco anexos.

8. En el capítulo I ?artículos 1 a 6? se determinan el objeto, organización y

funciones del registro, el soporte humano y material de este y la coordinación con

los registros municipales.

9. El capítulo II ?artículos 7 a 21, divididos en cinco secciones? regula los

requisitos de las solicitudes en general, las solicitudes de inscripción,

estableciendo las condiciones de legitimación, los requisitos comunes y la

comparecencia, así como los requisitos de las solicitudes de cancelación y las de

incorporación o modificación de pacto regulador de las condiciones económicopatrimoniales

y las de certificación .

10. El capítulo III ?artículos 22 a 27? define el procedimiento común de actuación en

el registro e incluye los aspectos relativos a la admisión de solicitudes, régimen de

subsanación y mejora de estas y pautas para su tramitación. Asimismo,

contempla el trámite de comparecencia de las personas que componen la pareja,

la forma de calificar las solicitudes y de dictar la resolución de inscripción.

11. El capítulo IV ?artículos 28 a 31? se ocupa del régimen de las inscripciones y

contempla su forma, contenido, eficacia y cancelación.

12. El capítulo V ?artículos 32 y 33? regula las condiciones y requisitos de publicidad

del registro mediante las certificaciones, así como la publicidad de los

expedientes.

III ELABORACIÓN Y TRAMITACIÓN DEL PROYECTO

13. De acuerdo con los artículos 4 y 5 de la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del

procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general (LPEDG),

el Consejero de Empleo y Políticas Sociales dicta la Orden de 26 de febrero de

2016 que acuerda el inicio del procedimiento para elaborar el proyecto, indica su

objeto, finalidad, viabilidad jurídica y material, su repercusión en el ordenamiento

jurídico, los trámites e informes procedentes y avanza el contenido de la

regulación propuesta, indicando finalmente la obligación de acometer la redacción

bilingüe del texto.

14. Figura a continuación una memoria técnica-justificativa del proyecto, elaborada

por el Director de Política Familiar y Desarrollo Comunitario, que condensa las

razones de la iniciativa, que cabe sintetizar en: (i) la necesidad de contar con una

regulación del Registro de Parejas de Hecho que contemple de forma más

detallada los procedimientos y trámites que pueden seguirse ante el mismo; y (ii)

dotar a la regulación de una mayor seguridad jurídica, eliminando algunas

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lagunas, en especial, las atinentes a determinadas situaciones o supuestos de

hecho que se vienen planteando en la práctica y a los que conviene dar una

solución normativa.

15. Como concreción de tales objetivos, la memoria deja constancia de las

novedades más importantes que incorpora la iniciativa. En primer lugar, señala

que se pretende que la nueva regulación del registro responda a la forma en que

este viene gestionándose. Para ello, ?la nueva reglamentación establece expresamente

que el Registro de Parejas de Hecho se configura jurídicamente como un registro único, de

carácter administrativo y funcionamiento descentralizado?. Su gestión se realizará

directamente por las delegaciones territoriales y en cada una habrá una persona

encargada del registro.

16. Se dota, asimismo, de mayor seguridad jurídica a las inscripciones realizadas en

los registros municipales. A tal fin, se precisan mejor los trámites necesarios, el

expediente que han de tramitar los ayuntamientos y el momento en que surtirán

efectos las inscripciones constitutivas.

17. Se definen con mayor claridad los distintos procedimientos que pueden seguirse

ante el Registro de Parejas de Hecho. En esta labor destaca la introducción del

trámite de la comparecencia en el momento anterior a la calificación de cada

solicitud. Se perfila con más nitidez y se reduce la documentación que debe

acompañar a las distintas solicitudes, estableciéndose la posibilidad de que el

propio registro pueda comprobar o verificar en la Administración competente los

datos acreditativos de la identidad.

18. Se perfila el régimen de las cancelaciones, con la expresa incorporación de un

régimen específico para aquellas solicitadas por una persona que haya sido

víctima de violencia de género, contenido que está en plena consonancia con las

obligaciones que para los poderes públicos derivan de la Ley 4/2005, de 18 de

febrero.

19. Se modifica el sentido del silencio ?que será positivo? cuando no se dicte en el

plazo máximo de tres meses la correspondiente resolución. Este plazo se reduce

a dos meses para las cancelaciones en las que concurra un supuesto de violencia

de género. Se clarifica, por último, la relación entre la fecha de extinción de la

pareja y la cancelación, así como los supuestos de cancelación de oficio.

20. El proyecto se ha aprobado con carácter previo, de acuerdo con el artículo 7.1

LPEDG, mediante la Orden de 2 de marzo de 2016, del Consejero de Empleo y

Políticas Sociales.

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21. En la redacción del texto del proyecto se ha cumplido el Acuerdo del Consejo de

Gobierno de 13 de marzo de 2015 por el que se aprueban las medidas para la

elaboración bilingüe de las disposiciones de carácter general que adoptan la

forma de ley, decreto legislativo, decreto u orden.

22. La asesoría jurídica del departamento promotor ha elaborado el informe jurídico a

que se refiere el artículo 7.3 LPEDG, en el que se aborda el análisis de las

cuestiones jurídicas que suscita el proyecto.

23. Las observaciones y sugerencias de este informe han sido analizadas en un

informe posterior de la Dirección de Política Familiar y Desarrollo Comunitario que

razona las aceptadas y las rechazadas referidas a determinadas previsiones

procedimentales (ampliación del plazo de subsanación de solicitudes y

determinados supuestos de cancelación de la inscripción de oficio).

24. El estudio de impacto en función del género elaborado por el órgano promotor

explica la ausencia de dicho impacto.

25. La Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones Públicas del

Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura ha emitido el informe

previsto en el Decreto 233/2012, de 6 de noviembre, por el que se establece el

régimen de inclusión de la perspectiva de normalización del uso del euskera en el

procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general.

26. En dicho informe, tras examinar el marco normativo en el que se inserta el

proyecto, sugiere al órgano promotor que introduzca un nuevo contenido con el fin

de reflejar el derecho de los ciudadanos a mantener las relaciones con el registro

(tanto orales como escritas) en cualquiera de las dos lenguas oficiales.

27. La Dirección de Atención a la Ciudadanía e Innovación y Mejora de la

Administración (DACIMA) ha examinado el proyecto y ha emitido su informe en el

que valora positivamente la configuración de un registro único, descentralizado e

informático, así como las funciones que se asignan al mismo y la forma en que se

contempla la tramitación de los distintos procedimientos (inscripción, cancelación,

modificación del pacto?), con especial atención a la exigencia de que las

personas comparezcan ante la Administración para manifestar su voluntad.

28. El informe finaliza señalando que la DACIMA prestará al departamento promotor

el asesoramiento e información necesarios para poner en marcha la tramitación

electrónica de los procedimientos del Registro de Parejas de Hecho y sugiriendo

que se valore la no inclusión en el BOPV de las solicitudes normalizadas para

facilitar su ágil adaptación.

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29. La Dirección de Función Pública, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6. 1 a)

de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la función pública vasca, ha examinado el

proyecto y en la perspectiva de examen que le corresponde, emite informe

favorable al concluir que la futura norma ??no supone, de entrada, alteración alguna de

las relaciones de puestos de trabajo, ni de las monografías a día de hoy?.

30. El trámite de audiencia se ha articulado a través del pleno del Consejo de Familia,

creado por la Ley 13/2008, de 12 de diciembre, de apoyo a las familias, como

órgano a través del cual se articula la coordinación y colaboración en materia de

familia entre el Gobierno Vasco, las diputaciones forales y los ayuntamientos, y se

hace efectiva la participación de entidades y personas ajenas al ámbito de las

administraciones públicas.

31. El consejo ha emitido un informe favorable del que cabe reseñar las aportaciones

de la Federación de Euskadi de padres y madres separados (Kidetza) que

considera adecuado exigir un trámite de comparecencia, un periodo mínimo de

empadronamiento (2 años) para acceder al registro, así como la delimitación de

unos trámites claros para la cancelación de la inscripción y de la fecha de la

resolución.

32. Asimismo, se ha trasladado el proyecto al Colegio Notarial del País Vasco, sin

que haya expresado su parecer.

33. El Ararteko ha realizado aportaciones orientadas a ajustar algunas

determinaciones del proyecto sobre la documentación exigible para la adecuada

identificación de las personas extranjeras; forma de contemplar la excepción a la

obligación de comparecer en los supuestos de cancelación cuando se trata de

mujeres víctimas de violencia de género; aplicación del principio general favorable

al desarrollo de la cooperación jurídica internacional; y de la normativa de

procedimiento administrativo.

34. El proyecto se ha sometido a la consideración de las tres diputaciones forales que

no han formulado alegaciones. Tampoco EUDEL, ni la Asociación de Concejos de

Álava han manifestado su criterio sobre la iniciativa. No obstante, ha de tomarse

en consideración que en el Pleno del Consejo Vasco de Familia, que ha

intervenido en el procedimiento, hay representantes de las tres instituciones

forales y de EUDEL.

35. Las alegaciones de los participantes en el trámite de audiencia han sido valoradas

por el órgano promotor en un documento que explica el porqué de las aceptadas

?con la consiguiente adaptación del texto? y de las rechazadas.

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36. Se ha elaborado una memoria para valorar los trámites de audiencia, participación

y consulta de otras administraciones e informes preceptivos, en la que se analizan

y responden razonadamente las aportaciones y sugerencias realizadas durante el

desarrollo de dichos trámites.

37. Las sugerencias de Emakunde realizadas por su representante en el Consejo

Vasco de Familia sobre la atención al aspecto del género en la redacción de la

norma y la inclusión en los modelos de instancias de un campo correspondiente al

sexo son aceptadas. En cuanto a las formuladas por Kidetza se considera bien

que vienen recogidas de otro modo en el proyecto (trámite de comparecencia),

bien que no tienen encaje en el marco legal que el proyecto debe respetar

(exigencia de un periodo mínimo de empadronamiento)i.

38. Las aportaciones del Ararteko han sido aceptadas en su práctica totalidad y han

motivado la modificación de los correspondientes preceptos.

39. Asimismo, se han aceptado ?con las consiguientes adaptaciones en el texto? las

sugerencias expuestas en el informe de la DACIMA, salvo la referida a omitir la

publicación en el BOPV de los modelos normalizados de las instancias.

40. El Consejo Económico y Social ha emitido su Dictamen 5/16 en el que valora

positivamente el proyecto al perseguir una mayor seguridad jurídica en la

regulación del registro y facilitar la modernización de este mediante la

configuración del soporte informático como único soporte de información

41. A continuación formula algunas consideraciones sobre aspectos de la regulación

proyectada que podrían requerir, a juicio del consejo, una mayor reflexión ya que

introducen aspectos más restrictivos, tales como la exigencia de comparecencia

para determinadas gestiones ?artículo 12?, la acreditación de la identidad

?artículo 8? o el plazo de validez de un mes para los documentos de

empadronamiento o el de un año mínimo para este. Junto a ello, el informe realiza

consideraciones referidas al efecto de la reciente aprobación de la Ley 5/2015, de

25 de junio, de derecho civil vasco en el proyecto, instando la adaptación de

algunos contenidos.

42. En el expediente figura una nueva memoria de 20 de julio de 2016 en la que se da

respuesta a las cuestiones que suscita el informe del Consejo Económico y Social

y se razona las aceptadas (lenguaje, matización en la exposición de motivos,

introducción de las referencias necesarias a la Ley 5/2015, de 25 de junio, de

derecho civil vasco) y las no aceptadas.

43. En cuanto a la dimensión económica de la iniciativa, figura una memoria a efectos

de control económico-normativo elaborada para dar cumplimiento al artículo 10.3

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LPEDG, en la que se concluye que la nueva reglamentación del Registro de

Parejas de Hecho de la Comunidad Autónoma del País Vasco (i) ?no conlleva ningún

incremento de gasto, en materia de personal, en los presupuestos generales de la Comunidad

Autónoma de Euskadi y, en particular, en la partida de personal adscrito al Departamento de

Empleo y Políticas Sociales?, pues el registro se seguirá gestionando con las mismas

personas que actualmente realizan las funciones y labores correspondientes; (ii)

sí conllevará gasto al prever la incorporación de nuevas tecnologías para la

organización y gestión del registro, que supondrá diseñar, programar y elaborar

una nueva aplicación informática, cuya implantación se cuantifica en un gasto de

doscientos mil (200.000) euros que se abonará con cargo al Capítulo VI,

inversiones, del Programa 31110 de Estructura y Apoyo del Departamento de

Empleo y Políticas Sociales, creándose al efecto la oportuna partida

presupuestaria para el ejercicio 2017.

44. La Oficina de Control Económico ha emitido su informe de conformidad con lo

dispuesto en la Ley 14/1994, de 30 de junio, de control económico y contabilidad

de la Comunidad Autónoma de Euskadi, y en el Decreto 484/1995, de 31 de

octubre, por el que se desarrolla el ejercicio del control económico interno y la

contabilidad en el ámbito de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma

de Euskadi.

45. Asimismo consta el informe previsto en el artículo 6 de la Ley 16/2012, de 28 de

junio, de apoyo a las personas emprendedoras y a la pequeña empresa.

46. Cierra el procedimiento una memoria que repasa toda la tramitación e incide en la

explicación de algunos de las cuestiones suscitadas en el informe de la Oficina de

Control Económico sobre los gastos (medios personales y materiales), así como

sobre los ingresos (respecto de los que el proyecto carece de incidencia).

Asimismo se detallan algunas modificaciones introducidas en el modo de acreditar

la vecindad civil.

47. Esta memoria, con los ajustes adecuados, servirá a los efectos del artículo 10.2

LPEDG.

48. Tras el precedente examen, cabe señalar que el procedimiento de elaboración del

proyecto de decreto ha cumplido formal y materialmente la LPEDG y merece, por

tanto, una valoración positiva.

IV ASPECTOS COMPETENCIALES Y MARCO NORMATIVO

49. Como hemos indicado, el proyecto procede al desarrollo reglamentario de la LPH,

en el concreto aspecto del Registro de Parejas de Hecho.

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50. La Comisión tuvo ocasión de informar (Dictamen 12/2004) en fase de proyecto el

Decreto 124/2004, de 22 de junio, que aprueba el Reglamento del Registro de

Parejas de Hecho en la Comunidad Autónoma, y que la iniciativa objeto de

examen va a derogar.

51. El directo amparo del proyecto en la LPH hace innecesario el examen de los

aspectos competenciales. No obstante, debemos dejar constancia de unas

circunstancias posteriores a la aprobación de la LPH y del decreto regulador del

registro que guardan conexión con la regulación proyectada.

52. La LPH fue inicialmente recurrida por el Presidente del Gobierno el 4 de agosto de

2003, solicitándose posteriormente (4 de agosto de 2004) el desistimiento.

53. No obstante, cuando se emite este dictamen existen diversas sentencias del

Tribunal Constitucional (SSTC 83/ 2013, de 11 de abril; 93/2013, de 23 de mayo y

110/2016, de 9 de junio) que han analizado leyes autonómicas reguladoras del

fenómeno de las convivencias no matrimoniales. Estas sentencias, si bien han

puesto de manifiesto las distintas perspectivas competenciales que admite la

regulación de dicha materia, han destacado el carácter nuclear de la competencia

en materia de derecho civil.

54. De forma muy sintética, a lo que aquí interesa, cabe recordar que el tribunal

considera que normar sobre los efectos jurídicos de la situación fáctica de la

convivencia en pareja es una cuestión que pertenece al ámbito de las relaciones

personales y patrimoniales de quienes integran la unión de hecho y que, por

tanto, en cuanto a su encuadre competencial, tiene la naturaleza propia de las

materias reguladas por el derecho civil.

55. En esta perspectiva, es de ver que la Comunidad Autónoma del País Vasco

(CAPV) cuenta con competencia en dicha materia en virtud del artículo 10.5 del

estatuto de Autonomía (EAPV), que le atribuye competencia exclusiva en ??

conservación, modificación y desarrollo del Derecho Civil Foral y especial, escrito o

consuetudinario de los territorios históricos que integran el País Vasco y la fijación del ámbito

territorial de su vigencia? (este soporte competencial de la LPH fue examinado con

detenimiento por la Comisión en su Dictamen 78/2002, al analizar dicha ley en

fase de anteproyecto).

56. De todos modos, y sin perjuicio de algunos contenidos puntuales, la iniciativa,

atendido su objeto, tiene un marcado carácter y contenido organizativos al

ocuparse de la estructura y funcionamiento del Registro de Parejas de Hecho,

concurriendo por ello con especial intensidad el título competencial referido a la

autoorganización que, con carácter exclusivo, atribuye a la CAPV el artículo 10.2

EAPV y, en tanto se disciplinan también los distintos procedimientos ante el

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registro, entra asimismo en juego el título competencial sobre procedimiento

administrativo que, con idéntico carácter exclusivo, contempla el artículo 10.6

EAPV ( ?Normas procesales y de procedimientos administrativos y económico-administrativos

que se deriven de las especialidades del derecho sustantivo y de la organización propia del

País Vasco?).

57. En cuanto al marco normativo, es la LPH la norma que se erige en parámetro

primero de nuestro examen al ser el proyecto, según venimos insistiendo, un

reglamento ejecutivo parcial de aquélla.

58. Debe, por ello, destacarse que la LPH ha sufrido recientemente una modificación

operada por la Ley 5/2015, de 25 de junio, de derecho civil vasco.

59. Esta ley, en su disposición adicional segunda, ha procedido a modificar el artículo

2 LPH en lo referente al ámbito subjetivo de la inscripción (al menos, una de las

personas de la pareja deberá contar con la vecindad civil vasca) y el artículo 5 en

lo referente al régimen de separación de bienes del Código civil que se establece

como régimen aplicable, a falta de pacto expreso de la pareja sobre el régimen

económico-patrimonial.

60. Asimismo, en nuestro examen hemos de tomar en consideración la Ley 39/2015,

de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las administraciones

públicas (LPAC), que acaba de entrar en vigor y que ha de servir de parámetro de

la iniciativa en los términos que derivan de la doctrina constitucional.

61. Esto es, en el entendimiento de que dicha ley establece los elementos comunes

(y de posible utilización) en los distintos procedimientos administrativos, pero sin

obviar la disección procedimiento general/procedimiento especial que dicha

doctrina constitucional (entre otras, SSTC 227/1988, 98/2001 o 130/2013) ha

trazado a fin de respetar la distribución constitucional de competencias entre el

Estado y las comunidades autónomas en los distintos ámbitos materiales.

62. Dicha doctrina descansa básicamente en la idea del procedimiento como cuestión

adjetiva a la materia sustantiva (?cuando la competencia legislativa sobre una materia ha

sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a esta incumbe también la aprobación de las

normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en

todo caso las reglas de procedimiento establecidas en la legislación del Estado, dentro del

ámbito de sus competencias? (FJ 32 de la citada STC 227/1988).

V ANÁLISIS DEL PROYECTO DE DECRETO

63. Abordamos en primer término aquellos aspectos que por afectar a más de un

precepto tienen un carácter general, para analizar a continuación los artículos que

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suscitan alguna cuestión, siguiendo para ello el orden en que aparecen en la

norma.

64. Antes conviene señalar dos ideas que ayudan a enmarcar muchas de nuestras

consideraciones posteriores.

65. La primera se refiere al objeto de la LPH, que es normar sobre las parejas de

hecho que cumplan una serie de requisitos (artículo 2). En la determinación de

ese régimen es fácil advertir la huella de la regulación del matrimonio en el Código

Civil, pero ello no puede ocultar que se trata de realidades jurídicas muy distintas

cuyos regímenes jurídicos no son intercambiables ni aplicables por analogía.

66. Como destaca el Tribunal Constitucional en la antes citada STC 93/2013, de 23

de abril: ?Así como la competencia estatal en relación con el artículo 32.2 CE se refiere en

todo caso al matrimonio, la Ley Foral 6/2000 disciplina una realidad social diferente, ceñida a

las parejas de hecho que reúnan determinados requisitos. Y aun cuando pueda encontrarse

cierta conexión o paralelismo entre ambas realidades, su regulación difiere, entre otros

aspectos sustanciales, en el relativo a los requisitos y formalidades que, para la celebración del

matrimonio exige la formalización solemne de la prestación del consentimiento al efecto ante

funcionario o autoridad?

67. Con la segunda idea queremos recordar que esa diferencia jurídica sustancial

entre ambas realidades (matrimonio y uniones de hecho) también se proyecta en

la regulación de los instrumentos registrales a los que pueden acceder (Registro

Civil o Registro de Parejas de Hecho) y del alcance y efectos de las inscripciones

en cada caso.

A) Las comparecencias:

68. Una de las novedades que incorpora la regulación proyectada es la referida a la

exigencia de que las personas que quieran constituir una pareja de hecho

?artículo 12 y artículo 6.4 (registros municipales)?, cancelar la inscripción

(artículo 16) o inscribir el pacto regulador del régimen económico-patrimonial

(artículo 19) deben comparecer ante el registro, en la forma que establece el

artículo 25.

69. Este artículo 25, en su párrafo 1 (con olvido de la posibilidad municipal),

determina que la comparecencia deberá realizarse con carácter previo a la

calificación por el registro de las solicitudes.

70. En su párrafo 2 determina: ?La comparecencia se configura como un acto personalísimo y,

por tanto, habrá de realizarse por las personas interesadas de forma presencial, no

admitiéndose la posibilidad de que sea realizado por medio de representante, en la forma

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prevista en el artículo 5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo

común de las administraciones públicas?.

71. Si bien, de los artículos 11.2.a), 14.2 y 18.2.a) parece derivar la posibilidad de

autorizar a una persona para que comparezca en nombre de la persona

interesada.

72. El artículo 12.2, por su parte, contempla las excepciones a dicha obligación de

comparecer para aquellas personas que padezcan una enfermedad grave o estén

ingresadas en un establecimiento penitenciario.

73. Como antes el artículo 40 de la derogada Ley 30 /1992, de 26 de noviembre, de

régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento

administrativo común (LRJPAC), hoy el artículo 19 de la LPAC sujeta la

comparecencia obligatoria ante las oficinas públicas (presencial o por medios

electrónicos) a su previsión en una norma con rango de ley.

74. Sin negar el loable objetivo que parece estar detrás de la regulación proyectada

(contribuir a evitar el fraude de ley), al que vendría a servir, en parte, la

introducción del trámite de la comparecencia obligatoria, en la perspectiva que

corresponde a nuestro análisis resulta problemática.

75. En este punto, el proyecto (así se desliza en algunos de los informes del

expediente) sólo podría ampararse en la mención que el apartado 3 del artículo 4

de la LPH contiene a la manifestación de la voluntad por ambos miembros de la

pareja (?Junto con la solicitud de inscripción, ambos miembros de la pareja deberán, además

de manifestar su voluntad de inscribirse, acreditar el cumplimiento de los requisitos

establecidos en el artículo 2.1, así como señalar el domicilio de la pareja?).

76. Este único sustento, advierte la Comisión, resulta frágil porque la manifestación

de voluntad admite muy diversos modos válidos de producirse y, en todo caso, no

parece que pueda otorgar la cobertura legal necesaria a las comparecencias

previstas para la cancelación o para la inscripción autónoma de los pactos

reguladores de las relaciones económico-patrimoniales.

B) El ámbito subjetivo de aplicación:

77. De acuerdo con la modificación del artículo 2 de la LPH, operada por la

disposición adicional segunda de la Ley 5/2015, de 25 de junio, de derecho civil

vasco, el proyecto contempla la inscripción para ?aquellas parejas de hecho en las que

al menos uno de sus integrantes tenga vecindad civil vasca?.

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78. El proyecto, como corresponde a su naturaleza de reglamento ejecutivo, se ve

compelido a respetar la delimitación que para acceder al registro establece la

LPH; si bien, sobre este extremo cumple recordar que la STC 93/2013, de 13 de

abril, dictada en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley Foral

6/2000, de 3 de julio, para la igualdad jurídica de las parejas estables, declaró la

inconstitucionalidad del precepto legal que venía a establecer que la Ley

resultaría de aplicación ?a las parejas estables cuando, al menos, uno de sus miembros

tenga la vecindad civil navarra?, por considerar comprometida la competencia estatal

del artículo 149.1.8 de la Constitución (CE).

79. Tal decisión, en síntesis, se adopta al estimar que el precepto desconoce la

competencia que atribuye al Estado el artículo 149.1.8 CE en tanto en ella se

incluye, según la doctrina constitucional, la delimitación de las normas de

conflicto, así como la definición y regulación, en general, de los puntos de

conexión (SSTC 72/1983, de 29 de julio y 226/1993, de 8 de julio).

80. No obstante, debe recordarse, por un lado, que en la Comisión Bilateral de

Cooperación Administración del Estado-Administración de la Comunidad

Autónoma del País Vasco, mediante Acuerdo de 15 de diciembre de 2015, se

zanjaron las discrepancias surgidas en relación con la Ley 5/2015, de 25 de junio,

de derecho civil vasco (BOPV nº 15, de 25 de enero de 2016).

81. Y, por otro que, como es sabido, de acuerdo con el artículo 39.1 de la Ley

Orgánica del Tribunal Constitucional, la posibilidad de extender los efectos de las

sentencias de inconstitucionalidad se limita a los preceptos de la misma ley,

disposición o acto con fuerza de ley.

C) Las normas de procedimiento:

82. En coherencia con su finalidad (regular el registro y los procedimientos vinculados

al mismo), gran parte del contenido del proyecto es procedimental.

83. Durante la tramitación de la iniciativa, con acierto, algunos de los órganos

informantes han advertido al tramitador sobre la conveniencia de adaptar el texto

a la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las

administraciones públicas (LPAC), dado qu,e para cuando el proyecto entre en

vigor, dicha ley estaría vigente.

84. Al margen de otros aspectos concretos que luego se comentan, en este apartado

de consideraciones generales interesa examinar tres cuestiones.

85. La primera se refiere a la disposición final primera, intitulada ?Régimen supletorio?,

cuyo literal es el siguiente: ?En lo no previsto en el Reglamento que se aprueba en relación

Dictamen 218/2016 Página 13 de 23

con el procedimiento administrativo será de aplicación la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas?.

86. Tal y como hemos señalado y ha razonado la Comisión con detenimiento en su

reciente Dictamen 203/2016, la relación entre la LPAC y, en este caso, la LPH y el

reglamento que examinamos se rige por el principio ?ley general/ley especial?. Por lo

que no resulta jurídicamente adecuado hacer referencia a la LPAC como ?régimen

supletorio?.

87. El proyecto debe respetar aquellos extremos del procedimiento administrativo

común (y así lo hace) que establece la LPAC. El proyecto, sobre la base de la

especialidad que delimita la competencia en materia de parejas de hecho,

determina, conforme a la LPH, las normas procedimentales especiales que, como

tales, serán aplicables a la materia, si bien ello no permitirá desconocer o eludir

aquellos aspectos de la norma del procedimiento administrativo común en tanto

establecen ámbitos intangibles para el proyecto (así, la estructura general del iter

procedimental, las formas de elaboración, requisitos de validez y eficacia, modos

de revisión y medios de ejecución de los actos administrativos, así como las

garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento).

88. Por ello, la Comisión considera conveniente suprimir la disposición final primera,

al resultar más correcto no establecer precisión alguna sobre una cuestión (la

supletoriedad) que no pertenece al ámbito del reglamento y se sitúa en el terreno

del aplicador, quien, en su caso, deberá seleccionar la norma que debe aplicar

para el supuesto de que se enfrente a una laguna.

89. La segunda cuestión tiene que ver con una previsión respecto de la que a lo largo

del expediente de elaboración se han vertido opiniones discrepantes. Se trata de

la posibilidad de establecer un plazo de subsanación de la solicitud de inscripción

distinto del que con carácter general establece el artículo 68 LPAC.

90. El artículo 23.2, in fine, determina que la persona encargada del registro ?podrá

ampliar más el plazo en el caso de las personas extranjeras que tengan necesidad de solicitar

la documentación a sus países de origen?.

91. En los informes que obran en el expediente se justifica el supuesto y la existencia

en la LRJPAC de preceptos permiten entender atemperada la exigencia de un

único plazo de subsanación. Tales preceptos persisten en la LPAC (así, artículos

32 y 73.1).

92. Concurren también dos circunstancias relevantes. Por un lado, que la posibilidad

de la ampliación se prevé en unos procedimientos que no son de concurrencia

competitiva, con lo que en nada se perjudica o condiciona el derecho del resto de

Dictamen 218/2016 Página 14 de 23

personas que deseen instar cualquiera de los procedimientos registrales. Y, por

otro, la ampliación se adopta en beneficio de las personas interesadas, para

favorecer el ejercicio del derecho (es fácil sostener que su uso será más intenso

en los procedimientos para la inscripción constitutiva), sin afección negativa

alguna a su derecho ni al derecho de terceros.

93. A ello se añade que, sin perjuicio de la cautela que suscita a la Comisión el

artículo 1.2 LPAC, la posibilidad de fijar un plazo distinto puede encontrar amparo

en el ámbito que establece dicho precepto para que el reglamento pueda

establecer plazos distintos.

94. Si bien, la seguridad jurídica recomendaría fijar un plazo máximo para dicha

ampliación, transcurrido el cual deberá aplicarse el régimen del archivo de las

solicitudes no subsanadas.

95. En los informes que obran en el expediente, al razonar la conveniencia de la

previsión, ya se alude a que ?dicha ampliación de plazo deberá tener una carácter

prudencial?. Sin duda, no será fácil escoger un plazo que dé una respuesta

satisfactoria a los múltiples casos que pueden suscitarse (al tratarse de

documentación que ha de recabarse en el extranjero), pero se trataría de extraer

de la experiencia acumulada uno razonable.

96. La tercera cuestión atañe a algunas de las previsiones del proyecto sobre los

efectos de las solicitudes.

97. El proyecto, como hemos indicado, ha sido redactado inicialmente de conformidad

con lo establecido en la LRJPAC y, aunque su contenido se ha adaptado a la

LPAC, hay algunos aspectos del mismo que suscitan cuestiones no de fácil

resolución, pero a las que necesariamente la iniciativa debe tratar de dar una

respuesta adecuada.

98. La LPAC, como declara su exposición de motivos, considera que ?en el entorno

actual, la tramitación electrónica no puede ser todavía una forma especial de gestión de los

procedimientos sino que debe constituir la actuación habitual de las Administraciones?, lo que,

entre otras consecuencias, conlleva, como más adelante señala, que la ley

disponga ?la obligación de todas las administraciones públicas de contar con un registro

electrónico general, o, en su caso, adherirse al de la Administración General del Estado. Estos

registros estarán asistidos a su vez por la actual red de oficinas en materia de registros que

pasarán a denominarse oficinas de asistencia en materia de registros y que permitirán a los

interesados, en el caso que así lo deseen, presentar sus solicitudes en papel, las cuales se

convertirán a formato electrónico?.

Dictamen 218/2016 Página 15 de 23

99. Esta voluntad se ha trasladado al texto de la ley que, sin embargo, no ha

incorporado con claridad las reglas transitorias necesarias hasta que el paso a

una Administración sin papel se produzca efectivamente.

100. En lo que interesa a nuestro examen, la LPAC, al regular la obligación de resolver

y el cómputo del plazo para ello ,ya no contempla el dies a quo a partir de ?la fecha

en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su

tramitación? como hacía el artículo 42 LRJPAC ?en la modificación que del mismo

realizó la Ley 4/1999, de 13 de enero?.

101. El artículo 21.3.b) LPCA alude para los procedimientos iniciados a solicitud del

interesado a ?la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la

Administración u Organismo competente para su tramitación?.

102. El artículo 16.4 LPAC, por su parte, admite que los interesados presenten los

documentos en: (i) el registro electrónico de la Administración u Organismo al que

se dirijan (y restantes registros electrónicos de las entidades contempladas en el

artículo 2.1); (ii) las oficinas de Correos; (iii) las representaciones diplomáticas u

oficinas consulares; (iv) las oficinas de asistencia en materia de registros, y (v) los

otros lugares que establezcan las disposiciones vigentes.

103. El proyecto, en el artículo 7, última frase del párrafo 4, señala: ?En este último

supuesto, [presentación de la solicitud ante los órganos del artículo 16.4 LPAC] la tramitación

de la solicitud y los efectos de la inscripción solo se producirán respecto de la documentación

que haya tenido entrada efectiva en la Delegación Territorial correspondiente, y desde la fecha

en que haya tenido acceso a la misma ?.

104. Al margen de que la expresión ?entrada efectiva en la Delegación Territorial

correspondiente? resulte oscura para hacer depender de ello la tramitación de la

solicitud, que ese mismo momento sea el que se tenga en consideración para el

cálculo del plazo para resolver sobre la solicitud, esto es para practicar las

inscripciones y de los efectos de no producirse, plantea problemas interpretativos

en relación con lo dispuesto en el artículo 21.3.b) LPAC.

105. Conforme a dicho precepto, como hemos señalado, en los procedimientos

iniciados a solicitud del interesado ?que son los que contempla mayoritariamente

el proyecto? el plazo máximo para resolver se contará desde la fecha de entrada

de la solicitud en el registro electrónico de la Administración General de la

Comunidad Autónoma.

106. Esta previsión encuentra sentido en el nuevo marco legal, que contempla la

obligación de que todas las administraciones cuenten con un registro electrónico

general. En estos no habrá diferencia temporal alguna entre la fecha de entrada

Dictamen 218/2016 Página 16 de 23

en el registro general de cada Administración y en el de sus distintos órganos

(aunque la opción de presentación en Correos y en las oficinas en el extranjero,

parece seguir requiriendo una previsión específica).

107. Pero, en todo caso, hasta que los registros de las administraciones públicas se

adecuen plenamente a lo que establece la LPAC, el sistema de la LRJPAC puede

y debe seguir temporalmente operativo.

108. Considera la Comisión que así puede colegirse del régimen transitorio que

establece la LPAC.

109. La disposición final séptima (entrada en vigor) determina: ?No obstante, las

previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de

empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y

archivo único electrónicos producirán efectos a los dos años de la entrada en vigor de la Ley?.

110. Esta es la que, a su vez, motiva que en la disposición derogatoria, tras el listado

de normas afectadas, se introduzca una matización: hasta que produzcan efectos

las previsiones de la citada disposición final séptima, ?se mantendrán en vigor los

artículos de las normas previstas en las letras a) [Ley 30/1992, de 26 de noviembre], b) [Ley

11/2007, de 22 de junio y g) [Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se

desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio] relativos a las materias mencionadas?.

111. El alcance de dicha previsión en la cláusula derogatoria (en contra de lo que

exigiría su carácter de excepción a la derogación total de dichas normas) no

queda definido con la claridad deseable. No obstante, la Comisión considera que

cabe interpretar que, en tanto no exista en la Administración General de la CAPV

un registro electrónico general con las características establecidas en la LPAC

(para lo cual dispone de un plazo de dos años), puede sostenerse que uno de los

aspectos de la LRJPAC incluidos en la excepción derogatoria es el relativo al

cómputo de la fecha de entrada en el registro del órgano competente para

resolver las solicitudes presentadas en papel, en los registros no electrónicos.

112. Cuestión distinta es la forma en que debe plasmarse en el proyecto la previsión

de esta posibilidad, ya que, en principio, de acuerdo con el régimen general de la

LPAC, la regulación proyectada tendría un carácter transitorio, en tanto se pone

en marcha el sistema de registro electrónico que la LPAC contempla.

113. Por ello, tomando en consideración la vocación de permanencia en el

ordenamiento del proyecto, se somete a la consideración del órgano redactor la

conveniencia de recoger el carácter transitorio de las previsiones analizadas y

consignar en la parte general la fórmula de la LPAC.

Dictamen 218/2016 Página 17 de 23

114. Unida a esta consideración, y por las mismas razones, deberá ajustarse el

contenido del artículo 22 (admisión de la solicitud), en tanto vuelve a anudar la

fecha de presentación de la solicitud con el momento de presentación en la

delegación territorial correspondiente, y del artículo 27.1, en la medida en que

establece el inicio del cómputo del plazo máximo de tres meses para resolver

?desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro de la Delegación

Territorial competente para resolver?.

D) Otras observaciones al articulado:

Artículo 6

115. El párrafo 6, in fine, dice: ?En todo caso, la fecha a partir de la cual derivarán efectos de la

inscripción será la correspondiente a la de la propia resolución de conformidad con lo dispuesto

en el artículo 29.2 del presente Decreto?.

116. Este artículo, a su vez, determina que el momento a partir del cual surtirán efecto

dichas inscripciones es la fecha de la resolución de inscripción, cancelación o de

incorporación o modificación del pacto regulador de las relaciones económicopatrimoniales.

117. La LPH en su artículo 3.3 señala que ?las inscripciones practicadas en los registros

municipales de aquellas localidades que cuenten con ellos tendrán el mismo efecto

constitutivo, siempre y cuando al practicar dicha inscripción se hayan observado los requisitos

establecidos en la presente Ley, lo que deberá ser verificado por el Registro de Parejas de

Hecho?.

118. De acuerdo con el precepto legal, la inscripción de constitución de la pareja de

hecho realizada en un registro municipal, una vez operada la verificación por el

Registro, surtirá efectos desde la fecha en que dicha inscripción se practicó en el

registro municipal.

119. El principio de jerarquía normativa (artículo 9.3 CE y artículo 63 Ley de Gobierno)

fuerza a adaptar el precepto a lo señalado en la LPH.

Artículo11

120. En el párrafo 2, letra c), cuando la vecindad civil vasca se ha adquirido por

nacimiento, se determina que la fecha de empadronamiento en alguno de los

municipios de la CAPV ?deberá ser de al menos un año antes a la fecha de presentación

de la solicitud de inscripción?. No se encuentra amparo legal para este requisito cuyo

carácter limitativo exigiría contar con una previsión legal.

Dictamen 218/2016 Página 18 de 23

Artículo 26

121. La función que se encomienda a la persona encargada del registro para el

examen de la ?legalidad de los derechos y obligaciones contenidos en los pactos

reguladores de las relaciones económico-patrimoniales de la pareja? excede de las que

corresponden a un registro administrativo cuya finalidad es dar publicidad a la

constitución, extinción y, en su caso, pactos reguladores de la pareja, pero

teniendo presente que se trata de aspectos que entran de lleno en el ámbito de

las relaciones personales y patrimoniales de las personas que integran la pareja

de hecho y su naturaleza es civil.

Artículo 27

122. El primer párrafo contiene información muy relevante para las personas

destinatarias de la norma, que reclama, por ello, una adecuada sistematización de

su contenido.

123. Debería, así, enunciarse de forma diferenciada en distintos apartados (i) la

obligación de resolver de forma expresa y el plazo para ello (tres meses, con

carácter general); ( ii) la posibilidad de que el plazo para el dictado de la

resolución pueda verse interrumpido conforme a lo establecido en dicha LPAC; y

(iii) el sentido estimatorio del silencio.

124. Sobre este aspecto debe señalarse que la remisión al artículo 24 (?se entenderá

estimada la solicitud a los efectos de lo establecido en el artículo 24?) oscurece el mensaje

ya que, de acuerdo con el régimen legal del silencio estimatorio, no se pueden

acotar o condicionar sus efectos.

125. La obligación de notificar que se menciona en el párrafo 1, se encuentra

contemplada en el párrafo 3 de forma adecuada.

126. En cuanto al párrafo 4 ??Contra las resoluciones del Delegado o de la Delegada territorial

se podrán interponer los recursos pertinentes según la legislación vigente?? parece

corresponder a la norma aclarar cuáles son dichos recursos.

127. Dado que el órgano ?delegación territorial?, por su propia naturaleza y ubicación en la

estructura, tiene siempre superior jerárquico, el recurso administrativo que cabrá

interponer contra sus resoluciones será el recurso de alzada, sin perjuicio de que

la concreta notificación deberá identificar quién es el superior jerárquico (ya que

este pudiera variar en función de la estructura organizativa y funcional

normativamente establecida para el departamento).

Dictamen 218/2016 Página 19 de 23

Artículo 30

128. Se ocupa el precepto de la cancelación de las inscripciones.

129. Convendría ceñir el artículo a ese objeto sin adentrarse en la compleja cuestión

de la extinción de la pareja de hecho y sus efectos. En apoyo de esta

interpretación se encuentra la propia LPH, cuyo artículo 19 se limita a señalar que

? cuando se produzca la extinción de la pareja de hecho, ambos miembros de la pareja o uno

de ellos en los casos de decisión unilateral, deberán instar la cancelación de la inscripción en

el correspondiente registro?, derivando la consecuencia que del incumplimiento de

ese deber cabe extraer: ?Ninguna de las partes podrá constituir nueva relación de pareja

sometida a esta Ley sin la previa cancelación de la anterior?.

130. Se trata, por tanto, de regular la cancelación de la inscripción, cuyos efectos,

según el propio decreto (artículo 29.2), se producirán desde la fecha de la

resolución que acuerde dicha cancelación.

131. La norma regula la inscripción constitutiva y su cancelación; la extinción es la

causa que justifica dicha cancelación, tal y como, de forma acertada, recoge el

artículo 28.3 que, al describir la ficha registral de cada pareja de hecho incluye ?la

fecha de la resolución acordando la inscripción de la declaración de constitución de la pareja o

la declaración de cancelación de la pareja de hecho, con indicación, en este último caso, de la

causa de extinción?.

132. Una cosa es anotar la causa de extinción (fallecimiento, matrimonio, mutuo

acuerdo, decisión unilateral?) junto a la inscripción de la cancelación y otra bien

distinta fijar la fecha de extinción de la pareja.

133. Las referencias que el artículo contiene a la determinación de cuál será dicha

fecha de extinción de la pareja ?cuando no se refieren a datos fácticos

(fallecimiento, matrimonio, etc.), sino a hechos jurídicos (mutuo acuerdo,

unilateralidad, fallos judiciales?)? son, en esta perspectiva, asistemáticas y no

contribuyen a la seguridad jurídica.

134. En la letra d) se contempla el siguiente supuesto: ?De oficio, y previo trámite de

audiencia a las personas afectadas, en aquellos casos, en los que con posterioridad a practicar

la inscripción de la declaración de constitución como pareja de hecho se haya dictado

sentencia judicial firme o surjan documentos o testimonios que acrediten la falsedad de los

datos o de la documentación aportada por cualquiera de las personas componentes de la

pareja para acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos para proceder a practicar la

inscripción y que determina la ausencia o el incumplimiento de los mismos?.

135. Conviene analizar las distintas situaciones jurídicas que incluye el precepto.

Dictamen 218/2016 Página 20 de 23

136. La sentencia judicial firme, en función de cuál sea su fallo, puede suponer que la

cancelación de la inscripción haya de practicarse de oficio en ejecución de dicho

fallo. Esta cancelación no requiere trámite alguno.

137. Asimismo, puede suceder que la cancelación de oficio de la inscripción sea una

de las consecuencias que haya que derivar del fallo de la sentencia firme pero

cuya adopción ?al no resultar aquélla una actuación ínsita en la ejecución?,

requiera primero tramitar el correspondiente procedimiento administrativo de

revisión de la inscripción, por pertenecer esta a la categoría de acto administrativo

favorable cuya expulsión del ordenamiento jurídico deberá realizarse siguiendo

los procedimientos legales previstos al efecto (artículos 106 y ss. LPAC). En este

caso, deberán seguirse los trámites que a tal efecto establece la LPCA

(dictámenes 37/2013, 112/2013, 72/2015 y 139/2016).

138. El mismo cauce parece que habrá de seguirse ante un documento o un testimonio

que ponga en cuestión la inscripción constitutiva. Su cancelación irá precedida del

correspondiente procedimiento de revisión.

139. Los efectos que en cada supuesto puedan producirse en la pareja de hecho o,

más precisamente, en cada una de las personas que la integraron y en las

relaciones establecidas mientras aquella duró pueden ser muy distintos. De nuevo

se evidencia la incorrección de introducir la obligación de fijar qué día se extinguió

la pareja (al margen de que, en no pocas ocasiones, será difícil de precisar, en

función de cuál sea el título en virtud del que se realice la cancelación).

140. Por ello, la Comisión somete a la consideración del órgano promotor que el

supuesto de la letra d) se trate de forma separada de los precedentes y acoja una

redacción más genérica, compatible con los distintos supuestos que pueden

preceder a la cancelación de oficio de la inscripción constitutiva, sin mención a la

fecha de extinción.

141. A los solos efectos de colaborar con el órgano promotor, se sugiere una fórmula

como la que sigue o similar: ?La inscripción de la constitución de la pareja de hecho podrá

cancelarse de oficio en virtud de sentencia judicial firme, de resolución administrativa que

declare la nulidad de la inscripción o de cualquier otro título que resulte adecuado para ello?.

142. Básicamente las consideraciones formuladas respecto de la letra d) pueden

extenderse a la letra e). En realidad, juntas podrían conformar un nuevo artículo

reservado para los supuestos de cancelaciones por inexistencia anterior (actual

d)) o pérdida sobrevenida (actual e) de los requisitos para conformar una pareja

de hecho de las contempladas en la LPH.

Dictamen 218/2016 Página 21 de 23

143. En cualquier caso, de no compartirse esta consideración debería tomarse en

cuenta que la letra e) sólo puede referirse a la pérdida sobrevenida de alguno o

algunos de los requisitos generales exigidos en el artículo 10.1 que no han sido

tratados en las letras a) b) c) f) y g) (el fallecimiento, el matrimonio, el mutuo

acuerdo o la petición de una de las personas componentes de la pareja,

respectivamente).

144. Por ello, parece más coherente con ese criterio destinar la letra e) al supuesto de

la pérdida de la capacidad de obrar de alguna de las personas de la pareja de

hecho y al de la pérdida de la vecindad civil vasca, que son los dos únicos

requisitos de los enumerados en el artículo 10.1 a los que podría referirse.

145. En el párrafo 5 de este artículo se señala: ?La fecha de extinción de la pareja de hecho

será la que determine el momento en que se disuelve el régimen económico-patrimonial

pactado por la pareja?.

146. Como se colige de las SSTC 81/2013; 93/2013 y 110/2016, debe distinguirse el

plano público en el que se mueve el registro de parejas del plano civil en el que,

entre otros aspectos, se integran los pactos de contenido económico-patrimonial

que pertenecen a las relaciones interprivatos que pueden establecer los miembros

de la pareja y respecto de las que el proyecto de reglamento no puede fijar regla

alguna sobre sus efectos.

147. Por ello, excede el objeto y ámbito de la norma proyectada la determinación de

las consecuencias que la extinción de la pareja pueda tener en el régimen

económico patrimonial que hayan pactado sus miembros (también cuándo haya

de considerarse éste disuelto).

VI TÉCNICA NORMATIVA

148. Para que el esfuerzo desplegado durante la tramitación del proyecto sea

aprovechado y produzca una norma técnicamente adecuada, se someten al

órgano promotor las siguientes consideraciones.

149. Cuanto pueda hacerse por acortar los artículos (p.e. artículos 11, 15 o 30)

mejorará la sistemática de la norma, facilitará su comprensión por las personas

destinatarias y su aplicación por los operadores.

150. En igual sentido, cuidar la organización interna de cada artículo, separando los

mensajes (uno por párrafo), contribuiría a la obtención de una norma más clara,

sistemática y, por ello, más próxima al objetivo de la seguridad jurídica.

Dictamen 218/2016 Página 22 de 23

151. En cuanto a los párrafos, en la medida de lo posible, sería bueno evitar que sean

muy extensos y densos. Resulta preferible tratar una sola cuestión en cada uno.

Se logra así una norma estructurada en mensajes cortos, directos y claros y de

esta forma se mejora la coherencia interna de la regulación proyectada que, así,

se lee, comprende y aplica mejor. Sin ánimo exhaustivo, p.ej. artículos 23.1, 25.3,

el comentado artículo 27.1 o artículo 28.3.

152. Asimismo, cuanto pueda hacerse por evitar reproducciones o contenidos

accesorios que oscurecen la comprensión del mensaje principal del precepto,

mejorará la calidad de la norma.

153. Así, p.ej. en el artículo 7.1 podría suprimirse la cita de los tipos de solicitudes (que

luego se tratan en los artículos siguientes de forma pormenorizada). Podría ser

suficiente enunciar el mensaje principal del precepto: todas las solicitudes

deberán reunir los requisitos generales establecidos en el artículo 66 de la LPCA

y los específicos que este decreto establece en cada caso.

154. En el mismo sentido, mejoraría la factura técnica de la norma si se pudiesen eludir

la reiteración de expresiones como: ?Delegado o Delegada Territorial de la Delegación

competente para la gestión del Registro de Parejas de Hecho? o similares: ?ante la

Delegación Territorial competente para la gestión del Registro de Parejas de Hecho?, ?ante la

Delegación Territorial encargada del Registro de Parejas de Hecho de la Comunidad

Autónoma del País Vasco que corresponda?.

155. La organización del Registro de Parejas de Hecho queda perfectamente recogida

en el artículo 2. Por ello, en los siguientes artículos parece suficiente el uso del

nombre delegación territorial, delegado o delegada territorial.

156. Por último, convendría repasar el texto proyectado a fin de corregir pequeños

errores de transcripción, concordancias de número y algunas expresiones (pe: la

remisión al Decreto 21/2012, de 21 de febrero ?artículo 7.2?, la ?instancia

normalizada que se adjunta a este Decreto? ?artículo 7.3??), así como las remisiones

internas (p.ej. en el artículo 25.3 la que se contempla al artículo 16.2 debe ser al

16.3).

CONCLUSIÓN

Con las observaciones formuladas, se informa favorablemente el presente proyecto de

decreto, salvo los artículos 6 y 11.

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DICTAMEN Nº: 218/2016

TÍTULO: Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento regulador del

Registro de Parejas de Hecho de la Comunidad Autónoma del País Vasco

ANTECEDENTES

1. El Consejero de Empleo y Políticas Sociales, por Orden de 15 de septiembre de

2016 ?con entrada el día 20 siguiente?, solicita a esta Comisión que dictamine el

proyecto de decreto señalado en el encabezamiento.

2. A dicha orden se une el expediente de elaboración del proyecto que integra,

además del texto de este, la siguiente documentación:

a)Orden de 26 de febrero de 2016 del Consejero de Empleo y Políticas Sociales,

por la que se inicia el procedimiento de elaboración del decreto.

b)Informe de impacto en la Empresa, elaborado por el Director de Política

Familiar y Desarrollo Comunitario, de 29 de febrero de 2016.

c)Informe justificativo de la ausencia de relevancia desde el punto de vista del

género, de 29 de febrero de 2016.

d)Memoria técnica justificativa del Director de Política Familiar y Desarrollo

Comunitario, de 29 de febrero de 2016.

e)Orden de 2 de marzo de 2016, del Consejero de Empleo y Políticas Sociales

que aprueba el proyecto de decreto.

f) Informe jurídico sobre el proyecto de decreto, de 8 de marzo de 2016.

g)Informe de la Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones

Públicas de 13 de abril de 2016.

h)Informe de la Dirección de Política Familiar y Desarrollo Comunitario de 15 de

abril de 2016.

i) Informe de la Dirección de Atención Ciudadana e Innovación y Mejora de la

Administración, de 15 de abril de 2016.

j) Informe de la Dirección de Función Pública de 12 de mayo de 2016.

k)Informe del Consejo Vasco de Familia de 23 de mayo de 2016.

l) Memoria relativa al trámite de audiencia, participación y consulta a otras

administraciones y emisión de informes preceptivos, de 20 de junio de 2016.

m)Memoria a efectos de control económico-normativo de 15 de julio de 2016.

n)Dictamen 5/2016, de 15 de julio, del Consejo Económico y Social Vasco.

o)Memoria relativa al trámite del informe preceptivo del Consejo Económico y

Social Vasco, de 20 de julio de 2016.

p)Informe de la Oficina de Control Económico de 1 de agosto de 2016.

q)Memoria para la Comisión Jurídica Asesora de 1 de agosto de 2016.

r) Diversas versiones del proyecto.

CONSIDERACIONES

I INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

3. El presente dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo establecido

en el artículo 3.1.c) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica

Asesora de Euskadi, al tratarse de un proyecto de disposición reglamentaria que

desarrolla el artículo 4.7 de la Ley 2/2003, de 7 de mayo, reguladora de las

parejas de hecho (LPH).

II DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO

4. El proyecto se estructura en una parte expositiva, un único artículo ?que aprueba

el reglamento?, una disposición derogatoria, cuatro disposiciones finales e

incorpora como parte del mismo el texto del Reglamento del Registro de Parejas

de Hecho.

5. La disposición derogatoria procede a derogar el Decreto 124/2004, de 22 de junio,

por el que se aprueba el Reglamento del Registro de Parejas de Hecho de la

Comunidad Autónoma del País Vasco.

6. La disposición final primera se refiere al régimen supletorio; la segunda faculta al

consejero competente para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y

ejecución del reglamento; y la tercera, para modificar y actualizar los modelos de

instancias. La disposición final cuarta establece la entrada en vigor.

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7. El reglamento consta de cinco capítulos, treinta y tres artículos y cinco anexos.

8. En el capítulo I ?artículos 1 a 6? se determinan el objeto, organización y

funciones del registro, el soporte humano y material de este y la coordinación con

los registros municipales.

9. El capítulo II ?artículos 7 a 21, divididos en cinco secciones? regula los

requisitos de las solicitudes en general, las solicitudes de inscripción,

estableciendo las condiciones de legitimación, los requisitos comunes y la

comparecencia, así como los requisitos de las solicitudes de cancelación y las de

incorporación o modificación de pacto regulador de las condiciones económicopatrimoniales

y las de certificación .

10. El capítulo III ?artículos 22 a 27? define el procedimiento común de actuación en

el registro e incluye los aspectos relativos a la admisión de solicitudes, régimen de

subsanación y mejora de estas y pautas para su tramitación. Asimismo,

contempla el trámite de comparecencia de las personas que componen la pareja,

la forma de calificar las solicitudes y de dictar la resolución de inscripción.

11. El capítulo IV ?artículos 28 a 31? se ocupa del régimen de las inscripciones y

contempla su forma, contenido, eficacia y cancelación.

12. El capítulo V ?artículos 32 y 33? regula las condiciones y requisitos de publicidad

del registro mediante las certificaciones, así como la publicidad de los

expedientes.

III ELABORACIÓN Y TRAMITACIÓN DEL PROYECTO

13. De acuerdo con los artículos 4 y 5 de la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del

procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general (LPEDG),

el Consejero de Empleo y Políticas Sociales dicta la Orden de 26 de febrero de

2016 que acuerda el inicio del procedimiento para elaborar el proyecto, indica su

objeto, finalidad, viabilidad jurídica y material, su repercusión en el ordenamiento

jurídico, los trámites e informes procedentes y avanza el contenido de la

regulación propuesta, indicando finalmente la obligación de acometer la redacción

bilingüe del texto.

14. Figura a continuación una memoria técnica-justificativa del proyecto, elaborada

por el Director de Política Familiar y Desarrollo Comunitario, que condensa las

razones de la iniciativa, que cabe sintetizar en: (i) la necesidad de contar con una

regulación del Registro de Parejas de Hecho que contemple de forma más

detallada los procedimientos y trámites que pueden seguirse ante el mismo; y (ii)

dotar a la regulación de una mayor seguridad jurídica, eliminando algunas

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lagunas, en especial, las atinentes a determinadas situaciones o supuestos de

hecho que se vienen planteando en la práctica y a los que conviene dar una

solución normativa.

15. Como concreción de tales objetivos, la memoria deja constancia de las

novedades más importantes que incorpora la iniciativa. En primer lugar, señala

que se pretende que la nueva regulación del registro responda a la forma en que

este viene gestionándose. Para ello, ?la nueva reglamentación establece expresamente

que el Registro de Parejas de Hecho se configura jurídicamente como un registro único, de

carácter administrativo y funcionamiento descentralizado?. Su gestión se realizará

directamente por las delegaciones territoriales y en cada una habrá una persona

encargada del registro.

16. Se dota, asimismo, de mayor seguridad jurídica a las inscripciones realizadas en

los registros municipales. A tal fin, se precisan mejor los trámites necesarios, el

expediente que han de tramitar los ayuntamientos y el momento en que surtirán

efectos las inscripciones constitutivas.

17. Se definen con mayor claridad los distintos procedimientos que pueden seguirse

ante el Registro de Parejas de Hecho. En esta labor destaca la introducción del

trámite de la comparecencia en el momento anterior a la calificación de cada

solicitud. Se perfila con más nitidez y se reduce la documentación que debe

acompañar a las distintas solicitudes, estableciéndose la posibilidad de que el

propio registro pueda comprobar o verificar en la Administración competente los

datos acreditativos de la identidad.

18. Se perfila el régimen de las cancelaciones, con la expresa incorporación de un

régimen específico para aquellas solicitadas por una persona que haya sido

víctima de violencia de género, contenido que está en plena consonancia con las

obligaciones que para los poderes públicos derivan de la Ley 4/2005, de 18 de

febrero.

19. Se modifica el sentido del silencio ?que será positivo? cuando no se dicte en el

plazo máximo de tres meses la correspondiente resolución. Este plazo se reduce

a dos meses para las cancelaciones en las que concurra un supuesto de violencia

de género. Se clarifica, por último, la relación entre la fecha de extinción de la

pareja y la cancelación, así como los supuestos de cancelación de oficio.

20. El proyecto se ha aprobado con carácter previo, de acuerdo con el artículo 7.1

LPEDG, mediante la Orden de 2 de marzo de 2016, del Consejero de Empleo y

Políticas Sociales.

Dictamen 218/2016 Página 4 de 23

21. En la redacción del texto del proyecto se ha cumplido el Acuerdo del Consejo de

Gobierno de 13 de marzo de 2015 por el que se aprueban las medidas para la

elaboración bilingüe de las disposiciones de carácter general que adoptan la

forma de ley, decreto legislativo, decreto u orden.

22. La asesoría jurídica del departamento promotor ha elaborado el informe jurídico a

que se refiere el artículo 7.3 LPEDG, en el que se aborda el análisis de las

cuestiones jurídicas que suscita el proyecto.

23. Las observaciones y sugerencias de este informe han sido analizadas en un

informe posterior de la Dirección de Política Familiar y Desarrollo Comunitario que

razona las aceptadas y las rechazadas referidas a determinadas previsiones

procedimentales (ampliación del plazo de subsanación de solicitudes y

determinados supuestos de cancelación de la inscripción de oficio).

24. El estudio de impacto en función del género elaborado por el órgano promotor

explica la ausencia de dicho impacto.

25. La Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones Públicas del

Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura ha emitido el informe

previsto en el Decreto 233/2012, de 6 de noviembre, por el que se establece el

régimen de inclusión de la perspectiva de normalización del uso del euskera en el

procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general.

26. En dicho informe, tras examinar el marco normativo en el que se inserta el

proyecto, sugiere al órgano promotor que introduzca un nuevo contenido con el fin

de reflejar el derecho de los ciudadanos a mantener las relaciones con el registro

(tanto orales como escritas) en cualquiera de las dos lenguas oficiales.

27. La Dirección de Atención a la Ciudadanía e Innovación y Mejora de la

Administración (DACIMA) ha examinado el proyecto y ha emitido su informe en el

que valora positivamente la configuración de un registro único, descentralizado e

informático, así como las funciones que se asignan al mismo y la forma en que se

contempla la tramitación de los distintos procedimientos (inscripción, cancelación,

modificación del pacto?), con especial atención a la exigencia de que las

personas comparezcan ante la Administración para manifestar su voluntad.

28. El informe finaliza señalando que la DACIMA prestará al departamento promotor

el asesoramiento e información necesarios para poner en marcha la tramitación

electrónica de los procedimientos del Registro de Parejas de Hecho y sugiriendo

que se valore la no inclusión en el BOPV de las solicitudes normalizadas para

facilitar su ágil adaptación.

Dictamen 218/2016 Página 5 de 23

29. La Dirección de Función Pública, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6. 1 a)

de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la función pública vasca, ha examinado el

proyecto y en la perspectiva de examen que le corresponde, emite informe

favorable al concluir que la futura norma ??no supone, de entrada, alteración alguna de

las relaciones de puestos de trabajo, ni de las monografías a día de hoy?.

30. El trámite de audiencia se ha articulado a través del pleno del Consejo de Familia,

creado por la Ley 13/2008, de 12 de diciembre, de apoyo a las familias, como

órgano a través del cual se articula la coordinación y colaboración en materia de

familia entre el Gobierno Vasco, las diputaciones forales y los ayuntamientos, y se

hace efectiva la participación de entidades y personas ajenas al ámbito de las

administraciones públicas.

31. El consejo ha emitido un informe favorable del que cabe reseñar las aportaciones

de la Federación de Euskadi de padres y madres separados (Kidetza) que

considera adecuado exigir un trámite de comparecencia, un periodo mínimo de

empadronamiento (2 años) para acceder al registro, así como la delimitación de

unos trámites claros para la cancelación de la inscripción y de la fecha de la

resolución.

32. Asimismo, se ha trasladado el proyecto al Colegio Notarial del País Vasco, sin

que haya expresado su parecer.

33. El Ararteko ha realizado aportaciones orientadas a ajustar algunas

determinaciones del proyecto sobre la documentación exigible para la adecuada

identificación de las personas extranjeras; forma de contemplar la excepción a la

obligación de comparecer en los supuestos de cancelación cuando se trata de

mujeres víctimas de violencia de género; aplicación del principio general favorable

al desarrollo de la cooperación jurídica internacional; y de la normativa de

procedimiento administrativo.

34. El proyecto se ha sometido a la consideración de las tres diputaciones forales que

no han formulado alegaciones. Tampoco EUDEL, ni la Asociación de Concejos de

Álava han manifestado su criterio sobre la iniciativa. No obstante, ha de tomarse

en consideración que en el Pleno del Consejo Vasco de Familia, que ha

intervenido en el procedimiento, hay representantes de las tres instituciones

forales y de EUDEL.

35. Las alegaciones de los participantes en el trámite de audiencia han sido valoradas

por el órgano promotor en un documento que explica el porqué de las aceptadas

?con la consiguiente adaptación del texto? y de las rechazadas.

Dictamen 218/2016 Página 6 de 23

36. Se ha elaborado una memoria para valorar los trámites de audiencia, participación

y consulta de otras administraciones e informes preceptivos, en la que se analizan

y responden razonadamente las aportaciones y sugerencias realizadas durante el

desarrollo de dichos trámites.

37. Las sugerencias de Emakunde realizadas por su representante en el Consejo

Vasco de Familia sobre la atención al aspecto del género en la redacción de la

norma y la inclusión en los modelos de instancias de un campo correspondiente al

sexo son aceptadas. En cuanto a las formuladas por Kidetza se considera bien

que vienen recogidas de otro modo en el proyecto (trámite de comparecencia),

bien que no tienen encaje en el marco legal que el proyecto debe respetar

(exigencia de un periodo mínimo de empadronamiento)i.

38. Las aportaciones del Ararteko han sido aceptadas en su práctica totalidad y han

motivado la modificación de los correspondientes preceptos.

39. Asimismo, se han aceptado ?con las consiguientes adaptaciones en el texto? las

sugerencias expuestas en el informe de la DACIMA, salvo la referida a omitir la

publicación en el BOPV de los modelos normalizados de las instancias.

40. El Consejo Económico y Social ha emitido su Dictamen 5/16 en el que valora

positivamente el proyecto al perseguir una mayor seguridad jurídica en la

regulación del registro y facilitar la modernización de este mediante la

configuración del soporte informático como único soporte de información

41. A continuación formula algunas consideraciones sobre aspectos de la regulación

proyectada que podrían requerir, a juicio del consejo, una mayor reflexión ya que

introducen aspectos más restrictivos, tales como la exigencia de comparecencia

para determinadas gestiones ?artículo 12?, la acreditación de la identidad

?artículo 8? o el plazo de validez de un mes para los documentos de

empadronamiento o el de un año mínimo para este. Junto a ello, el informe realiza

consideraciones referidas al efecto de la reciente aprobación de la Ley 5/2015, de

25 de junio, de derecho civil vasco en el proyecto, instando la adaptación de

algunos contenidos.

42. En el expediente figura una nueva memoria de 20 de julio de 2016 en la que se da

respuesta a las cuestiones que suscita el informe del Consejo Económico y Social

y se razona las aceptadas (lenguaje, matización en la exposición de motivos,

introducción de las referencias necesarias a la Ley 5/2015, de 25 de junio, de

derecho civil vasco) y las no aceptadas.

43. En cuanto a la dimensión económica de la iniciativa, figura una memoria a efectos

de control económico-normativo elaborada para dar cumplimiento al artículo 10.3

Dictamen 218/2016 Página 7 de 23

LPEDG, en la que se concluye que la nueva reglamentación del Registro de

Parejas de Hecho de la Comunidad Autónoma del País Vasco (i) ?no conlleva ningún

incremento de gasto, en materia de personal, en los presupuestos generales de la Comunidad

Autónoma de Euskadi y, en particular, en la partida de personal adscrito al Departamento de

Empleo y Políticas Sociales?, pues el registro se seguirá gestionando con las mismas

personas que actualmente realizan las funciones y labores correspondientes; (ii)

sí conllevará gasto al prever la incorporación de nuevas tecnologías para la

organización y gestión del registro, que supondrá diseñar, programar y elaborar

una nueva aplicación informática, cuya implantación se cuantifica en un gasto de

doscientos mil (200.000) euros que se abonará con cargo al Capítulo VI,

inversiones, del Programa 31110 de Estructura y Apoyo del Departamento de

Empleo y Políticas Sociales, creándose al efecto la oportuna partida

presupuestaria para el ejercicio 2017.

44. La Oficina de Control Económico ha emitido su informe de conformidad con lo

dispuesto en la Ley 14/1994, de 30 de junio, de control económico y contabilidad

de la Comunidad Autónoma de Euskadi, y en el Decreto 484/1995, de 31 de

octubre, por el que se desarrolla el ejercicio del control económico interno y la

contabilidad en el ámbito de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma

de Euskadi.

45. Asimismo consta el informe previsto en el artículo 6 de la Ley 16/2012, de 28 de

junio, de apoyo a las personas emprendedoras y a la pequeña empresa.

46. Cierra el procedimiento una memoria que repasa toda la tramitación e incide en la

explicación de algunos de las cuestiones suscitadas en el informe de la Oficina de

Control Económico sobre los gastos (medios personales y materiales), así como

sobre los ingresos (respecto de los que el proyecto carece de incidencia).

Asimismo se detallan algunas modificaciones introducidas en el modo de acreditar

la vecindad civil.

47. Esta memoria, con los ajustes adecuados, servirá a los efectos del artículo 10.2

LPEDG.

48. Tras el precedente examen, cabe señalar que el procedimiento de elaboración del

proyecto de decreto ha cumplido formal y materialmente la LPEDG y merece, por

tanto, una valoración positiva.

IV ASPECTOS COMPETENCIALES Y MARCO NORMATIVO

49. Como hemos indicado, el proyecto procede al desarrollo reglamentario de la LPH,

en el concreto aspecto del Registro de Parejas de Hecho.

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50. La Comisión tuvo ocasión de informar (Dictamen 12/2004) en fase de proyecto el

Decreto 124/2004, de 22 de junio, que aprueba el Reglamento del Registro de

Parejas de Hecho en la Comunidad Autónoma, y que la iniciativa objeto de

examen va a derogar.

51. El directo amparo del proyecto en la LPH hace innecesario el examen de los

aspectos competenciales. No obstante, debemos dejar constancia de unas

circunstancias posteriores a la aprobación de la LPH y del decreto regulador del

registro que guardan conexión con la regulación proyectada.

52. La LPH fue inicialmente recurrida por el Presidente del Gobierno el 4 de agosto de

2003, solicitándose posteriormente (4 de agosto de 2004) el desistimiento.

53. No obstante, cuando se emite este dictamen existen diversas sentencias del

Tribunal Constitucional (SSTC 83/ 2013, de 11 de abril; 93/2013, de 23 de mayo y

110/2016, de 9 de junio) que han analizado leyes autonómicas reguladoras del

fenómeno de las convivencias no matrimoniales. Estas sentencias, si bien han

puesto de manifiesto las distintas perspectivas competenciales que admite la

regulación de dicha materia, han destacado el carácter nuclear de la competencia

en materia de derecho civil.

54. De forma muy sintética, a lo que aquí interesa, cabe recordar que el tribunal

considera que normar sobre los efectos jurídicos de la situación fáctica de la

convivencia en pareja es una cuestión que pertenece al ámbito de las relaciones

personales y patrimoniales de quienes integran la unión de hecho y que, por

tanto, en cuanto a su encuadre competencial, tiene la naturaleza propia de las

materias reguladas por el derecho civil.

55. En esta perspectiva, es de ver que la Comunidad Autónoma del País Vasco

(CAPV) cuenta con competencia en dicha materia en virtud del artículo 10.5 del

estatuto de Autonomía (EAPV), que le atribuye competencia exclusiva en ??

conservación, modificación y desarrollo del Derecho Civil Foral y especial, escrito o

consuetudinario de los territorios históricos que integran el País Vasco y la fijación del ámbito

territorial de su vigencia? (este soporte competencial de la LPH fue examinado con

detenimiento por la Comisión en su Dictamen 78/2002, al analizar dicha ley en

fase de anteproyecto).

56. De todos modos, y sin perjuicio de algunos contenidos puntuales, la iniciativa,

atendido su objeto, tiene un marcado carácter y contenido organizativos al

ocuparse de la estructura y funcionamiento del Registro de Parejas de Hecho,

concurriendo por ello con especial intensidad el título competencial referido a la

autoorganización que, con carácter exclusivo, atribuye a la CAPV el artículo 10.2

EAPV y, en tanto se disciplinan también los distintos procedimientos ante el

Dictamen 218/2016 Página 9 de 23

registro, entra asimismo en juego el título competencial sobre procedimiento

administrativo que, con idéntico carácter exclusivo, contempla el artículo 10.6

EAPV ( ?Normas procesales y de procedimientos administrativos y económico-administrativos

que se deriven de las especialidades del derecho sustantivo y de la organización propia del

País Vasco?).

57. En cuanto al marco normativo, es la LPH la norma que se erige en parámetro

primero de nuestro examen al ser el proyecto, según venimos insistiendo, un

reglamento ejecutivo parcial de aquélla.

58. Debe, por ello, destacarse que la LPH ha sufrido recientemente una modificación

operada por la Ley 5/2015, de 25 de junio, de derecho civil vasco.

59. Esta ley, en su disposición adicional segunda, ha procedido a modificar el artículo

2 LPH en lo referente al ámbito subjetivo de la inscripción (al menos, una de las

personas de la pareja deberá contar con la vecindad civil vasca) y el artículo 5 en

lo referente al régimen de separación de bienes del Código civil que se establece

como régimen aplicable, a falta de pacto expreso de la pareja sobre el régimen

económico-patrimonial.

60. Asimismo, en nuestro examen hemos de tomar en consideración la Ley 39/2015,

de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las administraciones

públicas (LPAC), que acaba de entrar en vigor y que ha de servir de parámetro de

la iniciativa en los términos que derivan de la doctrina constitucional.

61. Esto es, en el entendimiento de que dicha ley establece los elementos comunes

(y de posible utilización) en los distintos procedimientos administrativos, pero sin

obviar la disección procedimiento general/procedimiento especial que dicha

doctrina constitucional (entre otras, SSTC 227/1988, 98/2001 o 130/2013) ha

trazado a fin de respetar la distribución constitucional de competencias entre el

Estado y las comunidades autónomas en los distintos ámbitos materiales.

62. Dicha doctrina descansa básicamente en la idea del procedimiento como cuestión

adjetiva a la materia sustantiva (?cuando la competencia legislativa sobre una materia ha

sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a esta incumbe también la aprobación de las

normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en

todo caso las reglas de procedimiento establecidas en la legislación del Estado, dentro del

ámbito de sus competencias? (FJ 32 de la citada STC 227/1988).

V ANÁLISIS DEL PROYECTO DE DECRETO

63. Abordamos en primer término aquellos aspectos que por afectar a más de un

precepto tienen un carácter general, para analizar a continuación los artículos que

Dictamen 218/2016 Página 10 de 23

suscitan alguna cuestión, siguiendo para ello el orden en que aparecen en la

norma.

64. Antes conviene señalar dos ideas que ayudan a enmarcar muchas de nuestras

consideraciones posteriores.

65. La primera se refiere al objeto de la LPH, que es normar sobre las parejas de

hecho que cumplan una serie de requisitos (artículo 2). En la determinación de

ese régimen es fácil advertir la huella de la regulación del matrimonio en el Código

Civil, pero ello no puede ocultar que se trata de realidades jurídicas muy distintas

cuyos regímenes jurídicos no son intercambiables ni aplicables por analogía.

66. Como destaca el Tribunal Constitucional en la antes citada STC 93/2013, de 23

de abril: ?Así como la competencia estatal en relación con el artículo 32.2 CE se refiere en

todo caso al matrimonio, la Ley Foral 6/2000 disciplina una realidad social diferente, ceñida a

las parejas de hecho que reúnan determinados requisitos. Y aun cuando pueda encontrarse

cierta conexión o paralelismo entre ambas realidades, su regulación difiere, entre otros

aspectos sustanciales, en el relativo a los requisitos y formalidades que, para la celebración del

matrimonio exige la formalización solemne de la prestación del consentimiento al efecto ante

funcionario o autoridad?

67. Con la segunda idea queremos recordar que esa diferencia jurídica sustancial

entre ambas realidades (matrimonio y uniones de hecho) también se proyecta en

la regulación de los instrumentos registrales a los que pueden acceder (Registro

Civil o Registro de Parejas de Hecho) y del alcance y efectos de las inscripciones

en cada caso.

A) Las comparecencias:

68. Una de las novedades que incorpora la regulación proyectada es la referida a la

exigencia de que las personas que quieran constituir una pareja de hecho

?artículo 12 y artículo 6.4 (registros municipales)?, cancelar la inscripción

(artículo 16) o inscribir el pacto regulador del régimen económico-patrimonial

(artículo 19) deben comparecer ante el registro, en la forma que establece el

artículo 25.

69. Este artículo 25, en su párrafo 1 (con olvido de la posibilidad municipal),

determina que la comparecencia deberá realizarse con carácter previo a la

calificación por el registro de las solicitudes.

70. En su párrafo 2 determina: ?La comparecencia se configura como un acto personalísimo y,

por tanto, habrá de realizarse por las personas interesadas de forma presencial, no

admitiéndose la posibilidad de que sea realizado por medio de representante, en la forma

Dictamen 218/2016 Página 11 de 23

prevista en el artículo 5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo

común de las administraciones públicas?.

71. Si bien, de los artículos 11.2.a), 14.2 y 18.2.a) parece derivar la posibilidad de

autorizar a una persona para que comparezca en nombre de la persona

interesada.

72. El artículo 12.2, por su parte, contempla las excepciones a dicha obligación de

comparecer para aquellas personas que padezcan una enfermedad grave o estén

ingresadas en un establecimiento penitenciario.

73. Como antes el artículo 40 de la derogada Ley 30 /1992, de 26 de noviembre, de

régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento

administrativo común (LRJPAC), hoy el artículo 19 de la LPAC sujeta la

comparecencia obligatoria ante las oficinas públicas (presencial o por medios

electrónicos) a su previsión en una norma con rango de ley.

74. Sin negar el loable objetivo que parece estar detrás de la regulación proyectada

(contribuir a evitar el fraude de ley), al que vendría a servir, en parte, la

introducción del trámite de la comparecencia obligatoria, en la perspectiva que

corresponde a nuestro análisis resulta problemática.

75. En este punto, el proyecto (así se desliza en algunos de los informes del

expediente) sólo podría ampararse en la mención que el apartado 3 del artículo 4

de la LPH contiene a la manifestación de la voluntad por ambos miembros de la

pareja (?Junto con la solicitud de inscripción, ambos miembros de la pareja deberán, además

de manifestar su voluntad de inscribirse, acreditar el cumplimiento de los requisitos

establecidos en el artículo 2.1, así como señalar el domicilio de la pareja?).

76. Este único sustento, advierte la Comisión, resulta frágil porque la manifestación

de voluntad admite muy diversos modos válidos de producirse y, en todo caso, no

parece que pueda otorgar la cobertura legal necesaria a las comparecencias

previstas para la cancelación o para la inscripción autónoma de los pactos

reguladores de las relaciones económico-patrimoniales.

B) El ámbito subjetivo de aplicación:

77. De acuerdo con la modificación del artículo 2 de la LPH, operada por la

disposición adicional segunda de la Ley 5/2015, de 25 de junio, de derecho civil

vasco, el proyecto contempla la inscripción para ?aquellas parejas de hecho en las que

al menos uno de sus integrantes tenga vecindad civil vasca?.

Dictamen 218/2016 Página 12 de 23

78. El proyecto, como corresponde a su naturaleza de reglamento ejecutivo, se ve

compelido a respetar la delimitación que para acceder al registro establece la

LPH; si bien, sobre este extremo cumple recordar que la STC 93/2013, de 13 de

abril, dictada en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley Foral

6/2000, de 3 de julio, para la igualdad jurídica de las parejas estables, declaró la

inconstitucionalidad del precepto legal que venía a establecer que la Ley

resultaría de aplicación ?a las parejas estables cuando, al menos, uno de sus miembros

tenga la vecindad civil navarra?, por considerar comprometida la competencia estatal

del artículo 149.1.8 de la Constitución (CE).

79. Tal decisión, en síntesis, se adopta al estimar que el precepto desconoce la

competencia que atribuye al Estado el artículo 149.1.8 CE en tanto en ella se

incluye, según la doctrina constitucional, la delimitación de las normas de

conflicto, así como la definición y regulación, en general, de los puntos de

conexión (SSTC 72/1983, de 29 de julio y 226/1993, de 8 de julio).

80. No obstante, debe recordarse, por un lado, que en la Comisión Bilateral de

Cooperación Administración del Estado-Administración de la Comunidad

Autónoma del País Vasco, mediante Acuerdo de 15 de diciembre de 2015, se

zanjaron las discrepancias surgidas en relación con la Ley 5/2015, de 25 de junio,

de derecho civil vasco (BOPV nº 15, de 25 de enero de 2016).

81. Y, por otro que, como es sabido, de acuerdo con el artículo 39.1 de la Ley

Orgánica del Tribunal Constitucional, la posibilidad de extender los efectos de las

sentencias de inconstitucionalidad se limita a los preceptos de la misma ley,

disposición o acto con fuerza de ley.

C) Las normas de procedimiento:

82. En coherencia con su finalidad (regular el registro y los procedimientos vinculados

al mismo), gran parte del contenido del proyecto es procedimental.

83. Durante la tramitación de la iniciativa, con acierto, algunos de los órganos

informantes han advertido al tramitador sobre la conveniencia de adaptar el texto

a la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las

administraciones públicas (LPAC), dado qu,e para cuando el proyecto entre en

vigor, dicha ley estaría vigente.

84. Al margen de otros aspectos concretos que luego se comentan, en este apartado

de consideraciones generales interesa examinar tres cuestiones.

85. La primera se refiere a la disposición final primera, intitulada ?Régimen supletorio?,

cuyo literal es el siguiente: ?En lo no previsto en el Reglamento que se aprueba en relación

Dictamen 218/2016 Página 13 de 23

con el procedimiento administrativo será de aplicación la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas?.

86. Tal y como hemos señalado y ha razonado la Comisión con detenimiento en su

reciente Dictamen 203/2016, la relación entre la LPAC y, en este caso, la LPH y el

reglamento que examinamos se rige por el principio ?ley general/ley especial?. Por lo

que no resulta jurídicamente adecuado hacer referencia a la LPAC como ?régimen

supletorio?.

87. El proyecto debe respetar aquellos extremos del procedimiento administrativo

común (y así lo hace) que establece la LPAC. El proyecto, sobre la base de la

especialidad que delimita la competencia en materia de parejas de hecho,

determina, conforme a la LPH, las normas procedimentales especiales que, como

tales, serán aplicables a la materia, si bien ello no permitirá desconocer o eludir

aquellos aspectos de la norma del procedimiento administrativo común en tanto

establecen ámbitos intangibles para el proyecto (así, la estructura general del iter

procedimental, las formas de elaboración, requisitos de validez y eficacia, modos

de revisión y medios de ejecución de los actos administrativos, así como las

garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento).

88. Por ello, la Comisión considera conveniente suprimir la disposición final primera,

al resultar más correcto no establecer precisión alguna sobre una cuestión (la

supletoriedad) que no pertenece al ámbito del reglamento y se sitúa en el terreno

del aplicador, quien, en su caso, deberá seleccionar la norma que debe aplicar

para el supuesto de que se enfrente a una laguna.

89. La segunda cuestión tiene que ver con una previsión respecto de la que a lo largo

del expediente de elaboración se han vertido opiniones discrepantes. Se trata de

la posibilidad de establecer un plazo de subsanación de la solicitud de inscripción

distinto del que con carácter general establece el artículo 68 LPAC.

90. El artículo 23.2, in fine, determina que la persona encargada del registro ?podrá

ampliar más el plazo en el caso de las personas extranjeras que tengan necesidad de solicitar

la documentación a sus países de origen?.

91. En los informes que obran en el expediente se justifica el supuesto y la existencia

en la LRJPAC de preceptos permiten entender atemperada la exigencia de un

único plazo de subsanación. Tales preceptos persisten en la LPAC (así, artículos

32 y 73.1).

92. Concurren también dos circunstancias relevantes. Por un lado, que la posibilidad

de la ampliación se prevé en unos procedimientos que no son de concurrencia

competitiva, con lo que en nada se perjudica o condiciona el derecho del resto de

Dictamen 218/2016 Página 14 de 23

personas que deseen instar cualquiera de los procedimientos registrales. Y, por

otro, la ampliación se adopta en beneficio de las personas interesadas, para

favorecer el ejercicio del derecho (es fácil sostener que su uso será más intenso

en los procedimientos para la inscripción constitutiva), sin afección negativa

alguna a su derecho ni al derecho de terceros.

93. A ello se añade que, sin perjuicio de la cautela que suscita a la Comisión el

artículo 1.2 LPAC, la posibilidad de fijar un plazo distinto puede encontrar amparo

en el ámbito que establece dicho precepto para que el reglamento pueda

establecer plazos distintos.

94. Si bien, la seguridad jurídica recomendaría fijar un plazo máximo para dicha

ampliación, transcurrido el cual deberá aplicarse el régimen del archivo de las

solicitudes no subsanadas.

95. En los informes que obran en el expediente, al razonar la conveniencia de la

previsión, ya se alude a que ?dicha ampliación de plazo deberá tener una carácter

prudencial?. Sin duda, no será fácil escoger un plazo que dé una respuesta

satisfactoria a los múltiples casos que pueden suscitarse (al tratarse de

documentación que ha de recabarse en el extranjero), pero se trataría de extraer

de la experiencia acumulada uno razonable.

96. La tercera cuestión atañe a algunas de las previsiones del proyecto sobre los

efectos de las solicitudes.

97. El proyecto, como hemos indicado, ha sido redactado inicialmente de conformidad

con lo establecido en la LRJPAC y, aunque su contenido se ha adaptado a la

LPAC, hay algunos aspectos del mismo que suscitan cuestiones no de fácil

resolución, pero a las que necesariamente la iniciativa debe tratar de dar una

respuesta adecuada.

98. La LPAC, como declara su exposición de motivos, considera que ?en el entorno

actual, la tramitación electrónica no puede ser todavía una forma especial de gestión de los

procedimientos sino que debe constituir la actuación habitual de las Administraciones?, lo que,

entre otras consecuencias, conlleva, como más adelante señala, que la ley

disponga ?la obligación de todas las administraciones públicas de contar con un registro

electrónico general, o, en su caso, adherirse al de la Administración General del Estado. Estos

registros estarán asistidos a su vez por la actual red de oficinas en materia de registros que

pasarán a denominarse oficinas de asistencia en materia de registros y que permitirán a los

interesados, en el caso que así lo deseen, presentar sus solicitudes en papel, las cuales se

convertirán a formato electrónico?.

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99. Esta voluntad se ha trasladado al texto de la ley que, sin embargo, no ha

incorporado con claridad las reglas transitorias necesarias hasta que el paso a

una Administración sin papel se produzca efectivamente.

100. En lo que interesa a nuestro examen, la LPAC, al regular la obligación de resolver

y el cómputo del plazo para ello ,ya no contempla el dies a quo a partir de ?la fecha

en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su

tramitación? como hacía el artículo 42 LRJPAC ?en la modificación que del mismo

realizó la Ley 4/1999, de 13 de enero?.

101. El artículo 21.3.b) LPCA alude para los procedimientos iniciados a solicitud del

interesado a ?la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la

Administración u Organismo competente para su tramitación?.

102. El artículo 16.4 LPAC, por su parte, admite que los interesados presenten los

documentos en: (i) el registro electrónico de la Administración u Organismo al que

se dirijan (y restantes registros electrónicos de las entidades contempladas en el

artículo 2.1); (ii) las oficinas de Correos; (iii) las representaciones diplomáticas u

oficinas consulares; (iv) las oficinas de asistencia en materia de registros, y (v) los

otros lugares que establezcan las disposiciones vigentes.

103. El proyecto, en el artículo 7, última frase del párrafo 4, señala: ?En este último

supuesto, [presentación de la solicitud ante los órganos del artículo 16.4 LPAC] la tramitación

de la solicitud y los efectos de la inscripción solo se producirán respecto de la documentación

que haya tenido entrada efectiva en la Delegación Territorial correspondiente, y desde la fecha

en que haya tenido acceso a la misma ?.

104. Al margen de que la expresión ?entrada efectiva en la Delegación Territorial

correspondiente? resulte oscura para hacer depender de ello la tramitación de la

solicitud, que ese mismo momento sea el que se tenga en consideración para el

cálculo del plazo para resolver sobre la solicitud, esto es para practicar las

inscripciones y de los efectos de no producirse, plantea problemas interpretativos

en relación con lo dispuesto en el artículo 21.3.b) LPAC.

105. Conforme a dicho precepto, como hemos señalado, en los procedimientos

iniciados a solicitud del interesado ?que son los que contempla mayoritariamente

el proyecto? el plazo máximo para resolver se contará desde la fecha de entrada

de la solicitud en el registro electrónico de la Administración General de la

Comunidad Autónoma.

106. Esta previsión encuentra sentido en el nuevo marco legal, que contempla la

obligación de que todas las administraciones cuenten con un registro electrónico

general. En estos no habrá diferencia temporal alguna entre la fecha de entrada

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en el registro general de cada Administración y en el de sus distintos órganos

(aunque la opción de presentación en Correos y en las oficinas en el extranjero,

parece seguir requiriendo una previsión específica).

107. Pero, en todo caso, hasta que los registros de las administraciones públicas se

adecuen plenamente a lo que establece la LPAC, el sistema de la LRJPAC puede

y debe seguir temporalmente operativo.

108. Considera la Comisión que así puede colegirse del régimen transitorio que

establece la LPAC.

109. La disposición final séptima (entrada en vigor) determina: ?No obstante, las

previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de

empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y

archivo único electrónicos producirán efectos a los dos años de la entrada en vigor de la Ley?.

110. Esta es la que, a su vez, motiva que en la disposición derogatoria, tras el listado

de normas afectadas, se introduzca una matización: hasta que produzcan efectos

las previsiones de la citada disposición final séptima, ?se mantendrán en vigor los

artículos de las normas previstas en las letras a) [Ley 30/1992, de 26 de noviembre], b) [Ley

11/2007, de 22 de junio y g) [Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se

desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio] relativos a las materias mencionadas?.

111. El alcance de dicha previsión en la cláusula derogatoria (en contra de lo que

exigiría su carácter de excepción a la derogación total de dichas normas) no

queda definido con la claridad deseable. No obstante, la Comisión considera que

cabe interpretar que, en tanto no exista en la Administración General de la CAPV

un registro electrónico general con las características establecidas en la LPAC

(para lo cual dispone de un plazo de dos años), puede sostenerse que uno de los

aspectos de la LRJPAC incluidos en la excepción derogatoria es el relativo al

cómputo de la fecha de entrada en el registro del órgano competente para

resolver las solicitudes presentadas en papel, en los registros no electrónicos.

112. Cuestión distinta es la forma en que debe plasmarse en el proyecto la previsión

de esta posibilidad, ya que, en principio, de acuerdo con el régimen general de la

LPAC, la regulación proyectada tendría un carácter transitorio, en tanto se pone

en marcha el sistema de registro electrónico que la LPAC contempla.

113. Por ello, tomando en consideración la vocación de permanencia en el

ordenamiento del proyecto, se somete a la consideración del órgano redactor la

conveniencia de recoger el carácter transitorio de las previsiones analizadas y

consignar en la parte general la fórmula de la LPAC.

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114. Unida a esta consideración, y por las mismas razones, deberá ajustarse el

contenido del artículo 22 (admisión de la solicitud), en tanto vuelve a anudar la

fecha de presentación de la solicitud con el momento de presentación en la

delegación territorial correspondiente, y del artículo 27.1, en la medida en que

establece el inicio del cómputo del plazo máximo de tres meses para resolver

?desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro de la Delegación

Territorial competente para resolver?.

D) Otras observaciones al articulado:

Artículo 6

115. El párrafo 6, in fine, dice: ?En todo caso, la fecha a partir de la cual derivarán efectos de la

inscripción será la correspondiente a la de la propia resolución de conformidad con lo dispuesto

en el artículo 29.2 del presente Decreto?.

116. Este artículo, a su vez, determina que el momento a partir del cual surtirán efecto

dichas inscripciones es la fecha de la resolución de inscripción, cancelación o de

incorporación o modificación del pacto regulador de las relaciones económicopatrimoniales.

117. La LPH en su artículo 3.3 señala que ?las inscripciones practicadas en los registros

municipales de aquellas localidades que cuenten con ellos tendrán el mismo efecto

constitutivo, siempre y cuando al practicar dicha inscripción se hayan observado los requisitos

establecidos en la presente Ley, lo que deberá ser verificado por el Registro de Parejas de

Hecho?.

118. De acuerdo con el precepto legal, la inscripción de constitución de la pareja de

hecho realizada en un registro municipal, una vez operada la verificación por el

Registro, surtirá efectos desde la fecha en que dicha inscripción se practicó en el

registro municipal.

119. El principio de jerarquía normativa (artículo 9.3 CE y artículo 63 Ley de Gobierno)

fuerza a adaptar el precepto a lo señalado en la LPH.

Artículo11

120. En el párrafo 2, letra c), cuando la vecindad civil vasca se ha adquirido por

nacimiento, se determina que la fecha de empadronamiento en alguno de los

municipios de la CAPV ?deberá ser de al menos un año antes a la fecha de presentación

de la solicitud de inscripción?. No se encuentra amparo legal para este requisito cuyo

carácter limitativo exigiría contar con una previsión legal.

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Artículo 26

121. La función que se encomienda a la persona encargada del registro para el

examen de la ?legalidad de los derechos y obligaciones contenidos en los pactos

reguladores de las relaciones económico-patrimoniales de la pareja? excede de las que

corresponden a un registro administrativo cuya finalidad es dar publicidad a la

constitución, extinción y, en su caso, pactos reguladores de la pareja, pero

teniendo presente que se trata de aspectos que entran de lleno en el ámbito de

las relaciones personales y patrimoniales de las personas que integran la pareja

de hecho y su naturaleza es civil.

Artículo 27

122. El primer párrafo contiene información muy relevante para las personas

destinatarias de la norma, que reclama, por ello, una adecuada sistematización de

su contenido.

123. Debería, así, enunciarse de forma diferenciada en distintos apartados (i) la

obligación de resolver de forma expresa y el plazo para ello (tres meses, con

carácter general); ( ii) la posibilidad de que el plazo para el dictado de la

resolución pueda verse interrumpido conforme a lo establecido en dicha LPAC; y

(iii) el sentido estimatorio del silencio.

124. Sobre este aspecto debe señalarse que la remisión al artículo 24 (?se entenderá

estimada la solicitud a los efectos de lo establecido en el artículo 24?) oscurece el mensaje

ya que, de acuerdo con el régimen legal del silencio estimatorio, no se pueden

acotar o condicionar sus efectos.

125. La obligación de notificar que se menciona en el párrafo 1, se encuentra

contemplada en el párrafo 3 de forma adecuada.

126. En cuanto al párrafo 4 ??Contra las resoluciones del Delegado o de la Delegada territorial

se podrán interponer los recursos pertinentes según la legislación vigente?? parece

corresponder a la norma aclarar cuáles son dichos recursos.

127. Dado que el órgano ?delegación territorial?, por su propia naturaleza y ubicación en la

estructura, tiene siempre superior jerárquico, el recurso administrativo que cabrá

interponer contra sus resoluciones será el recurso de alzada, sin perjuicio de que

la concreta notificación deberá identificar quién es el superior jerárquico (ya que

este pudiera variar en función de la estructura organizativa y funcional

normativamente establecida para el departamento).

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Artículo 30

128. Se ocupa el precepto de la cancelación de las inscripciones.

129. Convendría ceñir el artículo a ese objeto sin adentrarse en la compleja cuestión

de la extinción de la pareja de hecho y sus efectos. En apoyo de esta

interpretación se encuentra la propia LPH, cuyo artículo 19 se limita a señalar que

? cuando se produzca la extinción de la pareja de hecho, ambos miembros de la pareja o uno

de ellos en los casos de decisión unilateral, deberán instar la cancelación de la inscripción en

el correspondiente registro?, derivando la consecuencia que del incumplimiento de

ese deber cabe extraer: ?Ninguna de las partes podrá constituir nueva relación de pareja

sometida a esta Ley sin la previa cancelación de la anterior?.

130. Se trata, por tanto, de regular la cancelación de la inscripción, cuyos efectos,

según el propio decreto (artículo 29.2), se producirán desde la fecha de la

resolución que acuerde dicha cancelación.

131. La norma regula la inscripción constitutiva y su cancelación; la extinción es la

causa que justifica dicha cancelación, tal y como, de forma acertada, recoge el

artículo 28.3 que, al describir la ficha registral de cada pareja de hecho incluye ?la

fecha de la resolución acordando la inscripción de la declaración de constitución de la pareja o

la declaración de cancelación de la pareja de hecho, con indicación, en este último caso, de la

causa de extinción?.

132. Una cosa es anotar la causa de extinción (fallecimiento, matrimonio, mutuo

acuerdo, decisión unilateral?) junto a la inscripción de la cancelación y otra bien

distinta fijar la fecha de extinción de la pareja.

133. Las referencias que el artículo contiene a la determinación de cuál será dicha

fecha de extinción de la pareja ?cuando no se refieren a datos fácticos

(fallecimiento, matrimonio, etc.), sino a hechos jurídicos (mutuo acuerdo,

unilateralidad, fallos judiciales?)? son, en esta perspectiva, asistemáticas y no

contribuyen a la seguridad jurídica.

134. En la letra d) se contempla el siguiente supuesto: ?De oficio, y previo trámite de

audiencia a las personas afectadas, en aquellos casos, en los que con posterioridad a practicar

la inscripción de la declaración de constitución como pareja de hecho se haya dictado

sentencia judicial firme o surjan documentos o testimonios que acrediten la falsedad de los

datos o de la documentación aportada por cualquiera de las personas componentes de la

pareja para acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos para proceder a practicar la

inscripción y que determina la ausencia o el incumplimiento de los mismos?.

135. Conviene analizar las distintas situaciones jurídicas que incluye el precepto.

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136. La sentencia judicial firme, en función de cuál sea su fallo, puede suponer que la

cancelación de la inscripción haya de practicarse de oficio en ejecución de dicho

fallo. Esta cancelación no requiere trámite alguno.

137. Asimismo, puede suceder que la cancelación de oficio de la inscripción sea una

de las consecuencias que haya que derivar del fallo de la sentencia firme pero

cuya adopción ?al no resultar aquélla una actuación ínsita en la ejecución?,

requiera primero tramitar el correspondiente procedimiento administrativo de

revisión de la inscripción, por pertenecer esta a la categoría de acto administrativo

favorable cuya expulsión del ordenamiento jurídico deberá realizarse siguiendo

los procedimientos legales previstos al efecto (artículos 106 y ss. LPAC). En este

caso, deberán seguirse los trámites que a tal efecto establece la LPCA

(dictámenes 37/2013, 112/2013, 72/2015 y 139/2016).

138. El mismo cauce parece que habrá de seguirse ante un documento o un testimonio

que ponga en cuestión la inscripción constitutiva. Su cancelación irá precedida del

correspondiente procedimiento de revisión.

139. Los efectos que en cada supuesto puedan producirse en la pareja de hecho o,

más precisamente, en cada una de las personas que la integraron y en las

relaciones establecidas mientras aquella duró pueden ser muy distintos. De nuevo

se evidencia la incorrección de introducir la obligación de fijar qué día se extinguió

la pareja (al margen de que, en no pocas ocasiones, será difícil de precisar, en

función de cuál sea el título en virtud del que se realice la cancelación).

140. Por ello, la Comisión somete a la consideración del órgano promotor que el

supuesto de la letra d) se trate de forma separada de los precedentes y acoja una

redacción más genérica, compatible con los distintos supuestos que pueden

preceder a la cancelación de oficio de la inscripción constitutiva, sin mención a la

fecha de extinción.

141. A los solos efectos de colaborar con el órgano promotor, se sugiere una fórmula

como la que sigue o similar: ?La inscripción de la constitución de la pareja de hecho podrá

cancelarse de oficio en virtud de sentencia judicial firme, de resolución administrativa que

declare la nulidad de la inscripción o de cualquier otro título que resulte adecuado para ello?.

142. Básicamente las consideraciones formuladas respecto de la letra d) pueden

extenderse a la letra e). En realidad, juntas podrían conformar un nuevo artículo

reservado para los supuestos de cancelaciones por inexistencia anterior (actual

d)) o pérdida sobrevenida (actual e) de los requisitos para conformar una pareja

de hecho de las contempladas en la LPH.

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143. En cualquier caso, de no compartirse esta consideración debería tomarse en

cuenta que la letra e) sólo puede referirse a la pérdida sobrevenida de alguno o

algunos de los requisitos generales exigidos en el artículo 10.1 que no han sido

tratados en las letras a) b) c) f) y g) (el fallecimiento, el matrimonio, el mutuo

acuerdo o la petición de una de las personas componentes de la pareja,

respectivamente).

144. Por ello, parece más coherente con ese criterio destinar la letra e) al supuesto de

la pérdida de la capacidad de obrar de alguna de las personas de la pareja de

hecho y al de la pérdida de la vecindad civil vasca, que son los dos únicos

requisitos de los enumerados en el artículo 10.1 a los que podría referirse.

145. En el párrafo 5 de este artículo se señala: ?La fecha de extinción de la pareja de hecho

será la que determine el momento en que se disuelve el régimen económico-patrimonial

pactado por la pareja?.

146. Como se colige de las SSTC 81/2013; 93/2013 y 110/2016, debe distinguirse el

plano público en el que se mueve el registro de parejas del plano civil en el que,

entre otros aspectos, se integran los pactos de contenido económico-patrimonial

que pertenecen a las relaciones interprivatos que pueden establecer los miembros

de la pareja y respecto de las que el proyecto de reglamento no puede fijar regla

alguna sobre sus efectos.

147. Por ello, excede el objeto y ámbito de la norma proyectada la determinación de

las consecuencias que la extinción de la pareja pueda tener en el régimen

económico patrimonial que hayan pactado sus miembros (también cuándo haya

de considerarse éste disuelto).

VI TÉCNICA NORMATIVA

148. Para que el esfuerzo desplegado durante la tramitación del proyecto sea

aprovechado y produzca una norma técnicamente adecuada, se someten al

órgano promotor las siguientes consideraciones.

149. Cuanto pueda hacerse por acortar los artículos (p.e. artículos 11, 15 o 30)

mejorará la sistemática de la norma, facilitará su comprensión por las personas

destinatarias y su aplicación por los operadores.

150. En igual sentido, cuidar la organización interna de cada artículo, separando los

mensajes (uno por párrafo), contribuiría a la obtención de una norma más clara,

sistemática y, por ello, más próxima al objetivo de la seguridad jurídica.

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151. En cuanto a los párrafos, en la medida de lo posible, sería bueno evitar que sean

muy extensos y densos. Resulta preferible tratar una sola cuestión en cada uno.

Se logra así una norma estructurada en mensajes cortos, directos y claros y de

esta forma se mejora la coherencia interna de la regulación proyectada que, así,

se lee, comprende y aplica mejor. Sin ánimo exhaustivo, p.ej. artículos 23.1, 25.3,

el comentado artículo 27.1 o artículo 28.3.

152. Asimismo, cuanto pueda hacerse por evitar reproducciones o contenidos

accesorios que oscurecen la comprensión del mensaje principal del precepto,

mejorará la calidad de la norma.

153. Así, p.ej. en el artículo 7.1 podría suprimirse la cita de los tipos de solicitudes (que

luego se tratan en los artículos siguientes de forma pormenorizada). Podría ser

suficiente enunciar el mensaje principal del precepto: todas las solicitudes

deberán reunir los requisitos generales establecidos en el artículo 66 de la LPCA

y los específicos que este decreto establece en cada caso.

154. En el mismo sentido, mejoraría la factura técnica de la norma si se pudiesen eludir

la reiteración de expresiones como: ?Delegado o Delegada Territorial de la Delegación

competente para la gestión del Registro de Parejas de Hecho? o similares: ?ante la

Delegación Territorial competente para la gestión del Registro de Parejas de Hecho?, ?ante la

Delegación Territorial encargada del Registro de Parejas de Hecho de la Comunidad

Autónoma del País Vasco que corresponda?.

155. La organización del Registro de Parejas de Hecho queda perfectamente recogida

en el artículo 2. Por ello, en los siguientes artículos parece suficiente el uso del

nombre delegación territorial, delegado o delegada territorial.

156. Por último, convendría repasar el texto proyectado a fin de corregir pequeños

errores de transcripción, concordancias de número y algunas expresiones (pe: la

remisión al Decreto 21/2012, de 21 de febrero ?artículo 7.2?, la ?instancia

normalizada que se adjunta a este Decreto? ?artículo 7.3??), así como las remisiones

internas (p.ej. en el artículo 25.3 la que se contempla al artículo 16.2 debe ser al

16.3).

CONCLUSIÓN

Con las observaciones formuladas, se informa favorablemente el presente proyecto de

decreto, salvo los artículos 6 y 11.

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