Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 217/2008 de 05 de noviembre de 2008

Cuestión

Consulta 197/2008 sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por doña M.J.T.E. como consecuencia de una caída en la vía pública

Contestacion

DICTAMEN Nº: 217/2008

TÍTULO: Consulta 197/2008 sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial

por los daños sufridos por doña M.J.T.E. como consecuencia de una caída en la

vía pública

ANTECEDENTES

1. El Alcalde de Donostia-San Sebastián, mediante Resolución de 21 de julio de

2008 (con entrada en la Comisión el 3 de septiembre siguiente), somete a

consulta la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por doña ... (en

adelante, doña M.J.T.E.) frente al Ayuntamiento de esa ciudad por las lesiones

sufridas a consecuencia de una caída que tuvo lugar el día 17 de noviembre de

2006 en el paseo de ?, al tropezarse en una arqueta insertada en la acera.

2. La reclamante solicita una indemnización valorada en dieciséis mil setecientos

diez euros con noventa y cinco céntimos (16.710,95 euros), por los días de baja,

secuelas, el 10% de factor de corrección y gastos de rehabilitación.

3. El expediente remitido, además de actos de comunicación, consta de la siguiente

documentación:

a) La solicitud, presentada en el Ayuntamiento por doña M.J.T.E. el 5 de

diciembre de 2006, en la que identifica a dos testigos de los hechos, y adjunta

dos fotografías del lugar de la caída, así como la historia clínica emitida por el

Servicio de Urgencias de ? de Donostia-San Sebastián, en relación con la

asistencia prestada a aquélla el 17 de noviembre de 2006.

b) Informe de 13 de diciembre de 2006, suscrito por el Director del Área de

Mantenimiento y Servicios Urbanos del Ayuntamiento de Donostia-San

Sebastián, en el que se hace constar que ?de la mera visión de las fotografías, se

deduce, por el emblema existente en la misma, que dicha tapa corresponde a la Empresa

suministradora de energía eléctrica, ?, que consideramos responsable directa?.

c) Requerimiento fechado el 14 de diciembre de 2006, efectuado a la solicitante

por el Jefe del Negociado Administrativo de Mantenimiento y Servicios

Urbanos del Ayuntamiento, para que en el plazo de diez días presente la

documentación o aporte los datos que expresamente indica.

d) Escrito de 3 de enero de 2007, de doña M.J.T.E., por el que da cumplimiento

al requerimiento e informa de que en ese momento no puede concretar la

cuantía de la reclamación al no haber obtenido el alta médica.

e) Escrito de 11 de enero de 2007, del Jefe del Negociado Administrativo de

Mantenimiento y Servicios Urbanos del Ayuntamiento, dirigido a la reclamante,

por el que deja en suspenso la tramitación del expediente hasta que aquélla

comunique el parte de alta médica.

f) Escrito de doña M.J.T.E., registrado el 16 de julio de 2007, en el que concreta

su pretensión indemnizatoria y aporta informe médico de alta de especialista

traumatólogo, informe de médico neurólogo y justificante de abono de 52

sesiones de rehabilitación.

g) Nuevo requerimiento de documentación a la reclamante, fechado el 9 de

agosto de 2007, efectuado por el Jefe del Negociado Administrativo de

Mantenimiento y Servicios Urbanos del Ayuntamiento. Mediante escrito de 28

de agosto siguiente, doña M.J.T.E., adjunta la documentación requerida.

h) Ofrecimiento de trámite de audiencia a la empresa titular de la arqueta, ...,

notificado el 23 de agosto de 2007.

i) Escritos en los que se documenta la práctica, el día 16 de noviembre de 2007,

de la prueba testifical de las dos personas propuestas por la reclamante.

j) Traslado, mediante escrito del Ayuntamiento de 6 de noviembre de 2007, a la

Compañía de Seguros contratada por aquél de la reclamación de

responsabilidad patrimonial presentada, a fin de que realice informe pericial

médico referido a doña M.J.T.E.

k) En contestación a lo anterior, informe médico de valoración de daños

corporales, de la Compañía de Seguros, con entrada en el Ayuntamiento el 2

de junio de 2008.

l) Escrito del Ayuntamiento, de 5 de junio de 2008, por el que otorga a doña

M.J.T.E. plazo para formular alegaciones, que son presentadas en el

Ayuntamiento por aquélla el 24 de junio.

m) Propuesta de resolución, de 11 de julio de 2008, en sentido desestimatorio de

la reclamación.

CONSIDERACIONES

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I INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

4. De acuerdo con el artículo 3.1 k) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, el presente dictamen se emite con

carácter preceptivo, al tratarse de una reclamación de responsabilidad patrimonial

de un Ayuntamiento de la Comunidad Autónoma del País Vasco, siendo la

cantidad reclamada superior a 6.000 euros.

II RELATO DE HECHOS

5. Tomando en consideración la instrucción practicada, son relevantes para la

resolución del supuesto planteado las siguientes circunstancias fácticas.

6. Doña M.J.T.E., nacida el ?, sufrió una caída el día 17 de noviembre de 2006,

cuando paseaba por las inmediaciones de ?, junto a las oficinas de ?, en

Donostia-San Sebastián.

7. En el lugar donde se produjo la caída hay una tapa de arqueta correspondiente a

la empresa suministradora de energía eléctrica, ?, con la que dice la reclamante

haberse tropezado.

8. En las fotografías aportadas por doña M.J.T.E. puede apreciarse que la tapa de

arqueta no se encuentra exactamente nivelada con las baldosas que la rodean,

sino en una cota ligeramente inferior en relación con las mismas.

9. La caída le produjo a la reclamante una línea de fractura con edema óseo en 5º

MTC de la mano derecha, y traumatismo craneal con hematoma cerebral

frontoparietal derecho y crisis comicial focal secundariamente generalizada.

10. Como consecuencia de la caída, la reclamante estuvo 231 días de baja y le han

quedado como secuelas una epilepsia postraumática y dolor neuralgiforme en

rama supraciliar de primera rama de trigémino derecho.

III APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

A) Análisis del procedimiento:

11. Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el

Título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en

adelante, LRJPAC) y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el

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Reglamento de los Procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de

las Administraciones Públicas (en adelante, el Reglamento).

12. La reclamación ha sido presentada por persona legitimada, ya que es la propia

perjudicada la que suscribe el escrito inicial.

13. Asimismo, ha sido formulada dentro del plazo establecido en el artículo 142.5 de

la LRJPAC dado que la caída se produjo el 17 de noviembre de 2006 y la

reclamación se registró en el Ayuntamiento el 5 de diciembre siguiente, aunque la

víctima siguiera tratamiento médico con posterioridad, hasta recibir el alta médica

con fecha de 5 de julio de 2007.

14. Se ha incorporado al procedimiento un informe del Área Municipal de

Mantenimiento y Servicios Urbanos, servicio implicado en la pavimentación de

aceras, y, por lo tanto, a cuyo funcionamiento cabía imputar presumiblemente el

daño (artículo 10 del Reglamento). Sin embargo, ese Servicio no ha informado

sobre el estado de la pavimentación y del supuesto desnivel de la arqueta, como

le era exigible, sino que ha identificado la titularidad de la tapa de arqueta, que

recae en la empresa ... y ha señalado que, como la caída se produjo como

consecuencia de esa tapa, su titular era responsable directo de dicha caída. Esa

valoración es jurídica y corresponde efectuarla, en su caso, en la propuesta de

resolución, debiendo haberse ocupado los servicios técnicos de emitir informe en

el que, además de reflejar el tipo de tapa de que se trata ?como lo ha hecho?, se

constate y valore el estado de la arqueta y de la pavimentación circundante.

15. Por el motivo anterior, el Ayuntamiento remitió en su momento a esa empresa

copia completa de las actuaciones hasta entonces practicadas, concediéndole

trámite de audiencia para que se personara en el procedimiento, sin que tal

personación llegara a producirse.

16. En cuanto a la prueba, se han practicado las testificales propuestas por la

reclamante, como se documenta en el expediente, así como el informe pericial

médico instado por el Ayuntamiento a la Compañía aseguradora.

17. Todos los trámites sustantivos y relevantes de la instrucción del procedimiento

han sido debidamente notificados a la reclamante, quien ha podido aportar

cuantos documentos y formular cuantas alegaciones ha estimado convenientes a

su interés. En ese sentido, se ha acreditado la puesta a disposición de aquélla de

todo lo instruido antes de elaborar la propuesta de resolución, para que alegase lo

que a su derecho estimara conveniente, como hizo, mediante escrito presentado

en Ayuntamiento. Por todo ello, concluimos que se ha cumplido adecuadamente

la audiencia prevista en el artículo 11 del Reglamento.

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18. Consta la propuesta de Resolución del Jefe de la Sección Administrativa de

Mantenimiento y Servicios Urbanos del Ayuntamiento.

19. Resta señalar que en la tramitación del procedimiento se ha superado el plazo de

seis meses establecido en el artículo 13.3 del Reglamento para resolver y

notificar la decisión administrativa.

20. Ello no obstante, como viene señalando la Comisión en sus dictámenes, procede

continuar con el procedimiento, ya que tal circunstancia no exime a la

Administración del deber de dictar una resolución expresa (artículo 42.1 LRJPAC)

y, tratándose de un silencio desestimatorio, no existe vinculación alguna al

sentido del mismo (artículo 142.7 LRJPAC).

B) Análisis del fondo:

21. El régimen de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas,

según constante jurisprudencia, tiene su fundamento específico en el artículo

106.2 de la Constitución (CE) que establece que los particulares, en los términos

establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que

sufran en sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza mayor, siempre que la

lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

22. Dicho régimen se encuentra hoy contemplado en los artículos 139 y siguientes de

la LRJPAC y resulta también de aplicación a las entidades locales, de acuerdo

con el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de

Régimen Local (LBRL).

23. Son requisitos exigidos para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial:

(i) la efectividad del daño o perjuicio evaluable económicamente e individualizado,

en relación a una persona o grupo de personas; (ii) que el daño o lesión sufrido

sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal ?es indiferente la

calificación? de los servicios públicos en una relación directa e inmediata de

causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que puedan alterar el

curso causal; (iii) la inexistencia de fuerza mayor; y, finalmente, (iv) que la

persona reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente

por su propia conducta.

24. Atendido el ámbito público al que se remite el análisis del supuesto sometido a

dictamen, para centrar adecuadamente nuestro examen resta señalar que,

conforme al artículo 3.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RD

1372/1986, de 13 de junio), ?son bienes de uso público local los caminos, las plazas,

calles, paseos, parques, aguas de fuentes u estanques, puentes y demás obras públicas de

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aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia

de la entidad local?. Y, asimismo, que los municipios ostentan competencias en

materia de pavimentación y mantenimiento de las vías públicas urbanas, tanto

calzadas como aceras [artículos 25 2. d) y 26 1. a) LBRL], a fin de garantizar

unas objetivas condiciones de seguridad para el tránsito de vehículos y personas.

25. Ya en el examen del caso planteado, la Comisión considera indudable la

existencia del daño alegado, su carácter real, efectivo y evaluable

económicamente.

26. Sin embargo, lo instruido acredita que en el lugar de la caída había elementos

urbanos ?la tapa de registro de saneamiento y las baldosas que la rodean? pero,

no así, que presentaran deficiencias relevantes que permitan su incorporación,

con el carácter determinante que exige el instituto de la responsabilidad

patrimonial, al curso causal de la caída. O, desde otra perspectiva de análisis,

que el daño padecido resulte antijurídico.

27. La doctrina de la Comisión, cuando se trata de la actividad municipal respecto de

las aceras y calzadas, cuya finalidad es precisamente facilitar el tránsito de

personas y vehículos, viene distinguiendo de consuno con la jurisprudencia, las

caídas ocasionadas por traspiés con elementos consustanciales a las vías

urbanas (como semáforos, señales de tráfico, bordillos y demás mobiliario

urbano), en las que con carácter general no se aprecia la concurrencia del

requisito del nexo causal con el funcionamiento del servicio público, de aquéllas

otras provocadas por otra clase de elementos (tales como baldosas o losetas en

estado deficiente de conservación, agujeros y socavones producidos por esa

misma deficiencia o por la realización de obras públicas no señalizadas

adecuadamente), las cuales pueden, siempre atendiendo a las circunstancias del

caso, comportar el reconocimiento de una actuación omisiva de la Administración

determinante de responsabilidad.

28. Sin embargo, hay supuestos ?como el ahora suscitado? en los que esa inicial

distinción exige una mayor profundización, dirigida, no sólo a identificar la

deficiencia, sino también, especialmente, a concretar su carácter y entidad.

29. Tal indagación, a juicio de la Comisión, es necesaria tanto para resolver el caso

acudiendo a la doctrina de la inexistencia de nexo causal, como a la del examen

del carácter antijurídico del daño.

30. Para la aplicación de la doctrina del nexo causal, acreditados el lugar y veracidad

de la caída ?como aquí sucede?, cabe establecer dicho nexo en términos

fácticos (se tropieza con un elemento urbano), pero no, en términos jurídicos,

pues la deficiencia que aquél pudiera presentar carece de la entidad requerida

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para incorporarse como factor relevante (sin perjuicio, de la existencia de posibles

concausas) al curso causal en la producción del daño.

31. A juicio de la Comisión, atendidos los términos en que se ha desarrollado la

instrucción, el caso planteado se resuelve más adecuadamente a través del

análisis del requisito de la antijuridicidad.

32. Sólo la irregularidad en las aceras o calzada que, a la luz del estándar de

rendimiento del servicio previamente definido en atención a las circunstancias de

lugar y tiempo, ofrezca una desviación consistente de la que quepa exigir

conforme a dicho estándar permitirá calificar de antijurídico el daño alegado.

33. O, como viene reiterando la Comisión, si la base de la reclamación es el

comportamiento omisivo de la Administración (que obligada a ello, no hizo lo

debido), sólo el funcionamiento anormal del servicio resultará título suficiente de

imputación del daño.

34. En cuanto a lo sustantivo, la Comisión viene señalando que fijar la noción del

estándar de rendimiento no es tarea sencilla sobre todo si, como aquí sucede, las

condiciones y exigencias de prestación del servicio no vienen normativamente

establecidas, ya que entonces se impone su determinación casuística.

35. Esta dificultad no ha impedido a la Comisión avanzar pautas orientativas que

guíen tal determinación del estándar, sintetizadas en tres criterios: (i) el estándar

no puede establecerse al margen de la valoración de los recursos económicos

que la prestación del servicio conforme a aquél conllevaría (un estándar elevado

puede hacer inviable el servicio); (ii) el estándar no puede definirse a partir de lo

deseable, sino en atención a lo razonablemente posible ?criterio que veda su

delimitación a partir del daño sufrido, aunque éste sea grave? y, (iii) como criterio

de cierre, el estándar ha de construirse sobre el test de razonabilidad, aplicado en

consideración a la naturaleza del servicio y las circunstancias que presente el

caso.

36. En el caso sometido a nuestro análisis, hay que considerar que la prestación de

servicio eléctrico requiere la colocación de tapas de registro en las aceras y

calzadas del término municipal, lo que, a su vez, conlleva la alteración del

pavimento normal de los lugares donde se instalan. Asimismo, que las baldosas

de la acera que rodean las tapas de registro deban verse afectadas por su

instalación es algo inevitable: los tramos de acera donde se instalen tapas de

registro no podrán ser idénticos a los conformados sólo por baldosas.

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37. No existe una norma que, en abstracto y en función de su estructura, material o

diseño, permita a la Comisión considerar inadecuada la tapa de registro a la que

se vincula la caída.

38. Tampoco las fotografías aportadas por la reclamante junto a su inicial escrito

evidencian un estado de conservación de la tapa o de las baldosas merecedor de

una actuación municipal reparadora. No permiten constatar que existiera un

desnivel con la acera de una entidad que objetivamente exceda la admisible, ni

que las baldosas que la rodean presentasen un estado de conservación

deficiente.

39. Así centrada la cuestión, en el caso sometido a Dictamen es indudable la

existencia del daño alegado, como real, efectivo y evaluable económicamente,

pero respecto a la antijuridicidad y relación de causalidad entre el funcionamiento

del servicio municipal y la lesión sufrida, en atención a las circunstancias del

caso, la Comisión considera que nos encontramos ante una tapa de registro, que

es consustancial a las vías públicas y en un estado que se estima adecuado al

nivel o estándar que, de acuerdo con la situación social y económica, es exigible

para el mantenimiento de dichas tapas, siendo esperable y previsible para los

viandantes que pueden hundirse, o sobresalir, respecto de la acera en que se

ubican. En el concreto caso que nos ocupa, la visibilidad de la tapa de registro y

la amplitud de la acera, nos lleva a reforzar la desestimación de responsabilidad

patrimonial.

40. Por ello, la Comisión considera que, en este caso, ni la tapa de registro ni las

baldosas que la rodean se encontraban el día de los hechos en un estado que

haya de ser considerado deficiente, en relación a los niveles de prestación

exigibles al servicio de mantenimiento de las vías públicas libres de obstáculos ni

peligros para quienes por ellas transitan, y, por tanto, el daño padecido no puede

ser calificado de antijurídico.

41. La Comisión estima que, atendiendo a las circunstancias fácticas que presenta el

caso, la reclamación sitúa el estándar en lo óptimo (no puede existir desnivel

alguno) pero no en lo razonable.

42. El nivel de exigencia que, para la adecuada prestación del servicio de

mantenimiento de aceras, incorpora la reclamación resulta así desproporcionado,

pues conlleva entender debida la intervención municipal para reponer a ese

estado de conservación ideal el lugar de la caída; nivel de exigencia para la

instalación de las tapas de registro y su conservación que se construye, a juicio

de la Comisión, con olvido de las circunstancias y características que resultan

inherentes a su prestación en términos económicamente viables y razonables.

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43. Por todo lo cual, la Comisión considera que no hay responsabilidad patrimonial de

la Administración municipal en el caso analizado.

CONCLUSIÓN

No existe responsabilidad patrimonial en relación con la solicitud de doña M.J.T.E.

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DICTAMEN Nº: 217/2008

TÍTULO: Consulta 197/2008 sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial

por los daños sufridos por doña M.J.T.E. como consecuencia de una caída en la

vía pública

ANTECEDENTES

1. El Alcalde de Donostia-San Sebastián, mediante Resolución de 21 de julio de

2008 (con entrada en la Comisión el 3 de septiembre siguiente), somete a

consulta la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por doña ... (en

adelante, doña M.J.T.E.) frente al Ayuntamiento de esa ciudad por las lesiones

sufridas a consecuencia de una caída que tuvo lugar el día 17 de noviembre de

2006 en el paseo de ?, al tropezarse en una arqueta insertada en la acera.

2. La reclamante solicita una indemnización valorada en dieciséis mil setecientos

diez euros con noventa y cinco céntimos (16.710,95 euros), por los días de baja,

secuelas, el 10% de factor de corrección y gastos de rehabilitación.

3. El expediente remitido, además de actos de comunicación, consta de la siguiente

documentación:

a) La solicitud, presentada en el Ayuntamiento por doña M.J.T.E. el 5 de

diciembre de 2006, en la que identifica a dos testigos de los hechos, y adjunta

dos fotografías del lugar de la caída, así como la historia clínica emitida por el

Servicio de Urgencias de ? de Donostia-San Sebastián, en relación con la

asistencia prestada a aquélla el 17 de noviembre de 2006.

b) Informe de 13 de diciembre de 2006, suscrito por el Director del Área de

Mantenimiento y Servicios Urbanos del Ayuntamiento de Donostia-San

Sebastián, en el que se hace constar que ?de la mera visión de las fotografías, se

deduce, por el emblema existente en la misma, que dicha tapa corresponde a la Empresa

suministradora de energía eléctrica, ?, que consideramos responsable directa?.

c) Requerimiento fechado el 14 de diciembre de 2006, efectuado a la solicitante

por el Jefe del Negociado Administrativo de Mantenimiento y Servicios

Urbanos del Ayuntamiento, para que en el plazo de diez días presente la

documentación o aporte los datos que expresamente indica.

d) Escrito de 3 de enero de 2007, de doña M.J.T.E., por el que da cumplimiento

al requerimiento e informa de que en ese momento no puede concretar la

cuantía de la reclamación al no haber obtenido el alta médica.

e) Escrito de 11 de enero de 2007, del Jefe del Negociado Administrativo de

Mantenimiento y Servicios Urbanos del Ayuntamiento, dirigido a la reclamante,

por el que deja en suspenso la tramitación del expediente hasta que aquélla

comunique el parte de alta médica.

f) Escrito de doña M.J.T.E., registrado el 16 de julio de 2007, en el que concreta

su pretensión indemnizatoria y aporta informe médico de alta de especialista

traumatólogo, informe de médico neurólogo y justificante de abono de 52

sesiones de rehabilitación.

g) Nuevo requerimiento de documentación a la reclamante, fechado el 9 de

agosto de 2007, efectuado por el Jefe del Negociado Administrativo de

Mantenimiento y Servicios Urbanos del Ayuntamiento. Mediante escrito de 28

de agosto siguiente, doña M.J.T.E., adjunta la documentación requerida.

h) Ofrecimiento de trámite de audiencia a la empresa titular de la arqueta, ...,

notificado el 23 de agosto de 2007.

i) Escritos en los que se documenta la práctica, el día 16 de noviembre de 2007,

de la prueba testifical de las dos personas propuestas por la reclamante.

j) Traslado, mediante escrito del Ayuntamiento de 6 de noviembre de 2007, a la

Compañía de Seguros contratada por aquél de la reclamación de

responsabilidad patrimonial presentada, a fin de que realice informe pericial

médico referido a doña M.J.T.E.

k) En contestación a lo anterior, informe médico de valoración de daños

corporales, de la Compañía de Seguros, con entrada en el Ayuntamiento el 2

de junio de 2008.

l) Escrito del Ayuntamiento, de 5 de junio de 2008, por el que otorga a doña

M.J.T.E. plazo para formular alegaciones, que son presentadas en el

Ayuntamiento por aquélla el 24 de junio.

m) Propuesta de resolución, de 11 de julio de 2008, en sentido desestimatorio de

la reclamación.

CONSIDERACIONES

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I INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

4. De acuerdo con el artículo 3.1 k) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, el presente dictamen se emite con

carácter preceptivo, al tratarse de una reclamación de responsabilidad patrimonial

de un Ayuntamiento de la Comunidad Autónoma del País Vasco, siendo la

cantidad reclamada superior a 6.000 euros.

II RELATO DE HECHOS

5. Tomando en consideración la instrucción practicada, son relevantes para la

resolución del supuesto planteado las siguientes circunstancias fácticas.

6. Doña M.J.T.E., nacida el ?, sufrió una caída el día 17 de noviembre de 2006,

cuando paseaba por las inmediaciones de ?, junto a las oficinas de ?, en

Donostia-San Sebastián.

7. En el lugar donde se produjo la caída hay una tapa de arqueta correspondiente a

la empresa suministradora de energía eléctrica, ?, con la que dice la reclamante

haberse tropezado.

8. En las fotografías aportadas por doña M.J.T.E. puede apreciarse que la tapa de

arqueta no se encuentra exactamente nivelada con las baldosas que la rodean,

sino en una cota ligeramente inferior en relación con las mismas.

9. La caída le produjo a la reclamante una línea de fractura con edema óseo en 5º

MTC de la mano derecha, y traumatismo craneal con hematoma cerebral

frontoparietal derecho y crisis comicial focal secundariamente generalizada.

10. Como consecuencia de la caída, la reclamante estuvo 231 días de baja y le han

quedado como secuelas una epilepsia postraumática y dolor neuralgiforme en

rama supraciliar de primera rama de trigémino derecho.

III APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

A) Análisis del procedimiento:

11. Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el

Título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en

adelante, LRJPAC) y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el

Dictamen 217/2008 Página 3 de 9

Reglamento de los Procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de

las Administraciones Públicas (en adelante, el Reglamento).

12. La reclamación ha sido presentada por persona legitimada, ya que es la propia

perjudicada la que suscribe el escrito inicial.

13. Asimismo, ha sido formulada dentro del plazo establecido en el artículo 142.5 de

la LRJPAC dado que la caída se produjo el 17 de noviembre de 2006 y la

reclamación se registró en el Ayuntamiento el 5 de diciembre siguiente, aunque la

víctima siguiera tratamiento médico con posterioridad, hasta recibir el alta médica

con fecha de 5 de julio de 2007.

14. Se ha incorporado al procedimiento un informe del Área Municipal de

Mantenimiento y Servicios Urbanos, servicio implicado en la pavimentación de

aceras, y, por lo tanto, a cuyo funcionamiento cabía imputar presumiblemente el

daño (artículo 10 del Reglamento). Sin embargo, ese Servicio no ha informado

sobre el estado de la pavimentación y del supuesto desnivel de la arqueta, como

le era exigible, sino que ha identificado la titularidad de la tapa de arqueta, que

recae en la empresa ... y ha señalado que, como la caída se produjo como

consecuencia de esa tapa, su titular era responsable directo de dicha caída. Esa

valoración es jurídica y corresponde efectuarla, en su caso, en la propuesta de

resolución, debiendo haberse ocupado los servicios técnicos de emitir informe en

el que, además de reflejar el tipo de tapa de que se trata ?como lo ha hecho?, se

constate y valore el estado de la arqueta y de la pavimentación circundante.

15. Por el motivo anterior, el Ayuntamiento remitió en su momento a esa empresa

copia completa de las actuaciones hasta entonces practicadas, concediéndole

trámite de audiencia para que se personara en el procedimiento, sin que tal

personación llegara a producirse.

16. En cuanto a la prueba, se han practicado las testificales propuestas por la

reclamante, como se documenta en el expediente, así como el informe pericial

médico instado por el Ayuntamiento a la Compañía aseguradora.

17. Todos los trámites sustantivos y relevantes de la instrucción del procedimiento

han sido debidamente notificados a la reclamante, quien ha podido aportar

cuantos documentos y formular cuantas alegaciones ha estimado convenientes a

su interés. En ese sentido, se ha acreditado la puesta a disposición de aquélla de

todo lo instruido antes de elaborar la propuesta de resolución, para que alegase lo

que a su derecho estimara conveniente, como hizo, mediante escrito presentado

en Ayuntamiento. Por todo ello, concluimos que se ha cumplido adecuadamente

la audiencia prevista en el artículo 11 del Reglamento.

Dictamen 217/2008 Página 4 de 9

18. Consta la propuesta de Resolución del Jefe de la Sección Administrativa de

Mantenimiento y Servicios Urbanos del Ayuntamiento.

19. Resta señalar que en la tramitación del procedimiento se ha superado el plazo de

seis meses establecido en el artículo 13.3 del Reglamento para resolver y

notificar la decisión administrativa.

20. Ello no obstante, como viene señalando la Comisión en sus dictámenes, procede

continuar con el procedimiento, ya que tal circunstancia no exime a la

Administración del deber de dictar una resolución expresa (artículo 42.1 LRJPAC)

y, tratándose de un silencio desestimatorio, no existe vinculación alguna al

sentido del mismo (artículo 142.7 LRJPAC).

B) Análisis del fondo:

21. El régimen de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas,

según constante jurisprudencia, tiene su fundamento específico en el artículo

106.2 de la Constitución (CE) que establece que los particulares, en los términos

establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que

sufran en sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza mayor, siempre que la

lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

22. Dicho régimen se encuentra hoy contemplado en los artículos 139 y siguientes de

la LRJPAC y resulta también de aplicación a las entidades locales, de acuerdo

con el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de

Régimen Local (LBRL).

23. Son requisitos exigidos para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial:

(i) la efectividad del daño o perjuicio evaluable económicamente e individualizado,

en relación a una persona o grupo de personas; (ii) que el daño o lesión sufrido

sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal ?es indiferente la

calificación? de los servicios públicos en una relación directa e inmediata de

causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que puedan alterar el

curso causal; (iii) la inexistencia de fuerza mayor; y, finalmente, (iv) que la

persona reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente

por su propia conducta.

24. Atendido el ámbito público al que se remite el análisis del supuesto sometido a

dictamen, para centrar adecuadamente nuestro examen resta señalar que,

conforme al artículo 3.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RD

1372/1986, de 13 de junio), ?son bienes de uso público local los caminos, las plazas,

calles, paseos, parques, aguas de fuentes u estanques, puentes y demás obras públicas de

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aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia

de la entidad local?. Y, asimismo, que los municipios ostentan competencias en

materia de pavimentación y mantenimiento de las vías públicas urbanas, tanto

calzadas como aceras [artículos 25 2. d) y 26 1. a) LBRL], a fin de garantizar

unas objetivas condiciones de seguridad para el tránsito de vehículos y personas.

25. Ya en el examen del caso planteado, la Comisión considera indudable la

existencia del daño alegado, su carácter real, efectivo y evaluable

económicamente.

26. Sin embargo, lo instruido acredita que en el lugar de la caída había elementos

urbanos ?la tapa de registro de saneamiento y las baldosas que la rodean? pero,

no así, que presentaran deficiencias relevantes que permitan su incorporación,

con el carácter determinante que exige el instituto de la responsabilidad

patrimonial, al curso causal de la caída. O, desde otra perspectiva de análisis,

que el daño padecido resulte antijurídico.

27. La doctrina de la Comisión, cuando se trata de la actividad municipal respecto de

las aceras y calzadas, cuya finalidad es precisamente facilitar el tránsito de

personas y vehículos, viene distinguiendo de consuno con la jurisprudencia, las

caídas ocasionadas por traspiés con elementos consustanciales a las vías

urbanas (como semáforos, señales de tráfico, bordillos y demás mobiliario

urbano), en las que con carácter general no se aprecia la concurrencia del

requisito del nexo causal con el funcionamiento del servicio público, de aquéllas

otras provocadas por otra clase de elementos (tales como baldosas o losetas en

estado deficiente de conservación, agujeros y socavones producidos por esa

misma deficiencia o por la realización de obras públicas no señalizadas

adecuadamente), las cuales pueden, siempre atendiendo a las circunstancias del

caso, comportar el reconocimiento de una actuación omisiva de la Administración

determinante de responsabilidad.

28. Sin embargo, hay supuestos ?como el ahora suscitado? en los que esa inicial

distinción exige una mayor profundización, dirigida, no sólo a identificar la

deficiencia, sino también, especialmente, a concretar su carácter y entidad.

29. Tal indagación, a juicio de la Comisión, es necesaria tanto para resolver el caso

acudiendo a la doctrina de la inexistencia de nexo causal, como a la del examen

del carácter antijurídico del daño.

30. Para la aplicación de la doctrina del nexo causal, acreditados el lugar y veracidad

de la caída ?como aquí sucede?, cabe establecer dicho nexo en términos

fácticos (se tropieza con un elemento urbano), pero no, en términos jurídicos,

pues la deficiencia que aquél pudiera presentar carece de la entidad requerida

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para incorporarse como factor relevante (sin perjuicio, de la existencia de posibles

concausas) al curso causal en la producción del daño.

31. A juicio de la Comisión, atendidos los términos en que se ha desarrollado la

instrucción, el caso planteado se resuelve más adecuadamente a través del

análisis del requisito de la antijuridicidad.

32. Sólo la irregularidad en las aceras o calzada que, a la luz del estándar de

rendimiento del servicio previamente definido en atención a las circunstancias de

lugar y tiempo, ofrezca una desviación consistente de la que quepa exigir

conforme a dicho estándar permitirá calificar de antijurídico el daño alegado.

33. O, como viene reiterando la Comisión, si la base de la reclamación es el

comportamiento omisivo de la Administración (que obligada a ello, no hizo lo

debido), sólo el funcionamiento anormal del servicio resultará título suficiente de

imputación del daño.

34. En cuanto a lo sustantivo, la Comisión viene señalando que fijar la noción del

estándar de rendimiento no es tarea sencilla sobre todo si, como aquí sucede, las

condiciones y exigencias de prestación del servicio no vienen normativamente

establecidas, ya que entonces se impone su determinación casuística.

35. Esta dificultad no ha impedido a la Comisión avanzar pautas orientativas que

guíen tal determinación del estándar, sintetizadas en tres criterios: (i) el estándar

no puede establecerse al margen de la valoración de los recursos económicos

que la prestación del servicio conforme a aquél conllevaría (un estándar elevado

puede hacer inviable el servicio); (ii) el estándar no puede definirse a partir de lo

deseable, sino en atención a lo razonablemente posible ?criterio que veda su

delimitación a partir del daño sufrido, aunque éste sea grave? y, (iii) como criterio

de cierre, el estándar ha de construirse sobre el test de razonabilidad, aplicado en

consideración a la naturaleza del servicio y las circunstancias que presente el

caso.

36. En el caso sometido a nuestro análisis, hay que considerar que la prestación de

servicio eléctrico requiere la colocación de tapas de registro en las aceras y

calzadas del término municipal, lo que, a su vez, conlleva la alteración del

pavimento normal de los lugares donde se instalan. Asimismo, que las baldosas

de la acera que rodean las tapas de registro deban verse afectadas por su

instalación es algo inevitable: los tramos de acera donde se instalen tapas de

registro no podrán ser idénticos a los conformados sólo por baldosas.

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37. No existe una norma que, en abstracto y en función de su estructura, material o

diseño, permita a la Comisión considerar inadecuada la tapa de registro a la que

se vincula la caída.

38. Tampoco las fotografías aportadas por la reclamante junto a su inicial escrito

evidencian un estado de conservación de la tapa o de las baldosas merecedor de

una actuación municipal reparadora. No permiten constatar que existiera un

desnivel con la acera de una entidad que objetivamente exceda la admisible, ni

que las baldosas que la rodean presentasen un estado de conservación

deficiente.

39. Así centrada la cuestión, en el caso sometido a Dictamen es indudable la

existencia del daño alegado, como real, efectivo y evaluable económicamente,

pero respecto a la antijuridicidad y relación de causalidad entre el funcionamiento

del servicio municipal y la lesión sufrida, en atención a las circunstancias del

caso, la Comisión considera que nos encontramos ante una tapa de registro, que

es consustancial a las vías públicas y en un estado que se estima adecuado al

nivel o estándar que, de acuerdo con la situación social y económica, es exigible

para el mantenimiento de dichas tapas, siendo esperable y previsible para los

viandantes que pueden hundirse, o sobresalir, respecto de la acera en que se

ubican. En el concreto caso que nos ocupa, la visibilidad de la tapa de registro y

la amplitud de la acera, nos lleva a reforzar la desestimación de responsabilidad

patrimonial.

40. Por ello, la Comisión considera que, en este caso, ni la tapa de registro ni las

baldosas que la rodean se encontraban el día de los hechos en un estado que

haya de ser considerado deficiente, en relación a los niveles de prestación

exigibles al servicio de mantenimiento de las vías públicas libres de obstáculos ni

peligros para quienes por ellas transitan, y, por tanto, el daño padecido no puede

ser calificado de antijurídico.

41. La Comisión estima que, atendiendo a las circunstancias fácticas que presenta el

caso, la reclamación sitúa el estándar en lo óptimo (no puede existir desnivel

alguno) pero no en lo razonable.

42. El nivel de exigencia que, para la adecuada prestación del servicio de

mantenimiento de aceras, incorpora la reclamación resulta así desproporcionado,

pues conlleva entender debida la intervención municipal para reponer a ese

estado de conservación ideal el lugar de la caída; nivel de exigencia para la

instalación de las tapas de registro y su conservación que se construye, a juicio

de la Comisión, con olvido de las circunstancias y características que resultan

inherentes a su prestación en términos económicamente viables y razonables.

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43. Por todo lo cual, la Comisión considera que no hay responsabilidad patrimonial de

la Administración municipal en el caso analizado.

CONCLUSIÓN

No existe responsabilidad patrimonial en relación con la solicitud de doña M.J.T.E.

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