Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 189/2014 de 02 de diciembre de 2014

Cuestión

Anteproyecto de Ley sobre adicciones

Contestacion

DICTAMEN Nº: 189/2014

TÍTULO: Anteproyecto de Ley sobre adicciones

ANTECEDENTES

1. Por Orden de 23 de octubre de 2014, del Consejero de Salud (con registro de

entrada del mismo día), se somete a consulta de la Comisión el anteproyecto de

ley señalado en el encabezamiento.

2. Además de la orden de remisión del Consejero y del texto del anteproyecto, el

expediente consta de:

a) Orden de 17 de septiembre de 2013 del Consejero de Salud, por la que se da

inicio al procedimiento de elaboración del proyecto de Ley sobre adicciones.

b) Primer borrador del proyecto.

c) Orden de 12 de junio de 2014, del Consejero de Salud, de aprobación previa

del proyecto de Ley sobre adicciones, en la que se incluye el texto de la norma

en bilingüe.

d) Resolución de 12 de junio de 2014, de la Directora de Régimen Jurídico,

Económico y Servicios Generales del Departamento de Salud sometiendo a

información pública el proyecto y publicación en el Boletín Oficial del País

Vasco de 17 de junio siguiente.

e) Exposición púbica en el tablón de la sede electrónica del Gobierno Vasco

(Euskadi.net) desde el 18 de junio hasta el 10 de julio de 2014.

f) Oficios de la Dirección de Régimen Jurídico, Económico y Servicios Generales

remitiendo copia del anteproyecto de Ley sobre adicciones a las diputaciones

forales de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa; EUDEL; Osalan; Dirección de Asistencia

Sanitaria y Asesora Jurídica de Osakidetza, Agencia Vasca de Protección de

Datos a los colegios oficiales de Médicos, de Farmacéuticos y de Enfermería

de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa, a los Colegios Profesionales de trabajadores

sociales, de educadores sociales y de doctores y licenciados en filosofía y

letras, al Consejo de Médicos del País Vasco, Consejo Vasco de la Abogacía,

Asociación vasca de Periodistas, CONFEBASK; a la Asociación alavesa de

jugadores en rehabilitación; Asociación de ayuda a ludópatas de Bizkaia,

Federación de Hostelería del País Vasco, Asociación de hostelería de

Gipuzkoa, Asociación se salones de juego de Euskadi, Federación vasca de

empresarios del juego, Bingos asociados de Euskadi, Asociación Nacional del

cigarrillo electrónico, Osatzen- Sociedad vasca de medicina en familia,

Asociación de padres y madres de Euskal Herria EHIHE, UFEPA unión de

federaciones de asociaciones de padres y madres de enseñanza libre de

Euskadi, INNOBASQUE, Fundación Eguia-Careaga, Consejo Social de la UPVEHU

, Dirección General de EITB, Radio Televisión Española, Audiencia

Provincial de Álava, Fiscalía Especial Antidroga, ETORKINTZA, AGIPAD,

GIZAKIA, AI LAKET, Comisión Antisida de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa,

Asociación de Consumidores de Cannabis (EUSFAC) y Sociedad

Vasconavarra de Prevención del Tabaquismo.

g) Memoria justificativa del anteproyecto de ley, de 24 de junio de 2014.

h) Informe de la Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones

Públicas de la Viceconsejería de Política Lingüística, de 8 de julio de 2014.

i) Informe de la Dirección de Asistencia Sanitaria de Osakidetza, de 17 de julio de

2014.

j) Alegaciones de diversas fechas de las diputaciones forales de Álava, Bizkaia,

y de Gipuzkoa, y de EUDEL, de 9 de septiembre.

k) Alegaciones de fechas diversas efectuadas por el Consejo de Médicos del País

Vasco, Colegio de Médicos de Bizkaia, Colegio de Enfermería de Bizkaia,

UGT, CCOO, CONFEBASK, Basquegame; Asociación Española de

Empresarios del Tabaco (ADELTA); Asociación de Salones de Juego de

Euskadi; Federación Española de Bebidas Espirituosas, Asociación de

Empresarios de Hostelería de Gipuzkoa, Federación Vasca de Empresarios del

Juego, Etorkintza, Instituto Deusto de Drogodependencias, Federación Vasca

de Cannabis (EUSFAC) y de las asociaciones de empresarios de estaciones

de servicio del País Vasco.

l) Informe de la Secretaria Técnica de la Fiscalía General del Estado, de 29 de

julio de 2014.

m)Informes del Departamento de Desarrollo Económico y Competitividad, de 11

de julio de 2014; del Departamento de Seguridad, de 24 de julio de 2014, y del

Departamento de Administración Pública y Justicia, de 5 de septiembre de

2014; así como de OSALAN y de la Agencia Vasca de Protección de Datos.

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n) Informe de la Dirección de Régimen Jurídico, Económico y Servicios Generales

del Departamento de Salud, de 14 de julio de 2014.

o) Informe de la Dirección de Salud Pública y Adicciones relativo a las cargas

administrativas e incidencia económica del anteproyecto, de 30 de julio de

2014.

p) Informe provisional sobre la evaluación previa del impacto en función del

género, de 12 de agosto de 2014.

q) Acta de la reunión del Consejo de Sanidad de Euskadi celebrada el 3 de

septiembre de 2014

r) Informe de la Comisión Permanente del Consejo Escolar de Euskadi, de 11 de

septiembre de 2014.

s) Memora económica relativa al anteproyecto, de 12 de septiembre de 2014.

t) Tercera versión del anteproyecto de ley, de 12 de septiembre de 2014.

u) Acta del Consejo Vasco de Espectáculos Públicos de 19 de septiembre de

2014

v) Memoria sobre las alegaciones y sugerencias planteadas, de 19 de

septiembre de 2014.

w)Informe de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer, de 29 de septiembre de

2014

x) Dictamen 10/14 del Consejo Económico y Social (CES), de 3 de octubre de

2014.

y) Informe favorable de la Comisión Consultiva de Consumo, de 7 de octubre de

2014.

z) Informe de la Oficina de Control Económico de fecha 16 de octubre de 2014

aa) Memora económica complementaria de 21 de octubre de 2014

bb) Memoria complementaria del procedimiento de elaboración del

anteproyecto, de 23 de octubre de 2014.

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cc) Acuerdo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (TSJPV)

relativo a la ponencia sobre el proyecto de ley de adicciones, de 14 de

noviembre de 2014.

CONSIDERACIONES

I INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

3. Este dictamen se emite de conformidad con el artículo 3.1. a) de la Ley 9/2004, de

24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, que incluye como

ámbito de la función consultiva de la Comisión los ?anteproyectos de ley?, cualquiera

que sea la materia y objeto de los mismos, siempre que no se encuentren

incursos en las excepciones que contempla, lo que no es el caso.

II DESCRIPCIÓN DEL ANTEPROYECTO DE LEY

4. El texto sometido a dictamen consta de una exposición de motivos, noventa y

ocho artículos distribuidos en ocho títulos, dos disposiciones adicionales, una

derogatoria y dos disposiciones finales.

5. La parte expositiva describe los motivos que impulsan la nueva normativa, que se

centran en realizar un abordaje multidisciplinar e integral de las adiciones,

haciendo especial énfasis en la educación para la salud en todos los ámbitos y

áreas que tiene incidencia en la misma. Se trata de dar amparo jurídico a las

medidas que los poderes públicos deben adoptar en cada momento y situación

ante este fenómeno, especialmente en defensa de las personas menores de edad

y de los colectivos socialmente más vulnerables.

6. El texto contempla medidas para las adicciones a sustancias, donde se incluyen

las denominadas drogas institucionalizadas (algunas de consumo muy arraigado

en nuestro entorno como el alcohol o el tabaco, y otras en las que se encontrarían

los derivados del cannabis, otros opiáceos, los psicoestimulantes, los

alucinógenos, los medicamentos psicótropos, los derivados anfetamínicos y otras

sustancias sintéticas y procedentes de la fabricación química). También incluye,

como novedad, las adicciones sin sustancia o adicciones comportamentales y, por

la posible incidencia que los nuevos comportamientos puedan generar, añade los

factores de riesgo precursores de las dos anteriores, así como las conductas

excesivas susceptibles de general adiciones comportamentales.

7. La norma viene a sustituir a la legislación que sobre drogodependencias está

vigente en nuestra Comunidad desde el año 1988. Fue la Ley 15/1988, de 11 de

noviembre, dictada en el marco de las competencias que el Estatuto de

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Autonomía otorgaba a la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV), la

legislación que de manera pionera puso las bases para llevar a cabo las políticas

de prevención, asistencia y reinserción teniendo un contenido altamente

pedagógico.

8. Posteriormente, la Ley 18/1998, de 25 de junio, sobre prevención, asistencia e

inserción en materia de drogodependencias (LPAID), incorporó a su articulado las

directrices contenidas en el Acuerdo de 30 de junio de 1994 de la Comisión sobre

las Drogodependencias del Parlamento Vasco. Este texto legal, aun con sus

contenidos novedosos y cambios estructurales, mantuvo el carácter pedagógico,

presente desde sus orígenes en la legislación en materia de drogodependencias

de la CAPV, y reforzó la estrategia comunitaria caracterizada por la globalización,

la normalización, la planificación y la participación.

9. La LPAID fue modificada en dos ocasiones para introducir cambios puntuales.

Así, la primera modificación fue mediante la Ley 1/1999, de 18 de mayo, que

modificó dos artículos relativos a la composición de la Comisión

Interdepartamental y a la composición del Consejo Asesor de

Drogodependencias. Por su parte, la segunda modificación se realizó a través de

la Ley 7/2004, de 30 de septiembre, que convirtió en quinquenal el Plan de

Drogodependencias, que hasta este momento tenía una duración trienal.

10. Más recientemente se produjo un cambio de mayor calado mediante la Ley

1/2011, de 3 de febrero, que reformó la LPAID en lo referente a las cuestiones

relacionadas con el tabaco, para adaptarlas a las exigencias planteadas en el

ámbito de la protección de la salud pública por la Organización Mundial de la

Salud, la Unión Europea y la legislación básica del Estado.

11. La exposición de motivos deja asimismo constancia de la normativa que inspira la

iniciativa. En el proceso de redacción se han tenido en cuenta las referencias

internacionales, muy especialmente de la Organización Mundial de la Salud

(OMS) y de la Unión Europea, como la Estrategia de la Unión Europea en materia

de lucha contra la droga 2013-2020, y el Plan de Acción Europeo para reducir el

Uso Perjudicial del Alcohol 2012-2020 de la Organización Mundial de la Salud de

la Región Europea, así como la reciente Directiva 2014/40/UE relativa a la

aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los

estados miembros en materia de fabricación, presentación y venta de los

productos del tabaco y los productos relacionados y por la que se deroga la

Directiva 2001/37/CE.

12. A continuación aborda la exposición del contenido más destacable de la parte

dispositiva.

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13. El título preliminar, ?Disposiciones Generales?, agrupa los artículos 1 al 7.

14. El artículo 1, dedicado al objeto y ámbito de la ley, plasma que su pretensión es

regular las medidas y acciones a desarrollar en el ámbito de las adicciones, en las

áreas de la promoción de la salud, prevención, reducción de la oferta, asistencia,

inclusión social, formación e investigación y organización institucional. Todo ello

dirigido a proteger a terceras personas de perjuicios que pueden causarse por el

consumo de sustancias o por las adicciones comportamentales, con una

consideración especial de la infancia y la juventud.

15. El artículo 2 delimita el ámbito material, que incluye las adiciones a sustancias, las

comportamentales, así como otro tipo de factores de riesgo, conductas excesiva o

incluso los consumos problemáticos. Detallan posteriormente el contenido y

significado de dichos términos.

16. El artículo 3 recoge los principios rectores de las actuaciones en materia de

adicciones en la CAPV.

17. El artículo 4 se dedica a describir los fundamentos básicos del modelo de

prevención y actuación a las adicciones en la CAPV.

18. Por su parte, el artículo 5 contempla el derecho de las personas con consumos o

comportamientos aditivos en sus múltiples manifestaciones a no ser discriminados

por su condición, gozando de los mismos derechos y obligaciones que el resto de

los ciudadanos en el acceso a los servicios de salud o socio sanitarios.

19. El artículo 6 se dedica a definir los diferentes conceptos que se contempla en la

norma.

20. El artículo 7 describe los objetivos generales de la norma centrados en el área

socio sanitaria, preventiva, educativa y de protección de las personas.

21. El título primero, dedicado a la promoción de la salud y a la prevención de las

adiciones, incluye los artículo 8 a 22 distribuidos en dos capítulos diferenciados.

22. El artículo 8 define el enfoque de salud pública en la materia, centrado en los dos

ámbitos de promoción y prevención que define el título.

23. El artículo 9 aborda una de las estrategias básicas del enfoque de salud pública,

cual es la educación para la salud.

24. Dentro del capítulo dedicado a la promoción de la salud, el artículo 10 concreta el

tipo de acciones que se contemplan en este ámbito. El artículo 11 establece los

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objetivos que se pretenden conseguir, y el artículo 12, por su parte, describe las

políticas, programas y actuaciones a desarrollar y la consideración de los

destinatarios de las mismas.

25. El capítulo segundo aborda la prevención de las adiciones. En su artículo 13

contempla el tipo de medidas preventivas orientadas a la sensibilización e

información de la población a adoptar por las administraciones públicas vascas,

así como sus instrumentos de actuación, ámbitos prioritarios y personas

especialmente protegibles. El artículo 14 detalla los objetivos que se pretenden

conseguir en esta materia. Los siguientes artículos abordan las medidas de

prevención en diferentes ámbitos; así el artículo 15 contempla el ámbito familiar;

el 16, el comunitario; el 17, educativo; el 18, el laboral cuyas medidas específicas

son contempladas en el artículo 20; el artículo 21, el ámbito de los medios de

comunicación social; el 22, el ámbito del deporte, el ocio y el tiempo libre; y

finalmente el artículo 23, el ámbito del medio ambiente y urbanístico.

26. El título segundo aborda la reducción de la oferta a través de 28 artículos

distribuidos en cuatro capítulos.

27. El artículo 25 contempla los criterios de actuación policial en relación con el tráfico

ilícito de drogas, otras sustancias, así como criterios de actuación en el juego.

28. El artículo 26 establece que será el órgano competente en materia de adicciones

el encargado de actuar para evitar la publicidad ilícita.

29. El capítulo primero de este título, dedicado a las limitaciones a la publicidad,

promoción, suministro, venta y consumos de bebidas alcohólicas, se subdivide a

su vez en tres secciones.

30. Dentro de la sección 1ª el artículo 27 establece las limitaciones relativas a la

publicidad; el artículo 28 se refiere a las particularidades de la promoción del

consumo; el artículo 29 establece determinadas prohibiciones en la publicidad

exterior e interior; por su parte, el artículo 30 concreta las prohibiciones relativas a

la publicidad en los medios de comunicación; y el artículo 31 se refiere al resto de

formas de publicidad prohibidas.

31. La sección 2ª incluye las limitaciones al suministro y venta de las bebidas

alcohólicas. Así, el artículo 32 detalla la prohibición con carácter general de que

las personas menores de edad puedan vender o suministrar bebidas y, a

continuación, se establece una prohibición general de venta a las mismas, junto

con la prohibición de venta a determinadas personas en razón de su profesión u

oficio. También recoge los diferentes lugares objeto de prohibición. Destaca la

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instauración, con carácter general, de la limitación de venta y suministro en la

franja horaria de las 22:00 a las 7:00 horas del día siguiente, salvo en los locales

de consumo inmediato. Finalmente, el artículo establece la obligación de advertir

de dichas restricciones mediante carteles informativos. El artículo 33 limita la

entrada y permanecía de menores de 16 años en establecimientos públicos que

sirvan bebida alcohólicas si no van acompañados de persona mayor responsable,

hecho que deberá ser objeto de anuncio en lugar visible del local.

32. La sección 3ª, dedicada a las limitaciones del consumo de bebidas alcohólicas,

dedica el artículo 34 a establecer la prohibición general de consumo a los

menores de 18 años, así como a determinadas personas en virtud de su actividad

laboral (sanitarios, conductores, fuerzas y cuerpos de seguridad, etc.)

33. El capítulo segundo aborda, en sus tres secciones, las limitaciones a la

publicidad, promoción, suministro, venta y consumo de tabaco. La sección 1ª

regula las prohibiciones en el ámbito de la publicidad y promoción de su consumo.

El artículo 35 detalla las excepciones a la prohibición de toda publicidad,

circunscritas a publicaciones destinadas a profesionales y aquellas otras ínsitas

en publicaciones de países que no forman parte de la Unión Europea y su destino

principal no sea la misma, salvo si están dedicada a menores. El artículo 36

contempla la prohibición de cualquier forma de promoción del tabaco y de

cualquier producto o servicio asociado, excepcionándose únicamente aquellas

actividades ligadas a los profesionales o aquellas desarrolladas dentro de las

expendedurías autorizadas, siempre que no tengan como destinatarias a menores

de edad, ni tengan un carácter gratuito o tengan un valor superior al 5% del

producto que se pretende promocionar. El artículo 37 refleja la prohibición total de

cualquier tipo de publicidad en los medios de comunicación citados en la

Comunidad Autónoma. El artículo 38 se dedica a la prohibición de cualquier tipo

de publicidad indirecta o encubierta, salvo en aquellos espacios relacionados con

las actividades profesionales o en los estancos.

34. La sección 2ª contiene dos artículos relativos a las limitaciones al suministro y

venta de tabaco. El artículo 39 detalla los locales y sistemas autorizados para la

venta y suministro de tabaco, así como la prohibición de realizarlo a los menores

de 18 años, estando obligados los locales autorizados a comunicar este hecho

mediante carteles informativos; también se prohíbe la venta de unidades sueltas

no provistas de capa natural o empaquetamiento de menos de 20 unidades;

igualmente queda prohibida la realización de este tipo de operaciones mediante la

venta a distancia o procedimientos similares. El artículo 40 fija las limitaciones y

especificaciones concernientes a las máquinas expendedoras de tabaco, así

como los locales y lugares donde se puede instalar.

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35. La sección 3ª regula las limitaciones al consumo de tabaco en cuanto a afecta a

terceras personas. El artículo 41 se dedica a concretar las características

generales de los sitios y lugares donde está prohibido fumar, particularizando una

serie de establecimientos entre los que destaca la excepción que pueden disfrutar

los hoteles o análogos de un porcentaje de hasta el 30% de sus habitaciones

cumpliendo una serie de características. El artículo 42 contempla las excepciones

a la prohibición de consumir tabaco en establecimientos cerrados y las

obligaciones de los titulares de los mismos en este sentido.

36. El capítulo tercero, que incluye 5 artículos, recoge las limitaciones a la publicidad,

promoción, suministro, venta y consumo de dispositivos susceptibles de liberación

de nicotina. El artículo 43 contempla la prohibición de su publicidad y sus

excepciones. El artículo 44 regula las limitaciones al patrocinio y promoción. El

artículo 46 refleja la prohibición de cualquier tipo de publicidad indirecta o

encubierta, aquella que consista en patrocinio de actividades u otro tipo de

promociones. Los artículos 47 y 48 regulan el suministro y venta y el consumo,

respectivamente, de manera similar a lo aplicable para el tabaco.

37. El capítulo cuarto recoge las limitaciones relativas a otro tipo de sustancias. Así, el

artículo 49 regula los aspectos relacionados con los medicamentos y el artículo 50

se dedica a los productos de uso doméstico o industrial y las sustancias volátiles

así establecidas reglamentariamente.

38. El capítulo quinto aborda las limitaciones sobre los servicios o establecimientos

relacionado con conductas susceptibles de generar adicciones o generar

adicciones comportamentales. El artículo 51 observa las medidas relacionas con

la actividad del juego. El artículo 53 se refiere a las medidas para prevenir los

riesgos que puedan provocar el uso excesivo de las tecnologías digitales y sus

nuevas aplicaciones.

39. El título tercero contiene 4 artículos dedicados a la asistencia sanitaria y

sociosanitaria.

40. El artículo 53 expone los principios generales de la atención sanitaria y social a

prestar a las personas con adicciones o con riesgo de padecerlas.

41. El artículo 54 establece los criterios en las actuaciones sanitarias de los servicios

de salud de la CAPV.

42. El artículo 55 contempla la garantía de prestación de determinados servicios por

parte de la red sanitaria y de la red de servicios sociales de atención primaria y

secundaria a las personas con adicciones.

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43. El artículo 56 prevé las medidas y programas específicos a implementar respecto

de colectivos con un mayor riesgo o problemática asociada a la adicción.

44. El título cuarto dedica los artículos 58 a 60 a la inclusión social.

45. El artículo 58 expone los principios generales de los sistemas públicos de

atención en el ámbito de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre de servicios sociales

(LSS), y de la Ley 18/2008, de 23 de diciembre para la garantía de ingresos y

para la inclusión social (LGIIS)

46. El artículo 59 especifica las áreas y criterios de actuación prioritaria de los

servicios sociales con respecto a las personas con adicción o con riesgo de

padecerla.

47. Por su parte, el artículo 60 contempla las áreas y criterios de actuación para

dichas personas en el ámbito de la garantía de ingresos y la inclusión social.

48. El título quinto incluye los artículo 61 a 65, referidos al desarrollo y gestión del

conocimiento.

49. El artículo 61 contempla las actividades de información a desarrollar en los

ámbitos de salud, asistencia social, laboral y educativo.

50. El artículo 62 establece el compromiso de las administraciones públicas vascas

de abordar programas formativos para el personal propio o ajeno, relacionado con

el ámbito de las adiciones.

51. El artículo 63 crea el Observatorio sobre Adicciones, adscrito al órgano de apoyo

y asistencia del Gobierno Vasco, como sistema centralizado de información e

impulso a la investigación.

52. El artículo 64 introduce la evaluación de las políticas como instrumento de análisis

y mejora.

53. El artículo 65 instaura la posibilidad de crear reconocimientos destinados a

aquellas personas o instituciones cuya labor en la materia lo merezca.

54. El título sexto, que incluye los artículos 66 a 87 agrupados en tres capítulos,

regula la organización institucional, coordinación, planificación e iniciativa social.

55. El capítulo primero destina 4 artículos a la ordenación y coordinación entre

administraciones.

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56. La sección 1ª de este capítulo fija la distribución competencial entre las

administraciones públicas vascas. El artículo 66 identifica con carácter general los

diferentes ámbitos de actuación, remitiendo su delimitación a la normativa

sectorial. Por su parte, con el fin de evitar solapamientos establece la posibilidad

de suscribir instrumentos de colaboración interadministrativa de acuerdo con los

criterios propuestos por la Comisión Interinstitucional sobre Adicciones. El artículo

67 contempla las competencias que corresponden al Gobierno Vasco, el 68 a las

diputaciones forales y el 69 a los ayuntamientos. El artículo 70 contempla la

obligación de las instituciones competentes de reservar créditos para el

cumplimento efectivo de la ley.

57. La sección 2ª se dedica al ámbito de la planificación. El artículo 71 contempla el

Plan sobre adicciones de Euskadi y el 72, los planes forales y locales.

58. El capítulo segundo, a través de los artículos 73 a 85, diseña la organización

destinada a la coordinación, dirección, consulta, asesoramiento y participación

social en la materia de adicciones.

59. El artículo 73 crea la Comisión de Coordinación Interinstitucional sobre adicciones

como máximo órgano de coordinación, colaboración y participación de las

administraciones vascas.

60. El artículo 74 regula el carácter y funciones del órgano de apoyo y asistencia al

Gobierno Vasco en la materia de adicciones.

61. El artículo 75 contempla el diseño y funciones del Consejo Vasco de Adicciones

como máximo órgano consultivo y de participación social en la materia.

62. El artículo 76 cita la posibilidad de que por parte de las administraciones

competentes se puedan crear otro tipo de órganos para los fines establecidos en

el presente capítulo.

63. El artículo 77 trae a colación la obligatoriedad de participación equilibrada en

todos los órganos representativos establecida en la Ley 4/2005, de 18 de febrero,

de igualdad de hombres y mujeres.

64. El capítulo tercero incluye los artículos 78 al 85, dedicados a la iniciativa social.

65. El artículo 78 establece la posibilidad de que las personas y entidades puedan

colaborar en el ámbito de las adicciones y el apoyo de las administraciones

vascas a estas iniciativas.

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66. El artículo 79 se dedica a las entidades privadas sin ánimo de lucro y la

posibilidad de su declaración como entidades de utilidad pública.

67. El artículo 80 dispone el carácter de preferente para la colaboración y concesión

de conciertos y de subvenciones a los agentes que operen en el ámbito de

actuación de la iniciativa social que señala..

68. El artículo 81 regula los conciertos sanitarios con centros privados para combatir

las adicciones.

69. El artículo 82 establece los requisitos de actuación de los centros, servicios y

establecimientos privados que presten servicios asistenciales.

70. El artículo 83 aborda el fomento del voluntariado en este ámbito.

71. El artículo 84 contempla las particularidades de las entidades de personas

consumidoras de cannabis.

72. El artículo 85 excluye de la aplicación de la ley los clubes privados de personas

fumadoras que cumplan los requisitos previstos en él..

73. El título séptimo aborda a través de los artículos 86 a 98 el régimen sancionador

de la ley.

74. El artículo 86 fija los aspectos generales referidos a las infracciones y sanciones.

75. El artículo 87 establece la clase de infracciones existentes.

76. El artículo 88 se dedica a los conceptos de reincidencia y reiteración.

77. El artículo 89 considera responsables a las personas físicas y jurídicas que

cometan las infracciones.

78. El artículo 90 contempla las medidas cautelares que se pueden adoptar en los

procedimientos sancionadores por infracciones graves o muy graves.

79. El artículo 91 refleja los diferentes tipos de sanciones existentes.

80. El artículo 92 recoge los criterios de graduación de las sanciones.

81. El artículo 93 prevé las cuantías de las sanciones según el tipo de infracción.

82. El artículo 94 abre la posibilidad a la sustitución de las sanciones en el caso de las

sanciones de multa a menores de edad.

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83. El artículo 95 establece el régimen de la prescripción de las infracciones

administrativas y las sanciones impuestas.

84. El artículo 96 deslinda las competencias de inspección y sanción entre las

administraciones vascas.

85. El artículo 97 somete el procedimiento sancionador a la legislación

correspondiente.

86. Finalmente, el artículo 98 contempla las relaciones de sujeción especial para

aplicar el régimen sancionador específico.

87. La disposición adicional contempla el uso de las lenguas oficiales.

88. La disposición transitoria única prevé que, en tanto se mantenga la actual

estructura departamental, las funciones del órgano de apoyo y asistencia

corresponden a la Dirección de Salud Pública y Adicciones.

89. La disposición derogatoria única contempla las normas concretas objeto de

derogación.

90. La disposición final primera otorga al Gobierno la faculta de desarrollo de la

norma.

91. Por último, la disposición final segunda dispone la entrada en vigor al día

siguiente de su publicación en el BOPV.

III ELABORACIÓN Y TRAMITACIÓN

92. El procedimiento que es preciso seguir en la elaboración del anteproyecto de ley

es el establecido en la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de

elaboración de las disposiciones de carácter general (en adelante, LPEDG).

93. Ello no obstante, esta Comisión ha expuesto ya las diferencias que existen en la

valoración que debe hacerse del procedimiento, en atención a la peculiar

naturaleza del producto al que conduce la tramitación, pues no es lo mismo que

sea un reglamento o una iniciativa legislativa. Es en sede parlamentaria donde se

desenvuelve con plenitud el procedimiento legislativo y, salvo supuestos

específicos en los que la Constitución (CE), el Estatuto de Autonomía (EAPV) o,

en algunos casos, las leyes orgánicas imponen condiciones a su adopción, la

única exigencia que han de cumplir es que se acompañen de los antecedentes

necesarios para que el Parlamento pueda pronunciarse sobre ellos y, en su caso,

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del correspondiente anejo de financiación (artículo 57 de la Ley de Gobierno y

133.2 del Reglamento de la Cámara).

94. Como también ya hemos dicho de forma reiterada, la LPEDG ha querido orientar

la actividad del Gobierno a fin de que procure seguir en la redacción de los

proyectos de ley la misma metodología que emplea para elaborar las

disposiciones generales. De ese modo, señala la Exposición de Motivos de la

LPEDG, se contribuye muy positivamente a facilitar la labor del titular de la

potestad legislativa, pues se le presentan para su discusión y decisión unos

proyectos mejor fundados y articulados, con una técnica jurídica más depurada y

apropiada para alcanzar los objetivos que se propone.

95. Esto es, la LPEDG no es parámetro para enjuiciar la validez de la norma, sino que

establece un cauce que permite allegar todos los elementos relevantes que

atañen a la iniciativa, sus condicionantes jurídicos y económicos, su incidencia en

la realidad donde se proyecta y en sus destinatarios más directos, etc., y verificar

en qué medida existe una adecuación entre la iniciativa y los objetivos que se

pretenden conseguir, y si éstos podrán ser alcanzados con su puesta en vigor.

96. Por ello, abordaremos el examen del expediente a fin de contrastar si el

procedimiento seguido para obtener el texto que se somete a dictamen es

conforme con lo dispuesto en la LPEDG.

97. Se ha dictado la orden de iniciación, prevista en el artículo 5 LPEDG, con el

contenido dispuesto por el legislador, siendo el anteproyecto de ley objeto de

aprobación previa en los términos del artículo 7.1 LPEDG.

98. Obra en el expediente una memoria justificativa en la que, tras realizar un somero

análisis de la situación actual del fenómeno de la adicciones y de los

antecedentes normativos en nuestra Comunidad Autónoma, se exponen los

objetivos del proyecto que se dirigen a otorgar un nuevo enfoque normativo a los

siguientes aspectos: i) abordaje global e integral de las adicciones, incluyendo

tanto las clásicas como las comportamentales; ii) óptica transversal y

multidepartamental; iii) nuevas realidades sociales y nuevos patrones de

consumo; iv) enfoque de salud pública y paradigma de salud en todas las

políticas; v) promoción activa de una cultura de salud; vi) estrategia de reducción

de riesgos y daños; vii) protección especial a personas con mayor vulnerabilidad;

viii) respeto a la libertad de elección de las personas; ix) reconocimiento de los

derechos de las personas en sus comportamientos; x) fomento de actitudes

responsables; xi) retraso de la edad e inicio en el consumo; xii) tendencia

descendente; xiii) modificación de las percepciones y actitudes; xiv)

favorecimiento de la inclusión normalizada; y xv) perspectiva de géneros. La

Dictamen 189/2014 Página 14 de 49

memoria también analiza el contenido y las principales novedades respecto de lo

ya contemplado en la normativa en vigor. En un último apartado se efectúa el

análisis de impacto de género.

99. También se ha redactado la memoria económica, en la que se expone de forma

detallada, la situación y financiación de los diversos programas en la materia y la

incidencia que el proyecto tiene en los recursos públicos. La misma se completa

con una memoria sobre la reducción de cargas administrativas, donde se realiza a

través de todos y cada uno de los títulos del anteproyecto un análisis de los

recursos que se emplean por parte de la Administración de la Comunidad

Autónoma de Euskadi y los ayuntamientos de la CAPV, pormenorizándose los

presupuestos de gastos a lo largo de los años en la materia de adicciones.

100. Se ha realizado el Informe de impacto en función del género, cuya elaboración

exige el artículo 19 de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de

Mujeres y Hombres (en adelante LIMH), habiéndose aprobado por el Consejo de

Gobierno, en sesión de 21 de agosto de 2012, las directrices para la realización

de la evaluación previa de impacto en función del género y la incorporación de

medidas para eliminar desigualdades y promover la igualdad de mujeres y

hombres. En el mismo se contienen una evaluación previa del impacto en función

del género y las medidas que la norma propone para eliminar las desigualdades y

promover la igualdad.

101. El informe jurídico cumple las exigencias del artículo 7.3 LPEDG y abarca, en

sucesivos epígrafes, los antecedentes, consideraciones de carácter general y

jurídicas, así como un análisis del articulado del anteproyecto de ley ?que a su

vez se subdivide en estructura, título, exposición de motivos y contenido?,

tramitación del anteproyecto y conclusión.

102. Conforme al artículo 8.1 de la LPEDG el texto fue sometido al trámite de

información pública. Asimismo se ha practicado el trámite de audiencia, referido

en el artículo 8.3 LPEDG, trasladándose el texto de manera particular a las

entidades y asociaciones que anteriormente han sido citadas.

103. Igualmente, se ha consultado a las administraciones con competencias en el

ámbito de la iniciativa, diputaciones forales y ayuntamientos a través de EUDEL

(Euskadiko Udalen Elkartea-Asociación de Municipios Vascos), que han realizado

las alegaciones que han considerado de su interés y han propuesto las

modificaciones oportunas en el contenido del anteproyecto.

104. El anteproyecto de ley ha sido remitido a todos los departamentos que integran la

Administración General de la Comunidad Autónoma, así como a Osakidetza y

Dictamen 189/2014 Página 15 de 49

Osalan, a fin de que formulen las propuestas, consideraciones y alegaciones que

estimen oportunas,

105. Las alegaciones realizadas han sido aceptadas en su gran mayoría. Las que no

han sido aceptadas han sido rechazadas en forma razonada, permitiendo el

conocimiento de los motivos de la concreta elección por el órgano redactor de su

tenor final. Cabe reconocer en este asunto el esfuerzo del departamento en la

integración de todas las sensibilidades que se han manifestado, introduciendo la

inmensa mayoría de las recomendaciones o sugerencias propuestas. En todo

caso, ello no impide a la Comisión recomendar un mayor detalle en la explicación

de la negativa a atender aquellas observaciones que, por su interés o

trascendencia, parecen reclamar un análisis más detenido. En este sentido,

podemos destacar la relativa al trabajo de los menores, que luego abordaremos

más detalladamente; las relativas al régimen de prohibición de venta y suministro

de bebidas alcohólicas, así como a su consumo; y la clarificación de los lugares y

circunstancias en los que actúa la prohibición respecto a las bebidas alcohólicas.

106. La Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones Públicas del

Departamento de Cultura ha informado desde la doble perspectiva del

cumplimiento de la normativa lingüística y de su incidencia en la normalización del

uso del euskera.

107. Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer ha elaborado el informe recogido en el

artículo 21 LIMH, habiendo valorado de forma muy positiva el trabajo realizado, en

especial, la búsqueda y aportación de datos realizada sobre el consumo de

tabaco, alcohol, cannabis y otros tipos de drogas por parte de las mujeres. No

obstante, estima que hubiera sido de interés profundizar en el estudio de la

información ya aportada sobre la tendencia al alza en el uso de los somníferos,

incluyendo un análisis desagregado por sexos, y en el ámbito del juego de cara a

conocer la situación diferencial de hombres y mujeres jugadores problemáticos.

Valora de manera positiva el anteproyecto proponiendo la inclusión de

determinadas medidas tendentes a posibilitar el aumento de la perspectiva de

género en órganos y políticas.

108. La Secretaría Técnica de la Fiscalía General del Estado, a través del informe

elaborado al efecto, considera que la regulación de los clubes de cannabis entra

en contradicción axiológica con otras normas del ordenamiento jurídico y con la

doctrina sentada por la propia Fiscalía General del Estado en su Instrucción

2/2013. En todo caso, entiende que las circunstancias relacionadas con su cultivo

serían competencia de la Agencia Española de Medicamentos, no siendo lícito en

ningún caso el cultivo sin autorización administrativa. También realiza otro tipo de

matizaciones, referidas a los criterios de actuación policial y respecto al régimen

Dictamen 189/2014 Página 16 de 49

de infracciones y sanciones, cuestiones todas ellas que han sido admitidas en el

texto.

109. Consta el Informe del Consejo Económico y Social Vasco emitido en virtud del

artículo 3.1.a) de la Ley 8/2012, de 17 de marzo, reguladora del mismo, que

realiza una valoración positiva del texto.

110. A pesar de haberse enviado el texto a diferentes órganos no consta su respuesta,

como en el caso del Consejo Vasco del Voluntariado, Consejo Vasco de Familia,

Consejo Vasco para la Inclusión Social y Consejo Vasco de atención

sociosanitaria.

111. Llama la atención la ausencia de respuesta del Consejo Asesor de

Drogodependencias que debería emitir su informe según el artículo 41.4.d) de la

LPAID y del artículo 13.d) del Decreto 302/1999, de 27 de julio, por el que se

desarrolla el dispositivo institucional de la ley.

112. La Comisión Consultiva de Consumo de Euskadi, que informó en virtud del

artículo 36.1.a) de la Ley 6/2003, de 22 de diciembre, de estatuto de personas

consumidoras y usuarias, ha manifestado su conformidad con el texto.

113. Figura el informe del Consejo Vasco de Juego requerido por el artículo 2.a) del

Decreto 142/1990, de 29 de mayo, por el que se crea el mismo.

114. Figura asimismo el informe de la Oficina de Control Económico en ejercicio de las

funciones que le atribuyen los artículos 25 a 27 de la Ley 14/1994, de 30 de junio,

de control económico y contabilidad de la Comunidad Autónoma de Euskadi, que

concluye advirtiendo que la memoria económica que obra en el expediente ha de

completarse, al menos, en lo que respecta a las actuaciones que se prevén

financiar con cargo a créditos de dicho capítulo (drogodependencias) y se

identifiquen convenientemente las específicas partidas presupuestarias mediante

las que se logrará tal cobertura. Así mismo, se hace constar en el informe la

conveniencia de una mayor concreción en las partidas de crédito implicadas en la

financiación de las medidas contempladas en el anteproyecto, no únicamente en

el Programa 4116, específico de drogodependencias, sino que también en otras

partidas del propio departamento, como puede ser el programa de financiación y

contratación sanitaria (conciertos sanitarios y Osakidetza). Finalmente, el informe

considera imprecisas las previsiones económicas relativas a otros departamentos

del Gobierno.

115. Como resultado, se ha elaborado una memoria económica complementaria en la

que se incorporan las propuestas realizadas por la Oficina de Control Económico.

Dictamen 189/2014 Página 17 de 49

Entiende la Comisión que la nueva memoria ha dado cumplimiento a tales

exigencias.

116. También ha realizado una ponencia el TSJPV que en sus conclusiones no aprecia

vulneración de competencia alguna en la materia, además de entender que se

emplea un lenguaje claro y preciso, destacando la protección del menor.

Respecto al régimen sancionador entiende que cumple estrictamente con el

principio de legalidad administrativa y que el catálogo de sanciones es congruente

y proporcional al régimen de infracciones. Considera adecuado el establecimiento

de medidas cautelares y aconseja la creación de un registro público de acceso

restringido donde se anotasen las infracciones y sanciones firmes para garantizar,

más si cabe, la seguridad jurídica en los supuestos de reiteración y reincidencia .

117. Examinada la documentación remitida, se observa en primer lugar que no se han

incorporado al expediente los respectivos informes de la Dirección de Atención a

la Ciudadanía e Innovación y Mejora de la Administración y de la Dirección de

Función Pública que, entre otros, reclama la Orden de 17 de septiembre de 2013

de inicio del procedimiento, cuya inserción en el procedimiento hubiera sido

pertinente, sobre todo derivado de la creación y modificación de los órganos

colegiados que componen la estructura de la estrategia vasca en el campo de las

adicciones y de aquellos otros órganos coadyuvantes de los mismos.

118. Asimismo, a juicio de esta Comisión hubiera sido necesario completar la

justificación respecto al diseño del entramado institucional que, con ligeros

cambios (sustitución de la Comisión Interdepartamental por la Comisión de

Coordinación Interinstitucional), responde al diseño elaborado hace más de dos

décadas. Así, y siguiendo los dictados del proyecto de Ley de Administración

pública vasca, recientemente aprobado por el Gobierno y que enmarca la acción

pública en esta materia, hubiera sido conveniente reflexionar sobre su

dimensionamiento, su diversificación, su funcionamiento e, incluso, sobre la

propia justificación de su existencia o la inconveniencia de su simplificación o

reducción, lo que hubiera contribuido a valorar su factibilidad.

119. Por otra parte, falta incorporar la memoria conclusiva, cuya elaboración dispone el

artículo 10.2 LPEDG, pero, en este caso, el sentido y la finalidad del trámite han

quedado asegurados, ya que han sido valoradas las observaciones y sugerencias

de todos los intervinientes en el proceso, quedando constancia de las razones

esgrimidas para su aceptación y rechazo.

120. Tampoco consta el informe sobre evaluación del impacto en la constitución,

puesta en marcha y funcionamiento de las empresas, previsto en la Ley 16/2012,

de 28 de junio, de 28 de junio, de apoyo a las personas emprendedoras y a la

Dictamen 189/2014 Página 18 de 49

pequeña empresa del País Vasco. A lo largo del texto de la memora justificativa

se afirma que ?en el caso de las bebidas alcohólicas, el anteproyecto contempla medidas

más restrictivas que las contempladas en el texto vigente en relación a la promoción, venta,

suministro y consumo, sobre todo con el objetivo de dificultar el acceso de las personas

menores al consumo de las mismas, sin embargo en referencia a la publicidad de bebidas

alcohólicas el anteproyecto contempla un régimen menos restrictivo que el actualmente vigente

al permitir por ejemplo la publicidad exterior de bebidas alcohólicas de menos de 20 grados.

Por lo que aunque las medidas contempladas en referencia a la promoción, venta, suministro y

consumo de bebidas alcohólicas pueden generar un impacto negativo en el sector al dificultar

el acceso al consumo de bebidas alcohólicas este hecho se verá compensado con una

regulación más flexible de la publicidad?. No obstante, a juicio de esta Comisión, esta

afirmación requeriría un análisis más acabado puesto que, si bien el informe

jurídico no afronta esta cuestión en los términos previstos en el artículo 6 de la

citada ley, tampoco el resto del expediente ofrece una explicación en torno a los

potenciales efectos que la norma va a tener derivados de la prohibición de venta

de alcohol a determinadas horas, la adopción de medidas por parte de los locales

para evitar esta venta, así como el establecimiento de mayores limitaciones a la

publicidad o a la venta en materias de cigarrillos electrónicos, aspectos todos ellos

que no vienen justificados por la normativa básica.

IV TÍTULO COMPETENCIAL Y MARCO NORMATIVO.

A) Estado-Comunidad Autónoma:

121. Desde el punto de vista de la distribución competencial entre el Estado y la

Comunidad Autónoma del País Vasco, el anteproyecto estudiado comparte título

habilitante con la norma legal que sustituye ?esto es, la Ley 18/1998?.

122. Como ya dijimos en los dictámenes 32/2003 y 139/2010 con motivo de las

reformas precedentes de la LPAID, dicha ley cuenta con varios títulos, pero

resulta claramente preeminente el que reconoce el artículo 18 del Estatuto de

Autonomía (EAPV), que atribuye a la Comunidad Autónoma el desarrollo

legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad

interior, así como a la ejecución de productos farmacéuticos, junto con el de

asistencia social, de la competencia exclusiva de la Comunidad (artículo 10.12

EAPV).

123. Dicho precepto es el núcleo de la regulación sobre el que se asientan las

prescripciones que dan sentido al régimen que se quiere implantar, sin perjuicio

de que también concurran, a la vista de los campos en los que se proyecta, otros

títulos relevantes.

Dictamen 189/2014 Página 19 de 49

124. Como la propia exposición de motivos manifiesta, el carácter multidisciplinar de la

ley hace que abarque de manera más o menos intensa otros ámbitos

competenciales. Así, tomando en cuenta las restricciones que se establecen a la

venta y suministro de los productos de tabaco y alcohol, el de comercio interior,

sin perjuicio de la política general de precios, la libre circulación de bienes en el

territorio del Estado y de la legislación sobre defensa de la competencia (artículo

10.27 EAPV). En la medida en que se imponen límites y condiciones a la

publicidad y patrocinio de productos del tabaco y el alcohol, el de publicidad en

colaboración con el Estado (artículo 10.27 EAPV). Cuando se dispensa una

protección reforzada a los menores de 18 años, la competencia en materia de

política infantil y juvenil (artículo 10.39 EAPV); al abordar la prevención en el

ámbito educativo, la competencia en educación (art.16 EAPV); al regular medidas

en el ámbito laboral, la competencia en materia de higiene y salud laboral (art.

10.15 EAPV); al contemplar aspectos relativos a los servicios sociosanitarios y de

inclusión social y comunitario, el de asistencia social (artículo 10.12 EAPV); y en

la medida que se aborda las competencias de los entes locales, el de régimen

local (art. 10.4 EAPV).

125. Sin olvidar otros títulos como carácter más incidental tales como cultura (art.

10,17 EAPV), turismo, deporte, ocio y esparcimiento (10.36 EAPV), desarrollo

comunitario (artículo 10.39 EAPV), seguridad pública (art. 17 EAPV), medio

ambiente y urbanismo (11.1.a EAPV), comercio interior (art. 10.21 EAPV),

administración de justicia (art. 13 EAPV), instituciones penitenciarias (art. 14

EAPV), medios de comunicación (art. 19 EAPV), estadística (art. 10.37 EAPV) e

investigación (art. 16 EAPV). A los que se podría añadir juego (art. 10.35 EAPV),

espectáculos públicos y actividades recreativas (art. 10.38 EAPV) y asociaciones

(art. 10.13 EAPV).

126. Como hemos manifestado, entre todos los títulos citados, pueden destacarse

como preeminente el relativo al desarrollo legislativo y ejecución de la legislación

básica del Estado en materia de sanidad interior.

127. Sin ánimo de hacer un análisis exhaustivo, simplemente recordaremos, por

cuanto la norma incide fundamentalmente en el ámbito material de la protección

de la salud de los ciudadanos, las determinaciones de los artículos 41 y 43 de la

Constitución (CE), que proclaman el derecho de los ciudadanos a la protección de

la salud y encomiendan a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública

a través de medidas preventivas y de prestaciones y servicios necesarios,

principios cuyo reconocimiento, respeto y protección, de conformidad con lo

dispuesto en el artículo 53.3 CE, deben informar la legislación positiva, la práctica

judicial y la actuación de los poderes públicos. Y, precisamente, su desarrollo por

ley es lo que hace posible que puedan ser invocados ante los tribunales.

Dictamen 189/2014 Página 20 de 49

128. En tal sentido, la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad, encarga a todas

las administraciones públicas el desarrollo de programas de atención a grupos de

población de mayor riesgo y programas específicos de protección frente a

factores de riesgo, así como programas de prevención de las deficiencias, tanto

congénitas como adquiridas, y para el control sanitario de los productos

farmacéuticos, otros productos y elementos de utilización terapéutica, diagnóstica

y auxiliar y de aquellos otros que, afectando al organismo humano, puedan

suponer un riesgo para la salud de las personas (artículo 18.5 y 18.11).

129. Debe igualmente citarse, en el ámbito autonómico, la Ley 8/1997, de 26 de junio,

de ordenación sanitaria de Euskadi (LOSE), cuyo artículo 2 se refiere al marco

institucional de la salud, comprensivo de todos los poderes públicos vascos, a los

que se atribuye la misión preferente de promocionar y reforzar la salud en cada

uno de los sectores de la actividad socio-económica, previendo, por otro lado, el

establecimiento de cauces necesarios de cooperación con las administraciones

públicas competentes en materia de servicios sociales.

130. Asimismo, hay que tener presente la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de servicios

sociales, que en su artículo 5.1 establece que el Sistema Vasco de Servicios

Sociales constituye una red pública articulada de atención, de responsabilidad

pública, cuya finalidad es favorecer la integración social, la autonomía y el

bienestar social de todas las personas, familias y grupos, desarrollando una

función promotora, preventiva, protectora y asistencial, a través de prestaciones y

servicios de naturaleza fundamentalmente personal y relacional.

131. Tal y como citamos en nuestro Dictamen (DCJA) 139/2010, al analizar la reforma

de la LPAID cuyo objeto fue incorporar la nueva normativa en el ámbito del tabaco

a la CAPV, debemos mencionar como marco normativo específico la Ley estatal

28/2005, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el

suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco, que, tras su

reforma de 2014, incorpora previsiones sobre los cigarrillos electrónicos.

132. La citada Ley 28/2005, según su disposición final primera, se dictó con carácter

básico al amparo del artículo 149.1.1ª, 16ª, 18ª y 27ª CE. Se exceptúa de lo

anterior el artículo 10, que se dicta al amparo del artículo 149.1.9ª CE. Menciona

la misma que corresponde a las comunidades autónomas, en su respectivo

ámbito territorial, aprobar las normas de desarrollo y ejecución de esta ley.

133. También cabe citar la Ley 34/1988, de 11 de noviembre, general de publicidad,

dictada en virtud de los artículo 149.1.1º, 6º y 8º de la CE en relación con la

prohibición de la publicidad del alcohol.

Dictamen 189/2014 Página 21 de 49

134. Sin que, derivado del abordaje en el texto de los clubs de cannabis, nos podamos

olvidar de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, ni de

la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre protección de la seguridad

ciudadana.

135. En todo caso y a pesar de la multiplicidad de títulos que se invocan, lo cierto es

que en el fundamento básico de prevención y atención de las adicciones

prevalece el enfoque de salud pública y el paradigma de salud en todas las

políticas y en la meta de las mismas.

136. Esto es, dado que fundamentalmente persigue la protección de la salud con la

adopción de una serie de medidas tendentes a prevenir y combatir las adicciones,

el título primordial es el contenido en el artículo 149.1.16ª de la CE, ?Bases y

coordinación general de la sanidad?, sin que se descarte la presencia de algún otro

título competencial del Estado en el que ubicar la regla básica estatal.

137. Según la reiterada jurisprudencia constitucional, traída a colación en la STC

204/2013, de 5 de diciembre de 2013, ?cuando el art. 149.1.16 CE se refiere a la

competencia estatal para fijar las bases y realizar la coordinación general de la ?sanidad?, este

último vocablo hay que entenderlo referido a la ?sanidad interior? por exclusión con el de

?sanidad exterior? que previamente es utilizado en ese mismo apartado (STC 32/1983, de 28 de

abril, FJ 2). En segundo término, y en relación al concepto de ?bases?, nuestra doctrina

constitucional ha venido sosteniendo que por tales han de entenderse los principios normativos

generales que informan u ordenan una determinada materia, constituyendo, en definitiva, el

marco o denominador común de necesaria vigencia en el territorio nacional. Lo básico es, de

esta forma, lo esencial, lo nuclear, o lo imprescindible de una materia, en aras de una unidad

mínima de posiciones jurídicas que delimita lo que es competencia estatal y determina, al

tiempo, el punto de partida y el límite a partir del cual puede ejercer la Comunidad Autónoma,

en defensa del propio interés general, la competencia asumida en su Estatuto. Con esa

delimitación material de lo básico se evita que puedan dejarse sin contenido o cercenarse las

competencias autonómicas, ya que el Estado no puede, en el ejercicio de una competencia

básica, agotar la regulación de la materia, sino que debe dejar un margen normativo propio a la

Comunidad Autónoma (SSTC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1; 6, de 19 de abril, FJ 5; 102/1995,

de 26 de junio, FFJJ 8 y 9; 197/1996, de 28 de noviembre FJ 5; 223/2000, de 21 de

septiembre, FJ 6; 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 8; 126/2002, de 23 de mayo, FJ 7;

24/2002, de 31 de enero, FJ 6; 37/2002, de 14 de febrero, FJ 9; y 1/2003, de 16 de enero, FJ

8, en torno al concepto de lo ?básico?). La fijación de las bases no debe llegar a tal grado de

desarrollo que deje vacías de contenido las correspondientes competencias que las

Comunidades Autónomas hayan asumido en la materia (STC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2)

(STC 98/2004, de 25 de mayo, FJ 6). Tampoco la coordinación general a la que también se

refiere la regla 16 del art. 149.1 CE, que persigue la integración de la diversidad de las partes o

subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones, y reduciendo disfunciones,

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según las SSTC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2; 42/1983, de 20 de mayo, FJ 3; y 80/1985, de 4

de julio, FJ 2.?

138. No debemos olvidar la Directiva 2014/40/UE del Parlamento Europeo y del

Consejo de 3 de abril de 2014, relativa a la aproximación de las disposiciones

legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de

fabricación, presentación y venta de los productos del tabaco y los productos

relacionados y por la que se deroga la Directiva 2001/37/CE y que establece la

obligación, por parte de los estados miembros, de incorporar sus dictados a la

legislación interna antes de 31 de diciembre de 2016.

B) Ámbito intracomunitario:

139. Desde la perspectiva de los títulos competencias que sirve de base a la iniciativa

hay que decir que en materia de sanidad la ordenación de la materia y su

ejecución corresponde a las instituciones comunes conforme a la distribución

interna genérica que plasma la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones

entre las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma y los órganos forales

de sus territorios históricos (LTH), a través de la cláusula residual del artículo 6.1

LTH.

140. Por lo que se refiere a la asistencia social, de acuerdo con el artículo 7.c).1 y 2 de

la LTH, los territorios históricos tienen competencia para la ejecución dentro de su

territorio de la legislación de las instituciones comunes en matera de ?Asistencia

Social?, así como en materia de desarrollo comunitario, condición femenina,

política infantil, juvenil y de la tercera edad, sin perjuicio de la acción directa en

estas materias por parte de las instituciones comunes.

141. Por lo que se refiere a los municipios, hay que tener en cuenta las prescripciones

de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases del régimen local (LBRL) ?con las

modificaciones que ha introducido recientemente la Ley 27/2013, de 27 de

diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local

(LRSAL)?, en especial la relativa a las competencias recogidas en el artículo 25,

que recoge el listado de competencias propias de los municipios que necesitan

una ley sectorial para su concreción. Entre las allí expresadas figuran materias

que guardan estrecha relación con el objeto del anteproyecto. Así cabe destacar,

las de protección de la salubridad pública, evaluación e información de

situaciones de necesidad social y policía local.

142. Tales materias identifican también competencias autonómicas sectoriales de

distinto alcance, que permiten al normador autonómico concretar las tareas que

han de asumir los entes locales.

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143. En esa labor, entiende la Comisión que el proyecto se ajusta al parámetro

recogido por el artículo 2.1 LBRL, según el cual, ?para la efectividad de la autonomía

garantizada constitucionalmente a las Entidades Locales, la legislación del Estado y la de las

Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la

distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y

las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus

intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la

actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de

conformidad con los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con

estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.?

144. En realidad ?tal y como lo recuerda la memoria procedimental y de impacto

normativo del departamento de la iniciativa? el anteproyecto mantiene para los

municipios de la CAPV básicamente el mismo nivel competencial en la materia

que se contempla en la vigente LPAID. Así, se atribuye a los alcaldes y alcaldesas

ciertas competencias sancionadoras en materia de consumo de tabaco, cuando

anteriormente tenían atribuida alguna en materia de consumo de bebidas

alcohólicas. Por otra parte, tampoco consideran nuevas competencias las

actividades de los municipios complementarias de las propias de otras

administraciones, que aquéllos venían ejerciendo en aplicación del anterior

artículo 28 LBRL, y que podrán seguir ejerciendo.

145. Con carácter general, salvo la publicidad y promoción de bebidas alcohólicas, la

ley atribuye a los alcaldes y alcaldesas la competencia sancionadora en

infracciones calificadas como leves.

146. Se trata de pequeñas variaciones que, si bien suponen modulaciones de las

tareas ya existentes, no puede decirse que impliquen el establecimiento de

nuevos servicios locales y desde luego se ha de excluir que requieran la previsión

de recursos adicionales para asegurar la sostenibilidad y suficiencia financiera de

las entidades locales.

147. Por lo demás, las disposiciones del anteproyecto permiten atisbar que se

contienen suficientes previsiones en el ámbito de las competencias, relaciones

interadministrativas, participación en órganos de colaboración, ejercicio de la

potestad normativa o participación en el régimen de inspección y sanción, como

para concluir que la regulación que se efectúa en el anteproyecto de ley es

totalmente respetuosa con la configuración que del régimen local realizan los

preceptos estatutarios y garantiza, por otra parte, el pleno respeto de la

autonomía local.

Dictamen 189/2014 Página 24 de 49

V ANÁLISIS DEL CONTENIDO DEL ANTEPROYECTO

A) Consideraciones generales:

148. Tal y como se manifestaba en el Acuerdo del Consejo de Gobierno del 25 de junio

de 2013, que aprobaba el Calendario Legislativo para la X Legislatura (2012-

2016), el texto se elabora con el objeto de actualizar la política vasca en materia

de adicciones en función de las nuevas realidades sociales y los nuevos patrones

de consumo, así como de ampliar el enfoque para abordar todo tipo de

adicciones.

149. El ámbito material del texto contempla tres niveles de adicciones: i) las

drogodependencias o adicciones a sustancias y las adicciones comportamentales

o adicciones sin sustancia; ii) los consumos problemáticos de sustancias y las

conductas excesivas con riesgo de generar adicciones comportamentales; y iii)

otras conductas excesivas no conceptualizadas como adicciones

comportamentales en el momento actual pero que resulten problemáticas y

precursoras de una futura adicción, tales como las compras, la alimentación

compulsivas o el ejercicio físico o laboral desorbitados.

150. El texto pretende incorporar enfoques habituales en el ámbito de la salud pública

al campo de las adicciones. Así, bajo la óptica de salud pública y el enfoque

sanitario en todas las políticas, se ?pretende alcanzar un compromiso interinstitucional

que impulse una estrategia intersectorial y transversal, dirigida a hacer que la salud y la

equidad en salud sean asumidas como metas del conjunto de todas las políticas públicas y

agentes sociales?.

151. Se propugna una estrategia de reducción de riesgos, un reconocimiento de los

derechos y obligaciones de las personas adictas y se otorga especial énfasis al

ámbito familiar, laboral y social para el tratamiento y prevención de las adicciones.

152. El proyecto mantiene el carácter pedagógico y programático del texto en vigor y el

enfoque preventivo y educativo que lo ha impregnado desde sus inicios,

manteniendo la mayoría de las medidas de reducción de la oferta existentes y la

sanción de los comportamientos que inobserven sus prescripciones. Ahora bien,

derivado de su carácter globalizador y transversal, incluye una serie de

novedades, tanto en lo relativo a las sustancias y productos generadores de la

adicciones, como en la configuración de la participación de los diferentes ámbitos

y sectores implicados en la lucha contra las adicciones

153. En todo caso, el texto mantiene la mayoría de los contenidos vigentes de la

LPAID, actualizándolos al nuevo enfoque. Previamente a este proyecto, esta

Dictamen 189/2014 Página 25 de 49

Comisión ya tuvo ocasión de pronunciarse con ocasión de las dos últimas

reformas, en las que realizó diversas observaciones que, en general, fueron

tomadas en cuenta, por lo que no nos detendremos en ellas.

154. Nuestro análisis no pretende particularizar todas y cada una de las novedades

que incluye el texto, ya que algunas únicamente se dirigen a optimizar el

tratamiento previamente dado o a adaptarse a la legislación vigente en la materia.

En cambio, se centra en aquellas que por su significación o impacto normativo

merezcan ser objeto de contraste.

155. En todo caso, no debemos pasar por alto que, tal y como reiteradamente ha

manifestado esta Comisión, en este tipo de iniciativas normativas que imponen

una serie de obligaciones a los particulares y empresarios es necesario realizar

un análisis sobre la factibilidad de la norma, pues esa reflexión ofrecerá datos

imprescindibles para valorar las medidas y fines que se proponen y su idoneidad

como instrumento al servicio de la consecución de los objetivos de interés general

que persigue su dictado. La transcendencia en la vida social de las medidas que

en el presente texto se adoptan y el impacto en la libertad individual y en la

libertad comercial, valores todos ellos constitucionalmente protegidos, impone una

cuidadosa justificación de aquellas que demuestre no sólo su adecuación de cara

a satisfacer el interés general de protección de la salud, sino también cómo éste

se verá impedido de no adoptarse tales medidas, siempre teniendo en cuenta que

toda medida limitativa de libertades debe, además de no resultar discriminatoria y

venir motivada por razones de interés general, respetar el principio de

proporcionalidad: su adecuación a los fines que se persiguen y la elección de la

medida menos restrictiva de aquellas libertades. Además, no debe perderse de

vista, que la aplicación con carácter general de prohibiciones sin una correcta

valoración de la realidad social puede llevar a tener aquellas por injustificadas y a

su no comprensión por parte de la ciudadanía. Se hace llamativo en el caso de las

bebidas alcohólicas en el que se establece una especie de ley seca de horarios y

lugares, justificada sobre todo en la protección de la salud de los jóvenes, que

contrasta con la realidad social existente y cuya implantación derivaría, en

determinados supuestos, incluso en el cierre de determinados negocios. Por ello,

en cada caso, sería conveniente reflexionar sobre el bien jurídico que se pretende

proteger y ponderar las medidas a imponer, pudiendo ser conveniente en

determinados casos especificar supuestos de lugares u horarios en los que,

derivado de la ausencia o no preponderancia de los colectivos a proteger, se

eviten las limitaciones.

Dictamen 189/2014 Página 26 de 49

B) Dispositivos susceptibles de liberación de nicotina:

156. Como novedad inicial, el texto regula los dispositivos susceptibles de liberación de

nicotina, más conocidos como cigarrillos electrónicos, que son aquellos productos,

cualquiera de sus componentes o incluso los envases de recarga, que puedan

utilizarse para el consumo de vapor que contiene nicotina.

157. Sobre estos mecanismos la Organización Mundial de la Salud desaconsejó, en

julio de 2013, el consumo hasta que no hubiera datos que demostrasen que es un

producto seguro, eficaz y de calidad aceptable, y que esto estuviera certificado

por un organismo regulador competente.

158. Basado en esta premisa y en aras de garantizar la tutela general de la salud

pública a través de medidas preventivas y de promoción de la salud, se instaura

con respecto a estos dispositivos un régimen igual al establecido para el tabaco.

El conjunto de medidas destinadas a limitar el consumo, la publicidad y la

promoción, suministro y venta son más restrictivas si las comparamos con las

previstas en la normativa estatal.

159. Inicialmente, la legislación estatal en materia del tabaco ?Ley 28/2005, de 26 de

diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el

suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco? fue reformada

para contemplar estos dispositivos, a través de la Ley 3/2014, de 27 de marzo,

por la que se modifica el Texto Refundido de la Ley general para la defensa de

consumidores y usuarios y otras leyes complementarias. Esta normativa de

carácter básico equiparó algunos aspectos relativos a la venta y suministro, uso,

consumo y publicidad de los dispositivos susceptibles de liberación de nicotina y

productos similares a la regulación establecida para el tabaco. Esta regulación, en

palabras del departamento autor de la iniciativa, es ?insuficiente tanto en materia de

publicidad como de consumo puesto que deja fuera de su regulación a prácticamente todo el

sector privado, constituido fundamentalmente por la hostelería, como ocurría con el tabaco

antes de la Ley 28/2005?.

160. De manera casi coetánea, pero posterior en el tiempo, estos dispositivos y sus

componentes han sido contemplados en la Directiva 2014/40/UE del Parlamento

Europeo y del Consejo de 3 de abril de 2014, relativa a la aproximación de las

disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros

en materia de fabricación, presentación y venta de los productos del tabaco y los

productos relacionados y por la que se deroga la Directiva 2001/37/CE. La

Directiva expresa que ?los cigarrillos electrónicos pueden desarrollar la adicción a la

nicotina y, en último término, al consumo tradicional de tabaco, puesto que imitan y banalizan

Dictamen 189/2014 Página 27 de 49

la acción de fumar. Por esta razón, resulta conveniente adoptar un planteamiento restrictivo

respecto de la publicidad de cigarrillos electrónicos y envases de recarga?.

161. La Directiva, en su artículo 20.5), concreta las características que deben cumplir

los cigarrillos electrónicos y sus envase de recarga para poder ser

comercializados en el ámbito de la Unión Europea y recoge una serie de medidas

concretas en el ámbito de la publicidad que deberán ser garantizadas por los

estados miembros antes del 20 de noviembre de 2016.

162. Tal y como manifiesta, la Directiva no armoniza las normas sobre entornos libres

de humo, ni sobre disposiciones nacionales de compraventa o publicidad, o sobre

extensión de marca, ni introduce un límite de edad para los cigarrillos electrónicos

o envases de recarga. En cualquier caso, dispone que la presentación y la

publicidad de dichos productos no debe promover el consumo de tabaco ni

suscitar confusión con productos del tabaco. En este ámbito proclama que los

estados miembros tienen libertad para regular tales asuntos en su propio ámbito

de competencia, y se les alienta a que así lo hagan.

163. Así las cosas, nuestro análisis debe abordar la posibilidad de la existencia de una

disensión entre la norma autonómica y la estatal derivada de los dictados de una

directiva comunitaria a la que, en todo caso, deberá adaptarse posteriormente.

164. Según la jurisprudencia constante del Tribunal Constitucional (TC), la ejecución

del derecho comunitario corresponde a quien materialmente ostente la

competencia, según las reglas de derecho interno, puesto que ?no existe una

competencia específica para la ejecución del Derecho comunitario? (SSTC 236/1991,

fundamento jurídico 9º y 79/1992, fundamento jurídico 1º).

165. Es decir, que en el caso de la aplicación del derecho europeo no nos

encontramos ante un título autónomo en el reparto competencial. Así, tanto la

integración de las directivas que corresponda hacer en el ámbito interno, como la

aplicación concreta del derecho comunitario, por más que sea una

responsabilidad global del Estado ante las instituciones europeas, no es

necesariamente competencia estatal. La competencia dependerá de la materia

objeto de transposición y de los títulos competenciales que estén implicados

dentro del sistema constitucional de distribución competencial, pudiendo ser

estatal o autonómica.

166. En supuestos como el que nos ocupa, tal y como se analizó en la STC 31/2010,

de 28 de junio sobre el Estatut de Cataluña (EAC), y para el caso contemplado en

su artículo 189.3 que establece que ?En el caso de que la Unión Europea establezca una

legislación que sustituya a la normativa básica del Estado, la Generalitat puede adoptar la

Dictamen 189/2014 Página 28 de 49

legislación de desarrollo a partir de las normas europeas?. El Tribunal Constitucional

manifestó que ?de acuerdo con una reiterada y conocida doctrina constitucional (STC

148/1998, de 2 de julio, FJ 4), no existe razón alguna para objetar que la Comunidad

Autónoma ejecute el Derecho de la Unión Europea en el ámbito de sus competencias, tal como

dispone con carácter general el art. 189.1 EAC, y, en consecuencia, tampoco, en principio,

para que pueda adoptar, cuando ello sea posible, legislación de desarrollo a partir de una

legislación europea que sustituya a la normativa básica del Estado en una materia. Ahora bien,

una concepción constitucionalmente adecuada del precepto implica siempre la salvaguarda de

la competencia básica del Estado en su caso concernida, que no resulta desplazada ni

eliminada por la normativa europea, de modo que el Estado puede dictar futuras normas

básicas en el ejercicio de una competencia constitucionalmente reservada, pues, como señala

el Abogado del Estado, la sustitución de unas bases por el Derecho europeo no modifica

constitutivamente la competencia constitucional estatal de emanación de bases.?

167. Así las cosas, en cuanto a la publicidad e independientemente de la litigiosidad

que ha existido en la materia de publicidad del tabaco, que incluso llevaron a

anular la Directiva 98/43/CE (predecesora de la 2003/33/CC) y cuyo análisis fue

profusamente realizado por el Consejo de Estado en su Dictamen 366/2005 al

que nos remitimos, dados los términos de la directiva consideramos que la

incorporación de las previsiones en la materia respecto de los cigarrillos

electrónicos y sus dispositivos son acordes con las competencias de la CAPV, sin

interferir en las competencias básicas del Estado, más aún en el ámbito de la

sanidad interior en el que la Comunidad Autónoma tiene la competencia de

desarrollo legislativo, y que las mismas pueden estimarse racionales y

proporcionales para el fin que se persigue.

168. En el mismo sentido nos podemos pronunciar respecto al resto de medidas

limitativas del consumo en determinados lugares en los que la normativa básica

no ha creído conveniente establecer tal prohibición. y que se incardinan en las

competencias autónomas de salud pública y en la posibilidad de que con el

objetivo de promoción de la salud y prevención de enfermedades impongan

mayores restricciones que la legislación básica al consumo de sustancias cuyo

efecto inocuo no ha sido demostrado.

C) Venta y suministro por parte de menores de alcohol y dispositivos

susceptibles de liberación de nicotina:

169. En los artículos 32.1 y 47.2 se recogen las prohibiciones de venta o el suministro

por parte de personas menores de bebidas alcohólicas y de dispositivos

susceptible de liberación de nicotina, respectivamente. Estos artículos han sido

objeto de diversas alegaciones a lo largo del expediente, ya que, en principio, el

Dictamen 189/2014 Página 29 de 49

establecimiento de estas prohibiciones parece entrar en contradicción con lo

establecido en el Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se

aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los trabajadores (ET), que

permite el trabajo a partir de los 16 años. A pesar de las alegaciones, el

departamento ha mantenido la prohibición por mimetismo con la regulación del

tabaco, que posteriormente citaremos.

170. En cuanto a la regulación de la materia, el ET, en su artículo 6, prohíbe la

admisión al trabajo a los menores de dieciséis años, además de imponer otras

limitaciones a los menores de dieciocho años, tales como no realizar trabajos

nocturnos, ni aquellas actividades o puestos de trabajo declarados insalubres,

penosos, nocivos o peligrosos, tanto para su salud como para su formación

profesional y humana. Únicamente existe una excepción relacionada con la

intervención de los menores de dieciséis años en espectáculos públicos, que sólo

se autorizará en casos excepcionales por la autoridad laboral siempre que no

suponga peligro para su salud física ni para su formación profesional y humana; el

permiso deberá constar por escrito y para actos determinados.

171. En parecidos términos se manifiesta el artículo 27.2 de la Ley 31/1995, de 8 de

noviembre, de prevención de riesgos laborales, que ordena al Gobierno

establecer limitaciones a la contratación de menores en trabajos que presenten

riesgos específicos. Al no haberse dictado el reglamento correspondiente,

continúa manteniendo su vigencia el Decreto de 26 de julio de 1957 que establece

una serie de trabajos prohibidos a los menores de 18 años, no encontrándose

entre sus excepciones ninguna relativa a la venta de alcohol por trabajadores de

entre dieciséis y dieciocho años.

172. Precisamente, sobre el concepto de trabajador se ha pronunciado el Tribunal

Constitucional en la STC 227/1998, de 26 de noviembre, cuando dice: ?...que el

ámbito objetivo de aplicación del ET en cuanto sede natural de la definición de la categoría de

trabajador no se encomienda al legislador en términos de absoluta libertad de configuración.

Por el contrario, las normas que en particular delimitan dicho ámbito subjetivo, en forma de

exclusión o delimitación negativa de determinadas personas en razón de su actividad

profesional o laboral, dada la relevancia constitucional que dicha exclusión adquiere, habrán de

evitar que, por medio de las mismas, no se lleve a cabo una restricción constitucionalmente

legítima de los trabajadores como sector social?.

173. En este sentido, la existencia de una regulación especial para el trabajo de los

menores no es, obviamente, discriminatoria, pues sus especiales características

reclaman una regulación diferenciada de la común. Ahora bien, tal y como

manifiesta la STC 31/1984, de 7 de marzo, ?la categoría de los menores reclama en el

Dictamen 189/2014 Página 30 de 49

mundo laboral una acción pública dirigida a la protección con modulaciones de un principio

absoluto de igualdad?.

174. Como señaló la STS de 9 de junio de 1999 ?RJ 1999, 6394?, ?con la prohibición de

determinados trabajos se trata de proteger la salud del menor en relación a la ejecución de

trabajo afectado por sustancias nocivas y peligrosas que inciden directamente en un quebranto

de la salud?.

175. De acuerdo con el art. 6.2 ET, los menores no podrán efectuar los trabajos que

reglamentariamente se declaren insalubres, penosos, nocivos o peligrosos, tanto

para su salud como para su formación profesional y humana.

176. Por su parte, el artículo 32 del Tratado de la Unión Europea establece la

prohibición del trabajo infantil y protección de los jóvenes en el trabajo. La edad

mínima de admisión al trabajo no podrá ser inferior a la edad en que concluye el

periodo de escolaridad obligatoria, sin perjuicio de disposiciones más favorables

para los jóvenes y salvo excepciones limitadas. Los jóvenes admitidos a trabajar

deberán disponer de condiciones de trabajo adaptadas a su edad y estar

protegidos contra la explotación económica o contra cualquier trabajo que pueda

ser perjudicial para su seguridad, su salud, su desarrollo físico, psíquico, moral o

social, o que pueda poner en peligro su educación.

177. Tal y como hemos citado anteriormente, una prohibición similar ya se encuentra

en vigor con respecto a la venta y suministro de tabaco y sus imitaciones, siendo

introducida en el derecho interno a través de la Ley 28/2005, de 26 de diciembre,

de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el suministro,

el consumo y la publicidad de los productos del tabaco. En su tramitación

administrativa este apartado fue objeto de análisis por parte del Consejo de

Estado, que consideró adecuada dicha medida al encontrarse amparada en el

derecho internacional, concretamente, en el artículo 16.7 del Convenio Marco de

la OMS para el Control del Tabaco que obliga a que el firmante ??debería adoptar y

aplicar, según proceda, medidas legislativas, ejecutivas, administrativas u otras medidas

eficaces para prohibir la venta de productos de tabaco por personas de una edad menor a la

establecida en la legislación interna, la legislación nacional o por menores de 18 años?.

178. Por tanto, el establecimiento de una limitación al derecho del trabajo debería venir

motivada en razones de peligro para la salud o la integridad de los menores que

deberían justificar la insalubridad, penosidad, nocividad o peligrosidad de los

mismos para los menores. En determinados supuestos el establecimiento de

dicha limitación podría colisionar con el derecho del trabajo y las normas que lo

reconocen o limitan. En todo caso, sería difícil plantear la negativa al trabajo de

mayores de 16 años en sitios tales como supermercados, restaurantes, tiendas de

Dictamen 189/2014 Página 31 de 49

conveniencia o, incluso, que no pudieran efectuar tareas de transporte o

manipulación de mercancías cuando los productos objeto de la operación

contengan alcohol, todo ello relacionándolo con la protección de su salud.

D) Clubs sociales de cannabis:

179. Uno de los aspectos más destacables del texto es la regulación de los

denominados clubes sociales de cannabis. Con ello se pretende dar respuesta a

la encomienda realizada por el Parlamento Vasco en el seno de la Ponencia

sobre la materia de la Comisión de Salud y Consumo. El Parlamento, tras

constatar que en los últimos años el consumo de cannabis en Euskadi se ha ido

convirtiendo en una realidad cotidiana, insta al Gobierno Vasco a dar los pasos

necesarios, en ejercicio de las competencias que el ordenamiento jurídico le

atribuye, para avanzar en un sistema propio que ofrezca garantías y seguridad

jurídica en la actividad de los denominados clubs sociales de cannabis, basado en

los principios de las políticas de reducción de daños, y dentro de un marco de

derechos y obligaciones de personas consumidoras

180. El Parlamento parte de la concepción de que el cannabis no es una sustancia

inocua; por tanto, puede tener efectos nocivos para la salud. Y por ello, en ningún

caso su consumo debe ser promocionado o estimulado ni desde la iniciativa

privada ni, menos, desde la pública. A contrario sensu, se deben subrayar y dar a

conocer los efectos que su consumo puede provocar, especialmente en edades

tempranas (en proceso de maduración) y en otros colectivos vulnerables

(personas diagnosticadas de patología mental?), y llevar a cabo las medidas de

prevención y reducción de la oferta que se precisen, tanto para retrasar al máximo

la edad de inicio en el consumo como para un consumo responsable.

181. La ponencia, que se elaboró después de dar audiencia a diversos profesionales y

expertos en la materia, no obvia las dificultades existentes y, en ese sentido, el

Parlamento Vasco insta a las Cortes españolas, al Gobierno del Estado y a la

Administración de Justicia a revisar la normativa ?así como las instrucciones que

la interpretan?, a fin de aportar un soporte legal seguro y comprensible, evitando

inseguridad jurídica para todas las partes concernidas.

182. Las conclusiones de la ponencia enumeraban una serie de condiciones que debía

observar la futura regulación. Así, en todo caso, los usos medicinales o

terapéuticos deberían quedar excluidos del ámbito de los clubes sociales de

cannabis. También manifestaban que las administraciones públicas vascas

deberían efectuar un especial esfuerzo de seguimiento, coordinación y evaluación

de la aplicación de la regulación de los clubes sociales de cannabis. A tal efecto, y

con objeto de concretar los necesarios objetivos de coordinación administrativa,

Dictamen 189/2014 Página 32 de 49

se entiende oportuna la creación, en el seno del Gobierno Vasco, de una comisión

interdepartamental de seguimiento de la experiencia de regulación de los clubes

sociales de cannabis, cuyo objetivo será hacer un seguimiento y evaluación de su

funcionamiento. Igualmente se conmina a intensificar el esfuerzo público en

campañas de promoción tendentes a limitar el consumo de cannabis y otras

sustancias potencialmente peligrosas para la salud, habida cuenta de que existe

en muchos casos una baja percepción del riesgo que supone su consumo,

principalmente en las personas menores de edad y otras colectivos especialmente

vulnerables.

183. En este momento, nos parece oportuno realizar un breve recordatorio de la

regulación existente en la materia.

184. El actual sistema de control de drogas en todo el mundo se basa en tres

convenciones internacionales. Con referencia a la planta de cannabis está

fiscalizada desde la Convención Única de las Naciones Unidas de 1961 sobre

estupefacientes, aunque quedan excluidas las semillas y aquellas partes de la

planta que no sean las sumidades floridas, enmendada por el Protocolo de 1972.

Por otra parte, la sustancia o principio activo estupefaciente o psicotrópico que

contiene el cannabis, el tetrahidrocannabinol, se fiscaliza en el Convenio sobre

Sustancias Psicotrópicas de 21 de febrero de 1971. Finalmente, encontramos el

Convenio de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y

sustancias psicotrópicas de 1988.

185. En 1968, en virtud de las disposiciones de la Convención Única, se creó la Junta

Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) como ?un órgano de

fiscalización independiente y cuasi judicial? para vigilar su aplicación. El mandato de la

JIFE fue reforzado posteriormente, dentro de límites claramente definidos, con el

Protocolo de 1972, extendiéndose también a la vigilancia del cumplimiento del

Convenio de 1971 y a la supervisión del sistema de control de precursores

establecido por la Convención de 1988.

186. Según diferentes informes de expertos de la ONU sobre la materia, los últimos

años han sido testigos de una creciente reticencia entre cada vez más Estados

partes a adherirse sin reservas a una lectura estrictamente prohibicionista de las

convenciones de fiscalización de estupefacientes de la ONU. Esta tendencia se

ha visto impulsada por la convicción de que, en materia de políticas nacionales,

los enfoques no punitivos, pragmáticos y orientados a la salud que están en

sintonía con las normas fundamentales de los derechos humanos abordan mejor

las complejidades que rodean al consumo de drogas ilícitas que el enfoque de

tolerancia cero que priorizan los actuales tratados internacionales; tratados que,

en su mayor parte, fueron negociados y adoptados en una época en que tanto el

Dictamen 189/2014 Página 33 de 49

mercado ilícito como los conocimientos sobre su modo de operar tenían poco que

ver con los de hoy día.

187. Es evidente la tendencia que en los últimos años están teniendo las políticas

aperturistas que, de uno u otra forma, están ?liberalizando? el consumo de cannabis

con fines recreativos y hasta el cultivo de una cantidad limitada de plantas para

uso personal. Baste recordar los casos de California, Colorado, Washington,

Uruguay, Canadá, Holanda, entre otros.

188. La legislación estatal está configurada por la Ley 17/1967, de 8 de abril, de

estupefacientes (LE), que regula desde hace más de cuatro décadas la

intervención por parte de las administraciones públicas de los estupefacientes

fiscalizados por el Convenio de 1961.

189. Junto con la anterior, nos encontramos con el Real Decreto 2829/1977, de 6 de

octubre, por el que se regula la fabricación, distribución, prescripción y

dispensación de sustancias y preparados psicotrópicos, que sigue las razones y

propósitos del Convenio de 1971, y la Orden de 14 de enero de 1981, que

desarrolla el anterior y el procedimiento para otorgar la autorización administrativa

que éste prevé

190. La LE, en su artículo 22 (relativo a la posesión, uso y consumo de las sustancias

estupefacientes fiscalizadas), no permite otros usos de los estupefacientes que

los industriales, terapéuticos, científicos y docentes autorizados. Según diferentes

autores esta previsión no incluye el consumo privado, pues el concepto de ?uso?

es expresamente diferenciado del de ?consumo? por la norma.

191. Por su parte, el artículo 8 LE dispone que ninguna persona natural o jurídica

podrá dedicarse al cultivo y producción indicados, ni aún con fines de

experimentación, sin disponer de la pertinente autorización. Autorización que, en

su caso debería ser otorgada por el Servicio de Control de Estupefacientes.

192. El Real Decreto 2829/1977 carece de regulación alguna sobre el consumo de esta

sustancia, pero sí hace referencia expresa a su uso, fabricación, importación,

exportación, tránsito, comercio, distribución y tenencia. Ofrece la posibilidad de

pedir autorización administrativa para el uso de sustancias psicotrópicas con fines

científicos ante la actual Agencia Española de Medicamentos y Productos

Sanitarios (AEMPS).

193. En definitiva, no encontramos en el ordenamiento jurídico vigente ningún permiso

administrativo para poder realizar la actividad de cultivo para consumo personal.

Las autorizaciones discrecionales o regladas que contemplan tanto la LE como el

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Real Decreto 2829/77 no están previstas para facultar a sujetos privados llevar a

cabo un cultivo de cannabis para su consumo personal y privado.

194. Por su parte la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre protección de la

seguridad ciudadana (LSC), no contiene regulación alguna en materia de cultivo

de cannabis, pero sí que sanciona el consumo y tenencia en lugares públicos.

195. Así, el artículo 25.1 de la LSC establece que: ?Constituyen infracciones graves a la

seguridad ciudadana el consumo en lugares, vías, establecimientos o transportes públicos, así

como la tenencia ilícita, aunque no estuviera destinada al tráfico de drogas tóxicas,

estupefacientes o sustancias psicotrópicas, siempre que no constituya infracción penal, así

como el abandono en los sitios mencionados de útiles o instrumentos utilizados para su

consumo?.

196. Actualmente, está en tramitación un nuevo proyecto de LSC, aprobado por el

Gobierno, que en su artículo 36.20 entiende sancionable ?la ejecución de actos de

plantación y cultivo ilícitos de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas en

lugares visibles al público, no constitutivos de delito?. Este texto, si finalmente entra en

vigor, viene a añadir un elemento de incertidumbre porque no deja muy claro

cuándo es constitutivo de delito o no un cultivo de cannabis; tampoco lo está que

esté prohibido o requiera alguna autorización cuando se lleva a cabo en un

espacio privado.

197. Además de lo anterior, el pasado 5 de agosto de 2013, la Fiscalía General del

Estado dictó la Instrucción 2/2013 sobre algunas cuestiones relativas a

asociaciones promotoras del consumo de cannábicas. La instrucción, aparte del

análisis de la supuesta legalidad de la constitución de asociaciones con fines de

cultivo, entiende que en ningún caso es lícito el cultivo de cannabis sin

autorización administrativa, aunque sea para uso privado. Por el contrario, dicha

actividad será constitutiva de delito contra la salud pública o, en su defecto, de

infracción administrativa. En su opinión, la autorización administrativa es

competencia de la vigente AEMPS.

198. También es cierto que diversas asociaciones han intentado solicitar la

autorización administrativa por parte de la AEMPS, pero no han sido admitidas.

199. Finalmente reseñar que recientemente el Ayuntamiento de San Sebastián ha

aprobado la Ordenanza Municipal reguladora de la ubicación de clubes sociales

de cannabis y las condiciones de ejercicio de su actividad, donde se recogen las

condiciones necesarias que deben cumplir estos clubes para poder ejercer su

actividad en el término municipal.

Dictamen 189/2014 Página 35 de 49

200. Corresponde, en este momento, analizar la normativa penal y la doctrina

jurisprudencial al respecto para obtener alguna luz sobre el asunto.

201. En el ámbito penal es el artículo 368 del Código Penal (CP) el que castiga a los

que ejecuten actos de cultivo, elaboración o tráfico, o de otro modo promuevan,

favorezcan o faciliten el consumo ilegal de drogas tóxicas, estupefacientes o

sustancias psicotrópicas, o las posean con aquellos fines.

202. El bien jurídico tutelado es la salud pública y actúa como delito de peligro

abstracto, no se exige un daño concreto e individualizado; son delitos de mera

actividad; se castigan conductas en la medida en que puedan generar un riesgo

en la salud pública.

203. La mera posesión de drogas por sí sola no es constitutiva de delito, puesto que

puede ser obtenida para consumo propio, modalidad que es atípica, incluso

cuando es adquirida por varias personas de común acuerdo para un consumo

conjunto e inmediato, sin ánimo de revender.

204. El Tribunal Supremo utiliza una tabla elaborada por el Instituto Nacional de

Toxicología el 18 de octubre de 2001 sobre las dosis medias de consumo diario,

que se mantiene en su jurisprudencia (así, las sentencias de 14 mayo 1990, 15 de

diciembre de 1995, 1778/2000 de 21 de noviembre y de 1 de noviembre del

2003). El Instituto Nacional de Toxicología mantiene que un consumidor habitual

suele adquirir para sí mismo la cantidad necesaria para 5 días, de Marihuana son

100 gr.

205. Sobre la doctrina jurisprudencial en la materia es ilustrativa la Sentencia de la

Audiencia Provincial de Bizkaia (Sección 6ª) 42/2014, de 16 junio JUR\

2014\218388. Esta sentencia, que no considera relevante penalmente la actividad

de un club de cannabis donde se incautó gran cantidad de marihuana, recoge la

evolución jurisprudencial en la materia y analiza la alegalidad de los diversos

supuestos de consumo privado y consumo compartido.

206. Así, cita la STS 775/2004, de 14 de junio (RJ 2004, 5054) , que se pronuncia en

los términos siguientes: ?Tiene declarado esta Sala, como es exponente la Sentencia

983/2000, de 30 de mayo (RJ 2000, Audiencia Provincial 23 de octubre de 2014), que

partiendo de la concepción de los delitos contra la salud pública como de infracciones de

peligro en abstracto, pueden existir supuestos en los que no objetivándose tal peligro se

estaría en una conducta atípica, en cuanto no estaría comprometido el bien jurídico que tales

delitos tratan de defender, habiéndose señalado como indicadores que abonarían tal atipicidad,

cuando se trata de consumo compartido, la adquisición de una cantidad no importante de

Dictamen 189/2014 Página 36 de 49

droga por varias personas que ya son consumidores y para su ingesta en tiempo próximo y en

lugar cerrado?.

207. También es adecuado mencionar la STS 76/2011, de 23 de febrero (RJ 2011,

4266) , que dispone, en el mismo sentido, lo siguiente: ??.lo relevante es que ese

consumo sea realizado sin ostentación, sin promoción del consumo, y entre consumidores que

lo encarguen, para determinar si por la cantidad puede establecerse un razonado juicio de

inferencia de estar destinada al tráfico o de consumición entre los partícipes en la adquisición,

y no medie contraprestación remuneratoria alguna por parte de los drogodependientes, con

cita de la SAP Valencia, Secc. 4ª, 4/2010, de 7 de enero (PROV 2010, 115405).?

208. Asimismo, como ejemplo de la doctrina, la Sentencia de la Audiencia Provincial de

Madrid, Secc. 4ª, 221/2010, de 18 de octubre (ARP 2011,124), con cita de la

Sentencia de la Audiencia Provincial de Valencia, Secc. 4ª, 4/2010, de 7 de enero

(PROV 2010, 115405), señala que ? ..... dista mucho de ser extraño que los

consumidores de marihuana, con el fin de no tener que acceder a los mercados clandestinos

con el riesgo que ello implica y por la simplicidad del cultivo y fácil obtención de semillas de la

planta, decidan acudir al cultivo doméstico de la planta y abastecerse para su consumo. En tal

contexto, tampoco debe ignorarse que el cultivo requiere un ciclo temporal de varios meses

hasta el crecimiento, obtención y secado de las zonas de la planta que albergan el THC,

siendo lógica por ello la finalidad de acopio para disponer de la sustancia durante periodos

temporales claramente superiores a varios días. Tampoco puede resultar extraño, en el

contexto anterior, que varios consumidores sumen voluntades y recursos y se impliquen en

una única plantación de marihuana para consumo de todos ellos".

209. Igualmente ilustrativa de cuanto decimos es la Sentencia de la Audiencia

Provincial de Navarra, Secc.1ª, 102/2005, de 8 de junio , que se pronuncia en los

términos siguientes: ?Y es que no puede obviar la Sala, que si el autoconsumo o consumo

compartido en la forma determinada por el Tribunal Supremo en su jurisprudencia no tiene

encaje en el delito del Art. 368 del C. Penal, en casos como el presente en que se da un cultivo

compartido de cannabis sativa, y que para la obtención de la sustancia prohibida no es

necesario ningún proceso químico alguno, sino sólo el sometimiento de las hojas y flores y

semillas, a su secado, y cuya finalidad es el posterior consumo del producto obtenido por los

propias personas que lo cultivaron, no parece que se genere un riesgo sobreañadido al propio

que tiene lugar en los supuestos propio de autoconsumo o consumo compartido de marihuana

o hachís comprada, pues el cultivo y posterior consumo se produce dentro del propio grupo

que generó aquél, y si bien la cantidad es relevante aisladamente considerada ésta pierde esa

relevancia, como para constituirse como un indicio sustancial de carácter univoco, cuando

como aquí ocurre el cultivo se da entre cinco personas todas ellas consumidoras, y dicho

cultivo exige un periodo de tiempo para la finalización de su ciclo, de cuando menos más de

seis meses (según resulta del periodo que llevaba el cultivo y lo que faltaba para haber

agotado el mismo). Es por ello que al no poder concluir en la concurrencia en la intención de

Dictamen 189/2014 Página 37 de 49

los recurrentes de promover con dicho cultivo el consumo de marihuana más allá de las

propias personas que integraban el grupo de cultivo, y en ausencia por tanto del elemento

subjetivo del tipo, el pronunciamiento no puede ser otro que el absolutorio en el ámbito del

derecho penal?.

210. Así las cosas, aclarada la opinión mayoritaria de la judicatura en la materia, solo

nos quedaría analizar la competencia de la CAPV en la materia al objeto de

otorgar a personas adictas una autorización administrativa para establecer un

proyecto de autoconsumo destinado a un grupo de consumidores.

211. La materia relativa a la regulación de las sustancias estupefacientes y

psicotrópicas y su posible carácter básico a efectos del mencionado precepto de

la CE ha sido abordada en más de una ocasión por el Tribunal Constitucional en

el marco de diversos conflictos positivos de competencia entre las comunidades

autónomas y el Estado.

212. Entre todas, destacan las tempranas sentencias 23/1983 y 42/1983. En ellas se

dice que ?la autorización y el registro sobre los productos («drogas, productos

estupefacientes, psicotrópicos o similares especialidades farmacéuticas y sus materias primas

y demás productos sujetos a registro farmacéutico, fitosanitario y zoosanitario»), sobre el

material o instrumental médico, terapéutico o sanitario, así como sobre los laboratorios, centros

o establecimientos que los produzcan, elaboren o importen constituye una materia básica de la

sanidad nacional que corresponde por tanto al Estado?.

213. En cualquier caso, debemos clarificar que el cultivo de cannabis destinado al

consumo personal, ya sea de forma colectiva o individual, no es de ninguna

manera una actividad industrial o farmacéutica, pues no es objeto de la regulación

que aquí se propone el reconocimiento del cannabis como fármaco o la puesta a

disposición en el tráfico comercial de esta sustancia.

214. Baste recordar que la jurisprudencia constitucional, en su reciente Sentencia

204/2013, de 5 de diciembre de 2013, establece: ?Es doctrina constitucional reiterada

que la regulación de un producto que entrañe un potencial peligro para la salud humana se

conecta con la protección de ésta. En consecuencia, el Estado puede aprobar una normativa al

respecto en virtud de la competencia que sobre las bases de la sanidad interior le atribuye el

art. 149.1.16 CE?.

215. Es evidente que el proyecto no aboga por explorar dichos caminos. Más bien,

entendemos que la materia se aborda desde el punto de la prevención y la

asistencia a las personas adictas. Esto es, derivado de la realidad de la existencia

de personas adictas, se pretende tratar a las mismas como sujetos de especial

atención. Se trata de que en colaboración con los propios adictos se establezcan

Dictamen 189/2014 Página 38 de 49

programas específicos de atención sociosanitaria destinados a ellos, con el fin de

proteger su salud e intentar reducir los riesgo que pueden padecer dichas persona

con su exposición en el mercado clandestino. Además de fomentar políticas de

deshabituación y de inclusión social. Tal y como hemos manifestado, este tipo de

políticas se deben plantear en colaboración con las asociaciones que se

constituyan al efecto, que se convierten en colaboradores necesarios de dichas

políticas.

216. En todo caso, la regulación proyectada debería completarse en el sentido de

contemplar que el desarrollo reglamentario establecerá las facultades de la

Administración sanitaria en materia de inspección y control sobre los locales y

actividad de los clubes.

217. Por otra parte, y derivado de la reserva de ley, se deberían tipificar las conductas

sancionables por incumplimientos y, en su caso, las medidas provisionales que

puedan ser adoptadas; de lo contrario, se carecería de los instrumentos

necesarios para su control.

218. Conviene traer a colación lo expresado sobre el particular por la STC 25/2004:?A

este respecto es preciso reiterar que en el contexto de las infracciones y sanciones

administrativas el alcance de la reserva de Ley no puede ser tan riguroso como lo es por

referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto; y ello tanto por razones que

atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas como por el carácter

en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en determinadas materias, o bien, por

último, por exigencias de prudencia o de oportunidad (STC 42/1987, de 7 de abril [ RTC 1987,

42] , F. 2). En todo caso, el art. 25.1 CE exige la necesaria cobertura de la potestad

sancionadora de la Administración en una norma de rango legal habida cuenta del carácter

excepcional que presentan los poderes sancionatorios en manos de la Administración (SSTC

3/1988, de 21 de enero [RTC 1988, 3] , F. 9, y 305/1993, de 25 de octubre [ RTC 1993, 305] ,

F. 3). De ahí que la reserva de Ley en este ámbito tendría una eficacia relativa o limitada (STC

177/1992, de 2 de noviembre [ RTC 1992, 177] , F. 2), lo que significa que la reserva de Ley no

excluye en este ámbito la posibilidad de que las Leyes contengan remisiones a normas

reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no

claramente subordinada a la Ley, de forma que, a partir de la Constitución, no es posible

tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes

por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o

delimitado por otra con rango de Ley (por todas, STC 113/2002, de 9 de mayo [ RTC 2002,

113] , F. 3)?.

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E) Régimen sancionador:

219. Siguiendo, en particular con el régimen sancionador, esta Comisión ha reiterado a

lo largo de sus dictámenes el cuidado que debe ponerse a la hora de definir los

tipos infractores y las sanciones, por cuanto que el Tribunal Constitucional ha

extendido al ámbito de la potestad administrativa sancionadora las garantías que

derivan de los artículos 24 y 25 CE, aunque lo sean con matizaciones.

220. Un aspecto importante a tener en cuenta es que corresponde al legislador la

atribución de la potestad sancionadora (ley previa) y, a la hora de describir las

infracciones y sanciones correspondientes, debe hacerlo con la mayor precisión y

claridad posible, de tal manera que el ciudadano conozca, de antemano y con la

mayor certeza alcanzable, cuáles de sus conductas constituyen infracción y cuál

es la respuesta punitiva que puede esperar (lex certa).

221. En lo que se refiere al propio régimen sancionador, como ha dicho muchas veces

el Tribunal Constitucional, las comunidades autónomas pueden adoptar normas

administrativas sancionadoras cuando, teniendo competencia sobre la materia

sustantiva de que se trate, tales disposiciones se acomoden a las garantías

constitucionales dispuestas en el ámbito del derecho sancionador (artículo 25.1

CE, básicamente) y no introduzcan divergencias irrazonables y

desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen aplicable en otras

partes del territorio.

222. En materia sanitaria, concretamente la STC 87/1985, de 16 de julio, dejó señalado

lo siguiente:

?Sin duda que la norma sancionadora autonómica habrá de atenerse a lo

dispuesto en el art. 149.1.1 CE, de modo que no podrá introducir tipos ni prever

sanciones que difieran, sin fundamento razonable, de los ya recogidos en la

normación válida para todo el territorio. Y también es cierto que el procedimiento

sancionador habrá de atenerse al «administrativo común», cuya configuración

es de exclusiva competencia estatal (art. 149.1.18 CE). Pero, dentro de estos

límites y condiciones, las normas autonómicas podrán desarrollar los principios

básicos del ordenamiento sancionador estatal, llegando a modular tipos y

sanciones ?en el marco ya señalado?, porque esta posibilidad es inseparable

de las exigencias de prudencia o de oportunidad, que pueden variar en los

distintos ámbitos territoriales.?

223. Con carácter general el proyecto sigue los dictados del régimen sancionador

preexistente, que incluía la reforma precedente en materia de tabaco, y cuyo texto

Dictamen 189/2014 Página 40 de 49

siguió las recomendaciones efectuadas por esta Comisión. Ello no obsta a que

debamos realizar alguna consideración sobre sus previsiones.

224. Se constata que el texto, en general, ha evitado el uso de términos jurídicos

indeterminados en relación con la legislación que sustituye. Se ha evitado la

utilización del concepto ?riesgo o perjuicio para la salud?, tipificando las concretas

conductas, lo cual contribuye a la claridad de la norma. Ahora bien, el esfuerzo no

ha sido completo ya que esa calificación se mantiene en el ámbito de la publicidad

o promoción de bebidas alcohólicas, tabaco y cigarrillos electrónicos y sus

dispositivos, así como en los apartados 11.2 c), 3. a) 11; 3 e) y 4 del artículo 87.

En este sentido, sería necesario realizar un esfuerzo adicional para que fueran

erradicados este tipo de conceptos que no contribuyen a la seguridad jurídica de

la norma, sino que más bien podrían generar una conflictividad innecesaria.

225. En otro orden de casos sería conveniente establecer una cláusula de cierre

respecto al resto de obligaciones formales de información, que permitiría englobar

cualquier otra obligación no suficientemente recogida entre las prohibiciones.

226. Por lo que se refiere a las sanciones, merece destacar que las cuantías se han

adaptado a la Ley 28/20050. Ahora bien, en el párrafo 1 del artículo 93 se advierte

la ausencia de la inclusión de la cuantía mínima de la horquilla, que debería ser

de 30 euros. En este párrafo se ha incluido también la cuantía de la multa por

fumar en lugares prohibidos. Esta cuantía, de carácter fijo, difiere de la

establecida en la legislación básica, que establece una horquilla de 0 a 30 ?, que

entendemos permite una mayor flexibilidad a la hora de imponer la sanción de

acuerdo a las circunstancias concurrentes, posibilitando además que, en

determinados casos, la sanción podría limitarse a un simple apercibimiento por la

conducta errónea.

227. En el elenco de sanciones se incluye por primera vez, como sanción accesoria, el

decomiso de las mercancías u objetos directamente relacionados con los hechos.

Dicha sanción, que puede ser proporcional en determinados supuestos, no parece

adecuada en otros, por lo que no cabe su establecimiento con carácter general.

Por ello se debería contemplar la posibilidad de que por parte de la autoridad

competente se pueda imponer la misma cuando concurran las circunstancias que

así lo aconsejen. Relacionado con lo anterior, podría ser aconsejable la inclusión

de la referencia a la posible destrucción de los bienes.

228. Por su parte, las previsiones del artículo 87.3 en sus apartados a) 10, b) 12 y c) 8,

consideran infracción grave la acumulación de tres infracciones leves en el plazo

de un año). En este sentido solo recordar, tal y como ha expresado el Tribunal

Constitucional en el Fundamento Jurídico 6 de la STC 189/2013, que este tipo de

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preceptos tendrán un juicio acorde con la Constitución ?si se entiende, como se ha

venido razonando, que centra la sanción muy grave en la efectiva comisión de una tercera

infracción grave, adicional, nueva y distinta a las dos igualmente graves previamente

cometidas, no siendo ésas nuevamente sancionadas mediante este artículo, sino que son

meramente incluidas en el tipo sancionador para ser tenidas en cuenta a los efectos de

cualificar la nueva infracción que, empero, se erige en el objeto estricto del precepto

cuestionado. Tal es el sentido que ha de darse al precepto para acomodarlo con el tenor y

espíritu del 25.1 CE, lo que determina, en los términos expuestos la correspondiente referencia

en el fallo para excluir cualquier otra interpretación que sería vulneradora del art. 25 CE y por lo

tanto inconstitucional?. Por tanto, convendría elaborar una redacción más correcta

del artículo para referir como infracción grave, en cada caso, la comisión de una

tercera infracción leve en el plazo de un año.

F) Análisis del articulado:

229. El artículo 5, tras formular como principio la no discriminación de las personas

que sufran adicciones y el reconocimiento de que ostentan los mismos derechos

que el resto de la ciudadanía, reitera de manera particularizada el mensaje en su

párrafos 2 y 3. Así el párrafo 2 enmarca los derechos y deberes en el ámbito de

los servicios sociales y sanitarios en el contexto de las leyes que rigen en la

materia. Por su parte el párrafo 3 se dedica a particularizar el mensaje de no

discriminación para las personas usuarias de los clubes de cannabis. Entendemos

que ambos párrafos deberían ser eliminados ya que únicamente reiteran una

serie de derechos y obligaciones que ya ostentan las personas que sufren

adicciones y que han sido genéricamente enunciados en el primer apartado.

230. En el párrafo 1 del artículo 19 convendría eliminar la referencia a la negociación

colectiva, ya que, de acuerdo a la legislación laboral, el departamento no es un

actor implicado en la misma. Por ello se recomendable sustituir la frase ?favorecerá

a través de la negociación colectiva y de los? por ?potenciará?.

231. El párrafo 3 del artículo 25 encomienda a la policía del País Vaco la

investigación de los posibles delitos relacionados con la organización de juegos

de azar de carácter ilegal y la prevención de las adicciones comportamentales con

su presencia en zonas cercanas a establecimientos de juego, para prevenir la

participación de personas menores.

232. Merece la pena destacar que el juego ilegal no es delito sino, en su caso, falta

administrativa y que el control de las actividades de juego corresponde a la

administración autonómica y no a la policía. La actividad del juego está sujeta a

medidas de policía administrativa y en ellas la policía, en nuestro caso la

Ertzaintza, es un instrumento al servicio de la actividad de la Administración; un

Dictamen 189/2014 Página 42 de 49

servicio que se presta a través de la Unidad de juego y espectáculos, de

conformidad con lo establecido en la Ley 4/1991, de 8 de noviembre, reguladora

del juego en la CAPV.

233. Por otra parte, respecto a la tarea que se encomienda, cabe advertir que los

locales de juego disponen de medidas de seguridad que garantizan que los

menores y otro tipo de personas con conductas adictivas no accedan al interior de

los locales destinados al juego. La implantación de estas medidas, de carácter

obligatorio, son responsabilidad de las empresas titulares de la explotación. En

estos supuestos la actividad administrativa se desarrolla mediante la inspección y

control de las mismas y su efectividad y en los casos en los que se produzca el

acceso de personas que no tienen permitido el acceso a un local de juego sería

objeto del correspondiente expediente sancionador por parte de la Administración.

234. En todo caso, se podría reformular el apartado para establecer que, con el fin de

prevenir las adicciones comportamentales, la policía del País Vasco realizará

actuación de vigilancia y control para evitar la participación de personas menores

en juegos o actividades cuyo acceso les esté prohibido.

235. En relación con la actuación policial y derivado del establecimiento de la

prohibición con carácter general del consumo de alcohol en la vía pública,

establecido en el artículo 32.4 d), sería adecuado establecer que la policía del

País Vasco realizará esta labor de control cuando no esté permitido, con especial

énfasis en la protección de los menores y con el fin de evitar conductas no

deseadas.

236. Sobre esta materia cabe recordar que el proyecto de Ley de espectáculos

públicos y actividades recreativas recientemente remitido al Parlamento Vasco,

contiene una previsión en la materia. Así establece en el art. 5.1.f) que ?El consumo

de bebidas no procedentes de locales de hostelería en la calle o espacios públicos por grupos

de personas cuando, como resultado de la concentración o de la acción del consumo, se

puedan causar molestias a las personas que utilicen el espacio público, a los vecinos,

deteriorar la tranquilidad del entorno o provocar situaciones de insalubridad, atendiendo a la

regulación municipal que pueda desarrollarse al respecto?. Entendemos que ambos textos

deberían cohonestarse al objeto de evitar contradicciones innecesarias.

237. En este sentido y más allá de la salvaguarda establecida para excepcionar

eventos o celebraciones autorizadas, convendría matizar el término vía pública

sujeto a posibles diversas interpretaciones. Todo ello derivado de la habitualidad

del consumo de alcohol en diversos espacios o lugares públicos tanto de forma

colectiva como individual, lo que llevado al extremo podría prohibir todo el

Dictamen 189/2014 Página 43 de 49

consumo que se produzca fuera de los espacios o locales permitidos y de

aquellos expresamente autorizados.

238. El artículo 32.6 establece la prohibición con carácter general de la venta o

suministro de bebidas alcohólicas en establecimientos comerciales, no destinados

al consumo inmediato, desde las 22 horas hasta las 7 horas del día siguiente.

Esta previsión modifica lo establecido en la disposición final segunda de la Ley

7/1994, de 27 de mayo, de actividad comercial, por la que se otorgaba a los

ayuntamientos la facultad de imponer a los establecimientos comerciales tal

prohibición de venta. Dado que el anteproyecto no realiza mención alguna a la

norma precedente, sería conveniente adecuar ambas normas a través de una

disposición adicional que modificara la norma en el sentido de reenviar a la

legislación en materia de adicciones el establecimiento de las limitaciones

basadas en motivos de protección de la salud.

239. Esta prohibición, que cuenta con diversos antecedentes en la legislación

autonómica, afectará a la libertad de horarios de las tiendas de conveniencia y

establecimientos de zonas turísticas, así como a los establecimientos de menos

de 150 metros cuadrados que cuenta con libertad de horarios. Por ello, sin bien la

protección de la salud, como bien jurídico protegible, fundamentalmente de la

población joven, y para evitar los problemas generados con el consumo, debe

primar sobre la libertad de horarios establecida, se debería justificar de manera

adecuada la imposición de dichas medidas, más allá de la suposición de que su

implantación va a traer beneficios sin más, todo ello, además, teniendo en cuenta

el supuesto impacto en la actividad comercial.

240. En todo caso, convendría, al igual que otro tipo de legislaciones ?en el caso de

Galicia, Ley 11/2010, de 17 de diciembre, de prevención del consumo de bebidas

alcohólicas en menores de edad?, contemplar una serie de supuestos que

deberían quedar excluidos de la prohibición, tales como la venta electrónica (en

todos o en alguno de sus supuestos), la venta para la distribución a profesionales

y la venta en los mercados de abastos, en sus horarios autorizados.

241. En cuanto al párrafo segundo del artículo 32.6 debería ser más preciso si lo que

pretende es concretar medidas específicas a adoptar durante los horarios objeto

de prohibición o si se pretende que dichas medidas se extiendan durante todo el

horario de apertura de los establecimientos. En este último caso debería figurar

como un apartado autónomo. En todo caso, el último inciso es reiterativo con los

expresados en el apartado 7, por lo que debería ser suprimido.

242. El artículo 33 del texto contempla la prohibición de entrada y permanencia de

personas menores de 16 años en establecimientos públicos cerrados que sirvan

Dictamen 189/2014 Página 44 de 49

bebidas alcohólicas, tales como bares, salas de fiesta, discotecas, espectáculos o

salas de recreo público y, en general, en cualesquiera lugares o establecimientos

públicos en los que se venda o consuma alcohol, salvo que vayan acompañados

de sus madres, padres o personas responsables. Este texto no coincide con el

que el texto existente en el proyecto de Ley de espectáculos públicos y

actividades recreativas que el Consejo de Gobierno recientemente remitió al

Parlamento Vasco, por lo que debería ser tenido en cuenta a efectos de su

coordinación

243. El artículo 63.1 prevé la creación de un Observatorio sobre Adicciones, adscrito

al órgano de apoyo y asistencia, como sistema centralizado de información, que

formará parte del Observatorio Vasco de Salud. Dada la ausencia de información

sobre su configuración orgánica y la falta de opinión de los órganos

gubernamentales especializados, el artículo debería aclarar los aspectos

relacionados con su naturaleza y la adecuación a las directrices organizativas

vigentes.

244. El artículo 74 atribuye al órgano de apoyo y asistencia las funciones de elaborar

su reglamento de organización y funcionamiento. Dado que no nos encontramos

en presencia de un órgano colegido, sino de un órgano administrativo de la

estructura de la Administración General de la CAPV, y que lo que se concreta en

el texto son las funciones del mismo en materia de adicciones, entendemos que el

establecimiento de cualquier norma organizativa corresponderá al Gobierno o, en

su caso, al departamento a través del decreto de estructura correspondiente o de

otros instrumentos tales como las Relaciones de puestos de trabajo o la

aprobación de sus correspondientes organigramas o, en su caso, ordenes de

desarrollo de la estructura.

245. A diferencia del texto en vigor de la LPAID, a lo largo del texto no se encuentra

referencia alguna al régimen de autorización e inscripción de los centros que

presten asistencia sanitaria para el diagnóstico, desintoxicación y deshabituación.

Entendemos conveniente su inclusión para dar cobertura jurídica a la intervención

administrativa en la materia y posibilitar la colaboración con los mismos,

formulada en el artículo 57 del texto.

G)Técnica normativa:

246. Siguiendo el contenido del Acuerdo de Consejo de Gobierno, de 23 de marzo de

1993, por el que se aprueban las directrices para la elaboración de proyectos de

ley, decretos, órdenes y resoluciones, publicado por Orden de 6 de abril de 1993,

del Consejero de Presidencia, Régimen jurídico y Desarrollo Autonómico (en

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adelante, Directrices), la Comisión considera conveniente efectuar las siguientes

mejoras de técnica normativa:

247. La Exposición de motivos contiene diversas referencias a la Comunidad

Autónoma Vasca. Sobre este particular queremos recordar que, según el artículo

1 el EAPV, nuestra Comunidad Autónoma se constituye bajo la denominación de

Euskadi o País Vasco, por lo que cualquier referencia a la misma se deberá

realizar utilizando dichos términos.

248. Siguiendo con la parte expositiva, cuando se enumeran las competencias de la

CAPV para afrontar la iniciativa, se repite el término ?medio ambiente?, por lo que

debería ser subsanado.

249. En otro de sus párrafos se debería corregir el término ?picoestimulantes? por

?psicoestimulantes?.

250. Por otra parte, debemos reseñar que al final de la citada parte expositiva se

incluye dos veces la referencia a la Ley 28/2005, pero de manera incompleta. Así

debemos recordar que la alusión a disposiciones debe ser por su denominación

oficial. Por ello, en lugar de ?Ley 28/2005, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y

reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco?

debe decir ?Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y

reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco?.

251. En cuanto a la parte dispositiva se recuerda que la numeración de los títulos y

capítulos debe hacerse mediante números romanos.

252. En el artículo 1.2, al definir uno de los objetos de la ley utiliza, el tiempo verbal

futuro en lugar del presente. Debemos subrayar que la norma no remite su

definición a posteriores acciones sino debe concretarlos por ella misma, por ello

se debería expresar que la norma ?contempla?. Igualmente sería conveniente la

revisión del texto para corregir dicho matiz allí donde sea conveniente.

253. En otro orden de cosas, se debe evitar en lo posible la utilización de las

mayúsculas para toda la titulación de aquellos conceptos que no están integradas

en la denominación de normas, instituciones u órganos concretos o se empleen

para singularizar algún vocablo. Así por ejemplo en los apartados c) y d) del

artículo 4.

254. A lo largo del texto se emplea profusamente la combinación ?y/o?. Tal y como ha

manifestado reiteradamente esta Comisión el uso de la combinación de dos

conjunciones, ?y/o? no es admitido gramaticalmente, ya que normalmente el valor

que se le pretende atribuir es el de la conjunción ?o?, por lo que, cuando se quiere

Dictamen 189/2014 Página 46 de 49

indicar que puede ser una cosa u otra o ambas, se debe usar la conjunción ?o?

sola; la conjunción ?y? se empleará sólo cuando abarque los dos términos de la

combinación, para indicar que será una cosa y otra, ambas.

255. El texto usa reiteradamente los conceptos de niños y niñas, adolescentes y

jóvenes, a veces incluso de manera entremezclada. Conviene recordar que,

conforme a lo dispuesto en el artículo 2 a), b) y c) de la Ley 3/2005, de 18 de

febrero, de atención y protección a la infancia y la adolescencia, los conceptos

definidos serían menores de edad, infancia (periodo entre el nacimiento y los doce

años) y adolescencia (periodo de vida entre los trece años y la mayoría de edad

establecida por ley o la emancipación, y por adolescentes las personas que se

encuentran en dicho período de vida). Por su parte, con la utilización del concepto

joven suele abarcarse la edad comprendida entre los catorce y los treinta años.

Por todo ello, se recomienda repasar las menciones de la norma para adecuarlas

al verdadero sentido perseguido.

256. La distribución de los artículos del título preliminar debería ser alterada para dar

más sistemática al texto. Así los artículos 3 y 4 deberían preceder a los artículos 6

y 7.

257. Cabe reseñar, igualmente, que no está aconsejado la utilización en los artículos

15 y 19 de puntos, símbolos o guiones para estructurar su contenido. Con

carácter general, primero se han de emplear párrafos numerados en cifras

árabes, si fuera preciso dividir los párrafos se ha de recurrir a letras minúsculas

ordenadas alfabéticamente y sólo excepcionalmente se realizaran subdivisiones

ulteriores, que han de ir nuevamente en números árabes.

258. El apartado g) del artículo 2.2, incluido dentro del apartado dedicado a las

sustancias adictivas, incluye una cláusula de cierre que reenvía a la definición

general recogida al comienzo del artículo, que abarca otros ámbitos además de

las sustancias, por lo que debería corregirse.

259. En el artículo 4 c) se debería eliminar la expresión ?-ya se trate de legales o ilegales-?,

se trata de una precisión excesiva que nada aporta al texto y que genera

inseguridad jurídica. Las referencia a la sustancias debe realizarse sin distinción

tal y como están definidas en el artículo 2.2.

260. En el tercer párrafo del artículo 10 se deberá sustituir la frase ?..las a sustancias ..?

por ?..las sustancias..?.

261. En el mismo artículo, en su apartado b), así como en otras partes del texto, se

usan los artículos ?las? y ?los? para evitar la tendencia masculina del idioma. Ahora

Dictamen 189/2014 Página 47 de 49

bien, en determinados casos, como en el presente, resulta innecesario o

incorrecto ya que es imposible convertir la referencia a un género distinto. En este

caso es imposible convertir en género femenino ?los demás? pues estamos

hablando de individuos. El mismo caso, pero al contrario, sucede cuando nos

referimos a personas. Por ello, lo más adecuado sería que el hiciera la referencia

completa a las personas. También se deberá revisar las expresiones de género

con la palabra ?agentes? ya que cuando nos referimos a órganos u organizaciones

su género es invariable.

262. En el artículo 15.2 se deberá eliminar la expresión ?Por ello?, más propia de una

exposición de motivos o de un texto razonado que de un texto dispositivo.

263. Se debería completar el texto del primer párrafo del artículo 20 con la expresión

?la puesta en marcha?, que dota de mayor sentido al mismo.

264. El artículo 26 debería ubicarse como un apartado más del artículo 74 ya que

recoge las competencias del órgano de apoyo y asistencia

265. El artículo 75 prevé la integración de EUDEL en la composición del Consejo

Asesor de Adicciones, por ser la más representativa en el momento actual en su

ámbito de actividad pero, igualmente, tal representatividad es susceptible de

variar, por lo que habría que precisar que la incorporación de tal ente se hace en

tanto sean las más representativa del ámbito de actividad que se quiere tener en

cuenta.

266. El artículo 75.1 debe eliminar la expresión ?referido anteriormente?, ya que se trata

de un recurso retórico, más propio de textos expositivos, sin que su inclusión

aporte claridad al mensaje transmitido.

267. En el artículo 84 se deberían eliminar los guiones que acotan las características

de las entidades en cuestión.

268. El artículo 87 resulta excesivamente largo y farragoso por lo que convendría su

división en tres artículos, cada uno englobando las conductas correspondientes a

cada diferente tipo de sanción.

269. Las referencias incluidas en el artículo 87.2 d) deber ser hechas respecto al

artículo 50.

270. El apartado 5 del artículo 87.3 b) debe ser suprimido ya que su contenido

pertenece al párrafo anterior.

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271. Por otra parte, en el artículo 87.3.b).7 se debería completar el mensaje, para

incluir la excepción de la venta mediante máquinas expendedoras.

272. En el artículo 87.3.c).8 se deberá eliminar la barra entre los términos ?consumir? y

?utilizar?, incluyendo la conjunción ?o?.

273. Por su parte el artículo 87.4.d) deberá eliminar la especificación referida a

?diagnostico, desintoxicación y deshabituación? sustituyéndola por ?en este ámbito? ya que

tal diferenciación no se corresponde con los contenidos del artículo 82.1 al que se

remite, que establece el régimen de autorización e inscripción con carácter

general para todos los centros que presten funciones asistenciales.

274. La referencia a padres y madres contenida en el artículo 89.4 debería ser

corregida por un término que englobe a ambos, tal como progenitores. La

redacción actual, pretendiendo huir de las convenciones del lenguaje, ha

introducido un término que altera el concepto civil de padres, en general, como

responsables de los hijos que se encuentren bajo su guarda.

275. La última frase del artículo 89.4 debería reflejarse en un párrafo independiente al

ser su mensaje diferente al de la responsabilidad.

276. También debería señalarse como párrafo independiente el mensaje del último

apartado del artículo 91.1.

277. En el párrafo 3 del artículo 93 se deberá modificar la redacción actual para

referirse únicamente al ?sujeto pasivo?.

278. La disposición transitoria única debería ser una disposición adicional por lo que

deberían numerarse correlativamente las dos nuevas existentes

279. Finalmente, con relación a la disposición final segunda, debe señalarse la entrada

en vigor de una forma correcta gramaticalmente, afirmándose que tendrá lugar ?el

día siguiente al de su publicación?.

CONCLUSIÓN

La Comisión dictamina que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el

cuerpo del presente dictamen, puede elevarse al Consejo de Gobierno para su

aprobación el anteproyecto de ley de referencia.

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DICTAMEN Nº: 189/2014

TÍTULO: Anteproyecto de Ley sobre adicciones

ANTECEDENTES

1. Por Orden de 23 de octubre de 2014, del Consejero de Salud (con registro de

entrada del mismo día), se somete a consulta de la Comisión el anteproyecto de

ley señalado en el encabezamiento.

2. Además de la orden de remisión del Consejero y del texto del anteproyecto, el

expediente consta de:

a) Orden de 17 de septiembre de 2013 del Consejero de Salud, por la que se da

inicio al procedimiento de elaboración del proyecto de Ley sobre adicciones.

b) Primer borrador del proyecto.

c) Orden de 12 de junio de 2014, del Consejero de Salud, de aprobación previa

del proyecto de Ley sobre adicciones, en la que se incluye el texto de la norma

en bilingüe.

d) Resolución de 12 de junio de 2014, de la Directora de Régimen Jurídico,

Económico y Servicios Generales del Departamento de Salud sometiendo a

información pública el proyecto y publicación en el Boletín Oficial del País

Vasco de 17 de junio siguiente.

e) Exposición púbica en el tablón de la sede electrónica del Gobierno Vasco

(Euskadi.net) desde el 18 de junio hasta el 10 de julio de 2014.

f) Oficios de la Dirección de Régimen Jurídico, Económico y Servicios Generales

remitiendo copia del anteproyecto de Ley sobre adicciones a las diputaciones

forales de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa; EUDEL; Osalan; Dirección de Asistencia

Sanitaria y Asesora Jurídica de Osakidetza, Agencia Vasca de Protección de

Datos a los colegios oficiales de Médicos, de Farmacéuticos y de Enfermería

de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa, a los Colegios Profesionales de trabajadores

sociales, de educadores sociales y de doctores y licenciados en filosofía y

letras, al Consejo de Médicos del País Vasco, Consejo Vasco de la Abogacía,

Asociación vasca de Periodistas, CONFEBASK; a la Asociación alavesa de

jugadores en rehabilitación; Asociación de ayuda a ludópatas de Bizkaia,

Federación de Hostelería del País Vasco, Asociación de hostelería de

Gipuzkoa, Asociación se salones de juego de Euskadi, Federación vasca de

empresarios del juego, Bingos asociados de Euskadi, Asociación Nacional del

cigarrillo electrónico, Osatzen- Sociedad vasca de medicina en familia,

Asociación de padres y madres de Euskal Herria EHIHE, UFEPA unión de

federaciones de asociaciones de padres y madres de enseñanza libre de

Euskadi, INNOBASQUE, Fundación Eguia-Careaga, Consejo Social de la UPVEHU

, Dirección General de EITB, Radio Televisión Española, Audiencia

Provincial de Álava, Fiscalía Especial Antidroga, ETORKINTZA, AGIPAD,

GIZAKIA, AI LAKET, Comisión Antisida de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa,

Asociación de Consumidores de Cannabis (EUSFAC) y Sociedad

Vasconavarra de Prevención del Tabaquismo.

g) Memoria justificativa del anteproyecto de ley, de 24 de junio de 2014.

h) Informe de la Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones

Públicas de la Viceconsejería de Política Lingüística, de 8 de julio de 2014.

i) Informe de la Dirección de Asistencia Sanitaria de Osakidetza, de 17 de julio de

2014.

j) Alegaciones de diversas fechas de las diputaciones forales de Álava, Bizkaia,

y de Gipuzkoa, y de EUDEL, de 9 de septiembre.

k) Alegaciones de fechas diversas efectuadas por el Consejo de Médicos del País

Vasco, Colegio de Médicos de Bizkaia, Colegio de Enfermería de Bizkaia,

UGT, CCOO, CONFEBASK, Basquegame; Asociación Española de

Empresarios del Tabaco (ADELTA); Asociación de Salones de Juego de

Euskadi; Federación Española de Bebidas Espirituosas, Asociación de

Empresarios de Hostelería de Gipuzkoa, Federación Vasca de Empresarios del

Juego, Etorkintza, Instituto Deusto de Drogodependencias, Federación Vasca

de Cannabis (EUSFAC) y de las asociaciones de empresarios de estaciones

de servicio del País Vasco.

l) Informe de la Secretaria Técnica de la Fiscalía General del Estado, de 29 de

julio de 2014.

m)Informes del Departamento de Desarrollo Económico y Competitividad, de 11

de julio de 2014; del Departamento de Seguridad, de 24 de julio de 2014, y del

Departamento de Administración Pública y Justicia, de 5 de septiembre de

2014; así como de OSALAN y de la Agencia Vasca de Protección de Datos.

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n) Informe de la Dirección de Régimen Jurídico, Económico y Servicios Generales

del Departamento de Salud, de 14 de julio de 2014.

o) Informe de la Dirección de Salud Pública y Adicciones relativo a las cargas

administrativas e incidencia económica del anteproyecto, de 30 de julio de

2014.

p) Informe provisional sobre la evaluación previa del impacto en función del

género, de 12 de agosto de 2014.

q) Acta de la reunión del Consejo de Sanidad de Euskadi celebrada el 3 de

septiembre de 2014

r) Informe de la Comisión Permanente del Consejo Escolar de Euskadi, de 11 de

septiembre de 2014.

s) Memora económica relativa al anteproyecto, de 12 de septiembre de 2014.

t) Tercera versión del anteproyecto de ley, de 12 de septiembre de 2014.

u) Acta del Consejo Vasco de Espectáculos Públicos de 19 de septiembre de

2014

v) Memoria sobre las alegaciones y sugerencias planteadas, de 19 de

septiembre de 2014.

w)Informe de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer, de 29 de septiembre de

2014

x) Dictamen 10/14 del Consejo Económico y Social (CES), de 3 de octubre de

2014.

y) Informe favorable de la Comisión Consultiva de Consumo, de 7 de octubre de

2014.

z) Informe de la Oficina de Control Económico de fecha 16 de octubre de 2014

aa) Memora económica complementaria de 21 de octubre de 2014

bb) Memoria complementaria del procedimiento de elaboración del

anteproyecto, de 23 de octubre de 2014.

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cc) Acuerdo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (TSJPV)

relativo a la ponencia sobre el proyecto de ley de adicciones, de 14 de

noviembre de 2014.

CONSIDERACIONES

I INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

3. Este dictamen se emite de conformidad con el artículo 3.1. a) de la Ley 9/2004, de

24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, que incluye como

ámbito de la función consultiva de la Comisión los ?anteproyectos de ley?, cualquiera

que sea la materia y objeto de los mismos, siempre que no se encuentren

incursos en las excepciones que contempla, lo que no es el caso.

II DESCRIPCIÓN DEL ANTEPROYECTO DE LEY

4. El texto sometido a dictamen consta de una exposición de motivos, noventa y

ocho artículos distribuidos en ocho títulos, dos disposiciones adicionales, una

derogatoria y dos disposiciones finales.

5. La parte expositiva describe los motivos que impulsan la nueva normativa, que se

centran en realizar un abordaje multidisciplinar e integral de las adiciones,

haciendo especial énfasis en la educación para la salud en todos los ámbitos y

áreas que tiene incidencia en la misma. Se trata de dar amparo jurídico a las

medidas que los poderes públicos deben adoptar en cada momento y situación

ante este fenómeno, especialmente en defensa de las personas menores de edad

y de los colectivos socialmente más vulnerables.

6. El texto contempla medidas para las adicciones a sustancias, donde se incluyen

las denominadas drogas institucionalizadas (algunas de consumo muy arraigado

en nuestro entorno como el alcohol o el tabaco, y otras en las que se encontrarían

los derivados del cannabis, otros opiáceos, los psicoestimulantes, los

alucinógenos, los medicamentos psicótropos, los derivados anfetamínicos y otras

sustancias sintéticas y procedentes de la fabricación química). También incluye,

como novedad, las adicciones sin sustancia o adicciones comportamentales y, por

la posible incidencia que los nuevos comportamientos puedan generar, añade los

factores de riesgo precursores de las dos anteriores, así como las conductas

excesivas susceptibles de general adiciones comportamentales.

7. La norma viene a sustituir a la legislación que sobre drogodependencias está

vigente en nuestra Comunidad desde el año 1988. Fue la Ley 15/1988, de 11 de

noviembre, dictada en el marco de las competencias que el Estatuto de

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Autonomía otorgaba a la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV), la

legislación que de manera pionera puso las bases para llevar a cabo las políticas

de prevención, asistencia y reinserción teniendo un contenido altamente

pedagógico.

8. Posteriormente, la Ley 18/1998, de 25 de junio, sobre prevención, asistencia e

inserción en materia de drogodependencias (LPAID), incorporó a su articulado las

directrices contenidas en el Acuerdo de 30 de junio de 1994 de la Comisión sobre

las Drogodependencias del Parlamento Vasco. Este texto legal, aun con sus

contenidos novedosos y cambios estructurales, mantuvo el carácter pedagógico,

presente desde sus orígenes en la legislación en materia de drogodependencias

de la CAPV, y reforzó la estrategia comunitaria caracterizada por la globalización,

la normalización, la planificación y la participación.

9. La LPAID fue modificada en dos ocasiones para introducir cambios puntuales.

Así, la primera modificación fue mediante la Ley 1/1999, de 18 de mayo, que

modificó dos artículos relativos a la composición de la Comisión

Interdepartamental y a la composición del Consejo Asesor de

Drogodependencias. Por su parte, la segunda modificación se realizó a través de

la Ley 7/2004, de 30 de septiembre, que convirtió en quinquenal el Plan de

Drogodependencias, que hasta este momento tenía una duración trienal.

10. Más recientemente se produjo un cambio de mayor calado mediante la Ley

1/2011, de 3 de febrero, que reformó la LPAID en lo referente a las cuestiones

relacionadas con el tabaco, para adaptarlas a las exigencias planteadas en el

ámbito de la protección de la salud pública por la Organización Mundial de la

Salud, la Unión Europea y la legislación básica del Estado.

11. La exposición de motivos deja asimismo constancia de la normativa que inspira la

iniciativa. En el proceso de redacción se han tenido en cuenta las referencias

internacionales, muy especialmente de la Organización Mundial de la Salud

(OMS) y de la Unión Europea, como la Estrategia de la Unión Europea en materia

de lucha contra la droga 2013-2020, y el Plan de Acción Europeo para reducir el

Uso Perjudicial del Alcohol 2012-2020 de la Organización Mundial de la Salud de

la Región Europea, así como la reciente Directiva 2014/40/UE relativa a la

aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los

estados miembros en materia de fabricación, presentación y venta de los

productos del tabaco y los productos relacionados y por la que se deroga la

Directiva 2001/37/CE.

12. A continuación aborda la exposición del contenido más destacable de la parte

dispositiva.

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13. El título preliminar, ?Disposiciones Generales?, agrupa los artículos 1 al 7.

14. El artículo 1, dedicado al objeto y ámbito de la ley, plasma que su pretensión es

regular las medidas y acciones a desarrollar en el ámbito de las adicciones, en las

áreas de la promoción de la salud, prevención, reducción de la oferta, asistencia,

inclusión social, formación e investigación y organización institucional. Todo ello

dirigido a proteger a terceras personas de perjuicios que pueden causarse por el

consumo de sustancias o por las adicciones comportamentales, con una

consideración especial de la infancia y la juventud.

15. El artículo 2 delimita el ámbito material, que incluye las adiciones a sustancias, las

comportamentales, así como otro tipo de factores de riesgo, conductas excesiva o

incluso los consumos problemáticos. Detallan posteriormente el contenido y

significado de dichos términos.

16. El artículo 3 recoge los principios rectores de las actuaciones en materia de

adicciones en la CAPV.

17. El artículo 4 se dedica a describir los fundamentos básicos del modelo de

prevención y actuación a las adicciones en la CAPV.

18. Por su parte, el artículo 5 contempla el derecho de las personas con consumos o

comportamientos aditivos en sus múltiples manifestaciones a no ser discriminados

por su condición, gozando de los mismos derechos y obligaciones que el resto de

los ciudadanos en el acceso a los servicios de salud o socio sanitarios.

19. El artículo 6 se dedica a definir los diferentes conceptos que se contempla en la

norma.

20. El artículo 7 describe los objetivos generales de la norma centrados en el área

socio sanitaria, preventiva, educativa y de protección de las personas.

21. El título primero, dedicado a la promoción de la salud y a la prevención de las

adiciones, incluye los artículo 8 a 22 distribuidos en dos capítulos diferenciados.

22. El artículo 8 define el enfoque de salud pública en la materia, centrado en los dos

ámbitos de promoción y prevención que define el título.

23. El artículo 9 aborda una de las estrategias básicas del enfoque de salud pública,

cual es la educación para la salud.

24. Dentro del capítulo dedicado a la promoción de la salud, el artículo 10 concreta el

tipo de acciones que se contemplan en este ámbito. El artículo 11 establece los

Dictamen 189/2014 Página 6 de 49

objetivos que se pretenden conseguir, y el artículo 12, por su parte, describe las

políticas, programas y actuaciones a desarrollar y la consideración de los

destinatarios de las mismas.

25. El capítulo segundo aborda la prevención de las adiciones. En su artículo 13

contempla el tipo de medidas preventivas orientadas a la sensibilización e

información de la población a adoptar por las administraciones públicas vascas,

así como sus instrumentos de actuación, ámbitos prioritarios y personas

especialmente protegibles. El artículo 14 detalla los objetivos que se pretenden

conseguir en esta materia. Los siguientes artículos abordan las medidas de

prevención en diferentes ámbitos; así el artículo 15 contempla el ámbito familiar;

el 16, el comunitario; el 17, educativo; el 18, el laboral cuyas medidas específicas

son contempladas en el artículo 20; el artículo 21, el ámbito de los medios de

comunicación social; el 22, el ámbito del deporte, el ocio y el tiempo libre; y

finalmente el artículo 23, el ámbito del medio ambiente y urbanístico.

26. El título segundo aborda la reducción de la oferta a través de 28 artículos

distribuidos en cuatro capítulos.

27. El artículo 25 contempla los criterios de actuación policial en relación con el tráfico

ilícito de drogas, otras sustancias, así como criterios de actuación en el juego.

28. El artículo 26 establece que será el órgano competente en materia de adicciones

el encargado de actuar para evitar la publicidad ilícita.

29. El capítulo primero de este título, dedicado a las limitaciones a la publicidad,

promoción, suministro, venta y consumos de bebidas alcohólicas, se subdivide a

su vez en tres secciones.

30. Dentro de la sección 1ª el artículo 27 establece las limitaciones relativas a la

publicidad; el artículo 28 se refiere a las particularidades de la promoción del

consumo; el artículo 29 establece determinadas prohibiciones en la publicidad

exterior e interior; por su parte, el artículo 30 concreta las prohibiciones relativas a

la publicidad en los medios de comunicación; y el artículo 31 se refiere al resto de

formas de publicidad prohibidas.

31. La sección 2ª incluye las limitaciones al suministro y venta de las bebidas

alcohólicas. Así, el artículo 32 detalla la prohibición con carácter general de que

las personas menores de edad puedan vender o suministrar bebidas y, a

continuación, se establece una prohibición general de venta a las mismas, junto

con la prohibición de venta a determinadas personas en razón de su profesión u

oficio. También recoge los diferentes lugares objeto de prohibición. Destaca la

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instauración, con carácter general, de la limitación de venta y suministro en la

franja horaria de las 22:00 a las 7:00 horas del día siguiente, salvo en los locales

de consumo inmediato. Finalmente, el artículo establece la obligación de advertir

de dichas restricciones mediante carteles informativos. El artículo 33 limita la

entrada y permanecía de menores de 16 años en establecimientos públicos que

sirvan bebida alcohólicas si no van acompañados de persona mayor responsable,

hecho que deberá ser objeto de anuncio en lugar visible del local.

32. La sección 3ª, dedicada a las limitaciones del consumo de bebidas alcohólicas,

dedica el artículo 34 a establecer la prohibición general de consumo a los

menores de 18 años, así como a determinadas personas en virtud de su actividad

laboral (sanitarios, conductores, fuerzas y cuerpos de seguridad, etc.)

33. El capítulo segundo aborda, en sus tres secciones, las limitaciones a la

publicidad, promoción, suministro, venta y consumo de tabaco. La sección 1ª

regula las prohibiciones en el ámbito de la publicidad y promoción de su consumo.

El artículo 35 detalla las excepciones a la prohibición de toda publicidad,

circunscritas a publicaciones destinadas a profesionales y aquellas otras ínsitas

en publicaciones de países que no forman parte de la Unión Europea y su destino

principal no sea la misma, salvo si están dedicada a menores. El artículo 36

contempla la prohibición de cualquier forma de promoción del tabaco y de

cualquier producto o servicio asociado, excepcionándose únicamente aquellas

actividades ligadas a los profesionales o aquellas desarrolladas dentro de las

expendedurías autorizadas, siempre que no tengan como destinatarias a menores

de edad, ni tengan un carácter gratuito o tengan un valor superior al 5% del

producto que se pretende promocionar. El artículo 37 refleja la prohibición total de

cualquier tipo de publicidad en los medios de comunicación citados en la

Comunidad Autónoma. El artículo 38 se dedica a la prohibición de cualquier tipo

de publicidad indirecta o encubierta, salvo en aquellos espacios relacionados con

las actividades profesionales o en los estancos.

34. La sección 2ª contiene dos artículos relativos a las limitaciones al suministro y

venta de tabaco. El artículo 39 detalla los locales y sistemas autorizados para la

venta y suministro de tabaco, así como la prohibición de realizarlo a los menores

de 18 años, estando obligados los locales autorizados a comunicar este hecho

mediante carteles informativos; también se prohíbe la venta de unidades sueltas

no provistas de capa natural o empaquetamiento de menos de 20 unidades;

igualmente queda prohibida la realización de este tipo de operaciones mediante la

venta a distancia o procedimientos similares. El artículo 40 fija las limitaciones y

especificaciones concernientes a las máquinas expendedoras de tabaco, así

como los locales y lugares donde se puede instalar.

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35. La sección 3ª regula las limitaciones al consumo de tabaco en cuanto a afecta a

terceras personas. El artículo 41 se dedica a concretar las características

generales de los sitios y lugares donde está prohibido fumar, particularizando una

serie de establecimientos entre los que destaca la excepción que pueden disfrutar

los hoteles o análogos de un porcentaje de hasta el 30% de sus habitaciones

cumpliendo una serie de características. El artículo 42 contempla las excepciones

a la prohibición de consumir tabaco en establecimientos cerrados y las

obligaciones de los titulares de los mismos en este sentido.

36. El capítulo tercero, que incluye 5 artículos, recoge las limitaciones a la publicidad,

promoción, suministro, venta y consumo de dispositivos susceptibles de liberación

de nicotina. El artículo 43 contempla la prohibición de su publicidad y sus

excepciones. El artículo 44 regula las limitaciones al patrocinio y promoción. El

artículo 46 refleja la prohibición de cualquier tipo de publicidad indirecta o

encubierta, aquella que consista en patrocinio de actividades u otro tipo de

promociones. Los artículos 47 y 48 regulan el suministro y venta y el consumo,

respectivamente, de manera similar a lo aplicable para el tabaco.

37. El capítulo cuarto recoge las limitaciones relativas a otro tipo de sustancias. Así, el

artículo 49 regula los aspectos relacionados con los medicamentos y el artículo 50

se dedica a los productos de uso doméstico o industrial y las sustancias volátiles

así establecidas reglamentariamente.

38. El capítulo quinto aborda las limitaciones sobre los servicios o establecimientos

relacionado con conductas susceptibles de generar adicciones o generar

adicciones comportamentales. El artículo 51 observa las medidas relacionas con

la actividad del juego. El artículo 53 se refiere a las medidas para prevenir los

riesgos que puedan provocar el uso excesivo de las tecnologías digitales y sus

nuevas aplicaciones.

39. El título tercero contiene 4 artículos dedicados a la asistencia sanitaria y

sociosanitaria.

40. El artículo 53 expone los principios generales de la atención sanitaria y social a

prestar a las personas con adicciones o con riesgo de padecerlas.

41. El artículo 54 establece los criterios en las actuaciones sanitarias de los servicios

de salud de la CAPV.

42. El artículo 55 contempla la garantía de prestación de determinados servicios por

parte de la red sanitaria y de la red de servicios sociales de atención primaria y

secundaria a las personas con adicciones.

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43. El artículo 56 prevé las medidas y programas específicos a implementar respecto

de colectivos con un mayor riesgo o problemática asociada a la adicción.

44. El título cuarto dedica los artículos 58 a 60 a la inclusión social.

45. El artículo 58 expone los principios generales de los sistemas públicos de

atención en el ámbito de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre de servicios sociales

(LSS), y de la Ley 18/2008, de 23 de diciembre para la garantía de ingresos y

para la inclusión social (LGIIS)

46. El artículo 59 especifica las áreas y criterios de actuación prioritaria de los

servicios sociales con respecto a las personas con adicción o con riesgo de

padecerla.

47. Por su parte, el artículo 60 contempla las áreas y criterios de actuación para

dichas personas en el ámbito de la garantía de ingresos y la inclusión social.

48. El título quinto incluye los artículo 61 a 65, referidos al desarrollo y gestión del

conocimiento.

49. El artículo 61 contempla las actividades de información a desarrollar en los

ámbitos de salud, asistencia social, laboral y educativo.

50. El artículo 62 establece el compromiso de las administraciones públicas vascas

de abordar programas formativos para el personal propio o ajeno, relacionado con

el ámbito de las adiciones.

51. El artículo 63 crea el Observatorio sobre Adicciones, adscrito al órgano de apoyo

y asistencia del Gobierno Vasco, como sistema centralizado de información e

impulso a la investigación.

52. El artículo 64 introduce la evaluación de las políticas como instrumento de análisis

y mejora.

53. El artículo 65 instaura la posibilidad de crear reconocimientos destinados a

aquellas personas o instituciones cuya labor en la materia lo merezca.

54. El título sexto, que incluye los artículos 66 a 87 agrupados en tres capítulos,

regula la organización institucional, coordinación, planificación e iniciativa social.

55. El capítulo primero destina 4 artículos a la ordenación y coordinación entre

administraciones.

Dictamen 189/2014 Página 10 de 49

56. La sección 1ª de este capítulo fija la distribución competencial entre las

administraciones públicas vascas. El artículo 66 identifica con carácter general los

diferentes ámbitos de actuación, remitiendo su delimitación a la normativa

sectorial. Por su parte, con el fin de evitar solapamientos establece la posibilidad

de suscribir instrumentos de colaboración interadministrativa de acuerdo con los

criterios propuestos por la Comisión Interinstitucional sobre Adicciones. El artículo

67 contempla las competencias que corresponden al Gobierno Vasco, el 68 a las

diputaciones forales y el 69 a los ayuntamientos. El artículo 70 contempla la

obligación de las instituciones competentes de reservar créditos para el

cumplimento efectivo de la ley.

57. La sección 2ª se dedica al ámbito de la planificación. El artículo 71 contempla el

Plan sobre adicciones de Euskadi y el 72, los planes forales y locales.

58. El capítulo segundo, a través de los artículos 73 a 85, diseña la organización

destinada a la coordinación, dirección, consulta, asesoramiento y participación

social en la materia de adicciones.

59. El artículo 73 crea la Comisión de Coordinación Interinstitucional sobre adicciones

como máximo órgano de coordinación, colaboración y participación de las

administraciones vascas.

60. El artículo 74 regula el carácter y funciones del órgano de apoyo y asistencia al

Gobierno Vasco en la materia de adicciones.

61. El artículo 75 contempla el diseño y funciones del Consejo Vasco de Adicciones

como máximo órgano consultivo y de participación social en la materia.

62. El artículo 76 cita la posibilidad de que por parte de las administraciones

competentes se puedan crear otro tipo de órganos para los fines establecidos en

el presente capítulo.

63. El artículo 77 trae a colación la obligatoriedad de participación equilibrada en

todos los órganos representativos establecida en la Ley 4/2005, de 18 de febrero,

de igualdad de hombres y mujeres.

64. El capítulo tercero incluye los artículos 78 al 85, dedicados a la iniciativa social.

65. El artículo 78 establece la posibilidad de que las personas y entidades puedan

colaborar en el ámbito de las adicciones y el apoyo de las administraciones

vascas a estas iniciativas.

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66. El artículo 79 se dedica a las entidades privadas sin ánimo de lucro y la

posibilidad de su declaración como entidades de utilidad pública.

67. El artículo 80 dispone el carácter de preferente para la colaboración y concesión

de conciertos y de subvenciones a los agentes que operen en el ámbito de

actuación de la iniciativa social que señala..

68. El artículo 81 regula los conciertos sanitarios con centros privados para combatir

las adicciones.

69. El artículo 82 establece los requisitos de actuación de los centros, servicios y

establecimientos privados que presten servicios asistenciales.

70. El artículo 83 aborda el fomento del voluntariado en este ámbito.

71. El artículo 84 contempla las particularidades de las entidades de personas

consumidoras de cannabis.

72. El artículo 85 excluye de la aplicación de la ley los clubes privados de personas

fumadoras que cumplan los requisitos previstos en él..

73. El título séptimo aborda a través de los artículos 86 a 98 el régimen sancionador

de la ley.

74. El artículo 86 fija los aspectos generales referidos a las infracciones y sanciones.

75. El artículo 87 establece la clase de infracciones existentes.

76. El artículo 88 se dedica a los conceptos de reincidencia y reiteración.

77. El artículo 89 considera responsables a las personas físicas y jurídicas que

cometan las infracciones.

78. El artículo 90 contempla las medidas cautelares que se pueden adoptar en los

procedimientos sancionadores por infracciones graves o muy graves.

79. El artículo 91 refleja los diferentes tipos de sanciones existentes.

80. El artículo 92 recoge los criterios de graduación de las sanciones.

81. El artículo 93 prevé las cuantías de las sanciones según el tipo de infracción.

82. El artículo 94 abre la posibilidad a la sustitución de las sanciones en el caso de las

sanciones de multa a menores de edad.

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83. El artículo 95 establece el régimen de la prescripción de las infracciones

administrativas y las sanciones impuestas.

84. El artículo 96 deslinda las competencias de inspección y sanción entre las

administraciones vascas.

85. El artículo 97 somete el procedimiento sancionador a la legislación

correspondiente.

86. Finalmente, el artículo 98 contempla las relaciones de sujeción especial para

aplicar el régimen sancionador específico.

87. La disposición adicional contempla el uso de las lenguas oficiales.

88. La disposición transitoria única prevé que, en tanto se mantenga la actual

estructura departamental, las funciones del órgano de apoyo y asistencia

corresponden a la Dirección de Salud Pública y Adicciones.

89. La disposición derogatoria única contempla las normas concretas objeto de

derogación.

90. La disposición final primera otorga al Gobierno la faculta de desarrollo de la

norma.

91. Por último, la disposición final segunda dispone la entrada en vigor al día

siguiente de su publicación en el BOPV.

III ELABORACIÓN Y TRAMITACIÓN

92. El procedimiento que es preciso seguir en la elaboración del anteproyecto de ley

es el establecido en la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de

elaboración de las disposiciones de carácter general (en adelante, LPEDG).

93. Ello no obstante, esta Comisión ha expuesto ya las diferencias que existen en la

valoración que debe hacerse del procedimiento, en atención a la peculiar

naturaleza del producto al que conduce la tramitación, pues no es lo mismo que

sea un reglamento o una iniciativa legislativa. Es en sede parlamentaria donde se

desenvuelve con plenitud el procedimiento legislativo y, salvo supuestos

específicos en los que la Constitución (CE), el Estatuto de Autonomía (EAPV) o,

en algunos casos, las leyes orgánicas imponen condiciones a su adopción, la

única exigencia que han de cumplir es que se acompañen de los antecedentes

necesarios para que el Parlamento pueda pronunciarse sobre ellos y, en su caso,

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del correspondiente anejo de financiación (artículo 57 de la Ley de Gobierno y

133.2 del Reglamento de la Cámara).

94. Como también ya hemos dicho de forma reiterada, la LPEDG ha querido orientar

la actividad del Gobierno a fin de que procure seguir en la redacción de los

proyectos de ley la misma metodología que emplea para elaborar las

disposiciones generales. De ese modo, señala la Exposición de Motivos de la

LPEDG, se contribuye muy positivamente a facilitar la labor del titular de la

potestad legislativa, pues se le presentan para su discusión y decisión unos

proyectos mejor fundados y articulados, con una técnica jurídica más depurada y

apropiada para alcanzar los objetivos que se propone.

95. Esto es, la LPEDG no es parámetro para enjuiciar la validez de la norma, sino que

establece un cauce que permite allegar todos los elementos relevantes que

atañen a la iniciativa, sus condicionantes jurídicos y económicos, su incidencia en

la realidad donde se proyecta y en sus destinatarios más directos, etc., y verificar

en qué medida existe una adecuación entre la iniciativa y los objetivos que se

pretenden conseguir, y si éstos podrán ser alcanzados con su puesta en vigor.

96. Por ello, abordaremos el examen del expediente a fin de contrastar si el

procedimiento seguido para obtener el texto que se somete a dictamen es

conforme con lo dispuesto en la LPEDG.

97. Se ha dictado la orden de iniciación, prevista en el artículo 5 LPEDG, con el

contenido dispuesto por el legislador, siendo el anteproyecto de ley objeto de

aprobación previa en los términos del artículo 7.1 LPEDG.

98. Obra en el expediente una memoria justificativa en la que, tras realizar un somero

análisis de la situación actual del fenómeno de la adicciones y de los

antecedentes normativos en nuestra Comunidad Autónoma, se exponen los

objetivos del proyecto que se dirigen a otorgar un nuevo enfoque normativo a los

siguientes aspectos: i) abordaje global e integral de las adicciones, incluyendo

tanto las clásicas como las comportamentales; ii) óptica transversal y

multidepartamental; iii) nuevas realidades sociales y nuevos patrones de

consumo; iv) enfoque de salud pública y paradigma de salud en todas las

políticas; v) promoción activa de una cultura de salud; vi) estrategia de reducción

de riesgos y daños; vii) protección especial a personas con mayor vulnerabilidad;

viii) respeto a la libertad de elección de las personas; ix) reconocimiento de los

derechos de las personas en sus comportamientos; x) fomento de actitudes

responsables; xi) retraso de la edad e inicio en el consumo; xii) tendencia

descendente; xiii) modificación de las percepciones y actitudes; xiv)

favorecimiento de la inclusión normalizada; y xv) perspectiva de géneros. La

Dictamen 189/2014 Página 14 de 49

memoria también analiza el contenido y las principales novedades respecto de lo

ya contemplado en la normativa en vigor. En un último apartado se efectúa el

análisis de impacto de género.

99. También se ha redactado la memoria económica, en la que se expone de forma

detallada, la situación y financiación de los diversos programas en la materia y la

incidencia que el proyecto tiene en los recursos públicos. La misma se completa

con una memoria sobre la reducción de cargas administrativas, donde se realiza a

través de todos y cada uno de los títulos del anteproyecto un análisis de los

recursos que se emplean por parte de la Administración de la Comunidad

Autónoma de Euskadi y los ayuntamientos de la CAPV, pormenorizándose los

presupuestos de gastos a lo largo de los años en la materia de adicciones.

100. Se ha realizado el Informe de impacto en función del género, cuya elaboración

exige el artículo 19 de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de

Mujeres y Hombres (en adelante LIMH), habiéndose aprobado por el Consejo de

Gobierno, en sesión de 21 de agosto de 2012, las directrices para la realización

de la evaluación previa de impacto en función del género y la incorporación de

medidas para eliminar desigualdades y promover la igualdad de mujeres y

hombres. En el mismo se contienen una evaluación previa del impacto en función

del género y las medidas que la norma propone para eliminar las desigualdades y

promover la igualdad.

101. El informe jurídico cumple las exigencias del artículo 7.3 LPEDG y abarca, en

sucesivos epígrafes, los antecedentes, consideraciones de carácter general y

jurídicas, así como un análisis del articulado del anteproyecto de ley ?que a su

vez se subdivide en estructura, título, exposición de motivos y contenido?,

tramitación del anteproyecto y conclusión.

102. Conforme al artículo 8.1 de la LPEDG el texto fue sometido al trámite de

información pública. Asimismo se ha practicado el trámite de audiencia, referido

en el artículo 8.3 LPEDG, trasladándose el texto de manera particular a las

entidades y asociaciones que anteriormente han sido citadas.

103. Igualmente, se ha consultado a las administraciones con competencias en el

ámbito de la iniciativa, diputaciones forales y ayuntamientos a través de EUDEL

(Euskadiko Udalen Elkartea-Asociación de Municipios Vascos), que han realizado

las alegaciones que han considerado de su interés y han propuesto las

modificaciones oportunas en el contenido del anteproyecto.

104. El anteproyecto de ley ha sido remitido a todos los departamentos que integran la

Administración General de la Comunidad Autónoma, así como a Osakidetza y

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Osalan, a fin de que formulen las propuestas, consideraciones y alegaciones que

estimen oportunas,

105. Las alegaciones realizadas han sido aceptadas en su gran mayoría. Las que no

han sido aceptadas han sido rechazadas en forma razonada, permitiendo el

conocimiento de los motivos de la concreta elección por el órgano redactor de su

tenor final. Cabe reconocer en este asunto el esfuerzo del departamento en la

integración de todas las sensibilidades que se han manifestado, introduciendo la

inmensa mayoría de las recomendaciones o sugerencias propuestas. En todo

caso, ello no impide a la Comisión recomendar un mayor detalle en la explicación

de la negativa a atender aquellas observaciones que, por su interés o

trascendencia, parecen reclamar un análisis más detenido. En este sentido,

podemos destacar la relativa al trabajo de los menores, que luego abordaremos

más detalladamente; las relativas al régimen de prohibición de venta y suministro

de bebidas alcohólicas, así como a su consumo; y la clarificación de los lugares y

circunstancias en los que actúa la prohibición respecto a las bebidas alcohólicas.

106. La Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones Públicas del

Departamento de Cultura ha informado desde la doble perspectiva del

cumplimiento de la normativa lingüística y de su incidencia en la normalización del

uso del euskera.

107. Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer ha elaborado el informe recogido en el

artículo 21 LIMH, habiendo valorado de forma muy positiva el trabajo realizado, en

especial, la búsqueda y aportación de datos realizada sobre el consumo de

tabaco, alcohol, cannabis y otros tipos de drogas por parte de las mujeres. No

obstante, estima que hubiera sido de interés profundizar en el estudio de la

información ya aportada sobre la tendencia al alza en el uso de los somníferos,

incluyendo un análisis desagregado por sexos, y en el ámbito del juego de cara a

conocer la situación diferencial de hombres y mujeres jugadores problemáticos.

Valora de manera positiva el anteproyecto proponiendo la inclusión de

determinadas medidas tendentes a posibilitar el aumento de la perspectiva de

género en órganos y políticas.

108. La Secretaría Técnica de la Fiscalía General del Estado, a través del informe

elaborado al efecto, considera que la regulación de los clubes de cannabis entra

en contradicción axiológica con otras normas del ordenamiento jurídico y con la

doctrina sentada por la propia Fiscalía General del Estado en su Instrucción

2/2013. En todo caso, entiende que las circunstancias relacionadas con su cultivo

serían competencia de la Agencia Española de Medicamentos, no siendo lícito en

ningún caso el cultivo sin autorización administrativa. También realiza otro tipo de

matizaciones, referidas a los criterios de actuación policial y respecto al régimen

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de infracciones y sanciones, cuestiones todas ellas que han sido admitidas en el

texto.

109. Consta el Informe del Consejo Económico y Social Vasco emitido en virtud del

artículo 3.1.a) de la Ley 8/2012, de 17 de marzo, reguladora del mismo, que

realiza una valoración positiva del texto.

110. A pesar de haberse enviado el texto a diferentes órganos no consta su respuesta,

como en el caso del Consejo Vasco del Voluntariado, Consejo Vasco de Familia,

Consejo Vasco para la Inclusión Social y Consejo Vasco de atención

sociosanitaria.

111. Llama la atención la ausencia de respuesta del Consejo Asesor de

Drogodependencias que debería emitir su informe según el artículo 41.4.d) de la

LPAID y del artículo 13.d) del Decreto 302/1999, de 27 de julio, por el que se

desarrolla el dispositivo institucional de la ley.

112. La Comisión Consultiva de Consumo de Euskadi, que informó en virtud del

artículo 36.1.a) de la Ley 6/2003, de 22 de diciembre, de estatuto de personas

consumidoras y usuarias, ha manifestado su conformidad con el texto.

113. Figura el informe del Consejo Vasco de Juego requerido por el artículo 2.a) del

Decreto 142/1990, de 29 de mayo, por el que se crea el mismo.

114. Figura asimismo el informe de la Oficina de Control Económico en ejercicio de las

funciones que le atribuyen los artículos 25 a 27 de la Ley 14/1994, de 30 de junio,

de control económico y contabilidad de la Comunidad Autónoma de Euskadi, que

concluye advirtiendo que la memoria económica que obra en el expediente ha de

completarse, al menos, en lo que respecta a las actuaciones que se prevén

financiar con cargo a créditos de dicho capítulo (drogodependencias) y se

identifiquen convenientemente las específicas partidas presupuestarias mediante

las que se logrará tal cobertura. Así mismo, se hace constar en el informe la

conveniencia de una mayor concreción en las partidas de crédito implicadas en la

financiación de las medidas contempladas en el anteproyecto, no únicamente en

el Programa 4116, específico de drogodependencias, sino que también en otras

partidas del propio departamento, como puede ser el programa de financiación y

contratación sanitaria (conciertos sanitarios y Osakidetza). Finalmente, el informe

considera imprecisas las previsiones económicas relativas a otros departamentos

del Gobierno.

115. Como resultado, se ha elaborado una memoria económica complementaria en la

que se incorporan las propuestas realizadas por la Oficina de Control Económico.

Dictamen 189/2014 Página 17 de 49

Entiende la Comisión que la nueva memoria ha dado cumplimiento a tales

exigencias.

116. También ha realizado una ponencia el TSJPV que en sus conclusiones no aprecia

vulneración de competencia alguna en la materia, además de entender que se

emplea un lenguaje claro y preciso, destacando la protección del menor.

Respecto al régimen sancionador entiende que cumple estrictamente con el

principio de legalidad administrativa y que el catálogo de sanciones es congruente

y proporcional al régimen de infracciones. Considera adecuado el establecimiento

de medidas cautelares y aconseja la creación de un registro público de acceso

restringido donde se anotasen las infracciones y sanciones firmes para garantizar,

más si cabe, la seguridad jurídica en los supuestos de reiteración y reincidencia .

117. Examinada la documentación remitida, se observa en primer lugar que no se han

incorporado al expediente los respectivos informes de la Dirección de Atención a

la Ciudadanía e Innovación y Mejora de la Administración y de la Dirección de

Función Pública que, entre otros, reclama la Orden de 17 de septiembre de 2013

de inicio del procedimiento, cuya inserción en el procedimiento hubiera sido

pertinente, sobre todo derivado de la creación y modificación de los órganos

colegiados que componen la estructura de la estrategia vasca en el campo de las

adicciones y de aquellos otros órganos coadyuvantes de los mismos.

118. Asimismo, a juicio de esta Comisión hubiera sido necesario completar la

justificación respecto al diseño del entramado institucional que, con ligeros

cambios (sustitución de la Comisión Interdepartamental por la Comisión de

Coordinación Interinstitucional), responde al diseño elaborado hace más de dos

décadas. Así, y siguiendo los dictados del proyecto de Ley de Administración

pública vasca, recientemente aprobado por el Gobierno y que enmarca la acción

pública en esta materia, hubiera sido conveniente reflexionar sobre su

dimensionamiento, su diversificación, su funcionamiento e, incluso, sobre la

propia justificación de su existencia o la inconveniencia de su simplificación o

reducción, lo que hubiera contribuido a valorar su factibilidad.

119. Por otra parte, falta incorporar la memoria conclusiva, cuya elaboración dispone el

artículo 10.2 LPEDG, pero, en este caso, el sentido y la finalidad del trámite han

quedado asegurados, ya que han sido valoradas las observaciones y sugerencias

de todos los intervinientes en el proceso, quedando constancia de las razones

esgrimidas para su aceptación y rechazo.

120. Tampoco consta el informe sobre evaluación del impacto en la constitución,

puesta en marcha y funcionamiento de las empresas, previsto en la Ley 16/2012,

de 28 de junio, de 28 de junio, de apoyo a las personas emprendedoras y a la

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pequeña empresa del País Vasco. A lo largo del texto de la memora justificativa

se afirma que ?en el caso de las bebidas alcohólicas, el anteproyecto contempla medidas

más restrictivas que las contempladas en el texto vigente en relación a la promoción, venta,

suministro y consumo, sobre todo con el objetivo de dificultar el acceso de las personas

menores al consumo de las mismas, sin embargo en referencia a la publicidad de bebidas

alcohólicas el anteproyecto contempla un régimen menos restrictivo que el actualmente vigente

al permitir por ejemplo la publicidad exterior de bebidas alcohólicas de menos de 20 grados.

Por lo que aunque las medidas contempladas en referencia a la promoción, venta, suministro y

consumo de bebidas alcohólicas pueden generar un impacto negativo en el sector al dificultar

el acceso al consumo de bebidas alcohólicas este hecho se verá compensado con una

regulación más flexible de la publicidad?. No obstante, a juicio de esta Comisión, esta

afirmación requeriría un análisis más acabado puesto que, si bien el informe

jurídico no afronta esta cuestión en los términos previstos en el artículo 6 de la

citada ley, tampoco el resto del expediente ofrece una explicación en torno a los

potenciales efectos que la norma va a tener derivados de la prohibición de venta

de alcohol a determinadas horas, la adopción de medidas por parte de los locales

para evitar esta venta, así como el establecimiento de mayores limitaciones a la

publicidad o a la venta en materias de cigarrillos electrónicos, aspectos todos ellos

que no vienen justificados por la normativa básica.

IV TÍTULO COMPETENCIAL Y MARCO NORMATIVO.

A) Estado-Comunidad Autónoma:

121. Desde el punto de vista de la distribución competencial entre el Estado y la

Comunidad Autónoma del País Vasco, el anteproyecto estudiado comparte título

habilitante con la norma legal que sustituye ?esto es, la Ley 18/1998?.

122. Como ya dijimos en los dictámenes 32/2003 y 139/2010 con motivo de las

reformas precedentes de la LPAID, dicha ley cuenta con varios títulos, pero

resulta claramente preeminente el que reconoce el artículo 18 del Estatuto de

Autonomía (EAPV), que atribuye a la Comunidad Autónoma el desarrollo

legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad

interior, así como a la ejecución de productos farmacéuticos, junto con el de

asistencia social, de la competencia exclusiva de la Comunidad (artículo 10.12

EAPV).

123. Dicho precepto es el núcleo de la regulación sobre el que se asientan las

prescripciones que dan sentido al régimen que se quiere implantar, sin perjuicio

de que también concurran, a la vista de los campos en los que se proyecta, otros

títulos relevantes.

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124. Como la propia exposición de motivos manifiesta, el carácter multidisciplinar de la

ley hace que abarque de manera más o menos intensa otros ámbitos

competenciales. Así, tomando en cuenta las restricciones que se establecen a la

venta y suministro de los productos de tabaco y alcohol, el de comercio interior,

sin perjuicio de la política general de precios, la libre circulación de bienes en el

territorio del Estado y de la legislación sobre defensa de la competencia (artículo

10.27 EAPV). En la medida en que se imponen límites y condiciones a la

publicidad y patrocinio de productos del tabaco y el alcohol, el de publicidad en

colaboración con el Estado (artículo 10.27 EAPV). Cuando se dispensa una

protección reforzada a los menores de 18 años, la competencia en materia de

política infantil y juvenil (artículo 10.39 EAPV); al abordar la prevención en el

ámbito educativo, la competencia en educación (art.16 EAPV); al regular medidas

en el ámbito laboral, la competencia en materia de higiene y salud laboral (art.

10.15 EAPV); al contemplar aspectos relativos a los servicios sociosanitarios y de

inclusión social y comunitario, el de asistencia social (artículo 10.12 EAPV); y en

la medida que se aborda las competencias de los entes locales, el de régimen

local (art. 10.4 EAPV).

125. Sin olvidar otros títulos como carácter más incidental tales como cultura (art.

10,17 EAPV), turismo, deporte, ocio y esparcimiento (10.36 EAPV), desarrollo

comunitario (artículo 10.39 EAPV), seguridad pública (art. 17 EAPV), medio

ambiente y urbanismo (11.1.a EAPV), comercio interior (art. 10.21 EAPV),

administración de justicia (art. 13 EAPV), instituciones penitenciarias (art. 14

EAPV), medios de comunicación (art. 19 EAPV), estadística (art. 10.37 EAPV) e

investigación (art. 16 EAPV). A los que se podría añadir juego (art. 10.35 EAPV),

espectáculos públicos y actividades recreativas (art. 10.38 EAPV) y asociaciones

(art. 10.13 EAPV).

126. Como hemos manifestado, entre todos los títulos citados, pueden destacarse

como preeminente el relativo al desarrollo legislativo y ejecución de la legislación

básica del Estado en materia de sanidad interior.

127. Sin ánimo de hacer un análisis exhaustivo, simplemente recordaremos, por

cuanto la norma incide fundamentalmente en el ámbito material de la protección

de la salud de los ciudadanos, las determinaciones de los artículos 41 y 43 de la

Constitución (CE), que proclaman el derecho de los ciudadanos a la protección de

la salud y encomiendan a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública

a través de medidas preventivas y de prestaciones y servicios necesarios,

principios cuyo reconocimiento, respeto y protección, de conformidad con lo

dispuesto en el artículo 53.3 CE, deben informar la legislación positiva, la práctica

judicial y la actuación de los poderes públicos. Y, precisamente, su desarrollo por

ley es lo que hace posible que puedan ser invocados ante los tribunales.

Dictamen 189/2014 Página 20 de 49

128. En tal sentido, la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad, encarga a todas

las administraciones públicas el desarrollo de programas de atención a grupos de

población de mayor riesgo y programas específicos de protección frente a

factores de riesgo, así como programas de prevención de las deficiencias, tanto

congénitas como adquiridas, y para el control sanitario de los productos

farmacéuticos, otros productos y elementos de utilización terapéutica, diagnóstica

y auxiliar y de aquellos otros que, afectando al organismo humano, puedan

suponer un riesgo para la salud de las personas (artículo 18.5 y 18.11).

129. Debe igualmente citarse, en el ámbito autonómico, la Ley 8/1997, de 26 de junio,

de ordenación sanitaria de Euskadi (LOSE), cuyo artículo 2 se refiere al marco

institucional de la salud, comprensivo de todos los poderes públicos vascos, a los

que se atribuye la misión preferente de promocionar y reforzar la salud en cada

uno de los sectores de la actividad socio-económica, previendo, por otro lado, el

establecimiento de cauces necesarios de cooperación con las administraciones

públicas competentes en materia de servicios sociales.

130. Asimismo, hay que tener presente la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de servicios

sociales, que en su artículo 5.1 establece que el Sistema Vasco de Servicios

Sociales constituye una red pública articulada de atención, de responsabilidad

pública, cuya finalidad es favorecer la integración social, la autonomía y el

bienestar social de todas las personas, familias y grupos, desarrollando una

función promotora, preventiva, protectora y asistencial, a través de prestaciones y

servicios de naturaleza fundamentalmente personal y relacional.

131. Tal y como citamos en nuestro Dictamen (DCJA) 139/2010, al analizar la reforma

de la LPAID cuyo objeto fue incorporar la nueva normativa en el ámbito del tabaco

a la CAPV, debemos mencionar como marco normativo específico la Ley estatal

28/2005, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el

suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco, que, tras su

reforma de 2014, incorpora previsiones sobre los cigarrillos electrónicos.

132. La citada Ley 28/2005, según su disposición final primera, se dictó con carácter

básico al amparo del artículo 149.1.1ª, 16ª, 18ª y 27ª CE. Se exceptúa de lo

anterior el artículo 10, que se dicta al amparo del artículo 149.1.9ª CE. Menciona

la misma que corresponde a las comunidades autónomas, en su respectivo

ámbito territorial, aprobar las normas de desarrollo y ejecución de esta ley.

133. También cabe citar la Ley 34/1988, de 11 de noviembre, general de publicidad,

dictada en virtud de los artículo 149.1.1º, 6º y 8º de la CE en relación con la

prohibición de la publicidad del alcohol.

Dictamen 189/2014 Página 21 de 49

134. Sin que, derivado del abordaje en el texto de los clubs de cannabis, nos podamos

olvidar de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, ni de

la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre protección de la seguridad

ciudadana.

135. En todo caso y a pesar de la multiplicidad de títulos que se invocan, lo cierto es

que en el fundamento básico de prevención y atención de las adicciones

prevalece el enfoque de salud pública y el paradigma de salud en todas las

políticas y en la meta de las mismas.

136. Esto es, dado que fundamentalmente persigue la protección de la salud con la

adopción de una serie de medidas tendentes a prevenir y combatir las adicciones,

el título primordial es el contenido en el artículo 149.1.16ª de la CE, ?Bases y

coordinación general de la sanidad?, sin que se descarte la presencia de algún otro

título competencial del Estado en el que ubicar la regla básica estatal.

137. Según la reiterada jurisprudencia constitucional, traída a colación en la STC

204/2013, de 5 de diciembre de 2013, ?cuando el art. 149.1.16 CE se refiere a la

competencia estatal para fijar las bases y realizar la coordinación general de la ?sanidad?, este

último vocablo hay que entenderlo referido a la ?sanidad interior? por exclusión con el de

?sanidad exterior? que previamente es utilizado en ese mismo apartado (STC 32/1983, de 28 de

abril, FJ 2). En segundo término, y en relación al concepto de ?bases?, nuestra doctrina

constitucional ha venido sosteniendo que por tales han de entenderse los principios normativos

generales que informan u ordenan una determinada materia, constituyendo, en definitiva, el

marco o denominador común de necesaria vigencia en el territorio nacional. Lo básico es, de

esta forma, lo esencial, lo nuclear, o lo imprescindible de una materia, en aras de una unidad

mínima de posiciones jurídicas que delimita lo que es competencia estatal y determina, al

tiempo, el punto de partida y el límite a partir del cual puede ejercer la Comunidad Autónoma,

en defensa del propio interés general, la competencia asumida en su Estatuto. Con esa

delimitación material de lo básico se evita que puedan dejarse sin contenido o cercenarse las

competencias autonómicas, ya que el Estado no puede, en el ejercicio de una competencia

básica, agotar la regulación de la materia, sino que debe dejar un margen normativo propio a la

Comunidad Autónoma (SSTC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1; 6, de 19 de abril, FJ 5; 102/1995,

de 26 de junio, FFJJ 8 y 9; 197/1996, de 28 de noviembre FJ 5; 223/2000, de 21 de

septiembre, FJ 6; 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 8; 126/2002, de 23 de mayo, FJ 7;

24/2002, de 31 de enero, FJ 6; 37/2002, de 14 de febrero, FJ 9; y 1/2003, de 16 de enero, FJ

8, en torno al concepto de lo ?básico?). La fijación de las bases no debe llegar a tal grado de

desarrollo que deje vacías de contenido las correspondientes competencias que las

Comunidades Autónomas hayan asumido en la materia (STC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2)

(STC 98/2004, de 25 de mayo, FJ 6). Tampoco la coordinación general a la que también se

refiere la regla 16 del art. 149.1 CE, que persigue la integración de la diversidad de las partes o

subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones, y reduciendo disfunciones,

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según las SSTC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2; 42/1983, de 20 de mayo, FJ 3; y 80/1985, de 4

de julio, FJ 2.?

138. No debemos olvidar la Directiva 2014/40/UE del Parlamento Europeo y del

Consejo de 3 de abril de 2014, relativa a la aproximación de las disposiciones

legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de

fabricación, presentación y venta de los productos del tabaco y los productos

relacionados y por la que se deroga la Directiva 2001/37/CE y que establece la

obligación, por parte de los estados miembros, de incorporar sus dictados a la

legislación interna antes de 31 de diciembre de 2016.

B) Ámbito intracomunitario:

139. Desde la perspectiva de los títulos competencias que sirve de base a la iniciativa

hay que decir que en materia de sanidad la ordenación de la materia y su

ejecución corresponde a las instituciones comunes conforme a la distribución

interna genérica que plasma la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones

entre las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma y los órganos forales

de sus territorios históricos (LTH), a través de la cláusula residual del artículo 6.1

LTH.

140. Por lo que se refiere a la asistencia social, de acuerdo con el artículo 7.c).1 y 2 de

la LTH, los territorios históricos tienen competencia para la ejecución dentro de su

territorio de la legislación de las instituciones comunes en matera de ?Asistencia

Social?, así como en materia de desarrollo comunitario, condición femenina,

política infantil, juvenil y de la tercera edad, sin perjuicio de la acción directa en

estas materias por parte de las instituciones comunes.

141. Por lo que se refiere a los municipios, hay que tener en cuenta las prescripciones

de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases del régimen local (LBRL) ?con las

modificaciones que ha introducido recientemente la Ley 27/2013, de 27 de

diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local

(LRSAL)?, en especial la relativa a las competencias recogidas en el artículo 25,

que recoge el listado de competencias propias de los municipios que necesitan

una ley sectorial para su concreción. Entre las allí expresadas figuran materias

que guardan estrecha relación con el objeto del anteproyecto. Así cabe destacar,

las de protección de la salubridad pública, evaluación e información de

situaciones de necesidad social y policía local.

142. Tales materias identifican también competencias autonómicas sectoriales de

distinto alcance, que permiten al normador autonómico concretar las tareas que

han de asumir los entes locales.

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143. En esa labor, entiende la Comisión que el proyecto se ajusta al parámetro

recogido por el artículo 2.1 LBRL, según el cual, ?para la efectividad de la autonomía

garantizada constitucionalmente a las Entidades Locales, la legislación del Estado y la de las

Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la

distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y

las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus

intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la

actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de

conformidad con los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con

estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.?

144. En realidad ?tal y como lo recuerda la memoria procedimental y de impacto

normativo del departamento de la iniciativa? el anteproyecto mantiene para los

municipios de la CAPV básicamente el mismo nivel competencial en la materia

que se contempla en la vigente LPAID. Así, se atribuye a los alcaldes y alcaldesas

ciertas competencias sancionadoras en materia de consumo de tabaco, cuando

anteriormente tenían atribuida alguna en materia de consumo de bebidas

alcohólicas. Por otra parte, tampoco consideran nuevas competencias las

actividades de los municipios complementarias de las propias de otras

administraciones, que aquéllos venían ejerciendo en aplicación del anterior

artículo 28 LBRL, y que podrán seguir ejerciendo.

145. Con carácter general, salvo la publicidad y promoción de bebidas alcohólicas, la

ley atribuye a los alcaldes y alcaldesas la competencia sancionadora en

infracciones calificadas como leves.

146. Se trata de pequeñas variaciones que, si bien suponen modulaciones de las

tareas ya existentes, no puede decirse que impliquen el establecimiento de

nuevos servicios locales y desde luego se ha de excluir que requieran la previsión

de recursos adicionales para asegurar la sostenibilidad y suficiencia financiera de

las entidades locales.

147. Por lo demás, las disposiciones del anteproyecto permiten atisbar que se

contienen suficientes previsiones en el ámbito de las competencias, relaciones

interadministrativas, participación en órganos de colaboración, ejercicio de la

potestad normativa o participación en el régimen de inspección y sanción, como

para concluir que la regulación que se efectúa en el anteproyecto de ley es

totalmente respetuosa con la configuración que del régimen local realizan los

preceptos estatutarios y garantiza, por otra parte, el pleno respeto de la

autonomía local.

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V ANÁLISIS DEL CONTENIDO DEL ANTEPROYECTO

A) Consideraciones generales:

148. Tal y como se manifestaba en el Acuerdo del Consejo de Gobierno del 25 de junio

de 2013, que aprobaba el Calendario Legislativo para la X Legislatura (2012-

2016), el texto se elabora con el objeto de actualizar la política vasca en materia

de adicciones en función de las nuevas realidades sociales y los nuevos patrones

de consumo, así como de ampliar el enfoque para abordar todo tipo de

adicciones.

149. El ámbito material del texto contempla tres niveles de adicciones: i) las

drogodependencias o adicciones a sustancias y las adicciones comportamentales

o adicciones sin sustancia; ii) los consumos problemáticos de sustancias y las

conductas excesivas con riesgo de generar adicciones comportamentales; y iii)

otras conductas excesivas no conceptualizadas como adicciones

comportamentales en el momento actual pero que resulten problemáticas y

precursoras de una futura adicción, tales como las compras, la alimentación

compulsivas o el ejercicio físico o laboral desorbitados.

150. El texto pretende incorporar enfoques habituales en el ámbito de la salud pública

al campo de las adicciones. Así, bajo la óptica de salud pública y el enfoque

sanitario en todas las políticas, se ?pretende alcanzar un compromiso interinstitucional

que impulse una estrategia intersectorial y transversal, dirigida a hacer que la salud y la

equidad en salud sean asumidas como metas del conjunto de todas las políticas públicas y

agentes sociales?.

151. Se propugna una estrategia de reducción de riesgos, un reconocimiento de los

derechos y obligaciones de las personas adictas y se otorga especial énfasis al

ámbito familiar, laboral y social para el tratamiento y prevención de las adicciones.

152. El proyecto mantiene el carácter pedagógico y programático del texto en vigor y el

enfoque preventivo y educativo que lo ha impregnado desde sus inicios,

manteniendo la mayoría de las medidas de reducción de la oferta existentes y la

sanción de los comportamientos que inobserven sus prescripciones. Ahora bien,

derivado de su carácter globalizador y transversal, incluye una serie de

novedades, tanto en lo relativo a las sustancias y productos generadores de la

adicciones, como en la configuración de la participación de los diferentes ámbitos

y sectores implicados en la lucha contra las adicciones

153. En todo caso, el texto mantiene la mayoría de los contenidos vigentes de la

LPAID, actualizándolos al nuevo enfoque. Previamente a este proyecto, esta

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Comisión ya tuvo ocasión de pronunciarse con ocasión de las dos últimas

reformas, en las que realizó diversas observaciones que, en general, fueron

tomadas en cuenta, por lo que no nos detendremos en ellas.

154. Nuestro análisis no pretende particularizar todas y cada una de las novedades

que incluye el texto, ya que algunas únicamente se dirigen a optimizar el

tratamiento previamente dado o a adaptarse a la legislación vigente en la materia.

En cambio, se centra en aquellas que por su significación o impacto normativo

merezcan ser objeto de contraste.

155. En todo caso, no debemos pasar por alto que, tal y como reiteradamente ha

manifestado esta Comisión, en este tipo de iniciativas normativas que imponen

una serie de obligaciones a los particulares y empresarios es necesario realizar

un análisis sobre la factibilidad de la norma, pues esa reflexión ofrecerá datos

imprescindibles para valorar las medidas y fines que se proponen y su idoneidad

como instrumento al servicio de la consecución de los objetivos de interés general

que persigue su dictado. La transcendencia en la vida social de las medidas que

en el presente texto se adoptan y el impacto en la libertad individual y en la

libertad comercial, valores todos ellos constitucionalmente protegidos, impone una

cuidadosa justificación de aquellas que demuestre no sólo su adecuación de cara

a satisfacer el interés general de protección de la salud, sino también cómo éste

se verá impedido de no adoptarse tales medidas, siempre teniendo en cuenta que

toda medida limitativa de libertades debe, además de no resultar discriminatoria y

venir motivada por razones de interés general, respetar el principio de

proporcionalidad: su adecuación a los fines que se persiguen y la elección de la

medida menos restrictiva de aquellas libertades. Además, no debe perderse de

vista, que la aplicación con carácter general de prohibiciones sin una correcta

valoración de la realidad social puede llevar a tener aquellas por injustificadas y a

su no comprensión por parte de la ciudadanía. Se hace llamativo en el caso de las

bebidas alcohólicas en el que se establece una especie de ley seca de horarios y

lugares, justificada sobre todo en la protección de la salud de los jóvenes, que

contrasta con la realidad social existente y cuya implantación derivaría, en

determinados supuestos, incluso en el cierre de determinados negocios. Por ello,

en cada caso, sería conveniente reflexionar sobre el bien jurídico que se pretende

proteger y ponderar las medidas a imponer, pudiendo ser conveniente en

determinados casos especificar supuestos de lugares u horarios en los que,

derivado de la ausencia o no preponderancia de los colectivos a proteger, se

eviten las limitaciones.

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B) Dispositivos susceptibles de liberación de nicotina:

156. Como novedad inicial, el texto regula los dispositivos susceptibles de liberación de

nicotina, más conocidos como cigarrillos electrónicos, que son aquellos productos,

cualquiera de sus componentes o incluso los envases de recarga, que puedan

utilizarse para el consumo de vapor que contiene nicotina.

157. Sobre estos mecanismos la Organización Mundial de la Salud desaconsejó, en

julio de 2013, el consumo hasta que no hubiera datos que demostrasen que es un

producto seguro, eficaz y de calidad aceptable, y que esto estuviera certificado

por un organismo regulador competente.

158. Basado en esta premisa y en aras de garantizar la tutela general de la salud

pública a través de medidas preventivas y de promoción de la salud, se instaura

con respecto a estos dispositivos un régimen igual al establecido para el tabaco.

El conjunto de medidas destinadas a limitar el consumo, la publicidad y la

promoción, suministro y venta son más restrictivas si las comparamos con las

previstas en la normativa estatal.

159. Inicialmente, la legislación estatal en materia del tabaco ?Ley 28/2005, de 26 de

diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el

suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco? fue reformada

para contemplar estos dispositivos, a través de la Ley 3/2014, de 27 de marzo,

por la que se modifica el Texto Refundido de la Ley general para la defensa de

consumidores y usuarios y otras leyes complementarias. Esta normativa de

carácter básico equiparó algunos aspectos relativos a la venta y suministro, uso,

consumo y publicidad de los dispositivos susceptibles de liberación de nicotina y

productos similares a la regulación establecida para el tabaco. Esta regulación, en

palabras del departamento autor de la iniciativa, es ?insuficiente tanto en materia de

publicidad como de consumo puesto que deja fuera de su regulación a prácticamente todo el

sector privado, constituido fundamentalmente por la hostelería, como ocurría con el tabaco

antes de la Ley 28/2005?.

160. De manera casi coetánea, pero posterior en el tiempo, estos dispositivos y sus

componentes han sido contemplados en la Directiva 2014/40/UE del Parlamento

Europeo y del Consejo de 3 de abril de 2014, relativa a la aproximación de las

disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros

en materia de fabricación, presentación y venta de los productos del tabaco y los

productos relacionados y por la que se deroga la Directiva 2001/37/CE. La

Directiva expresa que ?los cigarrillos electrónicos pueden desarrollar la adicción a la

nicotina y, en último término, al consumo tradicional de tabaco, puesto que imitan y banalizan

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la acción de fumar. Por esta razón, resulta conveniente adoptar un planteamiento restrictivo

respecto de la publicidad de cigarrillos electrónicos y envases de recarga?.

161. La Directiva, en su artículo 20.5), concreta las características que deben cumplir

los cigarrillos electrónicos y sus envase de recarga para poder ser

comercializados en el ámbito de la Unión Europea y recoge una serie de medidas

concretas en el ámbito de la publicidad que deberán ser garantizadas por los

estados miembros antes del 20 de noviembre de 2016.

162. Tal y como manifiesta, la Directiva no armoniza las normas sobre entornos libres

de humo, ni sobre disposiciones nacionales de compraventa o publicidad, o sobre

extensión de marca, ni introduce un límite de edad para los cigarrillos electrónicos

o envases de recarga. En cualquier caso, dispone que la presentación y la

publicidad de dichos productos no debe promover el consumo de tabaco ni

suscitar confusión con productos del tabaco. En este ámbito proclama que los

estados miembros tienen libertad para regular tales asuntos en su propio ámbito

de competencia, y se les alienta a que así lo hagan.

163. Así las cosas, nuestro análisis debe abordar la posibilidad de la existencia de una

disensión entre la norma autonómica y la estatal derivada de los dictados de una

directiva comunitaria a la que, en todo caso, deberá adaptarse posteriormente.

164. Según la jurisprudencia constante del Tribunal Constitucional (TC), la ejecución

del derecho comunitario corresponde a quien materialmente ostente la

competencia, según las reglas de derecho interno, puesto que ?no existe una

competencia específica para la ejecución del Derecho comunitario? (SSTC 236/1991,

fundamento jurídico 9º y 79/1992, fundamento jurídico 1º).

165. Es decir, que en el caso de la aplicación del derecho europeo no nos

encontramos ante un título autónomo en el reparto competencial. Así, tanto la

integración de las directivas que corresponda hacer en el ámbito interno, como la

aplicación concreta del derecho comunitario, por más que sea una

responsabilidad global del Estado ante las instituciones europeas, no es

necesariamente competencia estatal. La competencia dependerá de la materia

objeto de transposición y de los títulos competenciales que estén implicados

dentro del sistema constitucional de distribución competencial, pudiendo ser

estatal o autonómica.

166. En supuestos como el que nos ocupa, tal y como se analizó en la STC 31/2010,

de 28 de junio sobre el Estatut de Cataluña (EAC), y para el caso contemplado en

su artículo 189.3 que establece que ?En el caso de que la Unión Europea establezca una

legislación que sustituya a la normativa básica del Estado, la Generalitat puede adoptar la

Dictamen 189/2014 Página 28 de 49

legislación de desarrollo a partir de las normas europeas?. El Tribunal Constitucional

manifestó que ?de acuerdo con una reiterada y conocida doctrina constitucional (STC

148/1998, de 2 de julio, FJ 4), no existe razón alguna para objetar que la Comunidad

Autónoma ejecute el Derecho de la Unión Europea en el ámbito de sus competencias, tal como

dispone con carácter general el art. 189.1 EAC, y, en consecuencia, tampoco, en principio,

para que pueda adoptar, cuando ello sea posible, legislación de desarrollo a partir de una

legislación europea que sustituya a la normativa básica del Estado en una materia. Ahora bien,

una concepción constitucionalmente adecuada del precepto implica siempre la salvaguarda de

la competencia básica del Estado en su caso concernida, que no resulta desplazada ni

eliminada por la normativa europea, de modo que el Estado puede dictar futuras normas

básicas en el ejercicio de una competencia constitucionalmente reservada, pues, como señala

el Abogado del Estado, la sustitución de unas bases por el Derecho europeo no modifica

constitutivamente la competencia constitucional estatal de emanación de bases.?

167. Así las cosas, en cuanto a la publicidad e independientemente de la litigiosidad

que ha existido en la materia de publicidad del tabaco, que incluso llevaron a

anular la Directiva 98/43/CE (predecesora de la 2003/33/CC) y cuyo análisis fue

profusamente realizado por el Consejo de Estado en su Dictamen 366/2005 al

que nos remitimos, dados los términos de la directiva consideramos que la

incorporación de las previsiones en la materia respecto de los cigarrillos

electrónicos y sus dispositivos son acordes con las competencias de la CAPV, sin

interferir en las competencias básicas del Estado, más aún en el ámbito de la

sanidad interior en el que la Comunidad Autónoma tiene la competencia de

desarrollo legislativo, y que las mismas pueden estimarse racionales y

proporcionales para el fin que se persigue.

168. En el mismo sentido nos podemos pronunciar respecto al resto de medidas

limitativas del consumo en determinados lugares en los que la normativa básica

no ha creído conveniente establecer tal prohibición. y que se incardinan en las

competencias autónomas de salud pública y en la posibilidad de que con el

objetivo de promoción de la salud y prevención de enfermedades impongan

mayores restricciones que la legislación básica al consumo de sustancias cuyo

efecto inocuo no ha sido demostrado.

C) Venta y suministro por parte de menores de alcohol y dispositivos

susceptibles de liberación de nicotina:

169. En los artículos 32.1 y 47.2 se recogen las prohibiciones de venta o el suministro

por parte de personas menores de bebidas alcohólicas y de dispositivos

susceptible de liberación de nicotina, respectivamente. Estos artículos han sido

objeto de diversas alegaciones a lo largo del expediente, ya que, en principio, el

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establecimiento de estas prohibiciones parece entrar en contradicción con lo

establecido en el Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se

aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los trabajadores (ET), que

permite el trabajo a partir de los 16 años. A pesar de las alegaciones, el

departamento ha mantenido la prohibición por mimetismo con la regulación del

tabaco, que posteriormente citaremos.

170. En cuanto a la regulación de la materia, el ET, en su artículo 6, prohíbe la

admisión al trabajo a los menores de dieciséis años, además de imponer otras

limitaciones a los menores de dieciocho años, tales como no realizar trabajos

nocturnos, ni aquellas actividades o puestos de trabajo declarados insalubres,

penosos, nocivos o peligrosos, tanto para su salud como para su formación

profesional y humana. Únicamente existe una excepción relacionada con la

intervención de los menores de dieciséis años en espectáculos públicos, que sólo

se autorizará en casos excepcionales por la autoridad laboral siempre que no

suponga peligro para su salud física ni para su formación profesional y humana; el

permiso deberá constar por escrito y para actos determinados.

171. En parecidos términos se manifiesta el artículo 27.2 de la Ley 31/1995, de 8 de

noviembre, de prevención de riesgos laborales, que ordena al Gobierno

establecer limitaciones a la contratación de menores en trabajos que presenten

riesgos específicos. Al no haberse dictado el reglamento correspondiente,

continúa manteniendo su vigencia el Decreto de 26 de julio de 1957 que establece

una serie de trabajos prohibidos a los menores de 18 años, no encontrándose

entre sus excepciones ninguna relativa a la venta de alcohol por trabajadores de

entre dieciséis y dieciocho años.

172. Precisamente, sobre el concepto de trabajador se ha pronunciado el Tribunal

Constitucional en la STC 227/1998, de 26 de noviembre, cuando dice: ?...que el

ámbito objetivo de aplicación del ET en cuanto sede natural de la definición de la categoría de

trabajador no se encomienda al legislador en términos de absoluta libertad de configuración.

Por el contrario, las normas que en particular delimitan dicho ámbito subjetivo, en forma de

exclusión o delimitación negativa de determinadas personas en razón de su actividad

profesional o laboral, dada la relevancia constitucional que dicha exclusión adquiere, habrán de

evitar que, por medio de las mismas, no se lleve a cabo una restricción constitucionalmente

legítima de los trabajadores como sector social?.

173. En este sentido, la existencia de una regulación especial para el trabajo de los

menores no es, obviamente, discriminatoria, pues sus especiales características

reclaman una regulación diferenciada de la común. Ahora bien, tal y como

manifiesta la STC 31/1984, de 7 de marzo, ?la categoría de los menores reclama en el

Dictamen 189/2014 Página 30 de 49

mundo laboral una acción pública dirigida a la protección con modulaciones de un principio

absoluto de igualdad?.

174. Como señaló la STS de 9 de junio de 1999 ?RJ 1999, 6394?, ?con la prohibición de

determinados trabajos se trata de proteger la salud del menor en relación a la ejecución de

trabajo afectado por sustancias nocivas y peligrosas que inciden directamente en un quebranto

de la salud?.

175. De acuerdo con el art. 6.2 ET, los menores no podrán efectuar los trabajos que

reglamentariamente se declaren insalubres, penosos, nocivos o peligrosos, tanto

para su salud como para su formación profesional y humana.

176. Por su parte, el artículo 32 del Tratado de la Unión Europea establece la

prohibición del trabajo infantil y protección de los jóvenes en el trabajo. La edad

mínima de admisión al trabajo no podrá ser inferior a la edad en que concluye el

periodo de escolaridad obligatoria, sin perjuicio de disposiciones más favorables

para los jóvenes y salvo excepciones limitadas. Los jóvenes admitidos a trabajar

deberán disponer de condiciones de trabajo adaptadas a su edad y estar

protegidos contra la explotación económica o contra cualquier trabajo que pueda

ser perjudicial para su seguridad, su salud, su desarrollo físico, psíquico, moral o

social, o que pueda poner en peligro su educación.

177. Tal y como hemos citado anteriormente, una prohibición similar ya se encuentra

en vigor con respecto a la venta y suministro de tabaco y sus imitaciones, siendo

introducida en el derecho interno a través de la Ley 28/2005, de 26 de diciembre,

de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el suministro,

el consumo y la publicidad de los productos del tabaco. En su tramitación

administrativa este apartado fue objeto de análisis por parte del Consejo de

Estado, que consideró adecuada dicha medida al encontrarse amparada en el

derecho internacional, concretamente, en el artículo 16.7 del Convenio Marco de

la OMS para el Control del Tabaco que obliga a que el firmante ??debería adoptar y

aplicar, según proceda, medidas legislativas, ejecutivas, administrativas u otras medidas

eficaces para prohibir la venta de productos de tabaco por personas de una edad menor a la

establecida en la legislación interna, la legislación nacional o por menores de 18 años?.

178. Por tanto, el establecimiento de una limitación al derecho del trabajo debería venir

motivada en razones de peligro para la salud o la integridad de los menores que

deberían justificar la insalubridad, penosidad, nocividad o peligrosidad de los

mismos para los menores. En determinados supuestos el establecimiento de

dicha limitación podría colisionar con el derecho del trabajo y las normas que lo

reconocen o limitan. En todo caso, sería difícil plantear la negativa al trabajo de

mayores de 16 años en sitios tales como supermercados, restaurantes, tiendas de

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conveniencia o, incluso, que no pudieran efectuar tareas de transporte o

manipulación de mercancías cuando los productos objeto de la operación

contengan alcohol, todo ello relacionándolo con la protección de su salud.

D) Clubs sociales de cannabis:

179. Uno de los aspectos más destacables del texto es la regulación de los

denominados clubes sociales de cannabis. Con ello se pretende dar respuesta a

la encomienda realizada por el Parlamento Vasco en el seno de la Ponencia

sobre la materia de la Comisión de Salud y Consumo. El Parlamento, tras

constatar que en los últimos años el consumo de cannabis en Euskadi se ha ido

convirtiendo en una realidad cotidiana, insta al Gobierno Vasco a dar los pasos

necesarios, en ejercicio de las competencias que el ordenamiento jurídico le

atribuye, para avanzar en un sistema propio que ofrezca garantías y seguridad

jurídica en la actividad de los denominados clubs sociales de cannabis, basado en

los principios de las políticas de reducción de daños, y dentro de un marco de

derechos y obligaciones de personas consumidoras

180. El Parlamento parte de la concepción de que el cannabis no es una sustancia

inocua; por tanto, puede tener efectos nocivos para la salud. Y por ello, en ningún

caso su consumo debe ser promocionado o estimulado ni desde la iniciativa

privada ni, menos, desde la pública. A contrario sensu, se deben subrayar y dar a

conocer los efectos que su consumo puede provocar, especialmente en edades

tempranas (en proceso de maduración) y en otros colectivos vulnerables

(personas diagnosticadas de patología mental?), y llevar a cabo las medidas de

prevención y reducción de la oferta que se precisen, tanto para retrasar al máximo

la edad de inicio en el consumo como para un consumo responsable.

181. La ponencia, que se elaboró después de dar audiencia a diversos profesionales y

expertos en la materia, no obvia las dificultades existentes y, en ese sentido, el

Parlamento Vasco insta a las Cortes españolas, al Gobierno del Estado y a la

Administración de Justicia a revisar la normativa ?así como las instrucciones que

la interpretan?, a fin de aportar un soporte legal seguro y comprensible, evitando

inseguridad jurídica para todas las partes concernidas.

182. Las conclusiones de la ponencia enumeraban una serie de condiciones que debía

observar la futura regulación. Así, en todo caso, los usos medicinales o

terapéuticos deberían quedar excluidos del ámbito de los clubes sociales de

cannabis. También manifestaban que las administraciones públicas vascas

deberían efectuar un especial esfuerzo de seguimiento, coordinación y evaluación

de la aplicación de la regulación de los clubes sociales de cannabis. A tal efecto, y

con objeto de concretar los necesarios objetivos de coordinación administrativa,

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se entiende oportuna la creación, en el seno del Gobierno Vasco, de una comisión

interdepartamental de seguimiento de la experiencia de regulación de los clubes

sociales de cannabis, cuyo objetivo será hacer un seguimiento y evaluación de su

funcionamiento. Igualmente se conmina a intensificar el esfuerzo público en

campañas de promoción tendentes a limitar el consumo de cannabis y otras

sustancias potencialmente peligrosas para la salud, habida cuenta de que existe

en muchos casos una baja percepción del riesgo que supone su consumo,

principalmente en las personas menores de edad y otras colectivos especialmente

vulnerables.

183. En este momento, nos parece oportuno realizar un breve recordatorio de la

regulación existente en la materia.

184. El actual sistema de control de drogas en todo el mundo se basa en tres

convenciones internacionales. Con referencia a la planta de cannabis está

fiscalizada desde la Convención Única de las Naciones Unidas de 1961 sobre

estupefacientes, aunque quedan excluidas las semillas y aquellas partes de la

planta que no sean las sumidades floridas, enmendada por el Protocolo de 1972.

Por otra parte, la sustancia o principio activo estupefaciente o psicotrópico que

contiene el cannabis, el tetrahidrocannabinol, se fiscaliza en el Convenio sobre

Sustancias Psicotrópicas de 21 de febrero de 1971. Finalmente, encontramos el

Convenio de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y

sustancias psicotrópicas de 1988.

185. En 1968, en virtud de las disposiciones de la Convención Única, se creó la Junta

Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) como ?un órgano de

fiscalización independiente y cuasi judicial? para vigilar su aplicación. El mandato de la

JIFE fue reforzado posteriormente, dentro de límites claramente definidos, con el

Protocolo de 1972, extendiéndose también a la vigilancia del cumplimiento del

Convenio de 1971 y a la supervisión del sistema de control de precursores

establecido por la Convención de 1988.

186. Según diferentes informes de expertos de la ONU sobre la materia, los últimos

años han sido testigos de una creciente reticencia entre cada vez más Estados

partes a adherirse sin reservas a una lectura estrictamente prohibicionista de las

convenciones de fiscalización de estupefacientes de la ONU. Esta tendencia se

ha visto impulsada por la convicción de que, en materia de políticas nacionales,

los enfoques no punitivos, pragmáticos y orientados a la salud que están en

sintonía con las normas fundamentales de los derechos humanos abordan mejor

las complejidades que rodean al consumo de drogas ilícitas que el enfoque de

tolerancia cero que priorizan los actuales tratados internacionales; tratados que,

en su mayor parte, fueron negociados y adoptados en una época en que tanto el

Dictamen 189/2014 Página 33 de 49

mercado ilícito como los conocimientos sobre su modo de operar tenían poco que

ver con los de hoy día.

187. Es evidente la tendencia que en los últimos años están teniendo las políticas

aperturistas que, de uno u otra forma, están ?liberalizando? el consumo de cannabis

con fines recreativos y hasta el cultivo de una cantidad limitada de plantas para

uso personal. Baste recordar los casos de California, Colorado, Washington,

Uruguay, Canadá, Holanda, entre otros.

188. La legislación estatal está configurada por la Ley 17/1967, de 8 de abril, de

estupefacientes (LE), que regula desde hace más de cuatro décadas la

intervención por parte de las administraciones públicas de los estupefacientes

fiscalizados por el Convenio de 1961.

189. Junto con la anterior, nos encontramos con el Real Decreto 2829/1977, de 6 de

octubre, por el que se regula la fabricación, distribución, prescripción y

dispensación de sustancias y preparados psicotrópicos, que sigue las razones y

propósitos del Convenio de 1971, y la Orden de 14 de enero de 1981, que

desarrolla el anterior y el procedimiento para otorgar la autorización administrativa

que éste prevé

190. La LE, en su artículo 22 (relativo a la posesión, uso y consumo de las sustancias

estupefacientes fiscalizadas), no permite otros usos de los estupefacientes que

los industriales, terapéuticos, científicos y docentes autorizados. Según diferentes

autores esta previsión no incluye el consumo privado, pues el concepto de ?uso?

es expresamente diferenciado del de ?consumo? por la norma.

191. Por su parte, el artículo 8 LE dispone que ninguna persona natural o jurídica

podrá dedicarse al cultivo y producción indicados, ni aún con fines de

experimentación, sin disponer de la pertinente autorización. Autorización que, en

su caso debería ser otorgada por el Servicio de Control de Estupefacientes.

192. El Real Decreto 2829/1977 carece de regulación alguna sobre el consumo de esta

sustancia, pero sí hace referencia expresa a su uso, fabricación, importación,

exportación, tránsito, comercio, distribución y tenencia. Ofrece la posibilidad de

pedir autorización administrativa para el uso de sustancias psicotrópicas con fines

científicos ante la actual Agencia Española de Medicamentos y Productos

Sanitarios (AEMPS).

193. En definitiva, no encontramos en el ordenamiento jurídico vigente ningún permiso

administrativo para poder realizar la actividad de cultivo para consumo personal.

Las autorizaciones discrecionales o regladas que contemplan tanto la LE como el

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Real Decreto 2829/77 no están previstas para facultar a sujetos privados llevar a

cabo un cultivo de cannabis para su consumo personal y privado.

194. Por su parte la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre protección de la

seguridad ciudadana (LSC), no contiene regulación alguna en materia de cultivo

de cannabis, pero sí que sanciona el consumo y tenencia en lugares públicos.

195. Así, el artículo 25.1 de la LSC establece que: ?Constituyen infracciones graves a la

seguridad ciudadana el consumo en lugares, vías, establecimientos o transportes públicos, así

como la tenencia ilícita, aunque no estuviera destinada al tráfico de drogas tóxicas,

estupefacientes o sustancias psicotrópicas, siempre que no constituya infracción penal, así

como el abandono en los sitios mencionados de útiles o instrumentos utilizados para su

consumo?.

196. Actualmente, está en tramitación un nuevo proyecto de LSC, aprobado por el

Gobierno, que en su artículo 36.20 entiende sancionable ?la ejecución de actos de

plantación y cultivo ilícitos de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas en

lugares visibles al público, no constitutivos de delito?. Este texto, si finalmente entra en

vigor, viene a añadir un elemento de incertidumbre porque no deja muy claro

cuándo es constitutivo de delito o no un cultivo de cannabis; tampoco lo está que

esté prohibido o requiera alguna autorización cuando se lleva a cabo en un

espacio privado.

197. Además de lo anterior, el pasado 5 de agosto de 2013, la Fiscalía General del

Estado dictó la Instrucción 2/2013 sobre algunas cuestiones relativas a

asociaciones promotoras del consumo de cannábicas. La instrucción, aparte del

análisis de la supuesta legalidad de la constitución de asociaciones con fines de

cultivo, entiende que en ningún caso es lícito el cultivo de cannabis sin

autorización administrativa, aunque sea para uso privado. Por el contrario, dicha

actividad será constitutiva de delito contra la salud pública o, en su defecto, de

infracción administrativa. En su opinión, la autorización administrativa es

competencia de la vigente AEMPS.

198. También es cierto que diversas asociaciones han intentado solicitar la

autorización administrativa por parte de la AEMPS, pero no han sido admitidas.

199. Finalmente reseñar que recientemente el Ayuntamiento de San Sebastián ha

aprobado la Ordenanza Municipal reguladora de la ubicación de clubes sociales

de cannabis y las condiciones de ejercicio de su actividad, donde se recogen las

condiciones necesarias que deben cumplir estos clubes para poder ejercer su

actividad en el término municipal.

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200. Corresponde, en este momento, analizar la normativa penal y la doctrina

jurisprudencial al respecto para obtener alguna luz sobre el asunto.

201. En el ámbito penal es el artículo 368 del Código Penal (CP) el que castiga a los

que ejecuten actos de cultivo, elaboración o tráfico, o de otro modo promuevan,

favorezcan o faciliten el consumo ilegal de drogas tóxicas, estupefacientes o

sustancias psicotrópicas, o las posean con aquellos fines.

202. El bien jurídico tutelado es la salud pública y actúa como delito de peligro

abstracto, no se exige un daño concreto e individualizado; son delitos de mera

actividad; se castigan conductas en la medida en que puedan generar un riesgo

en la salud pública.

203. La mera posesión de drogas por sí sola no es constitutiva de delito, puesto que

puede ser obtenida para consumo propio, modalidad que es atípica, incluso

cuando es adquirida por varias personas de común acuerdo para un consumo

conjunto e inmediato, sin ánimo de revender.

204. El Tribunal Supremo utiliza una tabla elaborada por el Instituto Nacional de

Toxicología el 18 de octubre de 2001 sobre las dosis medias de consumo diario,

que se mantiene en su jurisprudencia (así, las sentencias de 14 mayo 1990, 15 de

diciembre de 1995, 1778/2000 de 21 de noviembre y de 1 de noviembre del

2003). El Instituto Nacional de Toxicología mantiene que un consumidor habitual

suele adquirir para sí mismo la cantidad necesaria para 5 días, de Marihuana son

100 gr.

205. Sobre la doctrina jurisprudencial en la materia es ilustrativa la Sentencia de la

Audiencia Provincial de Bizkaia (Sección 6ª) 42/2014, de 16 junio JUR\

2014\218388. Esta sentencia, que no considera relevante penalmente la actividad

de un club de cannabis donde se incautó gran cantidad de marihuana, recoge la

evolución jurisprudencial en la materia y analiza la alegalidad de los diversos

supuestos de consumo privado y consumo compartido.

206. Así, cita la STS 775/2004, de 14 de junio (RJ 2004, 5054) , que se pronuncia en

los términos siguientes: ?Tiene declarado esta Sala, como es exponente la Sentencia

983/2000, de 30 de mayo (RJ 2000, Audiencia Provincial 23 de octubre de 2014), que

partiendo de la concepción de los delitos contra la salud pública como de infracciones de

peligro en abstracto, pueden existir supuestos en los que no objetivándose tal peligro se

estaría en una conducta atípica, en cuanto no estaría comprometido el bien jurídico que tales

delitos tratan de defender, habiéndose señalado como indicadores que abonarían tal atipicidad,

cuando se trata de consumo compartido, la adquisición de una cantidad no importante de

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droga por varias personas que ya son consumidores y para su ingesta en tiempo próximo y en

lugar cerrado?.

207. También es adecuado mencionar la STS 76/2011, de 23 de febrero (RJ 2011,

4266) , que dispone, en el mismo sentido, lo siguiente: ??.lo relevante es que ese

consumo sea realizado sin ostentación, sin promoción del consumo, y entre consumidores que

lo encarguen, para determinar si por la cantidad puede establecerse un razonado juicio de

inferencia de estar destinada al tráfico o de consumición entre los partícipes en la adquisición,

y no medie contraprestación remuneratoria alguna por parte de los drogodependientes, con

cita de la SAP Valencia, Secc. 4ª, 4/2010, de 7 de enero (PROV 2010, 115405).?

208. Asimismo, como ejemplo de la doctrina, la Sentencia de la Audiencia Provincial de

Madrid, Secc. 4ª, 221/2010, de 18 de octubre (ARP 2011,124), con cita de la

Sentencia de la Audiencia Provincial de Valencia, Secc. 4ª, 4/2010, de 7 de enero

(PROV 2010, 115405), señala que ? ..... dista mucho de ser extraño que los

consumidores de marihuana, con el fin de no tener que acceder a los mercados clandestinos

con el riesgo que ello implica y por la simplicidad del cultivo y fácil obtención de semillas de la

planta, decidan acudir al cultivo doméstico de la planta y abastecerse para su consumo. En tal

contexto, tampoco debe ignorarse que el cultivo requiere un ciclo temporal de varios meses

hasta el crecimiento, obtención y secado de las zonas de la planta que albergan el THC,

siendo lógica por ello la finalidad de acopio para disponer de la sustancia durante periodos

temporales claramente superiores a varios días. Tampoco puede resultar extraño, en el

contexto anterior, que varios consumidores sumen voluntades y recursos y se impliquen en

una única plantación de marihuana para consumo de todos ellos".

209. Igualmente ilustrativa de cuanto decimos es la Sentencia de la Audiencia

Provincial de Navarra, Secc.1ª, 102/2005, de 8 de junio , que se pronuncia en los

términos siguientes: ?Y es que no puede obviar la Sala, que si el autoconsumo o consumo

compartido en la forma determinada por el Tribunal Supremo en su jurisprudencia no tiene

encaje en el delito del Art. 368 del C. Penal, en casos como el presente en que se da un cultivo

compartido de cannabis sativa, y que para la obtención de la sustancia prohibida no es

necesario ningún proceso químico alguno, sino sólo el sometimiento de las hojas y flores y

semillas, a su secado, y cuya finalidad es el posterior consumo del producto obtenido por los

propias personas que lo cultivaron, no parece que se genere un riesgo sobreañadido al propio

que tiene lugar en los supuestos propio de autoconsumo o consumo compartido de marihuana

o hachís comprada, pues el cultivo y posterior consumo se produce dentro del propio grupo

que generó aquél, y si bien la cantidad es relevante aisladamente considerada ésta pierde esa

relevancia, como para constituirse como un indicio sustancial de carácter univoco, cuando

como aquí ocurre el cultivo se da entre cinco personas todas ellas consumidoras, y dicho

cultivo exige un periodo de tiempo para la finalización de su ciclo, de cuando menos más de

seis meses (según resulta del periodo que llevaba el cultivo y lo que faltaba para haber

agotado el mismo). Es por ello que al no poder concluir en la concurrencia en la intención de

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los recurrentes de promover con dicho cultivo el consumo de marihuana más allá de las

propias personas que integraban el grupo de cultivo, y en ausencia por tanto del elemento

subjetivo del tipo, el pronunciamiento no puede ser otro que el absolutorio en el ámbito del

derecho penal?.

210. Así las cosas, aclarada la opinión mayoritaria de la judicatura en la materia, solo

nos quedaría analizar la competencia de la CAPV en la materia al objeto de

otorgar a personas adictas una autorización administrativa para establecer un

proyecto de autoconsumo destinado a un grupo de consumidores.

211. La materia relativa a la regulación de las sustancias estupefacientes y

psicotrópicas y su posible carácter básico a efectos del mencionado precepto de

la CE ha sido abordada en más de una ocasión por el Tribunal Constitucional en

el marco de diversos conflictos positivos de competencia entre las comunidades

autónomas y el Estado.

212. Entre todas, destacan las tempranas sentencias 23/1983 y 42/1983. En ellas se

dice que ?la autorización y el registro sobre los productos («drogas, productos

estupefacientes, psicotrópicos o similares especialidades farmacéuticas y sus materias primas

y demás productos sujetos a registro farmacéutico, fitosanitario y zoosanitario»), sobre el

material o instrumental médico, terapéutico o sanitario, así como sobre los laboratorios, centros

o establecimientos que los produzcan, elaboren o importen constituye una materia básica de la

sanidad nacional que corresponde por tanto al Estado?.

213. En cualquier caso, debemos clarificar que el cultivo de cannabis destinado al

consumo personal, ya sea de forma colectiva o individual, no es de ninguna

manera una actividad industrial o farmacéutica, pues no es objeto de la regulación

que aquí se propone el reconocimiento del cannabis como fármaco o la puesta a

disposición en el tráfico comercial de esta sustancia.

214. Baste recordar que la jurisprudencia constitucional, en su reciente Sentencia

204/2013, de 5 de diciembre de 2013, establece: ?Es doctrina constitucional reiterada

que la regulación de un producto que entrañe un potencial peligro para la salud humana se

conecta con la protección de ésta. En consecuencia, el Estado puede aprobar una normativa al

respecto en virtud de la competencia que sobre las bases de la sanidad interior le atribuye el

art. 149.1.16 CE?.

215. Es evidente que el proyecto no aboga por explorar dichos caminos. Más bien,

entendemos que la materia se aborda desde el punto de la prevención y la

asistencia a las personas adictas. Esto es, derivado de la realidad de la existencia

de personas adictas, se pretende tratar a las mismas como sujetos de especial

atención. Se trata de que en colaboración con los propios adictos se establezcan

Dictamen 189/2014 Página 38 de 49

programas específicos de atención sociosanitaria destinados a ellos, con el fin de

proteger su salud e intentar reducir los riesgo que pueden padecer dichas persona

con su exposición en el mercado clandestino. Además de fomentar políticas de

deshabituación y de inclusión social. Tal y como hemos manifestado, este tipo de

políticas se deben plantear en colaboración con las asociaciones que se

constituyan al efecto, que se convierten en colaboradores necesarios de dichas

políticas.

216. En todo caso, la regulación proyectada debería completarse en el sentido de

contemplar que el desarrollo reglamentario establecerá las facultades de la

Administración sanitaria en materia de inspección y control sobre los locales y

actividad de los clubes.

217. Por otra parte, y derivado de la reserva de ley, se deberían tipificar las conductas

sancionables por incumplimientos y, en su caso, las medidas provisionales que

puedan ser adoptadas; de lo contrario, se carecería de los instrumentos

necesarios para su control.

218. Conviene traer a colación lo expresado sobre el particular por la STC 25/2004:?A

este respecto es preciso reiterar que en el contexto de las infracciones y sanciones

administrativas el alcance de la reserva de Ley no puede ser tan riguroso como lo es por

referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto; y ello tanto por razones que

atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas como por el carácter

en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en determinadas materias, o bien, por

último, por exigencias de prudencia o de oportunidad (STC 42/1987, de 7 de abril [ RTC 1987,

42] , F. 2). En todo caso, el art. 25.1 CE exige la necesaria cobertura de la potestad

sancionadora de la Administración en una norma de rango legal habida cuenta del carácter

excepcional que presentan los poderes sancionatorios en manos de la Administración (SSTC

3/1988, de 21 de enero [RTC 1988, 3] , F. 9, y 305/1993, de 25 de octubre [ RTC 1993, 305] ,

F. 3). De ahí que la reserva de Ley en este ámbito tendría una eficacia relativa o limitada (STC

177/1992, de 2 de noviembre [ RTC 1992, 177] , F. 2), lo que significa que la reserva de Ley no

excluye en este ámbito la posibilidad de que las Leyes contengan remisiones a normas

reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no

claramente subordinada a la Ley, de forma que, a partir de la Constitución, no es posible

tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes

por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o

delimitado por otra con rango de Ley (por todas, STC 113/2002, de 9 de mayo [ RTC 2002,

113] , F. 3)?.

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E) Régimen sancionador:

219. Siguiendo, en particular con el régimen sancionador, esta Comisión ha reiterado a

lo largo de sus dictámenes el cuidado que debe ponerse a la hora de definir los

tipos infractores y las sanciones, por cuanto que el Tribunal Constitucional ha

extendido al ámbito de la potestad administrativa sancionadora las garantías que

derivan de los artículos 24 y 25 CE, aunque lo sean con matizaciones.

220. Un aspecto importante a tener en cuenta es que corresponde al legislador la

atribución de la potestad sancionadora (ley previa) y, a la hora de describir las

infracciones y sanciones correspondientes, debe hacerlo con la mayor precisión y

claridad posible, de tal manera que el ciudadano conozca, de antemano y con la

mayor certeza alcanzable, cuáles de sus conductas constituyen infracción y cuál

es la respuesta punitiva que puede esperar (lex certa).

221. En lo que se refiere al propio régimen sancionador, como ha dicho muchas veces

el Tribunal Constitucional, las comunidades autónomas pueden adoptar normas

administrativas sancionadoras cuando, teniendo competencia sobre la materia

sustantiva de que se trate, tales disposiciones se acomoden a las garantías

constitucionales dispuestas en el ámbito del derecho sancionador (artículo 25.1

CE, básicamente) y no introduzcan divergencias irrazonables y

desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen aplicable en otras

partes del territorio.

222. En materia sanitaria, concretamente la STC 87/1985, de 16 de julio, dejó señalado

lo siguiente:

?Sin duda que la norma sancionadora autonómica habrá de atenerse a lo

dispuesto en el art. 149.1.1 CE, de modo que no podrá introducir tipos ni prever

sanciones que difieran, sin fundamento razonable, de los ya recogidos en la

normación válida para todo el territorio. Y también es cierto que el procedimiento

sancionador habrá de atenerse al «administrativo común», cuya configuración

es de exclusiva competencia estatal (art. 149.1.18 CE). Pero, dentro de estos

límites y condiciones, las normas autonómicas podrán desarrollar los principios

básicos del ordenamiento sancionador estatal, llegando a modular tipos y

sanciones ?en el marco ya señalado?, porque esta posibilidad es inseparable

de las exigencias de prudencia o de oportunidad, que pueden variar en los

distintos ámbitos territoriales.?

223. Con carácter general el proyecto sigue los dictados del régimen sancionador

preexistente, que incluía la reforma precedente en materia de tabaco, y cuyo texto

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siguió las recomendaciones efectuadas por esta Comisión. Ello no obsta a que

debamos realizar alguna consideración sobre sus previsiones.

224. Se constata que el texto, en general, ha evitado el uso de términos jurídicos

indeterminados en relación con la legislación que sustituye. Se ha evitado la

utilización del concepto ?riesgo o perjuicio para la salud?, tipificando las concretas

conductas, lo cual contribuye a la claridad de la norma. Ahora bien, el esfuerzo no

ha sido completo ya que esa calificación se mantiene en el ámbito de la publicidad

o promoción de bebidas alcohólicas, tabaco y cigarrillos electrónicos y sus

dispositivos, así como en los apartados 11.2 c), 3. a) 11; 3 e) y 4 del artículo 87.

En este sentido, sería necesario realizar un esfuerzo adicional para que fueran

erradicados este tipo de conceptos que no contribuyen a la seguridad jurídica de

la norma, sino que más bien podrían generar una conflictividad innecesaria.

225. En otro orden de casos sería conveniente establecer una cláusula de cierre

respecto al resto de obligaciones formales de información, que permitiría englobar

cualquier otra obligación no suficientemente recogida entre las prohibiciones.

226. Por lo que se refiere a las sanciones, merece destacar que las cuantías se han

adaptado a la Ley 28/20050. Ahora bien, en el párrafo 1 del artículo 93 se advierte

la ausencia de la inclusión de la cuantía mínima de la horquilla, que debería ser

de 30 euros. En este párrafo se ha incluido también la cuantía de la multa por

fumar en lugares prohibidos. Esta cuantía, de carácter fijo, difiere de la

establecida en la legislación básica, que establece una horquilla de 0 a 30 ?, que

entendemos permite una mayor flexibilidad a la hora de imponer la sanción de

acuerdo a las circunstancias concurrentes, posibilitando además que, en

determinados casos, la sanción podría limitarse a un simple apercibimiento por la

conducta errónea.

227. En el elenco de sanciones se incluye por primera vez, como sanción accesoria, el

decomiso de las mercancías u objetos directamente relacionados con los hechos.

Dicha sanción, que puede ser proporcional en determinados supuestos, no parece

adecuada en otros, por lo que no cabe su establecimiento con carácter general.

Por ello se debería contemplar la posibilidad de que por parte de la autoridad

competente se pueda imponer la misma cuando concurran las circunstancias que

así lo aconsejen. Relacionado con lo anterior, podría ser aconsejable la inclusión

de la referencia a la posible destrucción de los bienes.

228. Por su parte, las previsiones del artículo 87.3 en sus apartados a) 10, b) 12 y c) 8,

consideran infracción grave la acumulación de tres infracciones leves en el plazo

de un año). En este sentido solo recordar, tal y como ha expresado el Tribunal

Constitucional en el Fundamento Jurídico 6 de la STC 189/2013, que este tipo de

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preceptos tendrán un juicio acorde con la Constitución ?si se entiende, como se ha

venido razonando, que centra la sanción muy grave en la efectiva comisión de una tercera

infracción grave, adicional, nueva y distinta a las dos igualmente graves previamente

cometidas, no siendo ésas nuevamente sancionadas mediante este artículo, sino que son

meramente incluidas en el tipo sancionador para ser tenidas en cuenta a los efectos de

cualificar la nueva infracción que, empero, se erige en el objeto estricto del precepto

cuestionado. Tal es el sentido que ha de darse al precepto para acomodarlo con el tenor y

espíritu del 25.1 CE, lo que determina, en los términos expuestos la correspondiente referencia

en el fallo para excluir cualquier otra interpretación que sería vulneradora del art. 25 CE y por lo

tanto inconstitucional?. Por tanto, convendría elaborar una redacción más correcta

del artículo para referir como infracción grave, en cada caso, la comisión de una

tercera infracción leve en el plazo de un año.

F) Análisis del articulado:

229. El artículo 5, tras formular como principio la no discriminación de las personas

que sufran adicciones y el reconocimiento de que ostentan los mismos derechos

que el resto de la ciudadanía, reitera de manera particularizada el mensaje en su

párrafos 2 y 3. Así el párrafo 2 enmarca los derechos y deberes en el ámbito de

los servicios sociales y sanitarios en el contexto de las leyes que rigen en la

materia. Por su parte el párrafo 3 se dedica a particularizar el mensaje de no

discriminación para las personas usuarias de los clubes de cannabis. Entendemos

que ambos párrafos deberían ser eliminados ya que únicamente reiteran una

serie de derechos y obligaciones que ya ostentan las personas que sufren

adicciones y que han sido genéricamente enunciados en el primer apartado.

230. En el párrafo 1 del artículo 19 convendría eliminar la referencia a la negociación

colectiva, ya que, de acuerdo a la legislación laboral, el departamento no es un

actor implicado en la misma. Por ello se recomendable sustituir la frase ?favorecerá

a través de la negociación colectiva y de los? por ?potenciará?.

231. El párrafo 3 del artículo 25 encomienda a la policía del País Vaco la

investigación de los posibles delitos relacionados con la organización de juegos

de azar de carácter ilegal y la prevención de las adicciones comportamentales con

su presencia en zonas cercanas a establecimientos de juego, para prevenir la

participación de personas menores.

232. Merece la pena destacar que el juego ilegal no es delito sino, en su caso, falta

administrativa y que el control de las actividades de juego corresponde a la

administración autonómica y no a la policía. La actividad del juego está sujeta a

medidas de policía administrativa y en ellas la policía, en nuestro caso la

Ertzaintza, es un instrumento al servicio de la actividad de la Administración; un

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servicio que se presta a través de la Unidad de juego y espectáculos, de

conformidad con lo establecido en la Ley 4/1991, de 8 de noviembre, reguladora

del juego en la CAPV.

233. Por otra parte, respecto a la tarea que se encomienda, cabe advertir que los

locales de juego disponen de medidas de seguridad que garantizan que los

menores y otro tipo de personas con conductas adictivas no accedan al interior de

los locales destinados al juego. La implantación de estas medidas, de carácter

obligatorio, son responsabilidad de las empresas titulares de la explotación. En

estos supuestos la actividad administrativa se desarrolla mediante la inspección y

control de las mismas y su efectividad y en los casos en los que se produzca el

acceso de personas que no tienen permitido el acceso a un local de juego sería

objeto del correspondiente expediente sancionador por parte de la Administración.

234. En todo caso, se podría reformular el apartado para establecer que, con el fin de

prevenir las adicciones comportamentales, la policía del País Vasco realizará

actuación de vigilancia y control para evitar la participación de personas menores

en juegos o actividades cuyo acceso les esté prohibido.

235. En relación con la actuación policial y derivado del establecimiento de la

prohibición con carácter general del consumo de alcohol en la vía pública,

establecido en el artículo 32.4 d), sería adecuado establecer que la policía del

País Vasco realizará esta labor de control cuando no esté permitido, con especial

énfasis en la protección de los menores y con el fin de evitar conductas no

deseadas.

236. Sobre esta materia cabe recordar que el proyecto de Ley de espectáculos

públicos y actividades recreativas recientemente remitido al Parlamento Vasco,

contiene una previsión en la materia. Así establece en el art. 5.1.f) que ?El consumo

de bebidas no procedentes de locales de hostelería en la calle o espacios públicos por grupos

de personas cuando, como resultado de la concentración o de la acción del consumo, se

puedan causar molestias a las personas que utilicen el espacio público, a los vecinos,

deteriorar la tranquilidad del entorno o provocar situaciones de insalubridad, atendiendo a la

regulación municipal que pueda desarrollarse al respecto?. Entendemos que ambos textos

deberían cohonestarse al objeto de evitar contradicciones innecesarias.

237. En este sentido y más allá de la salvaguarda establecida para excepcionar

eventos o celebraciones autorizadas, convendría matizar el término vía pública

sujeto a posibles diversas interpretaciones. Todo ello derivado de la habitualidad

del consumo de alcohol en diversos espacios o lugares públicos tanto de forma

colectiva como individual, lo que llevado al extremo podría prohibir todo el

Dictamen 189/2014 Página 43 de 49

consumo que se produzca fuera de los espacios o locales permitidos y de

aquellos expresamente autorizados.

238. El artículo 32.6 establece la prohibición con carácter general de la venta o

suministro de bebidas alcohólicas en establecimientos comerciales, no destinados

al consumo inmediato, desde las 22 horas hasta las 7 horas del día siguiente.

Esta previsión modifica lo establecido en la disposición final segunda de la Ley

7/1994, de 27 de mayo, de actividad comercial, por la que se otorgaba a los

ayuntamientos la facultad de imponer a los establecimientos comerciales tal

prohibición de venta. Dado que el anteproyecto no realiza mención alguna a la

norma precedente, sería conveniente adecuar ambas normas a través de una

disposición adicional que modificara la norma en el sentido de reenviar a la

legislación en materia de adicciones el establecimiento de las limitaciones

basadas en motivos de protección de la salud.

239. Esta prohibición, que cuenta con diversos antecedentes en la legislación

autonómica, afectará a la libertad de horarios de las tiendas de conveniencia y

establecimientos de zonas turísticas, así como a los establecimientos de menos

de 150 metros cuadrados que cuenta con libertad de horarios. Por ello, sin bien la

protección de la salud, como bien jurídico protegible, fundamentalmente de la

población joven, y para evitar los problemas generados con el consumo, debe

primar sobre la libertad de horarios establecida, se debería justificar de manera

adecuada la imposición de dichas medidas, más allá de la suposición de que su

implantación va a traer beneficios sin más, todo ello, además, teniendo en cuenta

el supuesto impacto en la actividad comercial.

240. En todo caso, convendría, al igual que otro tipo de legislaciones ?en el caso de

Galicia, Ley 11/2010, de 17 de diciembre, de prevención del consumo de bebidas

alcohólicas en menores de edad?, contemplar una serie de supuestos que

deberían quedar excluidos de la prohibición, tales como la venta electrónica (en

todos o en alguno de sus supuestos), la venta para la distribución a profesionales

y la venta en los mercados de abastos, en sus horarios autorizados.

241. En cuanto al párrafo segundo del artículo 32.6 debería ser más preciso si lo que

pretende es concretar medidas específicas a adoptar durante los horarios objeto

de prohibición o si se pretende que dichas medidas se extiendan durante todo el

horario de apertura de los establecimientos. En este último caso debería figurar

como un apartado autónomo. En todo caso, el último inciso es reiterativo con los

expresados en el apartado 7, por lo que debería ser suprimido.

242. El artículo 33 del texto contempla la prohibición de entrada y permanencia de

personas menores de 16 años en establecimientos públicos cerrados que sirvan

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bebidas alcohólicas, tales como bares, salas de fiesta, discotecas, espectáculos o

salas de recreo público y, en general, en cualesquiera lugares o establecimientos

públicos en los que se venda o consuma alcohol, salvo que vayan acompañados

de sus madres, padres o personas responsables. Este texto no coincide con el

que el texto existente en el proyecto de Ley de espectáculos públicos y

actividades recreativas que el Consejo de Gobierno recientemente remitió al

Parlamento Vasco, por lo que debería ser tenido en cuenta a efectos de su

coordinación

243. El artículo 63.1 prevé la creación de un Observatorio sobre Adicciones, adscrito

al órgano de apoyo y asistencia, como sistema centralizado de información, que

formará parte del Observatorio Vasco de Salud. Dada la ausencia de información

sobre su configuración orgánica y la falta de opinión de los órganos

gubernamentales especializados, el artículo debería aclarar los aspectos

relacionados con su naturaleza y la adecuación a las directrices organizativas

vigentes.

244. El artículo 74 atribuye al órgano de apoyo y asistencia las funciones de elaborar

su reglamento de organización y funcionamiento. Dado que no nos encontramos

en presencia de un órgano colegido, sino de un órgano administrativo de la

estructura de la Administración General de la CAPV, y que lo que se concreta en

el texto son las funciones del mismo en materia de adicciones, entendemos que el

establecimiento de cualquier norma organizativa corresponderá al Gobierno o, en

su caso, al departamento a través del decreto de estructura correspondiente o de

otros instrumentos tales como las Relaciones de puestos de trabajo o la

aprobación de sus correspondientes organigramas o, en su caso, ordenes de

desarrollo de la estructura.

245. A diferencia del texto en vigor de la LPAID, a lo largo del texto no se encuentra

referencia alguna al régimen de autorización e inscripción de los centros que

presten asistencia sanitaria para el diagnóstico, desintoxicación y deshabituación.

Entendemos conveniente su inclusión para dar cobertura jurídica a la intervención

administrativa en la materia y posibilitar la colaboración con los mismos,

formulada en el artículo 57 del texto.

G)Técnica normativa:

246. Siguiendo el contenido del Acuerdo de Consejo de Gobierno, de 23 de marzo de

1993, por el que se aprueban las directrices para la elaboración de proyectos de

ley, decretos, órdenes y resoluciones, publicado por Orden de 6 de abril de 1993,

del Consejero de Presidencia, Régimen jurídico y Desarrollo Autonómico (en

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adelante, Directrices), la Comisión considera conveniente efectuar las siguientes

mejoras de técnica normativa:

247. La Exposición de motivos contiene diversas referencias a la Comunidad

Autónoma Vasca. Sobre este particular queremos recordar que, según el artículo

1 el EAPV, nuestra Comunidad Autónoma se constituye bajo la denominación de

Euskadi o País Vasco, por lo que cualquier referencia a la misma se deberá

realizar utilizando dichos términos.

248. Siguiendo con la parte expositiva, cuando se enumeran las competencias de la

CAPV para afrontar la iniciativa, se repite el término ?medio ambiente?, por lo que

debería ser subsanado.

249. En otro de sus párrafos se debería corregir el término ?picoestimulantes? por

?psicoestimulantes?.

250. Por otra parte, debemos reseñar que al final de la citada parte expositiva se

incluye dos veces la referencia a la Ley 28/2005, pero de manera incompleta. Así

debemos recordar que la alusión a disposiciones debe ser por su denominación

oficial. Por ello, en lugar de ?Ley 28/2005, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y

reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco?

debe decir ?Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y

reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco?.

251. En cuanto a la parte dispositiva se recuerda que la numeración de los títulos y

capítulos debe hacerse mediante números romanos.

252. En el artículo 1.2, al definir uno de los objetos de la ley utiliza, el tiempo verbal

futuro en lugar del presente. Debemos subrayar que la norma no remite su

definición a posteriores acciones sino debe concretarlos por ella misma, por ello

se debería expresar que la norma ?contempla?. Igualmente sería conveniente la

revisión del texto para corregir dicho matiz allí donde sea conveniente.

253. En otro orden de cosas, se debe evitar en lo posible la utilización de las

mayúsculas para toda la titulación de aquellos conceptos que no están integradas

en la denominación de normas, instituciones u órganos concretos o se empleen

para singularizar algún vocablo. Así por ejemplo en los apartados c) y d) del

artículo 4.

254. A lo largo del texto se emplea profusamente la combinación ?y/o?. Tal y como ha

manifestado reiteradamente esta Comisión el uso de la combinación de dos

conjunciones, ?y/o? no es admitido gramaticalmente, ya que normalmente el valor

que se le pretende atribuir es el de la conjunción ?o?, por lo que, cuando se quiere

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indicar que puede ser una cosa u otra o ambas, se debe usar la conjunción ?o?

sola; la conjunción ?y? se empleará sólo cuando abarque los dos términos de la

combinación, para indicar que será una cosa y otra, ambas.

255. El texto usa reiteradamente los conceptos de niños y niñas, adolescentes y

jóvenes, a veces incluso de manera entremezclada. Conviene recordar que,

conforme a lo dispuesto en el artículo 2 a), b) y c) de la Ley 3/2005, de 18 de

febrero, de atención y protección a la infancia y la adolescencia, los conceptos

definidos serían menores de edad, infancia (periodo entre el nacimiento y los doce

años) y adolescencia (periodo de vida entre los trece años y la mayoría de edad

establecida por ley o la emancipación, y por adolescentes las personas que se

encuentran en dicho período de vida). Por su parte, con la utilización del concepto

joven suele abarcarse la edad comprendida entre los catorce y los treinta años.

Por todo ello, se recomienda repasar las menciones de la norma para adecuarlas

al verdadero sentido perseguido.

256. La distribución de los artículos del título preliminar debería ser alterada para dar

más sistemática al texto. Así los artículos 3 y 4 deberían preceder a los artículos 6

y 7.

257. Cabe reseñar, igualmente, que no está aconsejado la utilización en los artículos

15 y 19 de puntos, símbolos o guiones para estructurar su contenido. Con

carácter general, primero se han de emplear párrafos numerados en cifras

árabes, si fuera preciso dividir los párrafos se ha de recurrir a letras minúsculas

ordenadas alfabéticamente y sólo excepcionalmente se realizaran subdivisiones

ulteriores, que han de ir nuevamente en números árabes.

258. El apartado g) del artículo 2.2, incluido dentro del apartado dedicado a las

sustancias adictivas, incluye una cláusula de cierre que reenvía a la definición

general recogida al comienzo del artículo, que abarca otros ámbitos además de

las sustancias, por lo que debería corregirse.

259. En el artículo 4 c) se debería eliminar la expresión ?-ya se trate de legales o ilegales-?,

se trata de una precisión excesiva que nada aporta al texto y que genera

inseguridad jurídica. Las referencia a la sustancias debe realizarse sin distinción

tal y como están definidas en el artículo 2.2.

260. En el tercer párrafo del artículo 10 se deberá sustituir la frase ?..las a sustancias ..?

por ?..las sustancias..?.

261. En el mismo artículo, en su apartado b), así como en otras partes del texto, se

usan los artículos ?las? y ?los? para evitar la tendencia masculina del idioma. Ahora

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bien, en determinados casos, como en el presente, resulta innecesario o

incorrecto ya que es imposible convertir la referencia a un género distinto. En este

caso es imposible convertir en género femenino ?los demás? pues estamos

hablando de individuos. El mismo caso, pero al contrario, sucede cuando nos

referimos a personas. Por ello, lo más adecuado sería que el hiciera la referencia

completa a las personas. También se deberá revisar las expresiones de género

con la palabra ?agentes? ya que cuando nos referimos a órganos u organizaciones

su género es invariable.

262. En el artículo 15.2 se deberá eliminar la expresión ?Por ello?, más propia de una

exposición de motivos o de un texto razonado que de un texto dispositivo.

263. Se debería completar el texto del primer párrafo del artículo 20 con la expresión

?la puesta en marcha?, que dota de mayor sentido al mismo.

264. El artículo 26 debería ubicarse como un apartado más del artículo 74 ya que

recoge las competencias del órgano de apoyo y asistencia

265. El artículo 75 prevé la integración de EUDEL en la composición del Consejo

Asesor de Adicciones, por ser la más representativa en el momento actual en su

ámbito de actividad pero, igualmente, tal representatividad es susceptible de

variar, por lo que habría que precisar que la incorporación de tal ente se hace en

tanto sean las más representativa del ámbito de actividad que se quiere tener en

cuenta.

266. El artículo 75.1 debe eliminar la expresión ?referido anteriormente?, ya que se trata

de un recurso retórico, más propio de textos expositivos, sin que su inclusión

aporte claridad al mensaje transmitido.

267. En el artículo 84 se deberían eliminar los guiones que acotan las características

de las entidades en cuestión.

268. El artículo 87 resulta excesivamente largo y farragoso por lo que convendría su

división en tres artículos, cada uno englobando las conductas correspondientes a

cada diferente tipo de sanción.

269. Las referencias incluidas en el artículo 87.2 d) deber ser hechas respecto al

artículo 50.

270. El apartado 5 del artículo 87.3 b) debe ser suprimido ya que su contenido

pertenece al párrafo anterior.

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271. Por otra parte, en el artículo 87.3.b).7 se debería completar el mensaje, para

incluir la excepción de la venta mediante máquinas expendedoras.

272. En el artículo 87.3.c).8 se deberá eliminar la barra entre los términos ?consumir? y

?utilizar?, incluyendo la conjunción ?o?.

273. Por su parte el artículo 87.4.d) deberá eliminar la especificación referida a

?diagnostico, desintoxicación y deshabituación? sustituyéndola por ?en este ámbito? ya que

tal diferenciación no se corresponde con los contenidos del artículo 82.1 al que se

remite, que establece el régimen de autorización e inscripción con carácter

general para todos los centros que presten funciones asistenciales.

274. La referencia a padres y madres contenida en el artículo 89.4 debería ser

corregida por un término que englobe a ambos, tal como progenitores. La

redacción actual, pretendiendo huir de las convenciones del lenguaje, ha

introducido un término que altera el concepto civil de padres, en general, como

responsables de los hijos que se encuentren bajo su guarda.

275. La última frase del artículo 89.4 debería reflejarse en un párrafo independiente al

ser su mensaje diferente al de la responsabilidad.

276. También debería señalarse como párrafo independiente el mensaje del último

apartado del artículo 91.1.

277. En el párrafo 3 del artículo 93 se deberá modificar la redacción actual para

referirse únicamente al ?sujeto pasivo?.

278. La disposición transitoria única debería ser una disposición adicional por lo que

deberían numerarse correlativamente las dos nuevas existentes

279. Finalmente, con relación a la disposición final segunda, debe señalarse la entrada

en vigor de una forma correcta gramaticalmente, afirmándose que tendrá lugar ?el

día siguiente al de su publicación?.

CONCLUSIÓN

La Comisión dictamina que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el

cuerpo del presente dictamen, puede elevarse al Consejo de Gobierno para su

aprobación el anteproyecto de ley de referencia.

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