Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 181/2008 de 17 de septiembre de 2008

Cuestión

Consulta nº 150/2008 sobre la resolución del contrato administrativo de servicio para el mantenimiento del vertedero de residuos solidos de Llodio (Ref.: U-589/97)

Contestacion

DICTAMEN Nº: 181/2008

TÍTULO: Consulta nº 150/2008 sobre la resolución del contrato administrativo de

servicio para el mantenimiento del vertedero de residuos solidos de Llodio (Ref.:

U-589/97).

ANTECEDENTES

1. El dictamen solicitado a esta Comisión trae causa del expediente tramitado por el

Ayuntamiento de Llodio, referido a la resolución del ?Contrato Administrativo de

Servicios para el Mantenimiento del Vertedero de Residuos Sólidos Inertes en Arantzar?.

2. Mediante Decreto de la Alcaldía nº 1533 de 23 de junio de 2008, del

Ayuntamiento de Llodio, con registro de entrada en la Comisión Jurídica Asesora

de Euskadi el día 25 de junio de 2008, se acuerda someter al dictamen de este

órgano consultivo la propuesta de resolución del antedicho contrato.

I INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN JURÍDICA ASESORA DE EUSKADI

3. El expediente ha sido remitido a esta Comisión Jurídica Asesora en solicitud del

dictamen preceptivo previsto en el artículo 3.1.i) de la Ley 9/2004, de 24 de

noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, en relación con el

artículo 59.3 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones

Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (en

adelante LCAP) que preceptúa el informe del Consejo de Estado u órgano

consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma en los supuestos de

resolución contractual cuando exista oposición por parte del contratista.

II ANTECEDENTES DE HECHO

4. Con fecha 20 de febrero de 2004, fueron aprobados por la Junta de Gobierno

Local del Ayuntamiento de Llodio, los pliegos de cláusulas administrativas

particulares y condiciones técnicas que rigieron el Concurso Público para la

contratación del ?Servicio de Mantenimiento del Vertedero Municipal de Residuos Sólidos

Inertes de Arantzar para el periodo comprendido entre el 1 de mayo de 2004 y el 30 de abril de

2005?.

5. En el Pliego de Cláusulas Particulares Económico-Administrativas se establece,

entre otras, las siguientes especificaciones:

- El plazo inicial de ejecución del contrato es del 1 de mayo de 2004 al 30

de abril de 2005. En todo caso, cabe la posibilidad de tres prórrogas

anuales, con un máximo de 4 años en el total plazo del contrato. Cada

prórroga anual habrá de ser reconocida de forma expresa por el

Ayuntamiento y previa a la finalización de cada uno de los periodos de

ejecución del contrato, sin el cual habrá de entenderse resuelto el

contrato.

6. Respecto a las causas de resolución del contrato el Pliego de Cláusulas

Económico-Administrativas establece que serán las establecidas en los artículos

111 y 214 de la LCAP, así como la falsedad comprobada en cualquier momento

por el Ayuntamiento de cualquier dato o documentación aportada por el

adjudicatario en la fase de licitación.

7. En sesión celebrada por la Junta de Gobierno Local el día 23 de abril de 2004, se

acordó a la vista de la propuesta de la Mesa de Contratación, la adjudicación del

contrato a la empresa ..., contrato que fue posteriormente prorrogado para los

siguientes ejercicios: el primero, desde el 1 de mayo de 2005 al 30 de abril de

2006; el segundo, desde el 1 de mayo de 2006 al 30 de abril de 2007; y el

tercero, desde el 1 de mayo de 2007 al 30 de abril de 2008.

8. Con fecha 9 de enero de 2008, y, por lo tanto, vigente la última prorroga del

contrato, se emite informe por el Arquitecto Técnico Municipal en el que se señala

lo siguiente: ?dada la situación del Vertedero Municipal de Arantzar en el que se están

realizando obras de adecuación, reparación de galería y construcción de infraestructuras en el

ámbito del mismo, ha sido necesario su cierre temporal pero indefinido al día de hoy, por lo

que deja de ser necesario el mantenimiento del vertedero en las condiciones en que fue

contratado con Forestal Arrue S.L., por lo que en aplicación de la Cláusula 18 del Pliego de

Cláusulas Particulares Económico-Administrativas, y lo establecido en el artículo 214 de la

LCAP se propone la rescisión o finalización del contrato?.

9. Con fecha 25 de enero de 2008, previo informe de la Secretaria del

Ayuntamiento, la Junta de Gobierno Local acuerda la incoación del expediente de

resolución del Contrato Administrativo de Servicios para el Mantenimiento del

Vertedero Municipal de Residuos Sólidos Inertes de Arantzar de acuerdo con lo

dispuesto en el apartado b) del artículo 214 de la LCAP y motivada por la

innecesariedad de dicha contratación administrativa de acuerdo con el Informe

del Arquitecto Técnico Municipal.

10. En el mismo acuerdo se decide dar traslado de la decisión adoptada a la empresa

... así como de la cuantía que tiene derecho a percibir, el 10% del precio de los

trabajos pendientes de realizar que asciende a 1.803,17 ?, para que realice las

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alegaciones que estime oportunas en el plazo de diez días naturales desde su

notificación.

11. Con fecha 22 de febrero de 2008, se presenta escrito de alegaciones por don

J.C.A.A., en representación de la empresa adjudicataria del contrato

manifestando, en relación con el informe emitido por el Arquitecto Técnico

Municipal, que:

?? con independencia de la contradicción que se desprende de dicho informe

(cierre temporal pero indefinido), tal y como le consta a ese Ayuntamiento, el

vertedero, al día de hoy, sigue abierto, y es más, las mercantiles ?. y ?, se

vienen ocupando de idéntica labor a la realizada por esta mercantil.

Esta mercantil, tal y como le consta a ese Ayuntamiento, ha venido prestando

servicios, según contrato, hasta el 12 de febrero pasado, inclusive.

De acuerdo con lo expuesto, anteriormente, y al no tratarse de una causa de

resolución sino, antes bien, de un incumplimiento contractual por parte de ese

Ayuntamiento, en concepto de daños y perjuicios se reclama el beneficio dejado

de obtener por mi representada y/o precio pactado, desde el 1 de enero de 2008

hasta la expiración de la última prórroga contractual, el 30 de abril de 2008, que

habrá de calcularse, también, conforme a lo establecido en el contrato en

función, por tanto, del total de las toneladas de material que han entrado en el

vertedero.?

12. Con fecha 16 de mayo de 2008, previa emisión de informe por el Arquitecto

Técnico Municipal así como por la Secretaria del Ayuntamiento, la Junta de

Gobierno Local acuerda: i) desestimar la alegación sobre incumplimiento del

contrato por la Administración contratante, manteniendo como causa de

resolución del contrato el desistimiento por el Ayuntamiento; ii) modificar la

cuantía indemnizatoria que asciende a 5.298,36 ?, al estimar que se debe

considerar vigente el contrato hasta el 12 de febrero de 2008, fecha en la que se

procedió a notificar al contratista el inicio del expediente de resolución contractual;

así como iii) otorgar a la empresa ? un nuevo plazo de diez días para la

presentación de alegaciones.

13. Con fecha 3 de junio de 2008, se presentan nuevas alegaciones por don J.C.A.A.,

en representación de la empresa adjudicataria del contrato manifestando que: ??

el Ayuntamiento conocía la situación del Vertedero en el momento de realizar la última

renovación del contrato y en consecuencia se deberá proceder al pago de las obligaciones

contractuales hasta la fecha de finalización del contrato, 30 de abril de 2008?.

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14. A la vista de las nuevas alegaciones presentadas por la contratista se emiten

nuevos informes por el Arquitecto Técnico Municipal y la Secretaria del

Ayuntamiento, proponiendo ambos la desestimación de las alegaciones

presentadas.

15. Con fecha 23 de junio de 2008, se procede por el Ayuntamiento de Llodio a

remitir a la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi el expediente a efectos de la

emisión del correspondiente informe.

III TRAMITACIÓN

16. El procedimiento de resolución ha sido instruido a tenor de las previsiones

contenidas en la LCAP, y en el artículo 109 del Reglamento General de la Ley de

Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto

1098/2001, de 12 de octubre (en adelante, Reglamento General).

17. Se ha cumplido con el obligado trámite de audiencia al contratista y se ha emitido

informe jurídico por la Secretaria de Ayuntamiento de Llodio, de acuerdo con lo

previsto en el citado artículo 109.1 del Reglamento General.

18. Sin embargo, la cuestión fundamental a debatir por la importancia en el

procedimiento objeto de consulta, es la relativa a la caducidad del expediente de

resolución de contrato incoado por el Ayuntamiento de Llodio, mediante acuerdo

adoptado el 25 de enero de 2008.

19. A tal efecto, resulta procedente advertir como recientemente ha señalado esta

Comisión en los DDCJA 38/2008 y 75/2008, que la reciente doctrina del Tribunal

Supremo ha confirmado la aplicación del plazo de caducidad previsto en el

artículo 42.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en

adelante, LRJPAC) a los procedimientos instruidos con objeto de resolver los

contratos administrativos, al considerarlos como procedimientos autónomos o con

sustantividad propia, y no como meros incidentes de ejecución de un contrato.

20. Pronunciamiento que ha obligado a esta Comisión a modificar la tesis mantenida

en relación a la duración del procedimiento de resolución y a su posible

caducidad (por todos, DCJA 75/2005) ?en el mismo sentido que el Consejo de

Estado (así, dictámenes 277/2002, 1077/2002 y 78/2003)? según la cual la

caducidad prevista en el artículo 44.2 de la LRJPAC no es aplicable a los

procedimientos de resolución de los contratos de las Administraciones Públicas

ya que ?la materia contractual presupone necesariamente un vínculo de esta naturaleza entre

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las partes (la Administración y la contrata) que excluye la relación general de sujeción en que

puedan ejercerse potestades de intervención o sanción, a la que viene referido precisamente el

artículo 44.2 de la Ley 30/92?.

21. En efecto, el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 2 de octubre de 2007 (RJ

2007\7035), se ha referido al procedimiento resolutorio como,

(?) procedimiento autónomo y no un mero incidente de ejecución de un

contrato, que tiene sustantividad propia, y que responde a un procedimiento

reglamentariamente normado como disponía el art. 157 del Reglamento General

de Contratación de 25 de noviembre de 1975 (RCL 1975, 2597), y como recoge

ahora con mejor técnica y mayor precisión el art. 109 del Real Decreto

1098/2001, de 12 de octubre (RCL 2001, 2594, 3102), Reglamento General de

la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. A ratificar lo anterior ha

venido la doctrina sentada en la Sentencia del Pleno de esta Sala de 28 de

febrero de 2007, recurso de casación núm. 302/2004 (RJ 2007, 4846), que en

su fundamento de Derecho Cuarto señala que ?Así, en el caso de autos, la

petición de intereses deducida es una incidencia de la ejecución de un contrato

de obras. No existe un procedimiento específico relativo a la ejecución del

contrato de obras; sólo lo hay, en la relación de procedimientos existentes para

las peticiones de clasificación de contratistas, modificación, cesión o resolución

del contrato o peticiones de atribución de subcontratación (?)?

22. Añadiendo más adelante, en lo concerniente al artículo 44 de la LRJPAC que,

(?) Lo expuesto ha de completarse con lo que mantiene el art. 44 de la Ley

30/1992, en la redacción que le dio la Ley 4/1999 (RCL 1999, 114, 329), en

vigor cuando se inició el procedimiento, que en su apartado 1 mantiene que ?en

los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo

establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a

la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver,

produciendo los siguientes efectos" y que en su número 2 dispone como efecto

del vencimiento del plazo que "en los procedimientos en que la Administración

ejercite potestades de intervención susceptibles de producir efectos

desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la

resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con

los efectos previstos en el art. 92?.

23. Partiendo de lo anterior, pasaremos a examinar el expediente objeto de consulta,

comenzando por señalar que las normas aplicables al caso en estudio, en materia

de contratación administrativa, son las contenidas en el Real Decreto Legislativo

2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de

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Contratos de las Administraciones Públicas; en el Real Decreto 390/1996, de 1 de

marzo, de desarrollo parcial de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de contratos de

las Administraciones Públicas; y en el Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre,

por el que se aprueba el Reglamento General de Contratación del Estado.

Disposiciones a las que igualmente se remite el artículo 112 del Real Decreto

Legislativo, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las

disposiciones legales vigentes en materia de Régimen local.

24. Y, concretando aún más, el artículo 7 de la LCAP nos dice que "Los contratos

administrativos se regirán en cuanto a su preparación, adjudicación, efectos y extinción por la

presente Ley y sus disposiciones de desarrollo; supletoriamente se aplicarán las restantes

normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho privado. No

obstante, los contratos administrativos especiales, que se definen en el artículo 5.2, letra b), se

regirán por sus propias normas con carácter preferente". Será por lo tanto la propia

legislación de contratos la que nos muestre cuál sea el procedimiento aplicable a

la resolución contractual y los términos en que se deba aplicar la caducidad del

expediente que con tal finalidad se tramite, y así, en relación a esto último, no se

regula especialidad alguna y por ello la caducidad se ajustará a las normas

generales previstas por la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

25. El artículo 112 de la LCAP, después de haberse reflejado en el artículo 111 las

causas de resolución de los contratos, establece que "La resolución del contrato se

acordará por el órgano de contratación, de oficio o a instancia del contratista, en su caso,

mediante procedimiento en la forma que reglamentariamente se determine".

Constituyéndose, tal y como viene recogido en el artículo 59 del mismo texto

legal, como una de las prerrogativas que en materia de contratación pública

poseen las distintas Administraciones: la de resolver los contratos determinando

los efectos de esa decisión.

26. Por lo tanto, si la Administración opta por la resolución, ésta debe acordarse por

el órgano de contratación de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo

109 del Reglamento General. Procedimiento en el que se establece la audiencia

al contratista y al avalista o asegurador si se propone la incautación de la

garantía; informe del Servicio Jurídico, salvo en los casos previstos en los

artículos 41 y 96 de la LCAP; así como el dictamen de esta Comisión cuando se

formule oposición por parte del contratista.

27. Respecto de la caducidad, ya adelantamos que la propia LCAP, al no regular ésta

de forma expresa, remite supletoriamente a la legislación administrativa general,

siendo así que se trata de materia que indudablemente es aplicable puesto que

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siendo su fundamento la seguridad jurídica de que los expedientes tengan

respuesta en un plazo razonable, no se aprecia razón alguna para que no sea

merecedora de esta garantía la materia contractual.

28. Es conveniente recordar la doctrina jurisprudencial sobre esta materia y así, en la

Sentencia del Tribunal Supremo de 28 Jun. 2004, recurso núm. 791/2001, se

recoge: ?Hemos de afirmar que el artículo 43.4 de la Ley 30/92, configura el plazo de

caducidad como término esencial que, una vez rebasado, conlleva ineludiblemente el archivo

de lo actuado en el expediente, con la consecuente caducidad de la acción de la

Administración para perseguir los hechos a través del expediente tardío. Y ello resulta del tenor

literal del precepto al señalar "...se entenderán caducados y se procederá al archivo de las

actuaciones...".?

29. Respecto a la regulación de la caducidad en la LRJAPC, y en cuanto atañe al

caso en estudio vemos que el artículo 42 ?obligación de resolver? viene a

establecer en su apartado 3, que ?cuando las normas reguladoras de los procedimientos

no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado

anterior se contarán: a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo

de iniciación?. Estableciendo en su apartado 5 los casos en los que podrá

suspenderse el plazo máximo legal para resolver.

30. Por su parte el artículo 44 apartado 2, establece que en los procedimientos

iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya

dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del

cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes

efectos: ?en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o,

en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se

producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el

archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92.?

31. Y en cuanto al artículo 92 ?requisitos y efectos? el apartado 3, establece que ?la

caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la

Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción?.

32. Las consecuencias que se infieren de estos preceptos son que el plazo máximo

para resolver en el caso en estudio es el de tres meses, dando inicio en el

momento de dictarse el acuerdo de incoación y finalizando al notificarse al

interesado el correspondiente acuerdo; o, si no se ha dictado, al transcurrir los

tres meses. Sólo por las causas expuestas y las previstas en la normativa de

contratación antes analizadas puede interrumpirse el plazo de caducidad,

interrupción que, lógicamente, se produce si antes no hubiese vencido ya el plazo

puesto que, en este caso, la caducidad ya habrá producido su efecto de archivo.

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33. En relación al artículo 44 descrito el supuesto objeto de consulta se incardina en

el apartado número 2, puesto que la resolución contractual acordada por

desistimiento del contrato por la propia Administración no produce el

reconocimiento ni constitución de derechos o situaciones jurídicas

individualizadas a favor del contratista. Éste ya tiene su situación anterior definida

y determinada por el contrato, y lo que la resolución produce es precisamente su

pérdida, por lo que debe ser considerado como un procedimiento de intervención

susceptible de provocar efectos desfavorables y de gravamen.

34. Con lo expuesto nos encontramos en la necesidad de apreciar la caducidad del

expediente tramitado por el Ayuntamiento de Llodio puesto que los tres meses

para resolver, desde que se dictó el acuerdo de incoación que tuvo lugar el 25 de

enero de 2008, han excedido con creces en el momento de remitirse el

expediente a esta Comisión (sin que las interrupciones que puedan deducirse del

expediente remitido alteren dicha conclusión).

35. Finalmente señalar que como ha declarado de forma reiterada la doctrina legal, la

caducidad el expediente no impide al Ayuntamiento de Llodio la reapertura de un

nuevo procedimiento a efectos de resolver el contrato de referencia.

36. Considerando lo expuesto, no procede emitir dictamen favorable o desfavorable a

la resolución contractual suscitada, ya que tal juicio de valor presupone un

análisis de fondo que, por definición, no puede hacerse una vez se ha detectado

la caducidad del procedimiento. Y por lo tanto, esta Comisión se limita a concluir

la concurrencia de tal circunstancia y la obligación de la Administración de dictar

una resolución limitada a declarar la caducidad del procedimiento, con expresión

de los hechos y normas que la determinan, y a ordenar el archivo de las

actuaciones.

CONCLUSIÓN

No procede efectuar pronunciamiento sobre el fondo de la consulta por encontrarse el

procedimiento caducado.

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DICTAMEN Nº: 181/2008

TÍTULO: Consulta nº 150/2008 sobre la resolución del contrato administrativo de

servicio para el mantenimiento del vertedero de residuos solidos de Llodio (Ref.:

U-589/97).

ANTECEDENTES

1. El dictamen solicitado a esta Comisión trae causa del expediente tramitado por el

Ayuntamiento de Llodio, referido a la resolución del ?Contrato Administrativo de

Servicios para el Mantenimiento del Vertedero de Residuos Sólidos Inertes en Arantzar?.

2. Mediante Decreto de la Alcaldía nº 1533 de 23 de junio de 2008, del

Ayuntamiento de Llodio, con registro de entrada en la Comisión Jurídica Asesora

de Euskadi el día 25 de junio de 2008, se acuerda someter al dictamen de este

órgano consultivo la propuesta de resolución del antedicho contrato.

I INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN JURÍDICA ASESORA DE EUSKADI

3. El expediente ha sido remitido a esta Comisión Jurídica Asesora en solicitud del

dictamen preceptivo previsto en el artículo 3.1.i) de la Ley 9/2004, de 24 de

noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, en relación con el

artículo 59.3 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones

Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (en

adelante LCAP) que preceptúa el informe del Consejo de Estado u órgano

consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma en los supuestos de

resolución contractual cuando exista oposición por parte del contratista.

II ANTECEDENTES DE HECHO

4. Con fecha 20 de febrero de 2004, fueron aprobados por la Junta de Gobierno

Local del Ayuntamiento de Llodio, los pliegos de cláusulas administrativas

particulares y condiciones técnicas que rigieron el Concurso Público para la

contratación del ?Servicio de Mantenimiento del Vertedero Municipal de Residuos Sólidos

Inertes de Arantzar para el periodo comprendido entre el 1 de mayo de 2004 y el 30 de abril de

2005?.

5. En el Pliego de Cláusulas Particulares Económico-Administrativas se establece,

entre otras, las siguientes especificaciones:

- El plazo inicial de ejecución del contrato es del 1 de mayo de 2004 al 30

de abril de 2005. En todo caso, cabe la posibilidad de tres prórrogas

anuales, con un máximo de 4 años en el total plazo del contrato. Cada

prórroga anual habrá de ser reconocida de forma expresa por el

Ayuntamiento y previa a la finalización de cada uno de los periodos de

ejecución del contrato, sin el cual habrá de entenderse resuelto el

contrato.

6. Respecto a las causas de resolución del contrato el Pliego de Cláusulas

Económico-Administrativas establece que serán las establecidas en los artículos

111 y 214 de la LCAP, así como la falsedad comprobada en cualquier momento

por el Ayuntamiento de cualquier dato o documentación aportada por el

adjudicatario en la fase de licitación.

7. En sesión celebrada por la Junta de Gobierno Local el día 23 de abril de 2004, se

acordó a la vista de la propuesta de la Mesa de Contratación, la adjudicación del

contrato a la empresa ..., contrato que fue posteriormente prorrogado para los

siguientes ejercicios: el primero, desde el 1 de mayo de 2005 al 30 de abril de

2006; el segundo, desde el 1 de mayo de 2006 al 30 de abril de 2007; y el

tercero, desde el 1 de mayo de 2007 al 30 de abril de 2008.

8. Con fecha 9 de enero de 2008, y, por lo tanto, vigente la última prorroga del

contrato, se emite informe por el Arquitecto Técnico Municipal en el que se señala

lo siguiente: ?dada la situación del Vertedero Municipal de Arantzar en el que se están

realizando obras de adecuación, reparación de galería y construcción de infraestructuras en el

ámbito del mismo, ha sido necesario su cierre temporal pero indefinido al día de hoy, por lo

que deja de ser necesario el mantenimiento del vertedero en las condiciones en que fue

contratado con Forestal Arrue S.L., por lo que en aplicación de la Cláusula 18 del Pliego de

Cláusulas Particulares Económico-Administrativas, y lo establecido en el artículo 214 de la

LCAP se propone la rescisión o finalización del contrato?.

9. Con fecha 25 de enero de 2008, previo informe de la Secretaria del

Ayuntamiento, la Junta de Gobierno Local acuerda la incoación del expediente de

resolución del Contrato Administrativo de Servicios para el Mantenimiento del

Vertedero Municipal de Residuos Sólidos Inertes de Arantzar de acuerdo con lo

dispuesto en el apartado b) del artículo 214 de la LCAP y motivada por la

innecesariedad de dicha contratación administrativa de acuerdo con el Informe

del Arquitecto Técnico Municipal.

10. En el mismo acuerdo se decide dar traslado de la decisión adoptada a la empresa

... así como de la cuantía que tiene derecho a percibir, el 10% del precio de los

trabajos pendientes de realizar que asciende a 1.803,17 ?, para que realice las

Dictamen 181/2008 Página 2 de 8

alegaciones que estime oportunas en el plazo de diez días naturales desde su

notificación.

11. Con fecha 22 de febrero de 2008, se presenta escrito de alegaciones por don

J.C.A.A., en representación de la empresa adjudicataria del contrato

manifestando, en relación con el informe emitido por el Arquitecto Técnico

Municipal, que:

?? con independencia de la contradicción que se desprende de dicho informe

(cierre temporal pero indefinido), tal y como le consta a ese Ayuntamiento, el

vertedero, al día de hoy, sigue abierto, y es más, las mercantiles ?. y ?, se

vienen ocupando de idéntica labor a la realizada por esta mercantil.

Esta mercantil, tal y como le consta a ese Ayuntamiento, ha venido prestando

servicios, según contrato, hasta el 12 de febrero pasado, inclusive.

De acuerdo con lo expuesto, anteriormente, y al no tratarse de una causa de

resolución sino, antes bien, de un incumplimiento contractual por parte de ese

Ayuntamiento, en concepto de daños y perjuicios se reclama el beneficio dejado

de obtener por mi representada y/o precio pactado, desde el 1 de enero de 2008

hasta la expiración de la última prórroga contractual, el 30 de abril de 2008, que

habrá de calcularse, también, conforme a lo establecido en el contrato en

función, por tanto, del total de las toneladas de material que han entrado en el

vertedero.?

12. Con fecha 16 de mayo de 2008, previa emisión de informe por el Arquitecto

Técnico Municipal así como por la Secretaria del Ayuntamiento, la Junta de

Gobierno Local acuerda: i) desestimar la alegación sobre incumplimiento del

contrato por la Administración contratante, manteniendo como causa de

resolución del contrato el desistimiento por el Ayuntamiento; ii) modificar la

cuantía indemnizatoria que asciende a 5.298,36 ?, al estimar que se debe

considerar vigente el contrato hasta el 12 de febrero de 2008, fecha en la que se

procedió a notificar al contratista el inicio del expediente de resolución contractual;

así como iii) otorgar a la empresa ? un nuevo plazo de diez días para la

presentación de alegaciones.

13. Con fecha 3 de junio de 2008, se presentan nuevas alegaciones por don J.C.A.A.,

en representación de la empresa adjudicataria del contrato manifestando que: ??

el Ayuntamiento conocía la situación del Vertedero en el momento de realizar la última

renovación del contrato y en consecuencia se deberá proceder al pago de las obligaciones

contractuales hasta la fecha de finalización del contrato, 30 de abril de 2008?.

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14. A la vista de las nuevas alegaciones presentadas por la contratista se emiten

nuevos informes por el Arquitecto Técnico Municipal y la Secretaria del

Ayuntamiento, proponiendo ambos la desestimación de las alegaciones

presentadas.

15. Con fecha 23 de junio de 2008, se procede por el Ayuntamiento de Llodio a

remitir a la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi el expediente a efectos de la

emisión del correspondiente informe.

III TRAMITACIÓN

16. El procedimiento de resolución ha sido instruido a tenor de las previsiones

contenidas en la LCAP, y en el artículo 109 del Reglamento General de la Ley de

Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto

1098/2001, de 12 de octubre (en adelante, Reglamento General).

17. Se ha cumplido con el obligado trámite de audiencia al contratista y se ha emitido

informe jurídico por la Secretaria de Ayuntamiento de Llodio, de acuerdo con lo

previsto en el citado artículo 109.1 del Reglamento General.

18. Sin embargo, la cuestión fundamental a debatir por la importancia en el

procedimiento objeto de consulta, es la relativa a la caducidad del expediente de

resolución de contrato incoado por el Ayuntamiento de Llodio, mediante acuerdo

adoptado el 25 de enero de 2008.

19. A tal efecto, resulta procedente advertir como recientemente ha señalado esta

Comisión en los DDCJA 38/2008 y 75/2008, que la reciente doctrina del Tribunal

Supremo ha confirmado la aplicación del plazo de caducidad previsto en el

artículo 42.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en

adelante, LRJPAC) a los procedimientos instruidos con objeto de resolver los

contratos administrativos, al considerarlos como procedimientos autónomos o con

sustantividad propia, y no como meros incidentes de ejecución de un contrato.

20. Pronunciamiento que ha obligado a esta Comisión a modificar la tesis mantenida

en relación a la duración del procedimiento de resolución y a su posible

caducidad (por todos, DCJA 75/2005) ?en el mismo sentido que el Consejo de

Estado (así, dictámenes 277/2002, 1077/2002 y 78/2003)? según la cual la

caducidad prevista en el artículo 44.2 de la LRJPAC no es aplicable a los

procedimientos de resolución de los contratos de las Administraciones Públicas

ya que ?la materia contractual presupone necesariamente un vínculo de esta naturaleza entre

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las partes (la Administración y la contrata) que excluye la relación general de sujeción en que

puedan ejercerse potestades de intervención o sanción, a la que viene referido precisamente el

artículo 44.2 de la Ley 30/92?.

21. En efecto, el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 2 de octubre de 2007 (RJ

2007\7035), se ha referido al procedimiento resolutorio como,

(?) procedimiento autónomo y no un mero incidente de ejecución de un

contrato, que tiene sustantividad propia, y que responde a un procedimiento

reglamentariamente normado como disponía el art. 157 del Reglamento General

de Contratación de 25 de noviembre de 1975 (RCL 1975, 2597), y como recoge

ahora con mejor técnica y mayor precisión el art. 109 del Real Decreto

1098/2001, de 12 de octubre (RCL 2001, 2594, 3102), Reglamento General de

la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. A ratificar lo anterior ha

venido la doctrina sentada en la Sentencia del Pleno de esta Sala de 28 de

febrero de 2007, recurso de casación núm. 302/2004 (RJ 2007, 4846), que en

su fundamento de Derecho Cuarto señala que ?Así, en el caso de autos, la

petición de intereses deducida es una incidencia de la ejecución de un contrato

de obras. No existe un procedimiento específico relativo a la ejecución del

contrato de obras; sólo lo hay, en la relación de procedimientos existentes para

las peticiones de clasificación de contratistas, modificación, cesión o resolución

del contrato o peticiones de atribución de subcontratación (?)?

22. Añadiendo más adelante, en lo concerniente al artículo 44 de la LRJPAC que,

(?) Lo expuesto ha de completarse con lo que mantiene el art. 44 de la Ley

30/1992, en la redacción que le dio la Ley 4/1999 (RCL 1999, 114, 329), en

vigor cuando se inició el procedimiento, que en su apartado 1 mantiene que ?en

los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo

establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a

la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver,

produciendo los siguientes efectos" y que en su número 2 dispone como efecto

del vencimiento del plazo que "en los procedimientos en que la Administración

ejercite potestades de intervención susceptibles de producir efectos

desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la

resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con

los efectos previstos en el art. 92?.

23. Partiendo de lo anterior, pasaremos a examinar el expediente objeto de consulta,

comenzando por señalar que las normas aplicables al caso en estudio, en materia

de contratación administrativa, son las contenidas en el Real Decreto Legislativo

2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de

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Contratos de las Administraciones Públicas; en el Real Decreto 390/1996, de 1 de

marzo, de desarrollo parcial de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de contratos de

las Administraciones Públicas; y en el Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre,

por el que se aprueba el Reglamento General de Contratación del Estado.

Disposiciones a las que igualmente se remite el artículo 112 del Real Decreto

Legislativo, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las

disposiciones legales vigentes en materia de Régimen local.

24. Y, concretando aún más, el artículo 7 de la LCAP nos dice que "Los contratos

administrativos se regirán en cuanto a su preparación, adjudicación, efectos y extinción por la

presente Ley y sus disposiciones de desarrollo; supletoriamente se aplicarán las restantes

normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho privado. No

obstante, los contratos administrativos especiales, que se definen en el artículo 5.2, letra b), se

regirán por sus propias normas con carácter preferente". Será por lo tanto la propia

legislación de contratos la que nos muestre cuál sea el procedimiento aplicable a

la resolución contractual y los términos en que se deba aplicar la caducidad del

expediente que con tal finalidad se tramite, y así, en relación a esto último, no se

regula especialidad alguna y por ello la caducidad se ajustará a las normas

generales previstas por la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

25. El artículo 112 de la LCAP, después de haberse reflejado en el artículo 111 las

causas de resolución de los contratos, establece que "La resolución del contrato se

acordará por el órgano de contratación, de oficio o a instancia del contratista, en su caso,

mediante procedimiento en la forma que reglamentariamente se determine".

Constituyéndose, tal y como viene recogido en el artículo 59 del mismo texto

legal, como una de las prerrogativas que en materia de contratación pública

poseen las distintas Administraciones: la de resolver los contratos determinando

los efectos de esa decisión.

26. Por lo tanto, si la Administración opta por la resolución, ésta debe acordarse por

el órgano de contratación de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo

109 del Reglamento General. Procedimiento en el que se establece la audiencia

al contratista y al avalista o asegurador si se propone la incautación de la

garantía; informe del Servicio Jurídico, salvo en los casos previstos en los

artículos 41 y 96 de la LCAP; así como el dictamen de esta Comisión cuando se

formule oposición por parte del contratista.

27. Respecto de la caducidad, ya adelantamos que la propia LCAP, al no regular ésta

de forma expresa, remite supletoriamente a la legislación administrativa general,

siendo así que se trata de materia que indudablemente es aplicable puesto que

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siendo su fundamento la seguridad jurídica de que los expedientes tengan

respuesta en un plazo razonable, no se aprecia razón alguna para que no sea

merecedora de esta garantía la materia contractual.

28. Es conveniente recordar la doctrina jurisprudencial sobre esta materia y así, en la

Sentencia del Tribunal Supremo de 28 Jun. 2004, recurso núm. 791/2001, se

recoge: ?Hemos de afirmar que el artículo 43.4 de la Ley 30/92, configura el plazo de

caducidad como término esencial que, una vez rebasado, conlleva ineludiblemente el archivo

de lo actuado en el expediente, con la consecuente caducidad de la acción de la

Administración para perseguir los hechos a través del expediente tardío. Y ello resulta del tenor

literal del precepto al señalar "...se entenderán caducados y se procederá al archivo de las

actuaciones...".?

29. Respecto a la regulación de la caducidad en la LRJAPC, y en cuanto atañe al

caso en estudio vemos que el artículo 42 ?obligación de resolver? viene a

establecer en su apartado 3, que ?cuando las normas reguladoras de los procedimientos

no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado

anterior se contarán: a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo

de iniciación?. Estableciendo en su apartado 5 los casos en los que podrá

suspenderse el plazo máximo legal para resolver.

30. Por su parte el artículo 44 apartado 2, establece que en los procedimientos

iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya

dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del

cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes

efectos: ?en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o,

en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se

producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el

archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92.?

31. Y en cuanto al artículo 92 ?requisitos y efectos? el apartado 3, establece que ?la

caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la

Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción?.

32. Las consecuencias que se infieren de estos preceptos son que el plazo máximo

para resolver en el caso en estudio es el de tres meses, dando inicio en el

momento de dictarse el acuerdo de incoación y finalizando al notificarse al

interesado el correspondiente acuerdo; o, si no se ha dictado, al transcurrir los

tres meses. Sólo por las causas expuestas y las previstas en la normativa de

contratación antes analizadas puede interrumpirse el plazo de caducidad,

interrupción que, lógicamente, se produce si antes no hubiese vencido ya el plazo

puesto que, en este caso, la caducidad ya habrá producido su efecto de archivo.

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33. En relación al artículo 44 descrito el supuesto objeto de consulta se incardina en

el apartado número 2, puesto que la resolución contractual acordada por

desistimiento del contrato por la propia Administración no produce el

reconocimiento ni constitución de derechos o situaciones jurídicas

individualizadas a favor del contratista. Éste ya tiene su situación anterior definida

y determinada por el contrato, y lo que la resolución produce es precisamente su

pérdida, por lo que debe ser considerado como un procedimiento de intervención

susceptible de provocar efectos desfavorables y de gravamen.

34. Con lo expuesto nos encontramos en la necesidad de apreciar la caducidad del

expediente tramitado por el Ayuntamiento de Llodio puesto que los tres meses

para resolver, desde que se dictó el acuerdo de incoación que tuvo lugar el 25 de

enero de 2008, han excedido con creces en el momento de remitirse el

expediente a esta Comisión (sin que las interrupciones que puedan deducirse del

expediente remitido alteren dicha conclusión).

35. Finalmente señalar que como ha declarado de forma reiterada la doctrina legal, la

caducidad el expediente no impide al Ayuntamiento de Llodio la reapertura de un

nuevo procedimiento a efectos de resolver el contrato de referencia.

36. Considerando lo expuesto, no procede emitir dictamen favorable o desfavorable a

la resolución contractual suscitada, ya que tal juicio de valor presupone un

análisis de fondo que, por definición, no puede hacerse una vez se ha detectado

la caducidad del procedimiento. Y por lo tanto, esta Comisión se limita a concluir

la concurrencia de tal circunstancia y la obligación de la Administración de dictar

una resolución limitada a declarar la caducidad del procedimiento, con expresión

de los hechos y normas que la determinan, y a ordenar el archivo de las

actuaciones.

CONCLUSIÓN

No procede efectuar pronunciamiento sobre el fondo de la consulta por encontrarse el

procedimiento caducado.

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