Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 169/2016 de 05 de octubre de 2016

Cuestión

Reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por doña AITB como consecuencia de una caída en la vía pública.

Contestacion

DICTAMEN Nº: 169/2016

TÍTULO: Reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por

doña AITB como consecuencia de una caída en la vía pública.

ANTECEDENTES

1. Por oficio de Alcalde de San Sebastián de 14 de junio de 2016 (con fecha de

entrada en esta Comisión el 20 de junio siguiente), se somete a consulta la

reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por doña ? (en

adelante, doña AITB) como consecuencia de una caída en la vía pública.

2. La reclamación se fundamenta en que doña AITB sufrió una caída al tropezar con

un pivote metálico en la vía pública, a resultas de la cual sufrió fractura de cabeza

radial izquierda y policontusiones, siendo intervenida quirúrgicamente.

3. La indemnización solicitada asciende a la cantidad de diecinueve mil novecientos

veintiocho con noventa y tres euros (19.928,93 ?), desglosada en (i) 143,68 ? por

2 días de estancia hospitalaria; (ii) 5.256,90 ? por 90 días impeditivos; (iii)

7.197,47 ? por 229 días no impeditivos; (iv) 5.519,15 ? por secuelas; y (v) 1810,02

? por factor de corrección.

4. El expediente remitido consta, además de diversas comunicaciones y justificantes

de las mismas, de la siguiente documentación relevante: el escrito de

reclamación; los informes de la Sección Técnica de Movilidad del ayuntamiento y

de los agentes de la Guardia Municipal intervinientes; informe del Servicio de

urgencias del Hospital ?; informe médico pericial a instancia de parte e informe

pericial de la compañía aseguradora del ayuntamiento; escritos de alegaciones; y

la propuesta de resolución desestimatoria.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

5. Es preceptiva la intervención de esta Comisión al tratarse de una reclamación de

responsabilidad patrimonial por un importe superior a dieciocho mil euros,

conforme a lo que dispone el Decreto 73/2011, de 12 de abril, que actualiza el

límite mínimo de la cuantía en los asuntos a que se refiere el artículo 3.1.k) de la

Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

RELATO DE HECHOS

6. Tomando en consideración la instrucción practicada, son relevantes para la

resolución del supuesto planteado las siguientes circunstancias fácticas.

7. En fecha 3 de enero de 2015, doña AITB, de ? años de edad, tropezó con un

pivote doblado a ras de suelo sito en la confluencia de las calles ? y ?, sufriendo

diversas policontusiones.

8. La caída fue presenciada por dos agentes de la Guardia Municipal, quienes

organizaron su traslado en ambulancia al Hospital ?, siendo diagnosticada de

fractura de cabeza de radio izquierdo. Fue intervenida quirúrgicamente el 27 de

mayo de 2015 y precisó de 55 días de rehabilitación, quedando como secuelas

codo izquierdo y hombro izquierdo dolorosos, así como un ligero perjuicio

estético.

9. El parte de intervención policial señala que ?el pivote doblado estaba señalado con cinta

elástica de Movilidad desde otro pivote hacia este. De todas formas procedimos a reforzar la

señalización colocando un cono así como cinta elástica de la Guardia Municipal?.

10. El servicio de la Sección Técnica de Movilidad del ayuntamiento informa que tuvo

conocimiento de la existencia del pivote doblado mediante incidencia tramitada en

fecha 22 de diciembre de 2014 por la Guardia Municipal, en la que se señalaba

que estaba señalada con cinta. El pivote fue retirado en fecha 8 de enero de

2015.

CONSIDERACIONES

I ANÁLISIS DEL PROCEDIMIENTO

11. Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el

título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las

administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante,

LRJPAC), y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el

Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de

las administraciones públicas (en adelante, el Reglamento).

12. Aunque dicha normativa ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, sigue

Dictamen 169/2016 Página 2 de 8

siendo de aplicación a los procedimientos iniciados antes de su entrada en vigor,

de acuerdo con lo establecido en su disposición transitoria tercera, letra a).

13. La reclamación ha sido presentada por persona legitimada, ya que es quien ha

sufrido las lesiones por las que se reclama, y dentro del plazo legal establecido

(art. 142.5 LRJPAC).

14. La tramitación del procedimiento se ha acomodado en lo sustancial a lo

establecido al efecto en el citado Reglamento. Así se han incorporado los

documentos presentados por la reclamante y se ha dado cumplimiento a lo

dispuesto en el artículo 10 del Reglamento.

15. Consta la puesta a disposición de la parte reclamante de todo lo instruido, a fin de

que alegase lo que estimara conveniente a su derecho, conforme a lo que

establece el artículo 11 del Reglamento.

16. En orden al plazo para resolver y notificar la decisión administrativa, debe

señalarse que el expediente se somete a esta Comisión cuando restan pocos días

para el transcurso del plazo legal de seis meses establecido en el artículo 13.3 del

Reglamento para resolver y notificar la resolución.

II ANÁLISIS DEL FONDO

17. El régimen de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas tiene

su fundamento específico en el art. 106.2 de la Constitución (en adelante, CE) y

se encuentra hoy contemplado en los artículos 139 y siguientes de la LRJPAC.

18. Son requisitos exigidos para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial:

el daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una

persona o grupo de personas; que sea consecuencia del funcionamiento normal o

anormal ?es indiferente la calificación? de los servicios públicos (voz que incluye

a estos efectos, toda actuación, gestión, actividad o tareas propias de la función

administrativa que se ejerce, incluso por omisión o pasividad con resultado

lesivo), sin intervención de elementos extraños que puedan alterar el curso

causal; la inexistencia de fuerza mayor y que el perjudicado no tenga el deber

jurídico de soportar el daño.

19. En cuanto a la noción de servicio público a los fines del artículo 106 CE, la

jurisprudencia viene considerando como tal toda actuación, gestión, actividad o

tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o

pasividad, con resultado lesivo.

Dictamen 169/2016 Página 3 de 8

20. En el ámbito de las administraciones locales, el señalado artículo 54 de LBRL

dispone que ?las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios

causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los

términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa?, texto

que reitera el artículo 223 del Reglamento de organización y funcionamiento de

las entidades locales. De la misma manera, el artículo 3.1 del Real Decreto

1372/1986, de 13 de junio, del Reglamento de bienes de las entidades locales,

establece que ?Son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos, parques,

aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o

utilización generales, cuya conservación y policía sean de competencia de la entidad local?.

En este sentido, resulta incuestionable que los municipios ostentan competencia

en materia de infraestructura viaria y pavimentación de las vías públicas urbanas,

tanto calzadas como aceras [artículos 25.2.d) y 26.1.a) de LBRL], al objeto de

garantizar unas condiciones objetivas de seguridad para el tránsito de vehículos y

de personas.

21. En el mismo sentido, el artículo 17.1.16) de la Ley 2/2016, de 7 de abril, de

Instituciones Locales de Euskadi, señala que dicho ámbito material constituye

competencia propia de los municipios vascos.

22. En ese entorno de la actividad municipal respecto de las aceras y calzadas, cuya

finalidad es precisamente facilitar el tránsito de personas y vehículos, esta

Comisión viene distinguiendo, de consuno con la jurisprudencia: (i) las caídas

ocasionadas por traspiés con elementos consustanciales a las vías urbanas

(como semáforos, señales de tráfico, bordillos y demás mobiliario urbano), en las

que, con carácter general, no se aprecia la concurrencia del requisito del nexo

causal con el funcionamiento del servicio público, y; (ii) las caídas provocadas por

otra clase de elementos (tales como baldosas o losetas en estado deficiente de

conservación, agujeros y socavones producidos por esa misma deficiencia, o por

la realización de obras públicas no señalizadas adecuadamente), las cuales

pueden, siempre atendiendo a las circunstancias del caso, comportar el

reconocimiento de una actuación omisiva de la Administración, determinante de

responsabilidad.

23. En el presente supuesto nos encontramos ante una reclamación fundada en

daños provocados a consecuencia de la existencia en la acera de un pivote

doblado a raíz de suelo a escasa distancia de un paso de peatones sobre la

calzada de la calle ?.

Dictamen 169/2016 Página 4 de 8

24. Pero antes de determinar la existencia o no de la reclamada responsabilidad

patrimonial del Ayuntamiento de San Sebastián resulta imprescindible decidir

acerca de si concurrió o no un funcionamiento, normal o anormal, causante del

daño por el que se reclama, puesto que, si no existe el necesario nexo de

causalidad, huelga deslindar el grado de responsabilidad administrativa achacable

a quienes aparecen como los causantes de aquel.

25. Conviene también señalar, en este punto, que es a la parte actora a quien

corresponde, en principio, la carga de la prueba sobre las cuestiones de hecho

determinantes de la existencia de la antijuridicidad, del alcance y valoración

económica de la lesión, así como del substrato fáctico de la relación de

causalidad que permita la imputación de la responsabilidad a la Administración.

26. Corresponde, por su parte, a la Administración competente en materia de

pavimentación de vías públicas urbanas y su conservación la carga de la prueba

referente a la cuestión de la fuerza mayor, cuando se alegue como causa de

exoneración, y sobre la incidencia, como causa eficiente, de la propia víctima,

salvo en el supuesto de hecho notorio.

27. Y, finalmente, en el caso de ser controvertido, le corresponde también a la

Administración la acreditación de las circunstancias de hecho que definan el

estándar de rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las situaciones

de riesgo de lesión patrimonial y de las medidas adoptadas para permitir la

seguridad de los usuarios, así como para reparar los efectos dañosos, en el caso

de que se actúen tales situaciones de riesgo.

28. La cuestión nuclear ?como se ha anticipado? se ciñe, en realidad, a determinar

si, atendidas las concretas circunstancias concurrentes, los daños alegados han

sido o no consecuencia del funcionamiento del servicio público, en la relación de

causa a efecto que resulta presupuesto imprescindible para el reconocimiento de

la responsabilidad patrimonial de la Administración.

29. En este sentido, no cabe duda que la caída se originó tal como indica doña AITB,

extremo corroborado por la patrulla de la Guardia Municipal que presenció la

caída ?si bien su escueto informe no contiene narración alguna acerca de su

mecánica?, de lo que resulta acreditada la necesaria relación de causalidad.

30. Corresponde, a continuación, dilucidar si la lesión ha sido debida al

funcionamiento del servicio público, presupuesto imprescindible para el

reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Dictamen 169/2016 Página 5 de 8

31. Para ello, y a falta de parámetros normativos, hemos de acudir a la construcción

del estándar de funcionamiento, cuyo incumplimiento determinará el nacimiento

de la responsabilidad administrativa. En este sentido, la Comisión viene

recordando reiteradamente la dificultad que entraña la definición casuística del

estándar de funcionamiento, si bien cabe apuntar la existencia de algunas pautas

orientativas: (i) el estándar no puede determinarse al margen de la valoración de

los recursos económicos que la prestación del servicio conforme a aquel

conllevaría (un estándar elevado puede hacer inviable el servicio); (ii) el estándar

no puede definirse a partir de lo deseable, sino en atención a lo razonablemente

posible, criterio que impide su delimitación a partir del daño sufrido aunque este

sea grave; (iii) como criterio de cierre, el estándar ha de construirse sobre el test

de razonabilidad, aplicado en consideración a la naturaleza del servicio y las

circunstancias que presente el caso.

32. Como tiene declarado la Comisión en numerosos dictámenes, no basta cualquier

irregularidad en el pavimento para considerar el nacimiento de la responsabilidad

patrimonial, sino que aquella debe ser de tal índole que (i) no cumpla el estándar

de eficacia que es exigible a los servicios municipales de conservación y

mantenimiento de vías urbanas, o (ii) imposibilite o dificulte notoriamente que sea

evitada por los viandantes, o (iii) resulte inadvertida para estos en un deambular

realizado con la debida diligencia.

33. Pues bien, considera la Comisión que el soporte fáctico cuenta con el apoyo

probatorio suficiente que permite aseverar que el tamaño del defecto era de la

suficiente entidad como para dar por trabada la relación causal del daño alegado

y el funcionamiento del servicio público. En efecto, la documentación fotográfica

aportada muestra un pivote de considerables dimensiones, doblado sobre su base

de forma que quedó perpendicular al paso de peatones y en su extremo,

constituyendo indubitadamente un obstáculo anormal, esto es, más allá de los

que pueden observarse habitualmente en aceras y zonas de tránsito peatonal

provenientes del deterioro ordinario del mobiliario urbano.

34. Por otra parte, dicho pivote se hallaba al parecer señalizado con una cinta

plástica, de la que el expediente no aporta demasiadas explicaciones: tan sólo se

afirma en el parte de intervención de la Guardia Municipal que la cinta unía el

pivote doblado con otro. Esta señalización fue reforzada por la patrulla de la

Guardia Municipal colocando un cono de señalización viaria junto al pivote.

35. Como se ha señalado anteriormente, corresponde a la Administración acreditar

las circunstancias de hecho que definan el estándar de rendimiento ofrecido por el

Dictamen 169/2016 Página 6 de 8

servicio público para evitar las situaciones de riesgo de lesión patrimonial y de las

medidas adoptadas para permitir la seguridad de los usuarios, así como para

reparar los efectos dañosos, en el caso de que se actúen tales situaciones de

riesgo. El escueto informe de la Sección Técnica de Movilidad nada indica acerca

de los protocolos establecidos para este tipo de incidencias y se limita a afirmar

que el transcurso de más de quince días entre que se recibe el primer aviso y la

reparación efectuada (retirada del pivote sin ser reemplazado por ningún otro) se

considera razonable porque ?debido a las fechas en que se produce no se puede atender

la incidencia por estar la mayoría del personal de vacaciones? y ?que el tiempo de reparación

desde que se tiene conocimiento hasta que queda reparado es un tiempo razonable, teniendo

en cuenta los medios y presupuesto que se disponen y las fechas en las que se produce la

rotura...?

36. Considera, sin embargo, la Comisión que la respuesta municipal ante la incidencia

fue tardía ante una incidencia de importancia, que presentaba un evidente riesgo

en una zona de alta densidad de viandantes, zona peatonalizada y de acceso a la

oficina principal de Correos, en fechas navideñas, manteniendo el pivote doblado

con una escasa señalización, lo que permite afirmar que no se alcanza, en el caso

examinado, el estándar de rendimiento exigible. De ello resulta la antijuricidad del

daño y el deber de la Administración municipal de responder patrimonialmente

ante los daños sufridos por la reclamante.

37. Finalmente, por lo que se refiere a la cuantía de la indemnización, procede

abordar el alcance de la lesión y su cuantificación, que se debe realizar a la luz de

lo establecido en el artículo 141.2 LRJPAC: ?la indemnización se calculará con arreglo a

los criterios de valoración establecidos en la legislación de expropiación forzosa, legislación

fiscal y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes

en el mercado?.

38. Para hacer efectiva la reparación de los daños corporales, la Comisión considera

útil el sistema establecido para la valoración de los daños y perjuicios causados a

las personas en accidentes de circulación, contenido en la Ley sobre

responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos de motor (Real

Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre), y en las resoluciones anuales de la

Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones que actualizan los valores

recogidos en el anexo de la ley, entendiendo que los baremos establecidos tienen

valor únicamente referencial, no vinculante ni obligatorio.

39. Procede, pues, determinar el importe de la indemnización, para lo cual la

reclamante acude a las cuantías establecidas en la Resolución de 51 de marzo de

Dictamen 169/2016 Página 7 de 8

2014, por ser la aplicable en el momento en que produjo el accidente, a tenor de

lo dispuesto en el artículo 141.3 LRJPAC.

40. Hay que tener en cuenta que el nuevo sistema derivado de la reforma de la Ley

35/2015, de 22 de septiembre, no entró en vigor hasta el 1 de enero de 2016

(disposición final quinta).

41. Para cuantificar la indemnización la reclamante ha aportado un informe emitido

por el doctor don IBC, que fija en 321 días el número de días necesario para la

curación de doña AITB, de los que dos son de hospitalización, 90 impeditivos y

229 no impeditivos. Atribuye así mismo 1 punto de secuela por codo doloroso, 3

puntos por hombro doloroso, sendos puntos por limitación a flexión y a abducción

y, finalmente, 1 punto por perjuicio estético.

42. Esta valoración no ha resultado discutida en el expediente, probablemente al

haber entendido el órgano instructor que no se encontraba suficientemente

probada la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio y la lesión

sufrida por doña AITB, por lo que procede atender a lo reclamado, salvo en lo

referente al factor de corrección del 10% puesto que, como hemos indicado, la

valoración de indemnización conforme al baremo tiene un sentido orientativo a

efectos de calcular el montante del daño, pero no resulta de aplicación automática

y no puede aceptarse, salvo que se pruebe ?lo que aquí no sucede? la existencia

de un detrimento efectivo de ingresos

43. La cuantía de la indemnización deberá ser actualizada a la fecha en que se ponga

fin al procedimiento de responsabilidad conforme a lo dispuesto en el artículo

141.3 de la LRJPAC, esto es, con arreglo al índice de precios al consumo fijado

por el Instituto Nacional de Estadística.

CONCLUSIÓN

La Comisión considera que existe responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de

San Sebastián en relación con la reclamación formulada por doña AITB en la cantidad

de 18.118,91 ?, más la actualización señalada en el dictamen.

Dictamen 169/2016 Página 8 de 8

DICTAMEN Nº: 169/2016

TÍTULO: Reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por

doña AITB como consecuencia de una caída en la vía pública.

ANTECEDENTES

1. Por oficio de Alcalde de San Sebastián de 14 de junio de 2016 (con fecha de

entrada en esta Comisión el 20 de junio siguiente), se somete a consulta la

reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por doña ? (en

adelante, doña AITB) como consecuencia de una caída en la vía pública.

2. La reclamación se fundamenta en que doña AITB sufrió una caída al tropezar con

un pivote metálico en la vía pública, a resultas de la cual sufrió fractura de cabeza

radial izquierda y policontusiones, siendo intervenida quirúrgicamente.

3. La indemnización solicitada asciende a la cantidad de diecinueve mil novecientos

veintiocho con noventa y tres euros (19.928,93 ?), desglosada en (i) 143,68 ? por

2 días de estancia hospitalaria; (ii) 5.256,90 ? por 90 días impeditivos; (iii)

7.197,47 ? por 229 días no impeditivos; (iv) 5.519,15 ? por secuelas; y (v) 1810,02

? por factor de corrección.

4. El expediente remitido consta, además de diversas comunicaciones y justificantes

de las mismas, de la siguiente documentación relevante: el escrito de

reclamación; los informes de la Sección Técnica de Movilidad del ayuntamiento y

de los agentes de la Guardia Municipal intervinientes; informe del Servicio de

urgencias del Hospital ?; informe médico pericial a instancia de parte e informe

pericial de la compañía aseguradora del ayuntamiento; escritos de alegaciones; y

la propuesta de resolución desestimatoria.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

5. Es preceptiva la intervención de esta Comisión al tratarse de una reclamación de

responsabilidad patrimonial por un importe superior a dieciocho mil euros,

conforme a lo que dispone el Decreto 73/2011, de 12 de abril, que actualiza el

límite mínimo de la cuantía en los asuntos a que se refiere el artículo 3.1.k) de la

Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

RELATO DE HECHOS

6. Tomando en consideración la instrucción practicada, son relevantes para la

resolución del supuesto planteado las siguientes circunstancias fácticas.

7. En fecha 3 de enero de 2015, doña AITB, de ? años de edad, tropezó con un

pivote doblado a ras de suelo sito en la confluencia de las calles ? y ?, sufriendo

diversas policontusiones.

8. La caída fue presenciada por dos agentes de la Guardia Municipal, quienes

organizaron su traslado en ambulancia al Hospital ?, siendo diagnosticada de

fractura de cabeza de radio izquierdo. Fue intervenida quirúrgicamente el 27 de

mayo de 2015 y precisó de 55 días de rehabilitación, quedando como secuelas

codo izquierdo y hombro izquierdo dolorosos, así como un ligero perjuicio

estético.

9. El parte de intervención policial señala que ?el pivote doblado estaba señalado con cinta

elástica de Movilidad desde otro pivote hacia este. De todas formas procedimos a reforzar la

señalización colocando un cono así como cinta elástica de la Guardia Municipal?.

10. El servicio de la Sección Técnica de Movilidad del ayuntamiento informa que tuvo

conocimiento de la existencia del pivote doblado mediante incidencia tramitada en

fecha 22 de diciembre de 2014 por la Guardia Municipal, en la que se señalaba

que estaba señalada con cinta. El pivote fue retirado en fecha 8 de enero de

2015.

CONSIDERACIONES

I ANÁLISIS DEL PROCEDIMIENTO

11. Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el

título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las

administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante,

LRJPAC), y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el

Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de

las administraciones públicas (en adelante, el Reglamento).

12. Aunque dicha normativa ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, sigue

Dictamen 169/2016 Página 2 de 8

siendo de aplicación a los procedimientos iniciados antes de su entrada en vigor,

de acuerdo con lo establecido en su disposición transitoria tercera, letra a).

13. La reclamación ha sido presentada por persona legitimada, ya que es quien ha

sufrido las lesiones por las que se reclama, y dentro del plazo legal establecido

(art. 142.5 LRJPAC).

14. La tramitación del procedimiento se ha acomodado en lo sustancial a lo

establecido al efecto en el citado Reglamento. Así se han incorporado los

documentos presentados por la reclamante y se ha dado cumplimiento a lo

dispuesto en el artículo 10 del Reglamento.

15. Consta la puesta a disposición de la parte reclamante de todo lo instruido, a fin de

que alegase lo que estimara conveniente a su derecho, conforme a lo que

establece el artículo 11 del Reglamento.

16. En orden al plazo para resolver y notificar la decisión administrativa, debe

señalarse que el expediente se somete a esta Comisión cuando restan pocos días

para el transcurso del plazo legal de seis meses establecido en el artículo 13.3 del

Reglamento para resolver y notificar la resolución.

II ANÁLISIS DEL FONDO

17. El régimen de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas tiene

su fundamento específico en el art. 106.2 de la Constitución (en adelante, CE) y

se encuentra hoy contemplado en los artículos 139 y siguientes de la LRJPAC.

18. Son requisitos exigidos para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial:

el daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una

persona o grupo de personas; que sea consecuencia del funcionamiento normal o

anormal ?es indiferente la calificación? de los servicios públicos (voz que incluye

a estos efectos, toda actuación, gestión, actividad o tareas propias de la función

administrativa que se ejerce, incluso por omisión o pasividad con resultado

lesivo), sin intervención de elementos extraños que puedan alterar el curso

causal; la inexistencia de fuerza mayor y que el perjudicado no tenga el deber

jurídico de soportar el daño.

19. En cuanto a la noción de servicio público a los fines del artículo 106 CE, la

jurisprudencia viene considerando como tal toda actuación, gestión, actividad o

tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o

pasividad, con resultado lesivo.

Dictamen 169/2016 Página 3 de 8

20. En el ámbito de las administraciones locales, el señalado artículo 54 de LBRL

dispone que ?las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios

causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los

términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa?, texto

que reitera el artículo 223 del Reglamento de organización y funcionamiento de

las entidades locales. De la misma manera, el artículo 3.1 del Real Decreto

1372/1986, de 13 de junio, del Reglamento de bienes de las entidades locales,

establece que ?Son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos, parques,

aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o

utilización generales, cuya conservación y policía sean de competencia de la entidad local?.

En este sentido, resulta incuestionable que los municipios ostentan competencia

en materia de infraestructura viaria y pavimentación de las vías públicas urbanas,

tanto calzadas como aceras [artículos 25.2.d) y 26.1.a) de LBRL], al objeto de

garantizar unas condiciones objetivas de seguridad para el tránsito de vehículos y

de personas.

21. En el mismo sentido, el artículo 17.1.16) de la Ley 2/2016, de 7 de abril, de

Instituciones Locales de Euskadi, señala que dicho ámbito material constituye

competencia propia de los municipios vascos.

22. En ese entorno de la actividad municipal respecto de las aceras y calzadas, cuya

finalidad es precisamente facilitar el tránsito de personas y vehículos, esta

Comisión viene distinguiendo, de consuno con la jurisprudencia: (i) las caídas

ocasionadas por traspiés con elementos consustanciales a las vías urbanas

(como semáforos, señales de tráfico, bordillos y demás mobiliario urbano), en las

que, con carácter general, no se aprecia la concurrencia del requisito del nexo

causal con el funcionamiento del servicio público, y; (ii) las caídas provocadas por

otra clase de elementos (tales como baldosas o losetas en estado deficiente de

conservación, agujeros y socavones producidos por esa misma deficiencia, o por

la realización de obras públicas no señalizadas adecuadamente), las cuales

pueden, siempre atendiendo a las circunstancias del caso, comportar el

reconocimiento de una actuación omisiva de la Administración, determinante de

responsabilidad.

23. En el presente supuesto nos encontramos ante una reclamación fundada en

daños provocados a consecuencia de la existencia en la acera de un pivote

doblado a raíz de suelo a escasa distancia de un paso de peatones sobre la

calzada de la calle ?.

Dictamen 169/2016 Página 4 de 8

24. Pero antes de determinar la existencia o no de la reclamada responsabilidad

patrimonial del Ayuntamiento de San Sebastián resulta imprescindible decidir

acerca de si concurrió o no un funcionamiento, normal o anormal, causante del

daño por el que se reclama, puesto que, si no existe el necesario nexo de

causalidad, huelga deslindar el grado de responsabilidad administrativa achacable

a quienes aparecen como los causantes de aquel.

25. Conviene también señalar, en este punto, que es a la parte actora a quien

corresponde, en principio, la carga de la prueba sobre las cuestiones de hecho

determinantes de la existencia de la antijuridicidad, del alcance y valoración

económica de la lesión, así como del substrato fáctico de la relación de

causalidad que permita la imputación de la responsabilidad a la Administración.

26. Corresponde, por su parte, a la Administración competente en materia de

pavimentación de vías públicas urbanas y su conservación la carga de la prueba

referente a la cuestión de la fuerza mayor, cuando se alegue como causa de

exoneración, y sobre la incidencia, como causa eficiente, de la propia víctima,

salvo en el supuesto de hecho notorio.

27. Y, finalmente, en el caso de ser controvertido, le corresponde también a la

Administración la acreditación de las circunstancias de hecho que definan el

estándar de rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las situaciones

de riesgo de lesión patrimonial y de las medidas adoptadas para permitir la

seguridad de los usuarios, así como para reparar los efectos dañosos, en el caso

de que se actúen tales situaciones de riesgo.

28. La cuestión nuclear ?como se ha anticipado? se ciñe, en realidad, a determinar

si, atendidas las concretas circunstancias concurrentes, los daños alegados han

sido o no consecuencia del funcionamiento del servicio público, en la relación de

causa a efecto que resulta presupuesto imprescindible para el reconocimiento de

la responsabilidad patrimonial de la Administración.

29. En este sentido, no cabe duda que la caída se originó tal como indica doña AITB,

extremo corroborado por la patrulla de la Guardia Municipal que presenció la

caída ?si bien su escueto informe no contiene narración alguna acerca de su

mecánica?, de lo que resulta acreditada la necesaria relación de causalidad.

30. Corresponde, a continuación, dilucidar si la lesión ha sido debida al

funcionamiento del servicio público, presupuesto imprescindible para el

reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Dictamen 169/2016 Página 5 de 8

31. Para ello, y a falta de parámetros normativos, hemos de acudir a la construcción

del estándar de funcionamiento, cuyo incumplimiento determinará el nacimiento

de la responsabilidad administrativa. En este sentido, la Comisión viene

recordando reiteradamente la dificultad que entraña la definición casuística del

estándar de funcionamiento, si bien cabe apuntar la existencia de algunas pautas

orientativas: (i) el estándar no puede determinarse al margen de la valoración de

los recursos económicos que la prestación del servicio conforme a aquel

conllevaría (un estándar elevado puede hacer inviable el servicio); (ii) el estándar

no puede definirse a partir de lo deseable, sino en atención a lo razonablemente

posible, criterio que impide su delimitación a partir del daño sufrido aunque este

sea grave; (iii) como criterio de cierre, el estándar ha de construirse sobre el test

de razonabilidad, aplicado en consideración a la naturaleza del servicio y las

circunstancias que presente el caso.

32. Como tiene declarado la Comisión en numerosos dictámenes, no basta cualquier

irregularidad en el pavimento para considerar el nacimiento de la responsabilidad

patrimonial, sino que aquella debe ser de tal índole que (i) no cumpla el estándar

de eficacia que es exigible a los servicios municipales de conservación y

mantenimiento de vías urbanas, o (ii) imposibilite o dificulte notoriamente que sea

evitada por los viandantes, o (iii) resulte inadvertida para estos en un deambular

realizado con la debida diligencia.

33. Pues bien, considera la Comisión que el soporte fáctico cuenta con el apoyo

probatorio suficiente que permite aseverar que el tamaño del defecto era de la

suficiente entidad como para dar por trabada la relación causal del daño alegado

y el funcionamiento del servicio público. En efecto, la documentación fotográfica

aportada muestra un pivote de considerables dimensiones, doblado sobre su base

de forma que quedó perpendicular al paso de peatones y en su extremo,

constituyendo indubitadamente un obstáculo anormal, esto es, más allá de los

que pueden observarse habitualmente en aceras y zonas de tránsito peatonal

provenientes del deterioro ordinario del mobiliario urbano.

34. Por otra parte, dicho pivote se hallaba al parecer señalizado con una cinta

plástica, de la que el expediente no aporta demasiadas explicaciones: tan sólo se

afirma en el parte de intervención de la Guardia Municipal que la cinta unía el

pivote doblado con otro. Esta señalización fue reforzada por la patrulla de la

Guardia Municipal colocando un cono de señalización viaria junto al pivote.

35. Como se ha señalado anteriormente, corresponde a la Administración acreditar

las circunstancias de hecho que definan el estándar de rendimiento ofrecido por el

Dictamen 169/2016 Página 6 de 8

servicio público para evitar las situaciones de riesgo de lesión patrimonial y de las

medidas adoptadas para permitir la seguridad de los usuarios, así como para

reparar los efectos dañosos, en el caso de que se actúen tales situaciones de

riesgo. El escueto informe de la Sección Técnica de Movilidad nada indica acerca

de los protocolos establecidos para este tipo de incidencias y se limita a afirmar

que el transcurso de más de quince días entre que se recibe el primer aviso y la

reparación efectuada (retirada del pivote sin ser reemplazado por ningún otro) se

considera razonable porque ?debido a las fechas en que se produce no se puede atender

la incidencia por estar la mayoría del personal de vacaciones? y ?que el tiempo de reparación

desde que se tiene conocimiento hasta que queda reparado es un tiempo razonable, teniendo

en cuenta los medios y presupuesto que se disponen y las fechas en las que se produce la

rotura...?

36. Considera, sin embargo, la Comisión que la respuesta municipal ante la incidencia

fue tardía ante una incidencia de importancia, que presentaba un evidente riesgo

en una zona de alta densidad de viandantes, zona peatonalizada y de acceso a la

oficina principal de Correos, en fechas navideñas, manteniendo el pivote doblado

con una escasa señalización, lo que permite afirmar que no se alcanza, en el caso

examinado, el estándar de rendimiento exigible. De ello resulta la antijuricidad del

daño y el deber de la Administración municipal de responder patrimonialmente

ante los daños sufridos por la reclamante.

37. Finalmente, por lo que se refiere a la cuantía de la indemnización, procede

abordar el alcance de la lesión y su cuantificación, que se debe realizar a la luz de

lo establecido en el artículo 141.2 LRJPAC: ?la indemnización se calculará con arreglo a

los criterios de valoración establecidos en la legislación de expropiación forzosa, legislación

fiscal y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes

en el mercado?.

38. Para hacer efectiva la reparación de los daños corporales, la Comisión considera

útil el sistema establecido para la valoración de los daños y perjuicios causados a

las personas en accidentes de circulación, contenido en la Ley sobre

responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos de motor (Real

Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre), y en las resoluciones anuales de la

Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones que actualizan los valores

recogidos en el anexo de la ley, entendiendo que los baremos establecidos tienen

valor únicamente referencial, no vinculante ni obligatorio.

39. Procede, pues, determinar el importe de la indemnización, para lo cual la

reclamante acude a las cuantías establecidas en la Resolución de 51 de marzo de

Dictamen 169/2016 Página 7 de 8

2014, por ser la aplicable en el momento en que produjo el accidente, a tenor de

lo dispuesto en el artículo 141.3 LRJPAC.

40. Hay que tener en cuenta que el nuevo sistema derivado de la reforma de la Ley

35/2015, de 22 de septiembre, no entró en vigor hasta el 1 de enero de 2016

(disposición final quinta).

41. Para cuantificar la indemnización la reclamante ha aportado un informe emitido

por el doctor don IBC, que fija en 321 días el número de días necesario para la

curación de doña AITB, de los que dos son de hospitalización, 90 impeditivos y

229 no impeditivos. Atribuye así mismo 1 punto de secuela por codo doloroso, 3

puntos por hombro doloroso, sendos puntos por limitación a flexión y a abducción

y, finalmente, 1 punto por perjuicio estético.

42. Esta valoración no ha resultado discutida en el expediente, probablemente al

haber entendido el órgano instructor que no se encontraba suficientemente

probada la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio y la lesión

sufrida por doña AITB, por lo que procede atender a lo reclamado, salvo en lo

referente al factor de corrección del 10% puesto que, como hemos indicado, la

valoración de indemnización conforme al baremo tiene un sentido orientativo a

efectos de calcular el montante del daño, pero no resulta de aplicación automática

y no puede aceptarse, salvo que se pruebe ?lo que aquí no sucede? la existencia

de un detrimento efectivo de ingresos

43. La cuantía de la indemnización deberá ser actualizada a la fecha en que se ponga

fin al procedimiento de responsabilidad conforme a lo dispuesto en el artículo

141.3 de la LRJPAC, esto es, con arreglo al índice de precios al consumo fijado

por el Instituto Nacional de Estadística.

CONCLUSIÓN

La Comisión considera que existe responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de

San Sebastián en relación con la reclamación formulada por doña AITB en la cantidad

de 18.118,91 ?, más la actualización señalada en el dictamen.

Dictamen 169/2016 Página 8 de 8