Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 161/2016 de 21 de septiembre de 2016

Cuestión

Reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por doña MLMF como consecuencia de una caída en la vía pública.

Contestacion

DICTAMEN Nº: 161/2016

TÍTULO: Reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por

doña MLMF como consecuencia de una caída en la vía pública

ANTECEDENTES

1. Mediante Decreto de la Concejalía Delegada del Departamento de Hacienda del

Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, de fecha 23 de junio de 2016 y registro de

entrada en esta Comisión del día 6 de julio de 2016, se somete a su consulta la

reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por doña ? (MLMF), como

consecuencia de una caída el día 9 de febrero de 2015 en la calle ? de Vitoria-

Gasteiz.

2. La interesada presentó reclamación de responsabilidad patrimonial imputando la

caída a una baldosa rota que sobresalía sobre las demás. La cantidad reclamada

asciende a veintiún mil trescientos trece euros con cuarenta y siete céntimos de

euro (21.313,47 ?), que desglosa en los siguientes conceptos: (i) 357 días

impeditivos (20.852,37 ?); (ii) gastos en gimnasio (203,79 ?) y; (iii) gastos en

ortopedia y taxis (257,31 ?). Además, considera que esa cantidad puede ser

ampliada cuando se valoren sus secuelas, lo que deja para un posterior momento.

3. El expediente remitido consta, además de diversas comunicaciones y sus

respectivos justificantes, de la siguiente documentación:

a) Escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial, presentado el 16 de

julio de 2015.

b) Decreto de 24 de septiembre de 2015 de requerimiento de subsanación de

defectos en la solicitud.

c) Escrito de la reclamante aportando justificante de gastos, imágenes del lugar e

informes médicos.

d) Decreto de 30 de diciembre de 2015 de incoación del procedimiento de

responsabilidad patrimonial.

e) Nuevo escrito de la reclamante de 13 de enero de 2016, en respuesta al

Decreto de incoación del expediente de responsabilidad patrimonial.

f) Informes del Área de Atención Ciudadana y de la Unidad de Mantenimiento

Urbano.

g) Prueba documental aportada por el Departamento de Administración Pública y

Justicia del Gobierno Vasco, consistente en un video grabado por las cámaras

del Palacio de Justicia de Vitoria-Gasteiz.

h) Nuevo requerimiento de subsanación a la reclamante.

i) Escrito de la reclamante de 22 de marzo de 2016 valorando económicamente

el daño reclamado, sin perjuicio de remitirse a una posterior valoración de las

secuelas.

j) Escrito concediendo audiencia a la reclamante.

k) Alegaciones presentadas por la reclamante el 19 de mayo de 2016.

l) Propuesta de resolución desestimatoria.

CONSIDERACIONES

I INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

4. Es preceptiva la consulta a este órgano consultivo en los casos de reclamaciones

de responsabilidad patrimonial de la Administración cuando la cantidad reclamada

sea igual o superior a 18.000 euros, de acuerdo con el art. 3.1. k) de la Ley

9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi,

actualizado por el Decreto 73/2011, de 12 de abril, de modificación del límite

mínimo de cuantía en los asuntos sobre responsabilidad patrimonial que deban

ser dictaminados por la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

II RELATO DE LOS HECHOS

5. El día 9 de febrero de 2015, doña MLMF caminaba por la calle ? de Vitoria-

Gasteiz, a la altura de los nuevos juzgados, cuando tropezó y cayó al suelo en el

lugar donde había una baldosa rota.

6. Fue ayudada por dos personas a levantarse y posteriormente llamó a su marido,

quien la trasladó al Servicio de urgencias del Hospital ?.

7. Dos días después se le realizó una resonancia magnética en la que se apreció

que sufría de una fractura aguda no desplazada de rótula y rotura parcial del

vasto interno del músculo cuádriceps.

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8. Las citadas lesiones provocaron que permaneciera en situación de incapacidad

laboral hasta que se le dio el alta el 1 de febrero de 2016.

III APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

A) Análisis del procedimiento:

9. Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el

título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las

administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante,

LRJPAC), y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el

Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de

las administraciones públicas (en adelante, el Reglamento).

10. La reclamación ha sido formulada por persona legitimada, ya que doña MLMF es

la persona que sufrió el accidente, y dentro del plazo legalmente establecido por

el artículo 142.5 LRJPAC.

11. Sin problema, pues, ni de legitimación ni de plazo para la interposición de la

reclamación de responsabilidad patrimonial, la tramitación del procedimiento se

ha acomodado en lo sustancial a lo establecido al efecto en el citado Reglamento.

12. Así, (i) los actos de instrucción han sido realizados por órgano competente, (ii) se

ha emitidos los correspondiente informes por parte de los servicios afectados; (iii)

constan en el expediente las pruebas médicas presentadas por el reclamante y

las pruebas gráficas y documentales solicitadas y presentadas por la reclamante y

los servicios implicados, (iv) se ha dado plazo a la reclamante para acceder a todo

el expediente; (v) se han incorporado sus alegaciones y; (vii) se ha elaborado la

propuesta de resolución.

13. En cuanto al plazo, el expediente se remite para el dictamen de la Comisión

habiendo transcurrido el plazo de seis meses para resolver y notificar la decisión

administrativa establecido en el artículo 13.3 del Reglamento.

14. Ello no obstante, como también señala esta Comisión en sus dictámenes,

procede continuar con el procedimiento, ya que tal circunstancia no exime a la

Administración del deber de dictar una resolución expresa (artículo 42.1 LRJPAC)

y, tratándose de un silencio desestimatorio (artículo 142.7 LRJPAC), no existe

vinculación alguna al sentido del mismo (artículo 43.3 b) LRJPAC).

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B) Análisis del fondo:

15. El régimen de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas

contemplado en el artículo 106.2 de la Constitución (CE), encuentra hoy su

regulación legal en los artículos 139 y siguientes de la LRJPAC, que resultan

también de aplicación a las entidades locales, en virtud de lo previsto en el

artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las bases de régimen

local (LBRL), y cuyo reconocimiento por las administraciones públicas conlleva,

según constante doctrina jurisprudencial, los siguientes requisitos: un daño o

perjuicio evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o

grupo de personas; que ese daño sea consecuencia del funcionamiento normal o

anormal ?es indiferente la calificación? de los servicios públicos; y que se haya

producido sin intervención de fuerza mayor o elementos extraños que puedan

alterar el nexo causal y sin que quien lo reclama tenga el deber jurídico de

soportarlo por su propia conducta.

16. En cuanto a la noción de servicio público a los fines del artículo 106 CE, la

jurisprudencia viene considerando como tal toda actuación, gestión, actividad o

tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o

pasividad, con resultado lesivo.

17. En el ámbito de las administraciones locales el señalado artículo 54 de LBRL,

dispone que ?las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios

causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los

términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa?, texto

que reitera el artículo 223 del Real Decreto 2586/1986, de 28 de noviembre, por el

que se establece el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen

jurídico de las entidades locales. De la misma manera, el artículo 3.1 del Real

Decreto 1372/1986, de 13 de junio, del Reglamento de bienes de las entidades

locales, establece que ?Son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles,

paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de

aprovechamiento o utilización generales, cuya conservación y policía sean de competencia de

la entidad local?. En este sentido, resulta incuestionable que los municipios ostentan

competencia en materia de infraestructura viaria y otros equipamientos de su

titularidad, y que deben prestar en todo caso, entre otros, los servicios de

pavimentación de las vías públicas urbanas (artículos 25.2 d) y 26.1 a) de LBRL),

al objeto de garantizar unas condiciones objetivas de seguridad para el tránsito de

vehículos y de personas.

Dictamen 161/2016 Página 4 de 8

18. El artículo 17.1.16) de la Ley 2/2016, de 7 de abril, de instituciones locales de

Euskadi, señala que dicho ámbito material constituye competencia propias de los

municipios.

19. En ese entorno de la actividad municipal respecto de las aceras y calzadas, cuya

finalidad es precisamente facilitar el tránsito de personas y vehículos, esta

Comisión viene distinguiendo, de consuno con la jurisprudencia, las caídas

ocasionadas por traspiés con elementos consustanciales a las vías urbanas

(como semáforos, señales de tráfico, bordillos y demás mobiliario urbano), en las

que, con carácter general, no se aprecia la concurrencia del requisito del nexo

causal con el funcionamiento del servicio público, de aquellas otras caídas

provocadas por otra clase de elementos (tales como baldosas o losetas en estado

deficiente de conservación, agujeros y socavones producidos por esa misma

deficiencia, o por la realización de obras públicas no señalizadas

adecuadamente), las cuales pueden, siempre atendiendo a las circunstancias del

caso, comportar el reconocimiento de una actuación omisiva de la Administración,

determinante de responsabilidad.

20. Debe también señalarse que es a la parte actora a quien corresponde, en

principio, la carga de la prueba sobre las cuestiones de hecho determinantes de la

existencia de la antijuridicidad, del alcance y valoración económica de la lesión,

así como del substrato fáctico de la relación de causalidad que permita la

imputación de la responsabilidad a la Administración. Corresponde, por su parte,

a la Administración competente en materia de pavimentación de vías públicas

urbanas y su conservación la carga de la prueba referente a la cuestión de la

fuerza mayor, cuando se alegue como causa de exoneración, y sobre la

incidencia, como causa eficiente, de la propia víctima, salvo en el supuesto de

hecho notorio; en el caso de ser controvertido, le corresponde, también, a la

Administración la acreditación de las circunstancias de hecho que definan el

estándar de rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las situaciones

de riesgo de lesión patrimonial y de las medidas adoptadas para permitir la

seguridad de los usuarios, así como para reparar los efectos dañosos, en el caso

de que se actúen tales situaciones de riesgo.

21. Fijada así la doctrina de la Comisión, la cuestión nuclear ?como sucede en estos

supuestos? se ciñe, en realidad, a determinar si, atendidas las concretas

circunstancias concurrentes, los daños alegados han sido o no consecuencia del

funcionamiento del servicio público, en la relación de causa a efecto que resulta

presupuesto imprescindible para el reconocimiento de la responsabilidad

patrimonial de la Administración.

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22. A la vista de lo instruido en este caso, debe darse por acreditado el daño alegado.

También ha quedado debidamente acreditada la realidad del accidente en el lugar

señalado en la reclamación, así como la existencia en ese lugar de ciertas

irregularidades en la acera, como consecuencia de la rotura parcial de alguna de

las baldosas.

23. Se ha incorporado también al procedimiento un video grabado por las cámaras

existentes en el Palacio de Justicia, en el que se muestra la caída de una persona

a una distancia que la hace irreconocible. Esta prueba, unida al resto de pruebas

incorporadas al procedimiento ?especialmente fotografías e informes médicos?,

permiten presumir la veracidad de la versión de la reclamante, de manera que la

caída se produjo, como decimos, al tropezar doña MLMF con la irregularidad que

presentaba una baldosa que, al estar parcialmente rota, presentaba una pequeña

muesca en la superficie de la acera.

24. Sin embargo, de lo anterior tampoco se sigue necesariamente que sea el

funcionamiento anormal de la Administración la causa eficiente del daño. La

Comisión viene entendiendo que cuando el origen del daño se atribuye a una

actuación pasiva, la imputación del daño requiere demostrar la existencia de una

ineficacia, un mal funcionamiento de la Administración, ya sea en el cumplimiento

de los deberes de conservación o mantenimiento de la vía pública, ya sea en el

cumplimiento del deber de eliminar una fuente potencial de riesgo y evitar el

menoscabo, debiéndose atender no sólo al cumplimiento de las obligaciones

exigibles según las normas por las que se rige el servicio, sino también a una

valoración del rendimiento exigible en atención a las circunstancias concurrentes.

Esto se concreta en lo que venimos denominando como estándar de

funcionamiento razonable.

25. También ha advertido sobre la gran dificultad que entraña la definición casuística

del estándar de funcionamiento, si bien ha avanzado algunas pautas orientativas

que, en enumeración sintética, cabe condensar en los siguientes tres criterios.

26. En primer lugar, el estándar social no puede establecerse al margen de la

valoración de los recursos económicos que la prestación del servicio conforme a

aquél conllevaría (un estándar elevado puede hacer inviable el servicio).

27. En segundo lugar, el estándar no puede definirse a partir de lo deseable, sino en

atención a lo razonablemente posible ?criterio que veda su delimitación ex post, a

partir del daño sufrido, aunque éste fuera grave?.

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28. Y, en tercer lugar ?como criterio de cierre?, el estándar ha de construirse sobre el

test de razonabilidad, aplicado en consideración a la naturaleza del servicio y las

circunstancias que presente el caso.

29. A la hora de confrontar estos criterios con la actuación seguida en este caso por

parte del ayuntamiento, esta Comisión considera importante valorar dos

cuestiones. En primer lugar, se ha de examinar la magnitud del desperfecto que

produjo el tropiezo y la posterior caída, puesto que no puede exigirse la misma

reacción municipal cuando se trata de un desperfecto que constituye

objetivamente un foco de riesgo para todos los viandantes, que cuando se trata

de un elemento menor sorteable con facilidad siempre que se preste un mínimo

de atención exigible a cualquier viandante. En segundo lugar, debe ser

igualmente examinada la actuación del ayuntamiento una vez tiene conocimiento

de la existencia de ese elemento defectuoso en la vía pública.

30. En cuanto a la primera de estas cuestiones, esta Comisión ha señalado en

numerosas ocasiones que una caída derivada de un tropiezo en un obstáculo de

dimensiones insignificantes entraña un daño no antijurídico, que debe soportar el

administrado (dictámenes 129/2007 y 58/2009 entre otros).

31. En este caso, las fotografías aportadas por la propia reclamante muestran la

existencia de baldosas en mal estado y una de ellas, en concreto, con una

pequeña rotura que forma un pequeño reborde irregular; irregularidad que parece

ser la causa del tropiezo de doña MLMF.

32. Ahora bien, nos encontramos ante una acera amplia con una irregularidad menor,

consustancial a las vías públicas, que no justificaría, a juicio de la Comisión, la

responsabilidad del ayuntamiento. A estos efectos, también resulta relevante la

consulta realizada por el instructor al Área de Atención Ciudadana sobre posibles

avisos relacionados con ese lugar entre septiembre de 2014 y septiembre de

2015; consulta que ha confirmado la ausencia de siniestros o avisos en esa zona,

lo que descarta la existencia de un ?punto negro? o ?foco de peligro? localizado en la

vía pública de forma permanente.

33. En cuanto a la actuación del ayuntamiento una vez recibida la queja, cabe

destacar que, además de consultar el sistema de atención ciudadana, consta que

la zona fue objeto de reparación entre los días 25 y 28 de agosto de 2015,

eliminando las mencionadas irregularidades. Esta circunstancia ha sido argüida

por la reclamante para tratar de acreditar el mal estado de la zona, si bien en este

caso, no altera la posición de esta Comisión puesto que las reparaciones menores

pueden también responder a criterios generales y ordenados de renovación

urbana, derivados de la consustancial evolución y mejora de las condiciones en

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las que se prestan los servicios públicos, sin que ello deba ser interpretado, en

todo caso, como un reconocimiento de la responsabilidad de la Administración.

34. A la vista de todas estas circunstancias, la Comisión no aprecia responsabilidad

por parte del ayuntamiento dado que ha quedado acreditado por parte del mismo

el cumplimiento de un estándar de funcionamiento del servicio que resulta

razonable. El sistema de atención ciudadana le permite conocer los desperfectos

en la vía pública, y los desperfectos e irregularidades conocidas son reparadas

aun el caso de tratarse, como es el caso, de pequeñas dimensiones. Pese a todo,

no queda más remedio que asumir que nunca podrá garantizarse un perfecto

estado de todas las baldosas que cubren la vía pública

35. Como viene señalando esta Comisión ?citando la Sentencia del Tribunal Superior

de Justicia de Cataluña de 23 de enero de 2007 (JUR 2007/220177), confirmada

por la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de marzo de 2008 (RJ 2353), en

recurso de casación para unificación de doctrina?, la exigencia de

responsabilidad por los daños atribuidos a defectos existentes en la vía pública

requeriría ?la posibilidad de controlar los desperfectos que existan en las calles?;

planteamiento que si se extiende a cualquier irregularidad, independientemente

de sus dimensiones, resulta inasumible e incluso ingenuo.

36. Sólo resta recordar que el sistema de responsabilidad patrimonial de las

administraciones públicas no es un sistema de seguro a todo riesgo pues, tal y

como ha señalado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la prestación por la

Administración de un determinado servicio y la titularidad por parte de aquélla de

la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de

responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a

éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir

cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda

producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario, se

transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro

ordenamiento jurídico ( STS 13/9/2002 y 5/6/1998, entre otras).

CONCLUSIÓN

En atención a cuanto antecede, esta Comisión considera que no existe

responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz en relación con la

reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por don MLMF.

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DICTAMEN Nº: 161/2016

TÍTULO: Reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por

doña MLMF como consecuencia de una caída en la vía pública

ANTECEDENTES

1. Mediante Decreto de la Concejalía Delegada del Departamento de Hacienda del

Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, de fecha 23 de junio de 2016 y registro de

entrada en esta Comisión del día 6 de julio de 2016, se somete a su consulta la

reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por doña ? (MLMF), como

consecuencia de una caída el día 9 de febrero de 2015 en la calle ? de Vitoria-

Gasteiz.

2. La interesada presentó reclamación de responsabilidad patrimonial imputando la

caída a una baldosa rota que sobresalía sobre las demás. La cantidad reclamada

asciende a veintiún mil trescientos trece euros con cuarenta y siete céntimos de

euro (21.313,47 ?), que desglosa en los siguientes conceptos: (i) 357 días

impeditivos (20.852,37 ?); (ii) gastos en gimnasio (203,79 ?) y; (iii) gastos en

ortopedia y taxis (257,31 ?). Además, considera que esa cantidad puede ser

ampliada cuando se valoren sus secuelas, lo que deja para un posterior momento.

3. El expediente remitido consta, además de diversas comunicaciones y sus

respectivos justificantes, de la siguiente documentación:

a) Escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial, presentado el 16 de

julio de 2015.

b) Decreto de 24 de septiembre de 2015 de requerimiento de subsanación de

defectos en la solicitud.

c) Escrito de la reclamante aportando justificante de gastos, imágenes del lugar e

informes médicos.

d) Decreto de 30 de diciembre de 2015 de incoación del procedimiento de

responsabilidad patrimonial.

e) Nuevo escrito de la reclamante de 13 de enero de 2016, en respuesta al

Decreto de incoación del expediente de responsabilidad patrimonial.

f) Informes del Área de Atención Ciudadana y de la Unidad de Mantenimiento

Urbano.

g) Prueba documental aportada por el Departamento de Administración Pública y

Justicia del Gobierno Vasco, consistente en un video grabado por las cámaras

del Palacio de Justicia de Vitoria-Gasteiz.

h) Nuevo requerimiento de subsanación a la reclamante.

i) Escrito de la reclamante de 22 de marzo de 2016 valorando económicamente

el daño reclamado, sin perjuicio de remitirse a una posterior valoración de las

secuelas.

j) Escrito concediendo audiencia a la reclamante.

k) Alegaciones presentadas por la reclamante el 19 de mayo de 2016.

l) Propuesta de resolución desestimatoria.

CONSIDERACIONES

I INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

4. Es preceptiva la consulta a este órgano consultivo en los casos de reclamaciones

de responsabilidad patrimonial de la Administración cuando la cantidad reclamada

sea igual o superior a 18.000 euros, de acuerdo con el art. 3.1. k) de la Ley

9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi,

actualizado por el Decreto 73/2011, de 12 de abril, de modificación del límite

mínimo de cuantía en los asuntos sobre responsabilidad patrimonial que deban

ser dictaminados por la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

II RELATO DE LOS HECHOS

5. El día 9 de febrero de 2015, doña MLMF caminaba por la calle ? de Vitoria-

Gasteiz, a la altura de los nuevos juzgados, cuando tropezó y cayó al suelo en el

lugar donde había una baldosa rota.

6. Fue ayudada por dos personas a levantarse y posteriormente llamó a su marido,

quien la trasladó al Servicio de urgencias del Hospital ?.

7. Dos días después se le realizó una resonancia magnética en la que se apreció

que sufría de una fractura aguda no desplazada de rótula y rotura parcial del

vasto interno del músculo cuádriceps.

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8. Las citadas lesiones provocaron que permaneciera en situación de incapacidad

laboral hasta que se le dio el alta el 1 de febrero de 2016.

III APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

A) Análisis del procedimiento:

9. Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el

título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las

administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante,

LRJPAC), y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el

Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de

las administraciones públicas (en adelante, el Reglamento).

10. La reclamación ha sido formulada por persona legitimada, ya que doña MLMF es

la persona que sufrió el accidente, y dentro del plazo legalmente establecido por

el artículo 142.5 LRJPAC.

11. Sin problema, pues, ni de legitimación ni de plazo para la interposición de la

reclamación de responsabilidad patrimonial, la tramitación del procedimiento se

ha acomodado en lo sustancial a lo establecido al efecto en el citado Reglamento.

12. Así, (i) los actos de instrucción han sido realizados por órgano competente, (ii) se

ha emitidos los correspondiente informes por parte de los servicios afectados; (iii)

constan en el expediente las pruebas médicas presentadas por el reclamante y

las pruebas gráficas y documentales solicitadas y presentadas por la reclamante y

los servicios implicados, (iv) se ha dado plazo a la reclamante para acceder a todo

el expediente; (v) se han incorporado sus alegaciones y; (vii) se ha elaborado la

propuesta de resolución.

13. En cuanto al plazo, el expediente se remite para el dictamen de la Comisión

habiendo transcurrido el plazo de seis meses para resolver y notificar la decisión

administrativa establecido en el artículo 13.3 del Reglamento.

14. Ello no obstante, como también señala esta Comisión en sus dictámenes,

procede continuar con el procedimiento, ya que tal circunstancia no exime a la

Administración del deber de dictar una resolución expresa (artículo 42.1 LRJPAC)

y, tratándose de un silencio desestimatorio (artículo 142.7 LRJPAC), no existe

vinculación alguna al sentido del mismo (artículo 43.3 b) LRJPAC).

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B) Análisis del fondo:

15. El régimen de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas

contemplado en el artículo 106.2 de la Constitución (CE), encuentra hoy su

regulación legal en los artículos 139 y siguientes de la LRJPAC, que resultan

también de aplicación a las entidades locales, en virtud de lo previsto en el

artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las bases de régimen

local (LBRL), y cuyo reconocimiento por las administraciones públicas conlleva,

según constante doctrina jurisprudencial, los siguientes requisitos: un daño o

perjuicio evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o

grupo de personas; que ese daño sea consecuencia del funcionamiento normal o

anormal ?es indiferente la calificación? de los servicios públicos; y que se haya

producido sin intervención de fuerza mayor o elementos extraños que puedan

alterar el nexo causal y sin que quien lo reclama tenga el deber jurídico de

soportarlo por su propia conducta.

16. En cuanto a la noción de servicio público a los fines del artículo 106 CE, la

jurisprudencia viene considerando como tal toda actuación, gestión, actividad o

tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o

pasividad, con resultado lesivo.

17. En el ámbito de las administraciones locales el señalado artículo 54 de LBRL,

dispone que ?las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios

causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los

términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa?, texto

que reitera el artículo 223 del Real Decreto 2586/1986, de 28 de noviembre, por el

que se establece el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen

jurídico de las entidades locales. De la misma manera, el artículo 3.1 del Real

Decreto 1372/1986, de 13 de junio, del Reglamento de bienes de las entidades

locales, establece que ?Son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles,

paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de

aprovechamiento o utilización generales, cuya conservación y policía sean de competencia de

la entidad local?. En este sentido, resulta incuestionable que los municipios ostentan

competencia en materia de infraestructura viaria y otros equipamientos de su

titularidad, y que deben prestar en todo caso, entre otros, los servicios de

pavimentación de las vías públicas urbanas (artículos 25.2 d) y 26.1 a) de LBRL),

al objeto de garantizar unas condiciones objetivas de seguridad para el tránsito de

vehículos y de personas.

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18. El artículo 17.1.16) de la Ley 2/2016, de 7 de abril, de instituciones locales de

Euskadi, señala que dicho ámbito material constituye competencia propias de los

municipios.

19. En ese entorno de la actividad municipal respecto de las aceras y calzadas, cuya

finalidad es precisamente facilitar el tránsito de personas y vehículos, esta

Comisión viene distinguiendo, de consuno con la jurisprudencia, las caídas

ocasionadas por traspiés con elementos consustanciales a las vías urbanas

(como semáforos, señales de tráfico, bordillos y demás mobiliario urbano), en las

que, con carácter general, no se aprecia la concurrencia del requisito del nexo

causal con el funcionamiento del servicio público, de aquellas otras caídas

provocadas por otra clase de elementos (tales como baldosas o losetas en estado

deficiente de conservación, agujeros y socavones producidos por esa misma

deficiencia, o por la realización de obras públicas no señalizadas

adecuadamente), las cuales pueden, siempre atendiendo a las circunstancias del

caso, comportar el reconocimiento de una actuación omisiva de la Administración,

determinante de responsabilidad.

20. Debe también señalarse que es a la parte actora a quien corresponde, en

principio, la carga de la prueba sobre las cuestiones de hecho determinantes de la

existencia de la antijuridicidad, del alcance y valoración económica de la lesión,

así como del substrato fáctico de la relación de causalidad que permita la

imputación de la responsabilidad a la Administración. Corresponde, por su parte,

a la Administración competente en materia de pavimentación de vías públicas

urbanas y su conservación la carga de la prueba referente a la cuestión de la

fuerza mayor, cuando se alegue como causa de exoneración, y sobre la

incidencia, como causa eficiente, de la propia víctima, salvo en el supuesto de

hecho notorio; en el caso de ser controvertido, le corresponde, también, a la

Administración la acreditación de las circunstancias de hecho que definan el

estándar de rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las situaciones

de riesgo de lesión patrimonial y de las medidas adoptadas para permitir la

seguridad de los usuarios, así como para reparar los efectos dañosos, en el caso

de que se actúen tales situaciones de riesgo.

21. Fijada así la doctrina de la Comisión, la cuestión nuclear ?como sucede en estos

supuestos? se ciñe, en realidad, a determinar si, atendidas las concretas

circunstancias concurrentes, los daños alegados han sido o no consecuencia del

funcionamiento del servicio público, en la relación de causa a efecto que resulta

presupuesto imprescindible para el reconocimiento de la responsabilidad

patrimonial de la Administración.

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22. A la vista de lo instruido en este caso, debe darse por acreditado el daño alegado.

También ha quedado debidamente acreditada la realidad del accidente en el lugar

señalado en la reclamación, así como la existencia en ese lugar de ciertas

irregularidades en la acera, como consecuencia de la rotura parcial de alguna de

las baldosas.

23. Se ha incorporado también al procedimiento un video grabado por las cámaras

existentes en el Palacio de Justicia, en el que se muestra la caída de una persona

a una distancia que la hace irreconocible. Esta prueba, unida al resto de pruebas

incorporadas al procedimiento ?especialmente fotografías e informes médicos?,

permiten presumir la veracidad de la versión de la reclamante, de manera que la

caída se produjo, como decimos, al tropezar doña MLMF con la irregularidad que

presentaba una baldosa que, al estar parcialmente rota, presentaba una pequeña

muesca en la superficie de la acera.

24. Sin embargo, de lo anterior tampoco se sigue necesariamente que sea el

funcionamiento anormal de la Administración la causa eficiente del daño. La

Comisión viene entendiendo que cuando el origen del daño se atribuye a una

actuación pasiva, la imputación del daño requiere demostrar la existencia de una

ineficacia, un mal funcionamiento de la Administración, ya sea en el cumplimiento

de los deberes de conservación o mantenimiento de la vía pública, ya sea en el

cumplimiento del deber de eliminar una fuente potencial de riesgo y evitar el

menoscabo, debiéndose atender no sólo al cumplimiento de las obligaciones

exigibles según las normas por las que se rige el servicio, sino también a una

valoración del rendimiento exigible en atención a las circunstancias concurrentes.

Esto se concreta en lo que venimos denominando como estándar de

funcionamiento razonable.

25. También ha advertido sobre la gran dificultad que entraña la definición casuística

del estándar de funcionamiento, si bien ha avanzado algunas pautas orientativas

que, en enumeración sintética, cabe condensar en los siguientes tres criterios.

26. En primer lugar, el estándar social no puede establecerse al margen de la

valoración de los recursos económicos que la prestación del servicio conforme a

aquél conllevaría (un estándar elevado puede hacer inviable el servicio).

27. En segundo lugar, el estándar no puede definirse a partir de lo deseable, sino en

atención a lo razonablemente posible ?criterio que veda su delimitación ex post, a

partir del daño sufrido, aunque éste fuera grave?.

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28. Y, en tercer lugar ?como criterio de cierre?, el estándar ha de construirse sobre el

test de razonabilidad, aplicado en consideración a la naturaleza del servicio y las

circunstancias que presente el caso.

29. A la hora de confrontar estos criterios con la actuación seguida en este caso por

parte del ayuntamiento, esta Comisión considera importante valorar dos

cuestiones. En primer lugar, se ha de examinar la magnitud del desperfecto que

produjo el tropiezo y la posterior caída, puesto que no puede exigirse la misma

reacción municipal cuando se trata de un desperfecto que constituye

objetivamente un foco de riesgo para todos los viandantes, que cuando se trata

de un elemento menor sorteable con facilidad siempre que se preste un mínimo

de atención exigible a cualquier viandante. En segundo lugar, debe ser

igualmente examinada la actuación del ayuntamiento una vez tiene conocimiento

de la existencia de ese elemento defectuoso en la vía pública.

30. En cuanto a la primera de estas cuestiones, esta Comisión ha señalado en

numerosas ocasiones que una caída derivada de un tropiezo en un obstáculo de

dimensiones insignificantes entraña un daño no antijurídico, que debe soportar el

administrado (dictámenes 129/2007 y 58/2009 entre otros).

31. En este caso, las fotografías aportadas por la propia reclamante muestran la

existencia de baldosas en mal estado y una de ellas, en concreto, con una

pequeña rotura que forma un pequeño reborde irregular; irregularidad que parece

ser la causa del tropiezo de doña MLMF.

32. Ahora bien, nos encontramos ante una acera amplia con una irregularidad menor,

consustancial a las vías públicas, que no justificaría, a juicio de la Comisión, la

responsabilidad del ayuntamiento. A estos efectos, también resulta relevante la

consulta realizada por el instructor al Área de Atención Ciudadana sobre posibles

avisos relacionados con ese lugar entre septiembre de 2014 y septiembre de

2015; consulta que ha confirmado la ausencia de siniestros o avisos en esa zona,

lo que descarta la existencia de un ?punto negro? o ?foco de peligro? localizado en la

vía pública de forma permanente.

33. En cuanto a la actuación del ayuntamiento una vez recibida la queja, cabe

destacar que, además de consultar el sistema de atención ciudadana, consta que

la zona fue objeto de reparación entre los días 25 y 28 de agosto de 2015,

eliminando las mencionadas irregularidades. Esta circunstancia ha sido argüida

por la reclamante para tratar de acreditar el mal estado de la zona, si bien en este

caso, no altera la posición de esta Comisión puesto que las reparaciones menores

pueden también responder a criterios generales y ordenados de renovación

urbana, derivados de la consustancial evolución y mejora de las condiciones en

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las que se prestan los servicios públicos, sin que ello deba ser interpretado, en

todo caso, como un reconocimiento de la responsabilidad de la Administración.

34. A la vista de todas estas circunstancias, la Comisión no aprecia responsabilidad

por parte del ayuntamiento dado que ha quedado acreditado por parte del mismo

el cumplimiento de un estándar de funcionamiento del servicio que resulta

razonable. El sistema de atención ciudadana le permite conocer los desperfectos

en la vía pública, y los desperfectos e irregularidades conocidas son reparadas

aun el caso de tratarse, como es el caso, de pequeñas dimensiones. Pese a todo,

no queda más remedio que asumir que nunca podrá garantizarse un perfecto

estado de todas las baldosas que cubren la vía pública

35. Como viene señalando esta Comisión ?citando la Sentencia del Tribunal Superior

de Justicia de Cataluña de 23 de enero de 2007 (JUR 2007/220177), confirmada

por la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de marzo de 2008 (RJ 2353), en

recurso de casación para unificación de doctrina?, la exigencia de

responsabilidad por los daños atribuidos a defectos existentes en la vía pública

requeriría ?la posibilidad de controlar los desperfectos que existan en las calles?;

planteamiento que si se extiende a cualquier irregularidad, independientemente

de sus dimensiones, resulta inasumible e incluso ingenuo.

36. Sólo resta recordar que el sistema de responsabilidad patrimonial de las

administraciones públicas no es un sistema de seguro a todo riesgo pues, tal y

como ha señalado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la prestación por la

Administración de un determinado servicio y la titularidad por parte de aquélla de

la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de

responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a

éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir

cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda

producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario, se

transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro

ordenamiento jurídico ( STS 13/9/2002 y 5/6/1998, entre otras).

CONCLUSIÓN

En atención a cuanto antecede, esta Comisión considera que no existe

responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz en relación con la

reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por don MLMF.

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