Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 159/2015 de 11 de noviembre de 2015

Cuestión

Reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por doña EAI como consecuencia de una caída en la vía pública.

Contestacion

DICTAMEN Nº: 159/2015

TÍTULO: Reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por

doña EAI como consecuencia de una caída en la vía pública

ANTECEDENTES

1. Mediante escrito de la Alcaldesa de Durango de 10 de septiembre de 2015 (con

fecha de entrada en esta Comisión el 15 del citado mes), se somete a consulta la

reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por doña ? (en adelante,

EAI), por los daños sufridos como consecuencia de una caída en la calle ?de la

localidad de Durango.

2. La reclamación se fundamenta en que la reclamante caminaba por la acera de la

expresada calle cuando tropezó con una baldosa que se encontraba suelta y, a

consecuencia de ello, cayó al suelo, causándole dicha caída diversas lesiones de

gravedad.

3. La indemnización solicitada asciende a 27.035,65?, cantidad que se desglosa en

431,04? por 6 días hospitalarios, 10.981,08? por 188 días impeditivos, 13.165,74?

por los 18 puntos de secuelas y, por último, 2457,79? por perjuicio económico.

4. El expediente remitido consta, además de diversas comunicaciones y sus

correspondientes justificantes, de la siguiente documentación relevante: el escrito

de reclamación; los informes del Responsable de la Comisaria de la Ertzaintza de

Durango y del técnico de obras de la Oficina Técnica municipal; informe elaborado

por especialista en valoración de daño corporal; escrito de alegaciones de la

reclamante; y la propuesta de resolución desestimatoria.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

5. Es preceptiva la intervención de esta Comisión al tratarse de una reclamación de

responsabilidad patrimonial por un importe superior a dieciocho mil euros,

conforme a lo que dispone el Decreto 73/2011, de 12 de abril, que actualiza el

límite mínimo de la cuantía en los asuntos a que se refiere el artículo 3.1.k) de la

Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

RELATO DE HECHOS

6. Tomando en consideración la instrucción practicada, son relevantes para la

resolución del supuesto planteado las siguientes circunstancias fácticas.

7. En fecha 5 de septiembre de 2013 doña EAI caminaba por la acera de la calle ?

de la localidad de Durango cuando tropezó con una baldosa que se encontraba

suelta y, a consecuencia de ello, cayó al suelo, causándole dicha caída diversas

lesiones de gravedad.

8. Ante esta situación, su acompañante pidió auxilio, por lo que acto seguido se

personó una patrulla de la Ertzaintza de la que formaban parte los agentes nº ? y

nº ?. Tras verificar la gravedad de la lesión, los agentes solicitaron la atención de

una ambulancia medicalizada. Los asistentes sanitarios comprobaron que la

accidentada presentaba una lesión en su muñeca derecha, trasladándola

inmediatamente al Ambulatorio de ? para su valoración médica.

9. Una vez atendida en el Ambulatorio de ?, los servicios sanitarios de urgencias

decidieron su traslado al Hospital ?. Tras la primera exploración general

realizada en el Servicio de urgencias de este hospital, la reclamante recibió el

diagnóstico de las lesiones sufridas como consecuencia de la caída. Se le indicó

que padecía luxación posterior codo, fractura cabeza radial, fractura apófisis

coronoides ESD y fractura Colles muñeca derecha.

10. A causa de las referidas fracturas, ha estado imposibilitada para realizar sus

actividades diarias, habiendo sido intervenida quirúrgicamente el 9 de septiembre

de 2013, recibiendo el alta hospitalaria el 11 de septiembre de este mismo año.

Como consecuencia de esta intervención, permaneció inmovilizada hasta el 18 de

octubre siguiente, comenzando tratamiento rehabilitador el 5 de noviembre y

hasta el 18 de marzo de 2014. Fue, finalmente, dada de alta el 23 de mayo de

este último año.

CONSIDERACIONES

I ANÁLISIS DEL PROCEDIMIENTO

11. Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el

título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las

administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante,

LRJPAC), y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el

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Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de

las administraciones públicas (en adelante, el Reglamento).

12. La reclamación ha sido presentada por persona legitimada, ya que es quien sufrió

el daño por el que se reclama, y dentro del plazo legal establecido (art. 142.5

LRJPAC) puesto que la reclamación se presentó en fecha 29 de julio de 2014.

13. Sin problema, pues, ni de legitimación ni de plazo para la interposición de la

reclamación de responsabilidad patrimonial, la tramitación del procedimiento se

ha acomodado en lo sustancial a lo establecido al efecto en el citado Reglamento.

14. Así, (i) los actos de instrucción han sido realizados por órgano competente, (ii) se

ha emitido el correspondiente informe por parte del servicio afectado, en este

caso, la Oficina Técnica del Ayuntamiento de Durango, (iii) constan en el

expediente las pruebas documentales presentadas por la parte reclamante, (iv) se

le ha dado audiencia, (v) se han incorporado las alegaciones presentadas, y (vi)

se ha elaborado la propuesta de resolución.

15. En orden al plazo para resolver y notificar la decisión administrativa, debe

señalarse que el expediente se somete a esta Comisión superado ampliamente el

plazo legal de seis meses establecido en el artículo 13.3 del Reglamento para

resolver y notificar la resolución.

16. Ello no obstante, como también señala esta Comisión en sus dictámenes,

procede continuar con el procedimiento, ya que tal circunstancia no exime a la

Administración del deber de dictar una resolución expresa (artículo 42.1 LRJPAC)

y, tratándose de un silencio desestimatorio (artículo 142.7 LRJPAC), no existe

vinculación alguna al sentido del mismo (artículo 43.3.b LRJPAC).

II ANÁLISIS DEL FONDO

17. El régimen de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas tiene

su fundamento específico en el art. 106.2 de la Constitución (CE) que establece

que los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser

indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo los

casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del

funcionamiento de los servicios públicos.

18. El régimen de la responsabilidad patrimonial previsto en los artículos 106.2 de la

CE y 139 y siguientes de la LRJPAC resulta también de aplicación a las entidades

locales en virtud de lo previsto en el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,

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reguladora de las bases del régimen local (LBRL), y consiguiente artículo 223 del

Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el

Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades

locales (en lo sucesivo, ROF).

19. Según constante doctrina jurisprudencial, son requisitos exigidos para apreciar la

existencia de responsabilidad patrimonial: la efectividad del daño o perjuicio,

evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo

de personas; que el daño o lesión sufrido sea consecuencia del funcionamiento

normal o anormal ?es indiferente la calificación? de los servicios públicos, sin

intervención de elementos extraños que puedan alterar el nexo causal; la

inexistencia de fuerza mayor; y, finalmente, que el reclamante no tenga el deber

jurídico de soportar el daño.

20. En cuanto a la noción de servicio público a los fines del artículo 106 CE, la

jurisprudencia viene considerando como tal toda actuación, gestión, actividad o

tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o

pasividad, con resultado lesivo.

21. En el ámbito de las administraciones locales, el señalado artículo 54 de LBRL

dispone que ?las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios

causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los

términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa?, texto

que reitera el artículo 223 del ROF. De la misma manera, el artículo 3.1 del Real

Decreto 1372/1986, de 13 de junio, del Reglamento de bienes de las entidades

locales, establece que ?Son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos,

parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento

o utilización generales, cuya conservación y policía sean de competencia de la entidad local?.

En este sentido, resulta incuestionable que los municipios ostentan competencia

en materia de infraestructura viaria y pavimentación de las vías públicas urbanas,

tanto calzadas como aceras [artículos 25.2.d) y 26.1.a) de LBRL], al objeto de

garantizar unas condiciones objetivas de seguridad para el tránsito de vehículos y

de personas.

22. En ese entorno de la actividad municipal respecto de las aceras y calzadas, cuya

finalidad es precisamente facilitar el tránsito de personas y vehículos, esta

Comisión viene distinguiendo, de consuno con la jurisprudencia: (i) las caídas

ocasionadas por traspiés con elementos consustanciales a las vías urbanas

(como semáforos, señales de tráfico, bordillos y demás mobiliario urbano), en las

que, con carácter general, no se aprecia la concurrencia del requisito del nexo

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causal con el funcionamiento del servicio público, y; (ii) las caídas provocadas por

otra clase de elementos (tales como baldosas o losetas en estado deficiente de

conservación, agujeros y socavones producidos por esa misma deficiencia, o por

la realización de obras públicas no señalizadas adecuadamente), las cuales

pueden, siempre atendiendo a las circunstancias del caso, comportar el

reconocimiento de una actuación omisiva de la Administración, determinante de

responsabilidad.

23. Debe también señalarse que es a la parte actora a quien corresponde, en

principio, la carga de la prueba sobre las cuestiones de hecho determinantes de la

existencia de la antijuridicidad, del alcance y valoración económica de la lesión,

así como del substrato fáctico de la relación de causalidad que permita la

imputación de la responsabilidad a la Administración.

24. Corresponde, por su parte, a la Administración competente en materia de

pavimentación de vías públicas urbanas y su conservación la carga de la prueba

referente a la cuestión de la fuerza mayor, cuando se alegue como causa de

exoneración, y sobre la incidencia, como causa eficiente, de la propia víctima,

salvo en el supuesto de hecho notorio.

25. En el caso de ser controvertido, le corresponde también a la Administración la

acreditación de las circunstancias de hecho que definan el estándar de

rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las situaciones de riesgo de

lesión patrimonial y de las medidas adoptadas para permitir la seguridad de los

usuarios, así como para reparar los efectos dañosos, en el caso de que se actúen

tales situaciones de riesgo.

26. La cuestión nuclear ?como sucede en estos supuestos? se ciñe, en realidad, a

determinar si, atendidas las concretas circunstancias concurrentes, los daños

alegados han sido o no consecuencia del funcionamiento del servicio público, en

la relación de causa a efecto que resulta presupuesto imprescindible para el

reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

27. La parte reclamante basa su reclamación en la existencia de una baldosa suelta

con la que tropezó, cayendo al suelo, por lo que imputa directamente el daño al

Ayuntamiento de Durango por un mal funcionamiento del servicio público de

mantenimiento de las vías públicas. En este sentido, según pone de manifiesto, ?la

administración municipal tiene la obligación de mantener en buen estado las vías públicas

urbanas y de garantizar que el tránsito de personas sea seguro.?

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28. En cuanto a la causa del accidente, en el informe emitido por la Ertzaintza se

establece una posible causa ??pisó una baldosa que, al parecer, estaba levantada y este

hecho provocó que perdiese el equilibrio y cayese al suelo?? , pero lo relevante es que no

se encontraban presentes en el momento de la caída.

29. Respecto al lugar de la caída, si bien del informe de la Ertzaintza y del informe

asistencial de soporte vital básico se desprende que tuvo lugar en la calle ? de la

citada localidad ?donde fue atendida? y que, tras haber sido requerida para que

aporte información concreta sobre el lugar exacto en que se había producido el

accidente, la parte reclamante detalló que esta se produjo en la acera de la calle

? ??junto al paso de peatones que está al lado del cruce con la calle ??, ello no implica

una divergencia insalvable que deba llevar a desestimar la reclamación por tal

motivo, porque de las instantáneas aportadas tanto por la Administración

municipal como por la reclamante se concluye que existe una coincidencia sobre

el lugar y que el mismo se encuentra en una zona en la que confluyen ambas

calles.

30. Por lo que se refiere a las características del lugar del accidente, según se detalla

en el informe de la Oficina Técnica municipal, ?se trata de una acera de 4 metros de

anchura donde hay alcorques de 0,90 metros de anchura y en el que está más cerca del paso

de peatones marcado como lugar de la caída, se encuentran varias baldosas levantadas por el

efecto de las raíces?. No obstante, señala, asimismo, que ?las baldosas están pegadas al

árbol, siendo poco corriente que un peatón pase caminando tan cerca del árbol cuando se

tiene 2,80 metros de acera libre para pasar.?

31. La propuesta de resolución, además de acentuar el error en que ha incurrido la

reclamante al identificar la calle, rechaza, por lo que aquí interesa, que exista

responsabilidad municipal puesto que no queda acreditado que la caída se

debiera a un mal estado de la vía pública por la que transitaba.

32. En base a lo expuesto, ha de concluirse, por tanto, que ha quedado acreditada la

producción de unas lesiones corporales el día de referencia, aunque no la

mecánica del accidente, porque solamente de lo declarado por la reclamante no

se puede dar por probado que la misma se produjo tal y como narra en el escrito

de reclamación.

33. No obstante, si admitimos a efectos dialécticos que la caída se produjo porque

una baldosa se encontraba un poco levantada, tenemos que dilucidar si la lesión

ha sido debida al funcionamiento del servicio público, presupuesto imprescindible

para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

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34. Para ello, y a falta de parámetros normativos, hemos de acudir a la construcción

del estándar de funcionamiento, cuyo incumplimiento determinará el nacimiento

de la responsabilidad administrativa. En este sentido, la Comisión viene

recordando reiteradamente la dificultad que entraña la definición casuística del

estándar de funcionamiento, si bien cabe apuntar la existencia de algunas pautas

orientativas: (i) el estándar no puede determinarse al margen de la valoración de

los recursos económicos que la prestación del servicio conforme a aquél

conllevaría (un estándar elevado puede hacer inviable el servicio); (ii) el estándar

no puede definirse a partir de lo deseable, sino en atención a lo razonablemente

posible, criterio que impide su delimitación a partir del daño sufrido aunque éste

sea grave; y (iii) como criterio de cierre, el estándar ha de construirse sobre el test

de razonabilidad, aplicado en consideración a la naturaleza del servicio y las

circunstancias que presente el caso.

35. Como tiene declarado la Comisión en numerosos dictámenes, no basta cualquier

irregularidad en el pavimento para considerar el nacimiento de la responsabilidad

patrimonial, sino que aquella debe ser de tal índole que (i) no cumpla el estándar

de eficacia que es exigible a los servicios municipales de conservación y

mantenimiento de vías urbanas, o (ii) imposibilite o dificulte notoriamente que sea

evitada por los viandantes, o (iii) resulte inadvertida para estos en un deambular

realizado con la debida diligencia.

36. Ahora bien, no solo ha de demandarse de la Administración que despliegue la

adecuada diligencia en términos de estándar de funcionamiento razonable, ya que

también el viandante ha de ser consciente de los riesgos inherentes al hecho de

transitar por una vía urbana en la que es imposible que el pavimento esté

totalmente liso y en el que, además, hay obstáculos ordinarios diversos, como los

que citábamos anteriormente (semáforos, señales de tráfico, bordillos y demás

mobiliario urbano), que debe sortear, y singularmente ha de adoptar aquellas

precauciones que sean proporcionadas a sus circunstancias personales, a las

condiciones visibles o conocidas de la vía y a los posibles riesgos adicionales que

asume al transitar por una zona en vez de por otras.

37. Pues bien, considera la Comisión que la valoración ponderada de lo instruido no

permite aseverar que el tamaño del defecto fuera de la suficiente entidad como

para dar por trabada la relación causal del daño alegado y el funcionamiento del

servicio público. En efecto, la documentación fotográfica aportada muestra un

reducido número de losetas o baldosas que presentan una irregularidad respecto

de las adyacentes. Esta irregularidad no es mensurable directamente de las

fotografías, pero éstas permiten considerar que aquella era de poca entidad y,

sobre todo, visible, en una vía pública que, como se aprecia en la evidencia

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fotográfica, presenta amplio espacio para circular sin verse obligado o compelido

a pisar sobre dichas losetas.

38. Habida cuenta de que la documentación gráfica refleja una deficiencia de

asentamiento entre las baldosas de la acera de escasa relevancia, la Comisión

considera que en la reclamación se sitúa el estándar de exigencia en su nivel

óptimo o ideal (no puede existir ningún desnivel), pero no en lo razonable de

acuerdo con la situación social o económica que es exigible para el

mantenimiento de las aceras y pasos peatonales.

39. Por tanto, la Comisión considera que la levedad de la imperfección del firme no

infringe el estándar del servicio, lo que hace que, en cualquier caso, el particular

venga obligado a soportar el daño sufrido.

40. Sólo resta recordar que el sistema de responsabilidad patrimonial de las

administraciones públicas no es un sistema de seguro a todo riesgo. Como ha

señalado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la prestación por la

Administración de un determinado servicio y la titularidad por parte de aquélla de

la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de

responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a

éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir

cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda

producirse con independencia del actuar administrativo, porque, de lo contrario,

se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro

ordenamiento jurídico (SSTS 13/9/2002 y 5/6/1998, entre otras).

CONCLUSIÓN

En atención a cuanto antecede, esta Comisión considera que no existe

responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Durango en relación con la

reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por los daños sufridos por

doña EAI.

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DICTAMEN Nº: 159/2015

TÍTULO: Reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por

doña EAI como consecuencia de una caída en la vía pública

ANTECEDENTES

1. Mediante escrito de la Alcaldesa de Durango de 10 de septiembre de 2015 (con

fecha de entrada en esta Comisión el 15 del citado mes), se somete a consulta la

reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por doña ? (en adelante,

EAI), por los daños sufridos como consecuencia de una caída en la calle ?de la

localidad de Durango.

2. La reclamación se fundamenta en que la reclamante caminaba por la acera de la

expresada calle cuando tropezó con una baldosa que se encontraba suelta y, a

consecuencia de ello, cayó al suelo, causándole dicha caída diversas lesiones de

gravedad.

3. La indemnización solicitada asciende a 27.035,65?, cantidad que se desglosa en

431,04? por 6 días hospitalarios, 10.981,08? por 188 días impeditivos, 13.165,74?

por los 18 puntos de secuelas y, por último, 2457,79? por perjuicio económico.

4. El expediente remitido consta, además de diversas comunicaciones y sus

correspondientes justificantes, de la siguiente documentación relevante: el escrito

de reclamación; los informes del Responsable de la Comisaria de la Ertzaintza de

Durango y del técnico de obras de la Oficina Técnica municipal; informe elaborado

por especialista en valoración de daño corporal; escrito de alegaciones de la

reclamante; y la propuesta de resolución desestimatoria.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

5. Es preceptiva la intervención de esta Comisión al tratarse de una reclamación de

responsabilidad patrimonial por un importe superior a dieciocho mil euros,

conforme a lo que dispone el Decreto 73/2011, de 12 de abril, que actualiza el

límite mínimo de la cuantía en los asuntos a que se refiere el artículo 3.1.k) de la

Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

RELATO DE HECHOS

6. Tomando en consideración la instrucción practicada, son relevantes para la

resolución del supuesto planteado las siguientes circunstancias fácticas.

7. En fecha 5 de septiembre de 2013 doña EAI caminaba por la acera de la calle ?

de la localidad de Durango cuando tropezó con una baldosa que se encontraba

suelta y, a consecuencia de ello, cayó al suelo, causándole dicha caída diversas

lesiones de gravedad.

8. Ante esta situación, su acompañante pidió auxilio, por lo que acto seguido se

personó una patrulla de la Ertzaintza de la que formaban parte los agentes nº ? y

nº ?. Tras verificar la gravedad de la lesión, los agentes solicitaron la atención de

una ambulancia medicalizada. Los asistentes sanitarios comprobaron que la

accidentada presentaba una lesión en su muñeca derecha, trasladándola

inmediatamente al Ambulatorio de ? para su valoración médica.

9. Una vez atendida en el Ambulatorio de ?, los servicios sanitarios de urgencias

decidieron su traslado al Hospital ?. Tras la primera exploración general

realizada en el Servicio de urgencias de este hospital, la reclamante recibió el

diagnóstico de las lesiones sufridas como consecuencia de la caída. Se le indicó

que padecía luxación posterior codo, fractura cabeza radial, fractura apófisis

coronoides ESD y fractura Colles muñeca derecha.

10. A causa de las referidas fracturas, ha estado imposibilitada para realizar sus

actividades diarias, habiendo sido intervenida quirúrgicamente el 9 de septiembre

de 2013, recibiendo el alta hospitalaria el 11 de septiembre de este mismo año.

Como consecuencia de esta intervención, permaneció inmovilizada hasta el 18 de

octubre siguiente, comenzando tratamiento rehabilitador el 5 de noviembre y

hasta el 18 de marzo de 2014. Fue, finalmente, dada de alta el 23 de mayo de

este último año.

CONSIDERACIONES

I ANÁLISIS DEL PROCEDIMIENTO

11. Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el

título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las

administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante,

LRJPAC), y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el

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Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de

las administraciones públicas (en adelante, el Reglamento).

12. La reclamación ha sido presentada por persona legitimada, ya que es quien sufrió

el daño por el que se reclama, y dentro del plazo legal establecido (art. 142.5

LRJPAC) puesto que la reclamación se presentó en fecha 29 de julio de 2014.

13. Sin problema, pues, ni de legitimación ni de plazo para la interposición de la

reclamación de responsabilidad patrimonial, la tramitación del procedimiento se

ha acomodado en lo sustancial a lo establecido al efecto en el citado Reglamento.

14. Así, (i) los actos de instrucción han sido realizados por órgano competente, (ii) se

ha emitido el correspondiente informe por parte del servicio afectado, en este

caso, la Oficina Técnica del Ayuntamiento de Durango, (iii) constan en el

expediente las pruebas documentales presentadas por la parte reclamante, (iv) se

le ha dado audiencia, (v) se han incorporado las alegaciones presentadas, y (vi)

se ha elaborado la propuesta de resolución.

15. En orden al plazo para resolver y notificar la decisión administrativa, debe

señalarse que el expediente se somete a esta Comisión superado ampliamente el

plazo legal de seis meses establecido en el artículo 13.3 del Reglamento para

resolver y notificar la resolución.

16. Ello no obstante, como también señala esta Comisión en sus dictámenes,

procede continuar con el procedimiento, ya que tal circunstancia no exime a la

Administración del deber de dictar una resolución expresa (artículo 42.1 LRJPAC)

y, tratándose de un silencio desestimatorio (artículo 142.7 LRJPAC), no existe

vinculación alguna al sentido del mismo (artículo 43.3.b LRJPAC).

II ANÁLISIS DEL FONDO

17. El régimen de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas tiene

su fundamento específico en el art. 106.2 de la Constitución (CE) que establece

que los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser

indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo los

casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del

funcionamiento de los servicios públicos.

18. El régimen de la responsabilidad patrimonial previsto en los artículos 106.2 de la

CE y 139 y siguientes de la LRJPAC resulta también de aplicación a las entidades

locales en virtud de lo previsto en el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,

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reguladora de las bases del régimen local (LBRL), y consiguiente artículo 223 del

Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el

Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades

locales (en lo sucesivo, ROF).

19. Según constante doctrina jurisprudencial, son requisitos exigidos para apreciar la

existencia de responsabilidad patrimonial: la efectividad del daño o perjuicio,

evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo

de personas; que el daño o lesión sufrido sea consecuencia del funcionamiento

normal o anormal ?es indiferente la calificación? de los servicios públicos, sin

intervención de elementos extraños que puedan alterar el nexo causal; la

inexistencia de fuerza mayor; y, finalmente, que el reclamante no tenga el deber

jurídico de soportar el daño.

20. En cuanto a la noción de servicio público a los fines del artículo 106 CE, la

jurisprudencia viene considerando como tal toda actuación, gestión, actividad o

tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o

pasividad, con resultado lesivo.

21. En el ámbito de las administraciones locales, el señalado artículo 54 de LBRL

dispone que ?las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios

causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los

términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa?, texto

que reitera el artículo 223 del ROF. De la misma manera, el artículo 3.1 del Real

Decreto 1372/1986, de 13 de junio, del Reglamento de bienes de las entidades

locales, establece que ?Son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos,

parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento

o utilización generales, cuya conservación y policía sean de competencia de la entidad local?.

En este sentido, resulta incuestionable que los municipios ostentan competencia

en materia de infraestructura viaria y pavimentación de las vías públicas urbanas,

tanto calzadas como aceras [artículos 25.2.d) y 26.1.a) de LBRL], al objeto de

garantizar unas condiciones objetivas de seguridad para el tránsito de vehículos y

de personas.

22. En ese entorno de la actividad municipal respecto de las aceras y calzadas, cuya

finalidad es precisamente facilitar el tránsito de personas y vehículos, esta

Comisión viene distinguiendo, de consuno con la jurisprudencia: (i) las caídas

ocasionadas por traspiés con elementos consustanciales a las vías urbanas

(como semáforos, señales de tráfico, bordillos y demás mobiliario urbano), en las

que, con carácter general, no se aprecia la concurrencia del requisito del nexo

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causal con el funcionamiento del servicio público, y; (ii) las caídas provocadas por

otra clase de elementos (tales como baldosas o losetas en estado deficiente de

conservación, agujeros y socavones producidos por esa misma deficiencia, o por

la realización de obras públicas no señalizadas adecuadamente), las cuales

pueden, siempre atendiendo a las circunstancias del caso, comportar el

reconocimiento de una actuación omisiva de la Administración, determinante de

responsabilidad.

23. Debe también señalarse que es a la parte actora a quien corresponde, en

principio, la carga de la prueba sobre las cuestiones de hecho determinantes de la

existencia de la antijuridicidad, del alcance y valoración económica de la lesión,

así como del substrato fáctico de la relación de causalidad que permita la

imputación de la responsabilidad a la Administración.

24. Corresponde, por su parte, a la Administración competente en materia de

pavimentación de vías públicas urbanas y su conservación la carga de la prueba

referente a la cuestión de la fuerza mayor, cuando se alegue como causa de

exoneración, y sobre la incidencia, como causa eficiente, de la propia víctima,

salvo en el supuesto de hecho notorio.

25. En el caso de ser controvertido, le corresponde también a la Administración la

acreditación de las circunstancias de hecho que definan el estándar de

rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las situaciones de riesgo de

lesión patrimonial y de las medidas adoptadas para permitir la seguridad de los

usuarios, así como para reparar los efectos dañosos, en el caso de que se actúen

tales situaciones de riesgo.

26. La cuestión nuclear ?como sucede en estos supuestos? se ciñe, en realidad, a

determinar si, atendidas las concretas circunstancias concurrentes, los daños

alegados han sido o no consecuencia del funcionamiento del servicio público, en

la relación de causa a efecto que resulta presupuesto imprescindible para el

reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

27. La parte reclamante basa su reclamación en la existencia de una baldosa suelta

con la que tropezó, cayendo al suelo, por lo que imputa directamente el daño al

Ayuntamiento de Durango por un mal funcionamiento del servicio público de

mantenimiento de las vías públicas. En este sentido, según pone de manifiesto, ?la

administración municipal tiene la obligación de mantener en buen estado las vías públicas

urbanas y de garantizar que el tránsito de personas sea seguro.?

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28. En cuanto a la causa del accidente, en el informe emitido por la Ertzaintza se

establece una posible causa ??pisó una baldosa que, al parecer, estaba levantada y este

hecho provocó que perdiese el equilibrio y cayese al suelo?? , pero lo relevante es que no

se encontraban presentes en el momento de la caída.

29. Respecto al lugar de la caída, si bien del informe de la Ertzaintza y del informe

asistencial de soporte vital básico se desprende que tuvo lugar en la calle ? de la

citada localidad ?donde fue atendida? y que, tras haber sido requerida para que

aporte información concreta sobre el lugar exacto en que se había producido el

accidente, la parte reclamante detalló que esta se produjo en la acera de la calle

? ??junto al paso de peatones que está al lado del cruce con la calle ??, ello no implica

una divergencia insalvable que deba llevar a desestimar la reclamación por tal

motivo, porque de las instantáneas aportadas tanto por la Administración

municipal como por la reclamante se concluye que existe una coincidencia sobre

el lugar y que el mismo se encuentra en una zona en la que confluyen ambas

calles.

30. Por lo que se refiere a las características del lugar del accidente, según se detalla

en el informe de la Oficina Técnica municipal, ?se trata de una acera de 4 metros de

anchura donde hay alcorques de 0,90 metros de anchura y en el que está más cerca del paso

de peatones marcado como lugar de la caída, se encuentran varias baldosas levantadas por el

efecto de las raíces?. No obstante, señala, asimismo, que ?las baldosas están pegadas al

árbol, siendo poco corriente que un peatón pase caminando tan cerca del árbol cuando se

tiene 2,80 metros de acera libre para pasar.?

31. La propuesta de resolución, además de acentuar el error en que ha incurrido la

reclamante al identificar la calle, rechaza, por lo que aquí interesa, que exista

responsabilidad municipal puesto que no queda acreditado que la caída se

debiera a un mal estado de la vía pública por la que transitaba.

32. En base a lo expuesto, ha de concluirse, por tanto, que ha quedado acreditada la

producción de unas lesiones corporales el día de referencia, aunque no la

mecánica del accidente, porque solamente de lo declarado por la reclamante no

se puede dar por probado que la misma se produjo tal y como narra en el escrito

de reclamación.

33. No obstante, si admitimos a efectos dialécticos que la caída se produjo porque

una baldosa se encontraba un poco levantada, tenemos que dilucidar si la lesión

ha sido debida al funcionamiento del servicio público, presupuesto imprescindible

para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

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34. Para ello, y a falta de parámetros normativos, hemos de acudir a la construcción

del estándar de funcionamiento, cuyo incumplimiento determinará el nacimiento

de la responsabilidad administrativa. En este sentido, la Comisión viene

recordando reiteradamente la dificultad que entraña la definición casuística del

estándar de funcionamiento, si bien cabe apuntar la existencia de algunas pautas

orientativas: (i) el estándar no puede determinarse al margen de la valoración de

los recursos económicos que la prestación del servicio conforme a aquél

conllevaría (un estándar elevado puede hacer inviable el servicio); (ii) el estándar

no puede definirse a partir de lo deseable, sino en atención a lo razonablemente

posible, criterio que impide su delimitación a partir del daño sufrido aunque éste

sea grave; y (iii) como criterio de cierre, el estándar ha de construirse sobre el test

de razonabilidad, aplicado en consideración a la naturaleza del servicio y las

circunstancias que presente el caso.

35. Como tiene declarado la Comisión en numerosos dictámenes, no basta cualquier

irregularidad en el pavimento para considerar el nacimiento de la responsabilidad

patrimonial, sino que aquella debe ser de tal índole que (i) no cumpla el estándar

de eficacia que es exigible a los servicios municipales de conservación y

mantenimiento de vías urbanas, o (ii) imposibilite o dificulte notoriamente que sea

evitada por los viandantes, o (iii) resulte inadvertida para estos en un deambular

realizado con la debida diligencia.

36. Ahora bien, no solo ha de demandarse de la Administración que despliegue la

adecuada diligencia en términos de estándar de funcionamiento razonable, ya que

también el viandante ha de ser consciente de los riesgos inherentes al hecho de

transitar por una vía urbana en la que es imposible que el pavimento esté

totalmente liso y en el que, además, hay obstáculos ordinarios diversos, como los

que citábamos anteriormente (semáforos, señales de tráfico, bordillos y demás

mobiliario urbano), que debe sortear, y singularmente ha de adoptar aquellas

precauciones que sean proporcionadas a sus circunstancias personales, a las

condiciones visibles o conocidas de la vía y a los posibles riesgos adicionales que

asume al transitar por una zona en vez de por otras.

37. Pues bien, considera la Comisión que la valoración ponderada de lo instruido no

permite aseverar que el tamaño del defecto fuera de la suficiente entidad como

para dar por trabada la relación causal del daño alegado y el funcionamiento del

servicio público. En efecto, la documentación fotográfica aportada muestra un

reducido número de losetas o baldosas que presentan una irregularidad respecto

de las adyacentes. Esta irregularidad no es mensurable directamente de las

fotografías, pero éstas permiten considerar que aquella era de poca entidad y,

sobre todo, visible, en una vía pública que, como se aprecia en la evidencia

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fotográfica, presenta amplio espacio para circular sin verse obligado o compelido

a pisar sobre dichas losetas.

38. Habida cuenta de que la documentación gráfica refleja una deficiencia de

asentamiento entre las baldosas de la acera de escasa relevancia, la Comisión

considera que en la reclamación se sitúa el estándar de exigencia en su nivel

óptimo o ideal (no puede existir ningún desnivel), pero no en lo razonable de

acuerdo con la situación social o económica que es exigible para el

mantenimiento de las aceras y pasos peatonales.

39. Por tanto, la Comisión considera que la levedad de la imperfección del firme no

infringe el estándar del servicio, lo que hace que, en cualquier caso, el particular

venga obligado a soportar el daño sufrido.

40. Sólo resta recordar que el sistema de responsabilidad patrimonial de las

administraciones públicas no es un sistema de seguro a todo riesgo. Como ha

señalado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la prestación por la

Administración de un determinado servicio y la titularidad por parte de aquélla de

la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de

responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a

éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir

cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda

producirse con independencia del actuar administrativo, porque, de lo contrario,

se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro

ordenamiento jurídico (SSTS 13/9/2002 y 5/6/1998, entre otras).

CONCLUSIÓN

En atención a cuanto antecede, esta Comisión considera que no existe

responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Durango en relación con la

reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por los daños sufridos por

doña EAI.

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