Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 137/2015 de 08 de octubre de 2015

Cuestión

Anteproyecto de Ley de puertos y transporte marítimo del País Vasco.

Contestacion

DICTAMEN Nº: 137/2015

TÍTULO: Anteproyecto de Ley de puertos y transporte marítimo del País Vasco

ANTECEDENTES

1. Por Orden de la Consejera de Medio Ambiente y Política Territorial de 8 de julio

de 2015, se somete al dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi el

anteproyecto de Ley de puertos y transporte marítimo del País Vasco.

2. Por Orden de la misma consejera de 24 de julio, con entrada en esta Comisión el

día 27 del mismo mes, se amplía la información documental del expediente.

3. En el expediente, junto al texto definitivo del proyecto, figuran los siguientes

documentos relevantes:

- Orden de 31 de julio de 2013 de la Consejera de Medio Ambiente y

Política Territorial, de inicio del expediente de elaboración de la norma.

- Primera versión del proyecto.

- Aprobación previa del mismo por Orden de la misma consejera del día 2

de julio de 2014.

- Informe de impacto en función de género, de 24 de julio de 2014.

- Memoria justificativa del proyecto, del día 28 del mismo mes.

- Informe jurídico sobre el proyecto realizado por la asesoría jurídica del

departamento solicitante, el día 7 de octubre del mismo año.

- Memoria económica en relación con la norma proyectada, de 15 de

octubre de 2014.

- Resolución del Viceconsejero de Transportes de 20 de octubre de 2014,

por la que se somete a información pública el anteproyecto.

- Escritos del Departamento de Salud, de Lehendakaritza y Empleo y

Políticas Sociales en los que informan que no tienen comentarios que

realizar en relación con el proyecto.

- Informe de la Dirección de Normalización Lingüística de las

Administraciones Públicas, de 24 de octubre de 2014.

- Informe de organización de la Dirección de Atención a la Ciudadanía e

Innovación y Mejora de la Administración, de 27 de octubre de 2014.

- Informe de la asesoría jurídica del Departamento de Administración

Pública y Justicia, de 28 de octubre.

- Informe de la Capitanía Marítima de Bilbao, de 29 de igual mes.

- Informe de EMAKUNDE, de 4 de noviembre.

- Escrito de observaciones del Sindicato LAB-Eusko Jaurlaritza.

- Escrito del Foro Marítimo Vasco.

- Escrito de la Asociación de Transportistas Autónomos Vascos

(ASOTRAVA).

- Informe del Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura.

- Alegaciones de trabajadores del Servicio Territorial de Puertos de

Gipuzkoa.

- Escritos de los ayuntamientos de Bermeo, Mutriku, Getaria, Deba,

Ondarroa, Plentzia y Ea.

- Alegaciones del sindicato ELA.

- Escrito de la Autoridad Portuaria de Bilbao.

- Alegaciones de la Autoridad Vasca de la Competencia.

- Escrito de trabajadores y trabajadoras de la Dirección de Infraestructuras

del Transporte.

- Propuesta del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos del

País Vasco.

- Escrito de la Federación de Comercializadores de Pescado de Euskadi

(FECOPE).

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- Alegaciones de EUDEL.

- Alegaciones de Euskadiko Kirol Portuak (EKP).

- Alegaciones de UGT-Euskadi.

- Alegaciones de MARBECO SA.

- Informe de la Dirección de Función Pública del Departamento de

Administración Pública y Justicia, de 26 de enero de 2015.

- Informe de la Dirección de Administración Tributaria, de 12 de febrero del

mismo año.

- Informe del Servicio de Patrimonio, del día 23 del mismo mes.

- Informe de la Junta Asesora de Contratación Administrativa, de 25 de

febrero.

- Nuevo texto articulado del anteproyecto.

- Dictamen 8/15 del Consejo Económico y Social Vasco, de 29 de mayo de

2015.

- Memoria conclusiva de la Dirección de Infraestructuras del Transporte, de

14 de julio.

- Informe de la Oficina de Control Económico, de 17 de julio de 2015.

- Acta de la reunión del Órgano Consultivo de Puertos y Asuntos Marítimos,

de 18 de septiembre de 2014.

DESCRIPCIÓN DEL ANTEPROYECTO

4. El anteproyecto de Ley de puertos y transporte marítimo del País Vasco consta de

cincuenta y cinco artículos agrupados en seis capítulos, tres disposiciones

adicionales, cinco disposiciones transitorias y tres disposiciones finales.

5. La exposición de motivos recuerda la vinculación histórica, económica y social de

Euskadi con el mar y remarca la importancia económica del sector náutico

pesquero, al que recientemente se ha unido el derivado a las actividades náutico

deportivas.

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6. Señala los títulos competenciales que ostenta la Comunidad Autónoma del País

Vasco (CAPV) en esta materia y menciona la circunstancia de que el Parlamento

no haya dictado una ley que ordene las actividades portuarias que competen a la

CAPV, vacío que pretende cubrir el proyecto.

7. A continuación ofrece una explicación del contenido del proyecto, deteniéndose

en cada uno de los capítulos.

8. El capítulo I, ?Disposiciones generales?, comprende los artículos 1 a 8.

9. El artículo 1 regula el objeto de la ley, que es el establecimiento del régimen

jurídico de los puertos e instalaciones portuarias y marítimas; el régimen de

planificación, ordenación, explotación, construcción, ampliación, reforma y

mantenimiento de los puertos y la prestación de los servicios de los portuarios; la

regulación de la gestión del dominio público portuario; la estructura y

funcionamiento de la Administración portuaria; el régimen económico financiero

de la utilización de los puertos y los servicios que en los mismos se ofrecen; la

regulación de la actividad de transporte marítimo; el establecimiento del régimen

sancionador en materia de puertos y transporte marítimo.

10. El artículo 2 regula el ámbito objetivo de la competencia de la Comunidad

Autónoma del País Vasco en materia de puertos.

11. El artículo 3 define los conceptos de puerto, tráfico portuario, obras e

instalaciones portuarias costeras, instalaciones marítimas, operaciones marítimas

y Administración portuaria.

12. El artículo 4 dispone que la participación institucional y social en materia de

puertos se llevará a cabo a través de los órganos consultivos y de participación

que reglamentariamente se creen, entre los que se incluirá el Consejo Municipal

Portuario.

13. El artículo 5 dispone que son competencia de la Administración general de la

CAPV: la aprobación de disposiciones de carácter general, la determinación de

las modalidades de gestión de los puertos, la aprobación de los planes especiales

de ordenación portuaria, y el ejercicio de la potestad sancionadora con el ente

público de derecho privado KAIAK.

14. El artículo 6 regula los principios en base a los cuales se gestionarán los puertos

de Euskadi.

15. El artículo 7 dispone que el dominio público portuario de la CAPV está integrado

por los derechos y los bienes, muebles e inmuebles, de titularidad pública afectos

al uso general o servicio público portuario.

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16. El artículo 8 regula la zona de servicio de los puertos, que comprende los

espacios de tierra y agua necesarios para las actividades y usos portuarios, los

destinados a tareas complementarias, los espacios de reserva y otros

complementarios, ordenados mediante la correspondiente delimitación de los

espacios y usos portuarios.

17. El capítulo II, ?Planificación, ordenación, construcción y mantenimiento de puertos?, se

divide en cuatro secciones.

18. La primera de ellas, ?Planificación y ordenación urbanística portuaria?, recoge los

artículos 9 a 11.

19. El artículo 9 dispone que la construcción de los nuevos puertos e instalaciones

portuarias y la ampliación de los existentes se llevará a cabo conforme a lo que

establezcan los instrumentos de planificación de las infraestructuras portuarias.

20. El artículo 10 dispone que el planeamiento urbanístico general calificará todo el

ámbito del dominio público portuario de los puertos como sistema general

portuario, debiendo recabarse informe de la Administración portuaria en los

procedimientos de redacción de los instrumentos urbanísticos que afecten a los

puertos.

21. El artículo 11 establece que la ordenación urbanística de las zonas portuarias se

realizará a través de los planes especiales de ordenación portuaria.

22. La sección 2ª, ?Delimitación de los espacios y usos portuarios?, abarca los artículos 12 y

13.

23. El artículo 12 regula el documento ?Delimitación de los espacios y usos portuarios?, que

ordenará los usos e instalaciones en la zona de servicio de los puertos.

24. El artículo 13 regula la tramitación y efectos de la delimitación de los espacios y

usos portuarios.

25. La sección 3ª, ?Construcción y modificación de puertos?, abarca los artículos 14 a 16.

26. El artículo 14 dispone que la construcción, ampliación, reforma y mantenimiento

de los puertos se ha de llevar a cabo, de acuerdo con el Plan especial de

ordenación portuaria, cumpliendo lo dispuesto en la ley y la legislación de

contratos del sector público.

27. El artículo 15 establece que las obras que realice la Administración portuaria en la

zona de servicio de los puertos no estará sujeta a licencia municipal ni al pago de

tributos locales.

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28. El artículo 16 dispone que la aprobación de los proyectos regulados en la sección

llevará implícita la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de

los bienes y derechos a efectos de expropiación, así como del rescate de

concesiones.

29. La sección 4ª, ?Régimen de conservación del dominio público portuario?, comprende los

artículos 17 a 20.

30. El artículo 17 regula los extremos que deben contemplar los planes de recogida

de residuos, a efectos de protección ambiental.

31. El artículo 18 regula la prohibición de vertidos o emisiones contaminantes

procedentes de buques, que deberán gestionarse de acuerdo con el plan de

recogida de residuos, requiriendo autorización los vertidos de tierra al mar.

32. El artículo 19 regula las obligaciones de prevención y protección civil.

33. El artículo 20 establece la necesidad de autorización de la Administración

portuaria, sin perjuicio de otras normativamente previstas, para llevar a cabo

operaciones de dragado.

34. El capítulo III, ?Ente público KAIAK?, comprende los artículos 21 a 28.

35. El artículo 21 crea KAIAK, como ente público de derecho privado, adscribiéndolo

al departamento de Gobierno Vasco competente en materia de puertos.

36. El artículo 22 regula el objeto de KAIAK, que es, principalmente la gestión de los

puertos competencia de la CAPV, la construcción y conservación de las

infraestructuras portuarias y la prestación de los servicios portuarios.

37. El artículo 23 regula las funciones de KAIAK.

38. El artículo 24 regula el régimen jurídico de la actuación del ente público,

señalando las actuaciones que se regirán por el derecho administrativo, y el

régimen de recursos.

39. El artículo 25 regula la organización de KAIAK, teniendo como órgano de gobierno

el Consejo de Administración y como órgano de gestión, la Dirección.

40. El artículo 26 establece los supuestos en los que puestos de trabajo del ente

serán desempeñados por personal funcionario, y los que lo serán por personal

laboral.

41. El artículo 27 regula los recursos económicos con los que contará el ente para el

cumplimiento de sus fines.

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42. El artículo 28 dispone que KAIAK elaborará y aprobará anualmente el

anteproyecto de presupuesto para presentarlo ante el Gobierno Vasco, para ser

integrado en el proyecto de presupuestos que apruebe el Gobierno.

43. El capítulo IV, ?Régimen jurídico de los puertos de Euskadi?, comprende los artículos 29

a 42, que se recogen en dos secciones.

44. La sección 1ª, ?Servicios portuarios?, comprende los artículos 29 a 32.

45. El artículo 29 regula el concepto de servicio portuario.

46. El artículo 30 regula cuáles son los servicios portuarios.

47. El artículo 31 dispone que los servicios portuarios serán prestados por la

Administración portuaria de forma directa, indirecta o en régimen de competencia

por particulares autorizados al efecto.

48. El artículo 32 dispone que la zona de servicio deberá ser utilizada para el tráfico

portuario y las actividades complementarias del mismo.

49. La sección 2ª del capítulo, ?Gestión del dominio público portuario?, comprende los

artículos 33 a 42.

50. El artículo 33 regula de forma general la utilización del dominio público portuario.

51. El artículo 34 regula los supuestos de utilización en los que se exige autorización

o concesión.

52. El artículo 35 regula la tramitación de las autorizaciones y concesiones.

53. El artículo 36, los supuestos de extinción de las autorizaciones y concesiones.

54. El artículo 37, los supuestos de revocación de autorizaciones y concesiones.

55. El artículo 38, la caducidad de autorizaciones y concesiones.

56. El artículo 39 regula los actos de disposición y gravamen de las concesiones.

57. El artículo 40 regula la modificación y revisión de las concesiones.

58. El artículo 41, el rescate de las concesiones.

59. El artículo 42, el procedimiento para el otorgamiento de autorizaciones y régimen

jurídico de las mismas.

60. El capítulo V, ?Registro de empresas operadoras del transporte marítimo?, incluye

únicamente el artículo 43, que crea el Registro de empresas operadoras del

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transporte marítimo, en el que las empresas que pretendan prestar servicios de

transporte marítimo competencia de la CAPV han de inscribir las características

de los servicios que vayan a prestar.

61. El capítulo VI, ?Régimen de policía y sancionador?, integra dos secciones.

62. La sección 1ª, ?Régimen de policía?, comprende los artículos 44 a 46.

63. El artículo 44 dispone que el ejercicio de las potestades de inspección y control en

materia de puertos y asuntos marítimos será llevado a cabo por personal adscrito

a la Administración portuaria, que tendrá la condición de agente de la autoridad y

los hechos que constaten tendrán valor probatorio.

64. El artículo 45 regula las actuaciones que pueden llevar a cabo la Administración

portuaria para preservar el funcionamiento normal de las actividades portuarias.

65. El artículo 46 regula las condiciones de la recuperación posesoria y del ejercicio

de la potestad de desahucio de los bienes de dominio público portuario.

66. La sección segunda, ?Régimen sancionador?, abarca los artículos 47 a 55.

67. El artículo 47 define las infracciones y las tipifica en leves, graves y muy graves.

68. El artículo 48 relaciona las infracciones que tienen la consideración de leves.

69. El artículo 49 relaciona las infracciones graves.

70. El artículo 50 recoge las infracciones muy graves.

71. El artículo 51 establece las sanciones, correspondiendo multa hasta 12.000 ?

para las infracciones leves; de 12.001 ? a 500.000 ? para las infracciones graves;

y de 500.000? a 1.000.000 ? para las infracciones muy graves. El mismo artículo

regula la graduación de las sanciones y la compatibilidad de las sanciones con la

exigencia de reparación de la situación alterada.

72. El artículo 52 dispone que las infracciones leves y graves serán sancionadas por

el director o directora de KAIAK, y las muy graves por el consejero o consejera del

departamento al que esté adscrito el ente público.

73. El artículo 53 establece que son responsables de las infracciones sus autores, y

regula el concepto de autor.

74. El artículo 54 regula las medidas cautelares que puede adoptar los órganos

competentes para el ejercicio de la potestad sancionadora.

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75. El artículo 55 regula la posibilidad de imponer multas coercitivas para compeler a

los infractores o infractoras a reparar los daños causados.

76. La disposición adicional primera regula la forma de adscripción a KAIAK del

personal, tanto laboral como funcionario, que venga prestando sus servicios en la

Administración general de la CAPV, en puestos que pasen a depender del ente

público.

77. La disposición adicional segunda establece que el Gobierno actualizará las

sanciones pecuniarias de acuerdo con las variaciones del índice anual de precios

al consumo.

78. La disposición adicional tercera regula el inicio de actividades de KAIAK.

79. La disposición transitoria primera establece que la ley será de aplicación a los

planes especiales de puertos que se hallen en tramitación a su entrada en vigor.

80. La disposición transitoria segunda establece que la ley será de aplicación a los

expedientes relativos a los títulos habilitantes para la utilización y ocupación del

dominio público portuario que se hallen en tramitación a la entrada en vigor de la

ley.

81. La disposición transitoria tercera establece que las autorizaciones y concesiones

vigentes a la entrada en vigor de la ley mantendrán el plazo y condiciones

establecidas en el correspondiente título, a excepción del régimen tributario de

aplicación a las mismas, que habrá de adaptarse a lo dispuesto en la ley.

82. La disposición transitoria cuarta establece que los usos residenciales existentes

en las zonas de servicio de los puertos a la entrada en vigor de la ley se

entenderán consolidados.

83. La disposición transitoria quinta establece que las organizaciones e industrias que

tuvieran reconocida a la entrada en vigor de la ley la exención del pago de tasas

por ocupación del dominio público mantendrán tal exención por el tiempo en que

dure el título concesional.

84. La disposición derogatoria deja sin efecto el Decreto 359/1991, de 4 de junio, por

el que se crean los Consejos Asesores de Puertos, la Orden de 13 de enero de

1992, del Consejero de Transportes y Obras Públicas, por el que se modifica la

composición de los Consejos Asesores de los puertos de Bermeo, Ondarroa y

Hondarribia, el Decreto 90/2000, de 23 de mayo, de creación del Órgano

Consultivo de Puertos y Asuntos Marítimos Vascos, la Orden de 27 de marzo de

2001, del Consejero de Transportes y Obras Públicas, por el que se modifica la

composición del Órgano Consultivo de Puertos y Asuntos Marítimos Vasco. Como

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cláusula de cierre, dispone que quedan derogadas, asimismo, cuantas

disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en la Ley.

85. La disposición final primera modifica el Texto refundido de la Ley de tasas y

precios públicos de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco,

aprobado por Decreto Legislativo 1/2007, de 11 de septiembre.

86. La disposición final segunda vuelve a disponer la derogación de las normas que

se opongan a la ley y, en particular, el Decreto 236/1986, de 21 de octubre, por el

que se aprueba el Reglamento de Actividades Portuarias, el Decreto 248/1998, de

29 de septiembre, por el que se regulan determinados aspectos de la gestión de

las tasas y de los precios públicos de la Administración general de la CAPV y de

sus organismos autónomos, la Orden de 20 de abril de 2004, del Consejero de

Transportes y Obras Públicas, por el que se regula el procedimiento de

otorgamiento de autorización temporales de uso de puestos de amarre por los

titulares de embarcaciones de recreo no profesionales, y la Orden de 6 de

septiembre de 2006, de la Consejera de Transportes y Obras Públicas, por la que

se regula el servicio portuario de aparcamiento de vehículos en las zonas de

servicio de los puertos autonómicos.

87. La disposición final tercera establece que la norma entrará en vigor a los tres

meses de su publicación en el BOPV.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

88. Este dictamen se emite de conformidad con el artículo 3.1 a) de la Ley 9/2004, de

24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, que incluye como

ámbito de la función consultiva de la Comisión los anteproyectos de ley,

cualquiera que sea la materia y objeto de los mismos, siempre que no se

encuentren incursos en las excepciones que contempla, lo que no es el caso.

CONSIDERACIONES

I EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN

89. La Comisión viene señalando (dictámenes 39/1999, 84/2003 y 213/2011, entre

otros) que al abordar el examen del procedimiento de elaboración de los

anteproyectos de ley tiene en cuenta que ?el legislador no ejecuta la Constitución, sino

que crea derecho en libertad dentro del marco que ésta ofrece, en tanto que en el ejercicio de

la potestad reglamentaria se opera de acuerdo con la Constitución y las Leyes (art. 97 CE?

(entre otras, STC 209/1987, de 22 de diciembre), por lo que, salvo los casos en

que la Constitución, el EAPV o, en ocasiones, las leyes orgánicas prevean algún

trámite específico ?supuestos ciertamente excepcionales en nuestro

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ordenamiento?, aquel examen es esencialmente un instrumento para estudiar la

racionalidad de la regulación proyectada, esto es, su utilidad (con el concreto

contenido propuesto) para alcanzar los objetivos que persigue su dictado.

90. Esta sustancial diferencia con las iniciativas reglamentarias, en lo que ahora

importa, introduce en el examen de los procedimientos de elaboración de los

anteproyectos de ley por un órgano consultivo como la Comisión una obligada

flexibilidad, pues la finalidad de su dictamen se concreta esencialmente en

contribuir al acierto de la regulación proyectada, esto es, su racionalidad ?

entendida como utilidad para alcanzar los objetivos propuestos y la corrección de

la regulación en términos de adecuación a la realidad que se pretende regular y,

por tanto, modificar, positivamente?. Ahora bien, la diferente intervención

consultiva descrita no ha de impedir que, con un ánimo de estricta colaboración

con el órgano consultante, puedan hacerse observaciones sobre la elaboración

del anteproyecto en aras a su mejora. Pero, insistimos, tratándose de un

anteproyecto de ley, no debe olvidarse que el resultado que pudiera arrojar la

valoración del procedimiento de elaboración no se adentraría en el terreno de la

validación jurídica del texto, y en ese sentido no permitiría fundar objeciones a la

constitucionalidad del producto normativo final.

91. A estos efectos, contamos con un importante instrumento de referencia como es

la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de elaboración de las

disposiciones de carácter general (en adelante, LPEDG), la cual, sin ignorar las

mencionadas circunstancias, pretende orientar la actividad del Gobierno a fin de

que procure seguir en la redacción de los proyectos de ley la misma metodología

que emplea para elaborar las disposiciones generales. De ese modo, señala su

exposición de motivos, se contribuye muy positivamente a facilitar la labor del

titular de la potestad legislativa, pues se le presentan para su discusión y decisión

unos proyectos mejor fundados y articulados, con una técnica jurídica más

depurada y apropiada para alcanzar los objetivos que se propone.

92. Con el citado alcance y finalidad abordaremos el examen del expediente,

contrastando el procedimiento que se ha seguido en su elaboración con el que

regula la LPEDG.

93. Se ha dictado la Orden de iniciación prevista en el artículo 5, se ha redactado el

proyecto de disposición, cumpliendo con lo dispuesto en el artículo 6, y se ha

dictado la orden de aprobación que regula el artículo 7.1, todos ellos de la

LPEDG.

94. Se ha redactado la memoria justificativa del proyecto.

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95. Ha informado la Asesoría jurídica del departamento consultante, analizándose el

fundamento objetivo de la norma, su adecuación a derecho y la observancia de

las directrices de técnica normativa, según dispone el artículo 7.3 LPEDG.

96. Se ha sometido el proyecto a información pública, habiendo informado también el

Órgano Consultivo de Puertos y Asuntos Marítimos Vascos, conforme a lo

previsto en el artículo 8.1 LPEDG.

97. Aunque no existe constancia documental en el expediente, en la orden de inicio

del procedimiento se prevé oír a los sectores representados en el Órgano

Consultivo de Puertos y Asuntos Marítimos siguientes, de acuerdo con lo

dispuesto en el artículo 8.3 LPEDG: departamento competente en materia de

pesca; EUDEL; Escuela Superior de Náutica y Máquinas Navales de Bilbao;

ITSASMENDIKOI; ADIME; Agrupación de Industrias Marítimas (Foro Marítimo

Vasco); cofradías de pescadores; Organización de Productores de Pesca de

Altura de Ondarroa (OPPAO); comercializadores de productos pesqueros;

usuarios náutico deportivos; clubes náuticos; clubes de actividades acuáticas;

sindicatos con mayor representación en el ámbito portuario; Colegio de Oficiales

de la Marina Mercante; Asociación de Navieros Vascos; cámaras vascas;

Asociación de Titulados Náutico-pesqueros; astilleros; Dirección General de la

Marina Mercante; autoridades portuarias de Bilbao y Pasaia; cabosguardamuelles

de puertos; Colegio de Ingenieros de Caminos, Puertos y Canales

del País Vasco; Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas del País

Vasco; empresas consignatarias y estibadoras de Bermeo.

98. La orden prevé dar también audiencia al Servicio Provincial de Costas de la

Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar.

99. Han formulado consideraciones la Dirección de Patrimonio Cultural del

departamento de Educación Política Lingüística y Cultura; el Departamento de

Administración Pública y Justicia; los ayuntamientos de Ea, Orio, Mutriku, Getaria,

Deba, Ondarroa, Bermeo y Plentzia; los sindicatos LAB, UGT y ELA; personal de

la Dirección de Infraestructuras del Departamento de Medio Ambiente y Política

Territorial; Servicio Territorial de Puertos de Gipuzkoa; Capitanía Marítima de

Bilbao; ASOTRAVA; Foro Marítimo Vasco; Colegio de Ingenieros de Caminos

Puertos y Canales del País Vasco; FECOPE; Bilbao Port; Autoridad Vasca de la

Competencia; EUDEL; MARBECO; los departamentos de Presidencia, de Empleo

y Políticas Sociales y de Salud manifiestan no tener alegaciones que realizar.

100. Con todo ello, se considera que se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el

artículo 8 LPEDG, llamado a dotar de contenido concreto al derecho que

reconoce a los ciudadanos el artículo 105.a) de la Constitución (CE), habiendo

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efectuado la Dirección de Infraestructuras del Transporte, impulsor del

procedimiento de elaboración del proyecto, una valoración específica de sus

propuestas, recogida en una memoria en la que se señalan las propuestas

aceptadas y las que no lo han sido, ofreciendo las razones tenidas en cuenta,

según dispone el artículo 10.2 LPEDG, lo que le ha llevado a hacer las

modificaciones correspondientes en el texto del proyecto.

101. Se ha redactado la memoria económica prevista en el artículo 10.3 de la LPEDG,

figurando también en el expediente el plan económico a cuatro años del ente

KAIAK.

102. Sobre la evaluación del coste que pueda derivarse de la aplicación de la norma

para otras administraciones públicas, para los particulares y para la economía en

general, considera el informe que no se prevé ninguna incidencia o coste

adicional al que se deriva de la situación actualmente existente, salvo las que

pudieran derivarse de la potestad de sancionar.

103. También consta que se ha realizado la evaluación previa de impacto en función

del género, cuya elaboración exige el artículo 19 Ley 4/2005, de 18 de febrero,

para la igualdad de mujeres y hombres (en adelante LIMH), habiendo elaborado

Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer el informe recogido en el artículo 21 LIMH,

en el que ha podido verificar y realizar las propuestas que ha considerado

necesarias, lo cual permite decir que el trámite impuesto por la LIMH ha quedado

cumplimentado.

104. En relación con lo dispuesto en el artículo 11 LPEDG constan en el expediente los

siguientes informes y dictámenes preceptivos: informe de la Dirección de Función

Pública; informe de la Dirección de Administración Tributaria; informe de la Junta

Asesora de Contratación Administrativa; informe de la Dirección de Patrimonio y

Contratación; informe del Consejo Económico y Social Vasco, informe de la

Oficina de Control Económico, y el acta de la reunión del Órgano Consultivo de

Puertos y Asuntos Marítimos.

105. Se advierte que no se ha llevado a cabo el informe sobre impacto en la empresa

previsto en el artículo 6 de la Ley 16/2012, de 28 de junio, de apoyo a las

personas emprendedoras y a la pequeña empresa del País Vasco.

106. Sólo resta recordar la aprobación por parte del Consejo de Gobierno, en sesión

de 14 de mayo de 2013, del Acuerdo por el que se aprueban las medidas para la

elaboración bilingüe de las disposiciones de carácter general que adopten la

forma de ley, decreto legislativo, decreto u orden, instrucciones que habrán de

seguirse por los órganos que tramiten las iniciativas.

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II DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL Y MARCO NORMATIVO

107. Como ya se señalaba en los dictámenes 141/2008 y 69/2012 de esta Comisión, el

anteproyecto se sustenta básicamente en la competencia que le corresponde a la

CAPV en materia de puertos, competencia exclusiva según lo dispuesto en el

artículo 10.32 del Estatuto de Autonomía (EAPV), sin perjuicio de lo dispuesto en

el artículo 149.1.20 de la Constitución (CE). Es decir, con excepción de la marina

mercante y de los puertos de interés general.

108. El proyecto se basa también en la competencia sobre transporte marítimo, que

recoge el mismo artículo del EAPV.

109. Mediante Real Decreto 2380/1982, de 14 de mayo, fueron transferidos del Estado

a la CAPV la gestión de los puertos existentes en la Comunidad con excepción de

los de Pasajes y Bilbao, considerados de interés general.

110. Más recientemente, mediante Real Decreto 900/2011, de 24 de junio, se

traspasaron del Estado a la CAPV las funciones y servicios en materia de

transporte marítimo que se lleve a cabo entre puntos de la CAPV.

111. En relación con los puertos que desarrollan actividades comerciales, que según lo

dispuesto en el artículo 148.1.6ª de la CE estarían fuera de las materias sobre las

que las comunidades autónomas pueden asumir competencias, la Ley 27/1992,

de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante (en adelante,

LPMM), dispuso en su artículo 3.5 que en los puertos de competencia autonómica

la realización de operaciones comerciales debería contar con informe favorable de

los ministerios de Obras Públicas y Transportes, Economía y Hacienda,

Agricultura, Pesca y Alimentación, Sanidad y Consumo, y Trabajo y Seguridad

Social, por lo que se refiere al tráfico marítimo y seguridad de la navegación y, en

su caso, con la existencia de adecuados controles aduaneros, de sanidad y de

comercio exterior.

112. El Texto refundido de la Ley de puertos del Estado y la marina mercante

(TRLPMM), aprobada mediante Real Decreto Legislativo 2/2011, recoge la misma

previsión en su artículo 3.5.

113. La Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 40/1998, de 19 de febrero, que

resolvió varios recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la LPMM,

resulta capital para conocer la distribución competencial entre el Estado y las

comunidades autónomas en materia de puertos.

114. La citada sentencia considera conforme con el reparto constitucional de

competencias en la materia que nos ocupa el concepto de puerto de interés

Dictamen 137/2015 Página 14 de 24

general que define el artículo 5 de la LPMM (hoy el artículo 4 del TRLPMM),

según el cual son puertos de esta clase los que figuran en el anexo de la ley

clasificados como tales, por serles de aplicación alguna de las siguientes

circunstancias: a) que se efectúen en ellos actividades comerciales marítimas

internacionales; b) que su zona de influencia comercial afecte de forma relevante

a más de una comunidad autónoma; c) que sirvan a industrias o establecimientos

de importancia estratégica para la economía nacional; d) que el volumen anual o

características de sus actividades comerciales marítimas alcancen niveles

suficientemente relevantes o respondan a necesidades esenciales de la actividad

económica general del Estado; e) que por sus especiales condiciones técnicas o

geográficas constituyan elementos esenciales para la seguridad del tráfico

marítimo, especialmente en territorios insulares.

115. El Tribunal Constitucional considera que ?es evidente que tanto las referencias a las

actividades comerciales marítimas internacionales (letra a), como al volumen y características

de las actividades comerciales o su relación con necesidades esenciales de la actividad

económica general del Estado (letra d), se mueven dentro de las condiciones que puede tener

un puerto para ser considerado de interés general, pues se trata, en primer lugar, de puertos

que desarrollan actividades comerciales y, en segundo lugar, de actividades que trascienden

del interés que puede tener una concreta Comunidad Autónoma?.

116. Igualmente considera conforme con el reparto constitucional de competencias la

regulación recogida en el artículo 3.6 de la citada LPMM, según el cual ?los puertos

comerciales que dependan de la Administración del Estado integrarán en la unidad de su

gestión los espacios y dársenas pesqueras, así como los espacios destinados a usos náuticodeportivos

situados dentro de su zona de servicio??, dado que, razona el tribunal, ?la

competencia sobre puertos, como hemos señalado en anteriores ocasiones (STC 77/1984), se

extiende tanto a la realidad física del puerto como a la actividad portuaria que en él se

desarrolla, pues la Constitución no atribuye competencia sobre determinadas zonas de los

puertos, ni sobre determinado tipo de actividades portuarias, sino sobre el puerto como tal?.

117. No obstante, la modificación de la LPMM llevada a cabo mediante Ley 62/1997,

de 26 de diciembre, añadió la disposición adicional decimoséptima, del siguiente

tenor: ?Los espacios pesqueros y los destinados a usos náuticos deportivos, a que se refiere

el apartado 6 del artículo 3 de esta Ley, podrán ser segregados de la zona de servicio de los

puertos de interés general, siempre que posean infraestructuras portuarias independientes,

espacios terrestres y marítimos diferenciados, no dividan o interrumpan la zona de servicio del

puerto afectando a la explotación de éste, no existan usos alternativos previstos en el plan de

utilización de los espacios portuarios para dichas zonas, se acredite que la segregación no

puede ocasionar interferencia alguna en la gestión de los puertos de interés general y se

garantice la reversión si se modifican las causas y circunstancias que den lugar a dicha

segregación. La segregación requerirá el informe favorable del ente público Puertos del Estado

Dictamen 137/2015 Página 15 de 24

y será aprobada por el Gobierno, mediante Real Decreto dictado a propuesta del Ministerio de

Fomento. Una vez acordada la segregación se modificará la zona de servicio del puerto, de

conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de esta Ley?.

118. El Texto refundido de la Ley de puertos y de la marina mercante recoge la misma

previsión en el párrafo 6 del artículo 3.

119. En relación con la competencia estatal sobre el dominio público marítimoterrestre

, que condiciona la competencia autonómica en materia de puertos, el

artículo 5 del citado TRLPMM dispone que los espacios de dominio público

marítimo-terrestre que sean necesarios para el ejercicio por las comunidades

autónomas de las competencias que les corresponden en materia de puertos

deberán ser objeto de adscripción por la Administración del Estado, y que la

ampliación de la zona de servicio de los puertos de competencia autonómica o la

construcción de nuevos puertos de su competencia, deberán contar con el

informe favorable del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, implicando su

omisión la nulidad de la aprobación del proyecto correspondiente.

120. La competencia autonómica en materia de puertos está también limitada por la

competencia estatal sobre marina mercante recogida en el artículo 6.1 TRLPMM

que comprende, en lo que aquí interesa, las relativas a la seguridad de la

navegación y de la vida humana en la mar, así como al salvamento marítimo, la

prevención de la contaminación producida desde buques, plataformas fijas y otras

instalaciones que se encuentren en aguas situadas en las zonas en las que

España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción y la protección del

medio ambiente marino, y la ordenación del tráfico y las comunicaciones

marítimas.

121. En relación con los vertidos y dragados en puertos de competencia de las

comunidades autónomas, dispone el artículo 5.4 del TRLPMM que corresponde a

éstas, de conformidad con lo establecido por la Ley 22/1988, de 28 de julio, de

costas, cumpliendo, en cuanto a los dragados, las exigencias que se establecen

en el artículo 64 de esta ley. Asimismo, corresponderá a las comunidades

autónomas la ejecución de la legislación del Estado en materia de vertidos en las

aguas interiores y territoriales cuando así lo hayan asumido en sus respectivos

Estatutos de Autonomía, en la que se entiende incluida la potestad sancionadora.

122. En relación con el salvamento marítimo, el TRLPMM dispone en su artículo 264.5

que corresponde a las comunidades autónomas que la hayan asumido como

competencia propia en sus respectivos Estatutos de Autonomía la ejecución de la

legislación del Estado en materia de salvamento marítimo en las aguas

Dictamen 137/2015 Página 16 de 24

territoriales correspondientes a su litoral, en la que se entiende incluida en todo

caso la potestad sancionadora.

123. El artículo 266 de la misma norma regula la competencia de las capitanías

marítimas, a las que otorga, en general, todas aquellas funciones relativas a la

navegación, seguridad marítima, salvamento marítimo y lucha contra la

contaminación del medio marino en aguas situadas en zonas en las que España

ejerza soberanía, derechos soberanos o jurisdicción, salvo en los casos de

contaminación que se produzca en las zonas de servicio de los puertos, que

corresponde a las autoridades portuarias, con las que tendrán un deber de

especial colaboración en esos supuestos.

124. El mismo artículo, en su apartado 2, dispone que en los puertos de competencia

de las comunidades autónomas la Administración portuaria y la capitanía marítima

coordinarán sus actuaciones para el cumplimiento de sus fines respectivos.

125. La materia de puertos está también relacionada con la ordenación del territorio y

el litoral, y el urbanismo, que son competencia exclusiva de la CAPV, a tenor de lo

previsto en el artículo 10.31 EAPV, aunque el artículo 114 de la Ley 22/1998, de

28 de julio, de costas, según fue modificado por Ley 53/2002, de 30 de diciembre,

dispone que ?la competencia sobre ordenación territorial y del litoral?alcanzará

exclusivamente al ámbito terrestre del dominio público marítimo-terrestre, sin comprender el

mar territorial y las aguas interiores?.

126. Para terminar este apartado sobre delimitación de ámbitos competenciales y

marco normativo, interesa señalar la importante incidencia en el ámbito de

puertos de la materia de contratos y concesiones administrativas, en la que

corresponde al Estado la competencia exclusiva sobre legislación básica, según

dispone el artículo 149.1.18 CE.

127. En relación con lo apuntado, el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de

noviembre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de contratos del

sector público, dispone en su artículo 2 qué son contratos del sector público,

estando sometidos a la misma ley los contratos onerosos que celebren, entre

otras administraciones, las de las comunidades autónomas.

128. El artículo 4.1.o), de la ley dispone que están excluidos de su ámbito de aplicación

las autorizaciones y concesiones sobre bienes de dominio público y los contratos

de explotación de bienes patrimoniales distintos a los definidos en el artículo 7

?contratos de concesión de obras públicas?, que se regularán por su legislación

específica, salvo en los casos en que expresamente se declaren de aplicación las

prescripciones de la ley.

Dictamen 137/2015 Página 17 de 24

129. El contrato de concesión de obras públicas no contempla como prestación del

contratista la mera explotación de la obra pública, por lo que en tales supuestos

?de mera explotación? habrá que acudir al contrato de gestión de servicios

públicos o a las autorizaciones y concesiones de uso del dominio público, cuyo

marco normativo fundamental, en lo referente a la Administración de la CAPV, es

el Texto Refundido de la Ley de patrimonio de Euskadi, aprobado por Decreto

Legislativo 2/2007, de 6 de noviembre.

130. Y para terminar con el marco normativo que afecta al proyecto, hay que

mencionar la materia sancionadora, cuya referencia legal es la Ley 2/1998, de 20

de febrero, de la potestad sancionadora de las administraciones públicas de la

Comunidad Autónoma del País Vasco.

III EXAMEN DEL CONTENIDO DEL ANTEPROYECTO

131. Esta Comisión ha informado ya dos anteproyecto de Ley de puertos. La primera

consulta se registró con el número 76/2008 y dio lugar al Dictamen 141/2008; la

segunda consulta se registró con el número 51/2012 y le correspondió el

Dictamen 69/2012.

132. El proyecto que es objeto de la actual consulta es similar a los otros dos

dictaminados por la Comisión, habiéndose partido para su elaboración, como

recoge la memoria justificativa, de los trabajos ya realizados en las legislaturas

precedentes.

133. Las diferencias del proyecto en relación con los que ha informado la Comisión son

de índole técnica, siendo las más relevantes, como señala la memoria justificativa,

las siguientes:

a) Su menor extensión, habiéndose omitido la regulación de determinados

aspectos por estar ya regulados en otras normas, como lo relativo a los

procedimientos de aprobación de instrumentos urbanísticos que afecten a la

actividad portuaria, o a la contratación administrativa, o bien porque se

considera más conveniente dejar su regulación para el reglamento.

b) Se recogen en el texto los principios programáticos que se considera que

deben seguirse en la gestión de los puertos.

c) Se abandona la clasificación de los puertos de acuerdo con su uso, optándose

por un concepto global de puerto.

d) Se asume la realidad que se da en muchas localidades en las que espacios

portuarios están integrados en el casco urbano.

Dictamen 137/2015 Página 18 de 24

e) Se crea un ente público de derecho privado para la gestión de todos los

puertos, simplificando de esta manera la organización administrativa con

funciones en el ámbito portuario.

f) Debido a las reducidas dimensiones de los puertos objeto de la ley, se ha

optado por definir un concepto global o general de servicio portuario,

terminando con la diferenciación entre servicios generales y servicios

especiales, encomendando la prestación de los servicios a la Administración,

que lo presta de forma directa o indirecta, y en régimen de competencia

cuando las características del servicio lo permiten.

134. Por otra parte, en la redacción del proyecto se han asumido en lo fundamental las

observaciones hechas por esta Comisión en los dictámenes relativos a los

anteriores anteproyectos, así como las realizadas por la asesoría jurídica de

mismo departamento que formula la consulta y de otros organismos que han

intervenido en el expediente.

135. El contenido del anteproyecto se inscribe en el ámbito competencial que

corresponde a la CAPV, por lo que ha de reputarse conforme a derecho. No

obstante, la Comisión cree de interés hacer las siguientes observaciones.

136. En relación con la creación de KAIAK como ente público de derecho privado ?

capítulo III, artículos 21 a 28 del proyecto?, interesa apuntar que el artículo 15 del

Texto refundido de la Ley de principios ordenadores de la hacienda general del

País Vasco (Decreto Legislativo 1/1997, de 11 de noviembre), establece que las

actividades que se les encomienda a tales entes estarán regidas,

fundamentalmente, por el derecho privado, lo que en el caso de KAIAK no ocurre,

a tenor de las funciones que le confiere el artículo 23 y el régimen jurídico al que

las somete el artículo 24, quedando la mayor parte de ellas sujetas a derecho

administrativo.

137. No obstante, dado que el rango de la norma proyectada es de ley, no cabe oponer

cuestiones de legalidad.

138. El artículo 25 regula la organización de KAIAK, estableciendo como órganos de

gobierno y gestión del ente el Consejo de Administración y la Dirección, de los

que únicamente se dice que el primero es el órgano de gobierno y estará

presidido por el consejero o consejera del departamento competente en materia

de puertos, y que la Dirección es el órgano de gestión cuyo titular será nombrado

por el Gobierno, a propuesta de la misma consejera o consejero.

139. La anterior regulación se aleja de lo dispuesto en el anteproyecto de Ley de

organización y funcionamiento en el sector público, recientemente informado por

Dictamen 137/2015 Página 19 de 24

esta Comisión (Dictamen 128/2015), en el que dispone su artículo 45.2 que el

proyecto de ley de constitución del ente tendrá como contenido mínimo, entre

otros, sus órganos de gobierno, con expresión de su naturaleza unipersonal o

colegiada, su composición, el procedimiento de designación de sus miembros y

las distribución de funciones correspondientes a cada uno de los existentes, las

bases de su estructura orgánica y administrativa, así como las funciones

ejecutivas de la entidad, especificando las funciones que les sean encomendadas,

con expresión del valor jurídico de sus actos o resoluciones e indicación, en sus

caso, de cuáles de ellos agotan la vía administrativa, y el procedimiento de

extinción y liquidación de la sociedad.

140. No obstante, en este último aspecto cumple lo dispuesto en la vigente Ley de

principios ordenadores de la hacienda general del País Vasco.

141. El artículo 44.2 dispone, en relación con el personal adscrito a la Administración

portuaria a la que se encomienda la realización de las funciones de inspección y

control en materia de puertos y asuntos marítimos, que tendrá la condición de

agente de la autoridad y ?los hechos constatados por el citado personal tendrán valor

probatorio?.

142. La anterior previsión se recoge en el artículo 137.3 de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del

procedimiento administrativo común (LRJPAC), que dispone que los hechos

constatados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y

que se formalicen en documento público observando los requisitos legales

pertinentes tendrán valor probatorio, sin perjuicio de las pruebas que en defensa

de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios

administrados.

143. Por otra parte, el primer párrafo del mismo artículo establece que los

procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de

responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

144. La aparente colisión entre las previsiones sobre el valor probatorio que otorga el

artículo 137.3 LRJPAC a los hechos constatados por los funcionarios y la

presunción de inocencia garantizada por la CE, en su artículo 24.2, ha sido

resuelta por el Tribunal Constitucional, entre otras, en su sentencia nº 76/1990, de

26 de abril, de la que interesa recoger los siguientes razonamientos:

?? ningún obstáculo hay para considerar a las actas y diligencias de inspección

como medios probatorios, a los efectos de lo dispuesto en los arts. 88.1 de la

Ley de Procedimiento Administrativo y 74 de la Ley reguladora de la

Dictamen 137/2015 Página 20 de 24

Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que se remiten a los generalmente

admitidos y a las normas del proceso civil ordinario, y con arreglo a los arts.

1216 del Código Civil y 596 3, de la Ley de Enjuiciamiento Civil, tampoco cabe

objeción alguna a su calificación legal como documentos públicos, en la medida

en que se autorizan por funcionarios públicos en el ejercicio de las funciones

que tienen encomendadas y con las solemnidades o formalidades legalmente

establecidas.

El segundo aspecto que debemos analizar es el de la eficacia que la norma

legal impugnada otorga a las actas y diligencias de la Inspección de Tributos, y

más concretamente si aquella eficacia probatoria «respecto de los hechos que

motiven su formalización, salvo que se acredite lo contrario», entra o no en

contradicción con la presunción de inocencia, ya que ésta, como ha quedado

dicho, alcanza no sólo a la culpabilidad, entendida como nexo psicológico entre

el autor y la conducta reprochada, sino también, y muy especialmente, a la

realidad de los hechos imputados.

Ha de excluirse a limine que el art. 145.3 de la LGT establezca una presunción

legal que dispense a la Administración, en contra del derecho fundamental a la

presunción de inocencia, de toda prueba respecto de los hechos sancionados,

puesto que el precepto parte justamente de la existencia de un medio probatorio

válido en Derecho. Es igualmente evidente que la norma impugnada no

establece tampoco una presunción iuris et de iure de veracidad o certeza de los

documentos de la Inspección (que sería también incompatible con la presunción

constitucional de inocencia), ya que expresamente admite la acreditación en

contrario. El precepto combatido constituye un primer medio de prueba sobre los

hechos que constan en las actas y diligencias de la Inspección tributaria, cuyo

valor o eficacia ha de medirse a la luz del principio de la libre valoración de la

prueba. A ello debe añadirse que ese valor probatorio sólo puede referirse a los

hechos comprobados directamente por el funcionario, quedando fuera de su

alcance las calificaciones jurídicas, los juicios de valor o las simples opiniones

que los inspectores consignen en las actas y diligencias.?

145. Por tanto, ha de entenderse que las actas de la inspección, cualesquiera que

sean las previsiones que las leyes establezcan sobre ellas, son un medio

probatorio de libre valoración que, naturalmente, puede ser desvirtuadas por otras

evidencias, por lo que carece de efectos prácticos la previsión recogida en el

artículo 44.2.

Dictamen 137/2015 Página 21 de 24

146. No obstante, ello no disminuye el valor de las actas o actuaciones de los

funcionarios encargados del control y la inspección de servicios, pues es su

profesionalidad y la actividad de tales funcionarios orientada a la persecución del

interés público la que confiere valor a sus documentos, no debiendo olvidarse a

este respecto que la CE establece en el artículo 103 la presunción de objetividad

y sometimiento pleno a la ley y al derecho de la administración, lo que no puede

dejar de tenerse presente a la hora de resolver el procedimiento administrativo o

el judicial.

147. El artículo 55.2 dispone que cuando el infractor o infractora no cumpla la

obligación impuesta en el apartado anterior o lo haga de una manera incompleta,

se le podrá imponer multas coercitivas a tal fin.

148. Respecto del contenido de la disposición hay que decir que el artículo 99.1 de la

LRJPAC regula que, en determinados supuestos, si así lo autorizan las leyes y en

la forma y cuantía que éstas determinen, las administraciones públicas pueden

imponer multas coercitivas para la ejecución de determinados actos, reiteradas

por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado.

149. Del contraste de los dos preceptos se observa que la disposición proyectada no

regula la forma en la que habrán de ser impuestas las multas ?periodicidad y

número máximo de ellas? ni la cuantía de las mismas, por lo que, no pudiendo

ser suplido el vacío normativo por el reglamento, tal disposición no podrá ser

aplicada.

150. El artículo 49.h) regula como infracción grave la reincidencia en la comisión de

infracciones leves, disponiendo que se considerará reincidencia la comisión en el

plazo de un año de dos o más infracciones leves, si así se ha declarado por

resolución firme en vía administrativa.

151. En relación con la reincidencia, como elemento modificador del tipo de la

infracción, ha de establecerse con claridad, a fin de no sancionar doblemente un

mismo hecho, que la segunda infracción, en principio tipificada como leve, será

considerada como grave cuando concurra la circunstancia de reincidencia, según

ha advertido esta Comisión, entre otras, en los dictámenes 191/2008 (párrafos

101 a 103) y 192/2008 (párrafos 168 a 170).

152. El artículo 51.2.c) establece la reincidencia como circunstancia agravante de las

sanciones. A este respecto, debe también señalarse con claridad que tal

circunstancia podrá aplicarse como agravante, salvo cuando haya sido tenida en

cuenta para agravar el tipo de la infracción, de tal forma que no pueda ser

considerada para agravar el tipo y al mismo tiempo la sanción.

Dictamen 137/2015 Página 22 de 24

153. La disposición adicional tercera establece que la creación efectiva e inicio de

las actividades del ente público KAIAK se determinarán por el Gobierno en la

fecha que reglamentariamente se establezca en sus estatutos sociales.

154. Sobre ello hay que decir que, si la ley crea el ente en el artículo 21, no puede

luego establecer que la creación efectiva se determinará por el Gobierno. Debe

por tanto suprimirse de la disposición lo referente a la creación efectiva y

establecer que el inicio de las actividades se determinará por el Gobierno.

155. En relación con las disposiciones derogatorias, convendría reflexionar si no

puede producirse un vacío normativo entre la entrada en vigor de la norma

proyectada y la publicación del reglamento que recoja lo regulado en las

disposiciones derogadas, con consecuencias negativas para el funcionamiento de

la actividad portuaria. Piénsese, por ejemplo, en los efectos de la derogación del

Decreto 236/1986, de 21 de octubre, que aprueba el Reglamento de actividades

portuarias.

IV TÉCNICA NORMATIVA

156. En lo que se refiere a la técnica normativa, la Comisión considera que el

anteproyecto se ajusta en líneas generales a las Directrices para la elaboración

de proyectos de ley, decretos, órdenes y resoluciones, aprobadas por el Acuerdo

del Consejo de Gobierno de 23 de marzo de 1993, aplicables en virtud de la

disposición adicional tercera de la LPEDG.

157. Sin embargo, interesa hacer las siguientes observaciones a este respecto.

158. En el artículo 2.1 se hace una referencia al artículo 3.1, cuando debe hacerse al

artículo 3 a).

159. El artículo 4 dispone que entre los órganos consultivos y de participación que

reglamentariamente se creen para dar cauce a la participación institucional y

social en materia de puertos se incluirá el Consejo Municipal Portuario.

160. Tal disposición, que no establece el cometido específico o finalidad del órgano, ni

su composición, aunque sea de forma somera, resulta de escaso interés, ya que

su constitución podría llevarse a cabo por el reglamento.

161. El artículo 18.2 establece que ?los desechos y residuos procedentes de los buques o

embarcaciones deberán descargarse en cumplimiento del Plan de Recogida de Residuos en

vigor aprobado por la Administración portuaria?.

162. Estaría mejor expresada la idea si dijera que ??deberán descargarse en la forma

establecida o que disponga el Plan de Recogida de Residuos??.

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163. El artículo 38.1 dispone que ?La Administración portuaria, mediante el procedimiento que

se determine reglamentariamente, previa audiencia de la persona titular y dictamen de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi cuando ello sea preceptivo de acuerdo con su

normativa reguladora, podrá declarar la caducidad de la concesión o autorización ??.

164. La referencia a ?su normativa reguladora? nos remite al artículo 3, apartados i) y j) de

la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi,

artículos que a su vez nos remiten a la legislación sobre contratación de las

administraciones públicas y de régimen local y a la normativa sobre concesiones

administrativas, por lo que sería más correcto decir únicamente??dictamen de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi cuando ello sea preceptivo?.

165. El artículo 44 hace referencia a la potestad de inspección y control en materia de

puertos y asuntos marítimos. En relación con tales potestades entiende la

Comisión que convendría también incluir la de vigilancia que puede tener una

significación propia diferenciada de la inspección y control.

166. Sería conveniente que en el artículo 48.i) se reflejara con claridad que las

sustancias, materiales o residuos vertidos sean ?no contaminantes?, por coherencia

con las infracciones, referidas también a vertidos, definidas en los artículos 49.e) y

50.b).

167. El proyecto contempla dos disposiciones derogatorias, la segunda de las cuales

se incluye como disposición final segunda.

168. No tiene sentido establecer dos disposiciones de contenido derogatorio, además

de que las que tienen tal cometido llevan la denominación de disposiciones

derogatorias, no finales, según las mencionadas directrices.

CONCLUSIÓN

La Comisión dictamina que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el

cuerpo del presente dictamen, puede elevarse al Consejo de Gobierno para su

aprobación el anteproyecto de Ley de puertos y transporte marítimo del País Vasco.

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DICTAMEN Nº: 137/2015

TÍTULO: Anteproyecto de Ley de puertos y transporte marítimo del País Vasco

ANTECEDENTES

1. Por Orden de la Consejera de Medio Ambiente y Política Territorial de 8 de julio

de 2015, se somete al dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi el

anteproyecto de Ley de puertos y transporte marítimo del País Vasco.

2. Por Orden de la misma consejera de 24 de julio, con entrada en esta Comisión el

día 27 del mismo mes, se amplía la información documental del expediente.

3. En el expediente, junto al texto definitivo del proyecto, figuran los siguientes

documentos relevantes:

- Orden de 31 de julio de 2013 de la Consejera de Medio Ambiente y

Política Territorial, de inicio del expediente de elaboración de la norma.

- Primera versión del proyecto.

- Aprobación previa del mismo por Orden de la misma consejera del día 2

de julio de 2014.

- Informe de impacto en función de género, de 24 de julio de 2014.

- Memoria justificativa del proyecto, del día 28 del mismo mes.

- Informe jurídico sobre el proyecto realizado por la asesoría jurídica del

departamento solicitante, el día 7 de octubre del mismo año.

- Memoria económica en relación con la norma proyectada, de 15 de

octubre de 2014.

- Resolución del Viceconsejero de Transportes de 20 de octubre de 2014,

por la que se somete a información pública el anteproyecto.

- Escritos del Departamento de Salud, de Lehendakaritza y Empleo y

Políticas Sociales en los que informan que no tienen comentarios que

realizar en relación con el proyecto.

- Informe de la Dirección de Normalización Lingüística de las

Administraciones Públicas, de 24 de octubre de 2014.

- Informe de organización de la Dirección de Atención a la Ciudadanía e

Innovación y Mejora de la Administración, de 27 de octubre de 2014.

- Informe de la asesoría jurídica del Departamento de Administración

Pública y Justicia, de 28 de octubre.

- Informe de la Capitanía Marítima de Bilbao, de 29 de igual mes.

- Informe de EMAKUNDE, de 4 de noviembre.

- Escrito de observaciones del Sindicato LAB-Eusko Jaurlaritza.

- Escrito del Foro Marítimo Vasco.

- Escrito de la Asociación de Transportistas Autónomos Vascos

(ASOTRAVA).

- Informe del Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura.

- Alegaciones de trabajadores del Servicio Territorial de Puertos de

Gipuzkoa.

- Escritos de los ayuntamientos de Bermeo, Mutriku, Getaria, Deba,

Ondarroa, Plentzia y Ea.

- Alegaciones del sindicato ELA.

- Escrito de la Autoridad Portuaria de Bilbao.

- Alegaciones de la Autoridad Vasca de la Competencia.

- Escrito de trabajadores y trabajadoras de la Dirección de Infraestructuras

del Transporte.

- Propuesta del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos del

País Vasco.

- Escrito de la Federación de Comercializadores de Pescado de Euskadi

(FECOPE).

Dictamen 137/2015 Página 2 de 24

- Alegaciones de EUDEL.

- Alegaciones de Euskadiko Kirol Portuak (EKP).

- Alegaciones de UGT-Euskadi.

- Alegaciones de MARBECO SA.

- Informe de la Dirección de Función Pública del Departamento de

Administración Pública y Justicia, de 26 de enero de 2015.

- Informe de la Dirección de Administración Tributaria, de 12 de febrero del

mismo año.

- Informe del Servicio de Patrimonio, del día 23 del mismo mes.

- Informe de la Junta Asesora de Contratación Administrativa, de 25 de

febrero.

- Nuevo texto articulado del anteproyecto.

- Dictamen 8/15 del Consejo Económico y Social Vasco, de 29 de mayo de

2015.

- Memoria conclusiva de la Dirección de Infraestructuras del Transporte, de

14 de julio.

- Informe de la Oficina de Control Económico, de 17 de julio de 2015.

- Acta de la reunión del Órgano Consultivo de Puertos y Asuntos Marítimos,

de 18 de septiembre de 2014.

DESCRIPCIÓN DEL ANTEPROYECTO

4. El anteproyecto de Ley de puertos y transporte marítimo del País Vasco consta de

cincuenta y cinco artículos agrupados en seis capítulos, tres disposiciones

adicionales, cinco disposiciones transitorias y tres disposiciones finales.

5. La exposición de motivos recuerda la vinculación histórica, económica y social de

Euskadi con el mar y remarca la importancia económica del sector náutico

pesquero, al que recientemente se ha unido el derivado a las actividades náutico

deportivas.

Dictamen 137/2015 Página 3 de 24

6. Señala los títulos competenciales que ostenta la Comunidad Autónoma del País

Vasco (CAPV) en esta materia y menciona la circunstancia de que el Parlamento

no haya dictado una ley que ordene las actividades portuarias que competen a la

CAPV, vacío que pretende cubrir el proyecto.

7. A continuación ofrece una explicación del contenido del proyecto, deteniéndose

en cada uno de los capítulos.

8. El capítulo I, ?Disposiciones generales?, comprende los artículos 1 a 8.

9. El artículo 1 regula el objeto de la ley, que es el establecimiento del régimen

jurídico de los puertos e instalaciones portuarias y marítimas; el régimen de

planificación, ordenación, explotación, construcción, ampliación, reforma y

mantenimiento de los puertos y la prestación de los servicios de los portuarios; la

regulación de la gestión del dominio público portuario; la estructura y

funcionamiento de la Administración portuaria; el régimen económico financiero

de la utilización de los puertos y los servicios que en los mismos se ofrecen; la

regulación de la actividad de transporte marítimo; el establecimiento del régimen

sancionador en materia de puertos y transporte marítimo.

10. El artículo 2 regula el ámbito objetivo de la competencia de la Comunidad

Autónoma del País Vasco en materia de puertos.

11. El artículo 3 define los conceptos de puerto, tráfico portuario, obras e

instalaciones portuarias costeras, instalaciones marítimas, operaciones marítimas

y Administración portuaria.

12. El artículo 4 dispone que la participación institucional y social en materia de

puertos se llevará a cabo a través de los órganos consultivos y de participación

que reglamentariamente se creen, entre los que se incluirá el Consejo Municipal

Portuario.

13. El artículo 5 dispone que son competencia de la Administración general de la

CAPV: la aprobación de disposiciones de carácter general, la determinación de

las modalidades de gestión de los puertos, la aprobación de los planes especiales

de ordenación portuaria, y el ejercicio de la potestad sancionadora con el ente

público de derecho privado KAIAK.

14. El artículo 6 regula los principios en base a los cuales se gestionarán los puertos

de Euskadi.

15. El artículo 7 dispone que el dominio público portuario de la CAPV está integrado

por los derechos y los bienes, muebles e inmuebles, de titularidad pública afectos

al uso general o servicio público portuario.

Dictamen 137/2015 Página 4 de 24

16. El artículo 8 regula la zona de servicio de los puertos, que comprende los

espacios de tierra y agua necesarios para las actividades y usos portuarios, los

destinados a tareas complementarias, los espacios de reserva y otros

complementarios, ordenados mediante la correspondiente delimitación de los

espacios y usos portuarios.

17. El capítulo II, ?Planificación, ordenación, construcción y mantenimiento de puertos?, se

divide en cuatro secciones.

18. La primera de ellas, ?Planificación y ordenación urbanística portuaria?, recoge los

artículos 9 a 11.

19. El artículo 9 dispone que la construcción de los nuevos puertos e instalaciones

portuarias y la ampliación de los existentes se llevará a cabo conforme a lo que

establezcan los instrumentos de planificación de las infraestructuras portuarias.

20. El artículo 10 dispone que el planeamiento urbanístico general calificará todo el

ámbito del dominio público portuario de los puertos como sistema general

portuario, debiendo recabarse informe de la Administración portuaria en los

procedimientos de redacción de los instrumentos urbanísticos que afecten a los

puertos.

21. El artículo 11 establece que la ordenación urbanística de las zonas portuarias se

realizará a través de los planes especiales de ordenación portuaria.

22. La sección 2ª, ?Delimitación de los espacios y usos portuarios?, abarca los artículos 12 y

13.

23. El artículo 12 regula el documento ?Delimitación de los espacios y usos portuarios?, que

ordenará los usos e instalaciones en la zona de servicio de los puertos.

24. El artículo 13 regula la tramitación y efectos de la delimitación de los espacios y

usos portuarios.

25. La sección 3ª, ?Construcción y modificación de puertos?, abarca los artículos 14 a 16.

26. El artículo 14 dispone que la construcción, ampliación, reforma y mantenimiento

de los puertos se ha de llevar a cabo, de acuerdo con el Plan especial de

ordenación portuaria, cumpliendo lo dispuesto en la ley y la legislación de

contratos del sector público.

27. El artículo 15 establece que las obras que realice la Administración portuaria en la

zona de servicio de los puertos no estará sujeta a licencia municipal ni al pago de

tributos locales.

Dictamen 137/2015 Página 5 de 24

28. El artículo 16 dispone que la aprobación de los proyectos regulados en la sección

llevará implícita la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de

los bienes y derechos a efectos de expropiación, así como del rescate de

concesiones.

29. La sección 4ª, ?Régimen de conservación del dominio público portuario?, comprende los

artículos 17 a 20.

30. El artículo 17 regula los extremos que deben contemplar los planes de recogida

de residuos, a efectos de protección ambiental.

31. El artículo 18 regula la prohibición de vertidos o emisiones contaminantes

procedentes de buques, que deberán gestionarse de acuerdo con el plan de

recogida de residuos, requiriendo autorización los vertidos de tierra al mar.

32. El artículo 19 regula las obligaciones de prevención y protección civil.

33. El artículo 20 establece la necesidad de autorización de la Administración

portuaria, sin perjuicio de otras normativamente previstas, para llevar a cabo

operaciones de dragado.

34. El capítulo III, ?Ente público KAIAK?, comprende los artículos 21 a 28.

35. El artículo 21 crea KAIAK, como ente público de derecho privado, adscribiéndolo

al departamento de Gobierno Vasco competente en materia de puertos.

36. El artículo 22 regula el objeto de KAIAK, que es, principalmente la gestión de los

puertos competencia de la CAPV, la construcción y conservación de las

infraestructuras portuarias y la prestación de los servicios portuarios.

37. El artículo 23 regula las funciones de KAIAK.

38. El artículo 24 regula el régimen jurídico de la actuación del ente público,

señalando las actuaciones que se regirán por el derecho administrativo, y el

régimen de recursos.

39. El artículo 25 regula la organización de KAIAK, teniendo como órgano de gobierno

el Consejo de Administración y como órgano de gestión, la Dirección.

40. El artículo 26 establece los supuestos en los que puestos de trabajo del ente

serán desempeñados por personal funcionario, y los que lo serán por personal

laboral.

41. El artículo 27 regula los recursos económicos con los que contará el ente para el

cumplimiento de sus fines.

Dictamen 137/2015 Página 6 de 24

42. El artículo 28 dispone que KAIAK elaborará y aprobará anualmente el

anteproyecto de presupuesto para presentarlo ante el Gobierno Vasco, para ser

integrado en el proyecto de presupuestos que apruebe el Gobierno.

43. El capítulo IV, ?Régimen jurídico de los puertos de Euskadi?, comprende los artículos 29

a 42, que se recogen en dos secciones.

44. La sección 1ª, ?Servicios portuarios?, comprende los artículos 29 a 32.

45. El artículo 29 regula el concepto de servicio portuario.

46. El artículo 30 regula cuáles son los servicios portuarios.

47. El artículo 31 dispone que los servicios portuarios serán prestados por la

Administración portuaria de forma directa, indirecta o en régimen de competencia

por particulares autorizados al efecto.

48. El artículo 32 dispone que la zona de servicio deberá ser utilizada para el tráfico

portuario y las actividades complementarias del mismo.

49. La sección 2ª del capítulo, ?Gestión del dominio público portuario?, comprende los

artículos 33 a 42.

50. El artículo 33 regula de forma general la utilización del dominio público portuario.

51. El artículo 34 regula los supuestos de utilización en los que se exige autorización

o concesión.

52. El artículo 35 regula la tramitación de las autorizaciones y concesiones.

53. El artículo 36, los supuestos de extinción de las autorizaciones y concesiones.

54. El artículo 37, los supuestos de revocación de autorizaciones y concesiones.

55. El artículo 38, la caducidad de autorizaciones y concesiones.

56. El artículo 39 regula los actos de disposición y gravamen de las concesiones.

57. El artículo 40 regula la modificación y revisión de las concesiones.

58. El artículo 41, el rescate de las concesiones.

59. El artículo 42, el procedimiento para el otorgamiento de autorizaciones y régimen

jurídico de las mismas.

60. El capítulo V, ?Registro de empresas operadoras del transporte marítimo?, incluye

únicamente el artículo 43, que crea el Registro de empresas operadoras del

Dictamen 137/2015 Página 7 de 24

transporte marítimo, en el que las empresas que pretendan prestar servicios de

transporte marítimo competencia de la CAPV han de inscribir las características

de los servicios que vayan a prestar.

61. El capítulo VI, ?Régimen de policía y sancionador?, integra dos secciones.

62. La sección 1ª, ?Régimen de policía?, comprende los artículos 44 a 46.

63. El artículo 44 dispone que el ejercicio de las potestades de inspección y control en

materia de puertos y asuntos marítimos será llevado a cabo por personal adscrito

a la Administración portuaria, que tendrá la condición de agente de la autoridad y

los hechos que constaten tendrán valor probatorio.

64. El artículo 45 regula las actuaciones que pueden llevar a cabo la Administración

portuaria para preservar el funcionamiento normal de las actividades portuarias.

65. El artículo 46 regula las condiciones de la recuperación posesoria y del ejercicio

de la potestad de desahucio de los bienes de dominio público portuario.

66. La sección segunda, ?Régimen sancionador?, abarca los artículos 47 a 55.

67. El artículo 47 define las infracciones y las tipifica en leves, graves y muy graves.

68. El artículo 48 relaciona las infracciones que tienen la consideración de leves.

69. El artículo 49 relaciona las infracciones graves.

70. El artículo 50 recoge las infracciones muy graves.

71. El artículo 51 establece las sanciones, correspondiendo multa hasta 12.000 ?

para las infracciones leves; de 12.001 ? a 500.000 ? para las infracciones graves;

y de 500.000? a 1.000.000 ? para las infracciones muy graves. El mismo artículo

regula la graduación de las sanciones y la compatibilidad de las sanciones con la

exigencia de reparación de la situación alterada.

72. El artículo 52 dispone que las infracciones leves y graves serán sancionadas por

el director o directora de KAIAK, y las muy graves por el consejero o consejera del

departamento al que esté adscrito el ente público.

73. El artículo 53 establece que son responsables de las infracciones sus autores, y

regula el concepto de autor.

74. El artículo 54 regula las medidas cautelares que puede adoptar los órganos

competentes para el ejercicio de la potestad sancionadora.

Dictamen 137/2015 Página 8 de 24

75. El artículo 55 regula la posibilidad de imponer multas coercitivas para compeler a

los infractores o infractoras a reparar los daños causados.

76. La disposición adicional primera regula la forma de adscripción a KAIAK del

personal, tanto laboral como funcionario, que venga prestando sus servicios en la

Administración general de la CAPV, en puestos que pasen a depender del ente

público.

77. La disposición adicional segunda establece que el Gobierno actualizará las

sanciones pecuniarias de acuerdo con las variaciones del índice anual de precios

al consumo.

78. La disposición adicional tercera regula el inicio de actividades de KAIAK.

79. La disposición transitoria primera establece que la ley será de aplicación a los

planes especiales de puertos que se hallen en tramitación a su entrada en vigor.

80. La disposición transitoria segunda establece que la ley será de aplicación a los

expedientes relativos a los títulos habilitantes para la utilización y ocupación del

dominio público portuario que se hallen en tramitación a la entrada en vigor de la

ley.

81. La disposición transitoria tercera establece que las autorizaciones y concesiones

vigentes a la entrada en vigor de la ley mantendrán el plazo y condiciones

establecidas en el correspondiente título, a excepción del régimen tributario de

aplicación a las mismas, que habrá de adaptarse a lo dispuesto en la ley.

82. La disposición transitoria cuarta establece que los usos residenciales existentes

en las zonas de servicio de los puertos a la entrada en vigor de la ley se

entenderán consolidados.

83. La disposición transitoria quinta establece que las organizaciones e industrias que

tuvieran reconocida a la entrada en vigor de la ley la exención del pago de tasas

por ocupación del dominio público mantendrán tal exención por el tiempo en que

dure el título concesional.

84. La disposición derogatoria deja sin efecto el Decreto 359/1991, de 4 de junio, por

el que se crean los Consejos Asesores de Puertos, la Orden de 13 de enero de

1992, del Consejero de Transportes y Obras Públicas, por el que se modifica la

composición de los Consejos Asesores de los puertos de Bermeo, Ondarroa y

Hondarribia, el Decreto 90/2000, de 23 de mayo, de creación del Órgano

Consultivo de Puertos y Asuntos Marítimos Vascos, la Orden de 27 de marzo de

2001, del Consejero de Transportes y Obras Públicas, por el que se modifica la

composición del Órgano Consultivo de Puertos y Asuntos Marítimos Vasco. Como

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cláusula de cierre, dispone que quedan derogadas, asimismo, cuantas

disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en la Ley.

85. La disposición final primera modifica el Texto refundido de la Ley de tasas y

precios públicos de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco,

aprobado por Decreto Legislativo 1/2007, de 11 de septiembre.

86. La disposición final segunda vuelve a disponer la derogación de las normas que

se opongan a la ley y, en particular, el Decreto 236/1986, de 21 de octubre, por el

que se aprueba el Reglamento de Actividades Portuarias, el Decreto 248/1998, de

29 de septiembre, por el que se regulan determinados aspectos de la gestión de

las tasas y de los precios públicos de la Administración general de la CAPV y de

sus organismos autónomos, la Orden de 20 de abril de 2004, del Consejero de

Transportes y Obras Públicas, por el que se regula el procedimiento de

otorgamiento de autorización temporales de uso de puestos de amarre por los

titulares de embarcaciones de recreo no profesionales, y la Orden de 6 de

septiembre de 2006, de la Consejera de Transportes y Obras Públicas, por la que

se regula el servicio portuario de aparcamiento de vehículos en las zonas de

servicio de los puertos autonómicos.

87. La disposición final tercera establece que la norma entrará en vigor a los tres

meses de su publicación en el BOPV.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

88. Este dictamen se emite de conformidad con el artículo 3.1 a) de la Ley 9/2004, de

24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, que incluye como

ámbito de la función consultiva de la Comisión los anteproyectos de ley,

cualquiera que sea la materia y objeto de los mismos, siempre que no se

encuentren incursos en las excepciones que contempla, lo que no es el caso.

CONSIDERACIONES

I EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN

89. La Comisión viene señalando (dictámenes 39/1999, 84/2003 y 213/2011, entre

otros) que al abordar el examen del procedimiento de elaboración de los

anteproyectos de ley tiene en cuenta que ?el legislador no ejecuta la Constitución, sino

que crea derecho en libertad dentro del marco que ésta ofrece, en tanto que en el ejercicio de

la potestad reglamentaria se opera de acuerdo con la Constitución y las Leyes (art. 97 CE?

(entre otras, STC 209/1987, de 22 de diciembre), por lo que, salvo los casos en

que la Constitución, el EAPV o, en ocasiones, las leyes orgánicas prevean algún

trámite específico ?supuestos ciertamente excepcionales en nuestro

Dictamen 137/2015 Página 10 de 24

ordenamiento?, aquel examen es esencialmente un instrumento para estudiar la

racionalidad de la regulación proyectada, esto es, su utilidad (con el concreto

contenido propuesto) para alcanzar los objetivos que persigue su dictado.

90. Esta sustancial diferencia con las iniciativas reglamentarias, en lo que ahora

importa, introduce en el examen de los procedimientos de elaboración de los

anteproyectos de ley por un órgano consultivo como la Comisión una obligada

flexibilidad, pues la finalidad de su dictamen se concreta esencialmente en

contribuir al acierto de la regulación proyectada, esto es, su racionalidad ?

entendida como utilidad para alcanzar los objetivos propuestos y la corrección de

la regulación en términos de adecuación a la realidad que se pretende regular y,

por tanto, modificar, positivamente?. Ahora bien, la diferente intervención

consultiva descrita no ha de impedir que, con un ánimo de estricta colaboración

con el órgano consultante, puedan hacerse observaciones sobre la elaboración

del anteproyecto en aras a su mejora. Pero, insistimos, tratándose de un

anteproyecto de ley, no debe olvidarse que el resultado que pudiera arrojar la

valoración del procedimiento de elaboración no se adentraría en el terreno de la

validación jurídica del texto, y en ese sentido no permitiría fundar objeciones a la

constitucionalidad del producto normativo final.

91. A estos efectos, contamos con un importante instrumento de referencia como es

la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de elaboración de las

disposiciones de carácter general (en adelante, LPEDG), la cual, sin ignorar las

mencionadas circunstancias, pretende orientar la actividad del Gobierno a fin de

que procure seguir en la redacción de los proyectos de ley la misma metodología

que emplea para elaborar las disposiciones generales. De ese modo, señala su

exposición de motivos, se contribuye muy positivamente a facilitar la labor del

titular de la potestad legislativa, pues se le presentan para su discusión y decisión

unos proyectos mejor fundados y articulados, con una técnica jurídica más

depurada y apropiada para alcanzar los objetivos que se propone.

92. Con el citado alcance y finalidad abordaremos el examen del expediente,

contrastando el procedimiento que se ha seguido en su elaboración con el que

regula la LPEDG.

93. Se ha dictado la Orden de iniciación prevista en el artículo 5, se ha redactado el

proyecto de disposición, cumpliendo con lo dispuesto en el artículo 6, y se ha

dictado la orden de aprobación que regula el artículo 7.1, todos ellos de la

LPEDG.

94. Se ha redactado la memoria justificativa del proyecto.

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95. Ha informado la Asesoría jurídica del departamento consultante, analizándose el

fundamento objetivo de la norma, su adecuación a derecho y la observancia de

las directrices de técnica normativa, según dispone el artículo 7.3 LPEDG.

96. Se ha sometido el proyecto a información pública, habiendo informado también el

Órgano Consultivo de Puertos y Asuntos Marítimos Vascos, conforme a lo

previsto en el artículo 8.1 LPEDG.

97. Aunque no existe constancia documental en el expediente, en la orden de inicio

del procedimiento se prevé oír a los sectores representados en el Órgano

Consultivo de Puertos y Asuntos Marítimos siguientes, de acuerdo con lo

dispuesto en el artículo 8.3 LPEDG: departamento competente en materia de

pesca; EUDEL; Escuela Superior de Náutica y Máquinas Navales de Bilbao;

ITSASMENDIKOI; ADIME; Agrupación de Industrias Marítimas (Foro Marítimo

Vasco); cofradías de pescadores; Organización de Productores de Pesca de

Altura de Ondarroa (OPPAO); comercializadores de productos pesqueros;

usuarios náutico deportivos; clubes náuticos; clubes de actividades acuáticas;

sindicatos con mayor representación en el ámbito portuario; Colegio de Oficiales

de la Marina Mercante; Asociación de Navieros Vascos; cámaras vascas;

Asociación de Titulados Náutico-pesqueros; astilleros; Dirección General de la

Marina Mercante; autoridades portuarias de Bilbao y Pasaia; cabosguardamuelles

de puertos; Colegio de Ingenieros de Caminos, Puertos y Canales

del País Vasco; Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas del País

Vasco; empresas consignatarias y estibadoras de Bermeo.

98. La orden prevé dar también audiencia al Servicio Provincial de Costas de la

Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar.

99. Han formulado consideraciones la Dirección de Patrimonio Cultural del

departamento de Educación Política Lingüística y Cultura; el Departamento de

Administración Pública y Justicia; los ayuntamientos de Ea, Orio, Mutriku, Getaria,

Deba, Ondarroa, Bermeo y Plentzia; los sindicatos LAB, UGT y ELA; personal de

la Dirección de Infraestructuras del Departamento de Medio Ambiente y Política

Territorial; Servicio Territorial de Puertos de Gipuzkoa; Capitanía Marítima de

Bilbao; ASOTRAVA; Foro Marítimo Vasco; Colegio de Ingenieros de Caminos

Puertos y Canales del País Vasco; FECOPE; Bilbao Port; Autoridad Vasca de la

Competencia; EUDEL; MARBECO; los departamentos de Presidencia, de Empleo

y Políticas Sociales y de Salud manifiestan no tener alegaciones que realizar.

100. Con todo ello, se considera que se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el

artículo 8 LPEDG, llamado a dotar de contenido concreto al derecho que

reconoce a los ciudadanos el artículo 105.a) de la Constitución (CE), habiendo

Dictamen 137/2015 Página 12 de 24

efectuado la Dirección de Infraestructuras del Transporte, impulsor del

procedimiento de elaboración del proyecto, una valoración específica de sus

propuestas, recogida en una memoria en la que se señalan las propuestas

aceptadas y las que no lo han sido, ofreciendo las razones tenidas en cuenta,

según dispone el artículo 10.2 LPEDG, lo que le ha llevado a hacer las

modificaciones correspondientes en el texto del proyecto.

101. Se ha redactado la memoria económica prevista en el artículo 10.3 de la LPEDG,

figurando también en el expediente el plan económico a cuatro años del ente

KAIAK.

102. Sobre la evaluación del coste que pueda derivarse de la aplicación de la norma

para otras administraciones públicas, para los particulares y para la economía en

general, considera el informe que no se prevé ninguna incidencia o coste

adicional al que se deriva de la situación actualmente existente, salvo las que

pudieran derivarse de la potestad de sancionar.

103. También consta que se ha realizado la evaluación previa de impacto en función

del género, cuya elaboración exige el artículo 19 Ley 4/2005, de 18 de febrero,

para la igualdad de mujeres y hombres (en adelante LIMH), habiendo elaborado

Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer el informe recogido en el artículo 21 LIMH,

en el que ha podido verificar y realizar las propuestas que ha considerado

necesarias, lo cual permite decir que el trámite impuesto por la LIMH ha quedado

cumplimentado.

104. En relación con lo dispuesto en el artículo 11 LPEDG constan en el expediente los

siguientes informes y dictámenes preceptivos: informe de la Dirección de Función

Pública; informe de la Dirección de Administración Tributaria; informe de la Junta

Asesora de Contratación Administrativa; informe de la Dirección de Patrimonio y

Contratación; informe del Consejo Económico y Social Vasco, informe de la

Oficina de Control Económico, y el acta de la reunión del Órgano Consultivo de

Puertos y Asuntos Marítimos.

105. Se advierte que no se ha llevado a cabo el informe sobre impacto en la empresa

previsto en el artículo 6 de la Ley 16/2012, de 28 de junio, de apoyo a las

personas emprendedoras y a la pequeña empresa del País Vasco.

106. Sólo resta recordar la aprobación por parte del Consejo de Gobierno, en sesión

de 14 de mayo de 2013, del Acuerdo por el que se aprueban las medidas para la

elaboración bilingüe de las disposiciones de carácter general que adopten la

forma de ley, decreto legislativo, decreto u orden, instrucciones que habrán de

seguirse por los órganos que tramiten las iniciativas.

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II DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL Y MARCO NORMATIVO

107. Como ya se señalaba en los dictámenes 141/2008 y 69/2012 de esta Comisión, el

anteproyecto se sustenta básicamente en la competencia que le corresponde a la

CAPV en materia de puertos, competencia exclusiva según lo dispuesto en el

artículo 10.32 del Estatuto de Autonomía (EAPV), sin perjuicio de lo dispuesto en

el artículo 149.1.20 de la Constitución (CE). Es decir, con excepción de la marina

mercante y de los puertos de interés general.

108. El proyecto se basa también en la competencia sobre transporte marítimo, que

recoge el mismo artículo del EAPV.

109. Mediante Real Decreto 2380/1982, de 14 de mayo, fueron transferidos del Estado

a la CAPV la gestión de los puertos existentes en la Comunidad con excepción de

los de Pasajes y Bilbao, considerados de interés general.

110. Más recientemente, mediante Real Decreto 900/2011, de 24 de junio, se

traspasaron del Estado a la CAPV las funciones y servicios en materia de

transporte marítimo que se lleve a cabo entre puntos de la CAPV.

111. En relación con los puertos que desarrollan actividades comerciales, que según lo

dispuesto en el artículo 148.1.6ª de la CE estarían fuera de las materias sobre las

que las comunidades autónomas pueden asumir competencias, la Ley 27/1992,

de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante (en adelante,

LPMM), dispuso en su artículo 3.5 que en los puertos de competencia autonómica

la realización de operaciones comerciales debería contar con informe favorable de

los ministerios de Obras Públicas y Transportes, Economía y Hacienda,

Agricultura, Pesca y Alimentación, Sanidad y Consumo, y Trabajo y Seguridad

Social, por lo que se refiere al tráfico marítimo y seguridad de la navegación y, en

su caso, con la existencia de adecuados controles aduaneros, de sanidad y de

comercio exterior.

112. El Texto refundido de la Ley de puertos del Estado y la marina mercante

(TRLPMM), aprobada mediante Real Decreto Legislativo 2/2011, recoge la misma

previsión en su artículo 3.5.

113. La Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 40/1998, de 19 de febrero, que

resolvió varios recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la LPMM,

resulta capital para conocer la distribución competencial entre el Estado y las

comunidades autónomas en materia de puertos.

114. La citada sentencia considera conforme con el reparto constitucional de

competencias en la materia que nos ocupa el concepto de puerto de interés

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general que define el artículo 5 de la LPMM (hoy el artículo 4 del TRLPMM),

según el cual son puertos de esta clase los que figuran en el anexo de la ley

clasificados como tales, por serles de aplicación alguna de las siguientes

circunstancias: a) que se efectúen en ellos actividades comerciales marítimas

internacionales; b) que su zona de influencia comercial afecte de forma relevante

a más de una comunidad autónoma; c) que sirvan a industrias o establecimientos

de importancia estratégica para la economía nacional; d) que el volumen anual o

características de sus actividades comerciales marítimas alcancen niveles

suficientemente relevantes o respondan a necesidades esenciales de la actividad

económica general del Estado; e) que por sus especiales condiciones técnicas o

geográficas constituyan elementos esenciales para la seguridad del tráfico

marítimo, especialmente en territorios insulares.

115. El Tribunal Constitucional considera que ?es evidente que tanto las referencias a las

actividades comerciales marítimas internacionales (letra a), como al volumen y características

de las actividades comerciales o su relación con necesidades esenciales de la actividad

económica general del Estado (letra d), se mueven dentro de las condiciones que puede tener

un puerto para ser considerado de interés general, pues se trata, en primer lugar, de puertos

que desarrollan actividades comerciales y, en segundo lugar, de actividades que trascienden

del interés que puede tener una concreta Comunidad Autónoma?.

116. Igualmente considera conforme con el reparto constitucional de competencias la

regulación recogida en el artículo 3.6 de la citada LPMM, según el cual ?los puertos

comerciales que dependan de la Administración del Estado integrarán en la unidad de su

gestión los espacios y dársenas pesqueras, así como los espacios destinados a usos náuticodeportivos

situados dentro de su zona de servicio??, dado que, razona el tribunal, ?la

competencia sobre puertos, como hemos señalado en anteriores ocasiones (STC 77/1984), se

extiende tanto a la realidad física del puerto como a la actividad portuaria que en él se

desarrolla, pues la Constitución no atribuye competencia sobre determinadas zonas de los

puertos, ni sobre determinado tipo de actividades portuarias, sino sobre el puerto como tal?.

117. No obstante, la modificación de la LPMM llevada a cabo mediante Ley 62/1997,

de 26 de diciembre, añadió la disposición adicional decimoséptima, del siguiente

tenor: ?Los espacios pesqueros y los destinados a usos náuticos deportivos, a que se refiere

el apartado 6 del artículo 3 de esta Ley, podrán ser segregados de la zona de servicio de los

puertos de interés general, siempre que posean infraestructuras portuarias independientes,

espacios terrestres y marítimos diferenciados, no dividan o interrumpan la zona de servicio del

puerto afectando a la explotación de éste, no existan usos alternativos previstos en el plan de

utilización de los espacios portuarios para dichas zonas, se acredite que la segregación no

puede ocasionar interferencia alguna en la gestión de los puertos de interés general y se

garantice la reversión si se modifican las causas y circunstancias que den lugar a dicha

segregación. La segregación requerirá el informe favorable del ente público Puertos del Estado

Dictamen 137/2015 Página 15 de 24

y será aprobada por el Gobierno, mediante Real Decreto dictado a propuesta del Ministerio de

Fomento. Una vez acordada la segregación se modificará la zona de servicio del puerto, de

conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de esta Ley?.

118. El Texto refundido de la Ley de puertos y de la marina mercante recoge la misma

previsión en el párrafo 6 del artículo 3.

119. En relación con la competencia estatal sobre el dominio público marítimoterrestre

, que condiciona la competencia autonómica en materia de puertos, el

artículo 5 del citado TRLPMM dispone que los espacios de dominio público

marítimo-terrestre que sean necesarios para el ejercicio por las comunidades

autónomas de las competencias que les corresponden en materia de puertos

deberán ser objeto de adscripción por la Administración del Estado, y que la

ampliación de la zona de servicio de los puertos de competencia autonómica o la

construcción de nuevos puertos de su competencia, deberán contar con el

informe favorable del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, implicando su

omisión la nulidad de la aprobación del proyecto correspondiente.

120. La competencia autonómica en materia de puertos está también limitada por la

competencia estatal sobre marina mercante recogida en el artículo 6.1 TRLPMM

que comprende, en lo que aquí interesa, las relativas a la seguridad de la

navegación y de la vida humana en la mar, así como al salvamento marítimo, la

prevención de la contaminación producida desde buques, plataformas fijas y otras

instalaciones que se encuentren en aguas situadas en las zonas en las que

España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción y la protección del

medio ambiente marino, y la ordenación del tráfico y las comunicaciones

marítimas.

121. En relación con los vertidos y dragados en puertos de competencia de las

comunidades autónomas, dispone el artículo 5.4 del TRLPMM que corresponde a

éstas, de conformidad con lo establecido por la Ley 22/1988, de 28 de julio, de

costas, cumpliendo, en cuanto a los dragados, las exigencias que se establecen

en el artículo 64 de esta ley. Asimismo, corresponderá a las comunidades

autónomas la ejecución de la legislación del Estado en materia de vertidos en las

aguas interiores y territoriales cuando así lo hayan asumido en sus respectivos

Estatutos de Autonomía, en la que se entiende incluida la potestad sancionadora.

122. En relación con el salvamento marítimo, el TRLPMM dispone en su artículo 264.5

que corresponde a las comunidades autónomas que la hayan asumido como

competencia propia en sus respectivos Estatutos de Autonomía la ejecución de la

legislación del Estado en materia de salvamento marítimo en las aguas

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territoriales correspondientes a su litoral, en la que se entiende incluida en todo

caso la potestad sancionadora.

123. El artículo 266 de la misma norma regula la competencia de las capitanías

marítimas, a las que otorga, en general, todas aquellas funciones relativas a la

navegación, seguridad marítima, salvamento marítimo y lucha contra la

contaminación del medio marino en aguas situadas en zonas en las que España

ejerza soberanía, derechos soberanos o jurisdicción, salvo en los casos de

contaminación que se produzca en las zonas de servicio de los puertos, que

corresponde a las autoridades portuarias, con las que tendrán un deber de

especial colaboración en esos supuestos.

124. El mismo artículo, en su apartado 2, dispone que en los puertos de competencia

de las comunidades autónomas la Administración portuaria y la capitanía marítima

coordinarán sus actuaciones para el cumplimiento de sus fines respectivos.

125. La materia de puertos está también relacionada con la ordenación del territorio y

el litoral, y el urbanismo, que son competencia exclusiva de la CAPV, a tenor de lo

previsto en el artículo 10.31 EAPV, aunque el artículo 114 de la Ley 22/1998, de

28 de julio, de costas, según fue modificado por Ley 53/2002, de 30 de diciembre,

dispone que ?la competencia sobre ordenación territorial y del litoral?alcanzará

exclusivamente al ámbito terrestre del dominio público marítimo-terrestre, sin comprender el

mar territorial y las aguas interiores?.

126. Para terminar este apartado sobre delimitación de ámbitos competenciales y

marco normativo, interesa señalar la importante incidencia en el ámbito de

puertos de la materia de contratos y concesiones administrativas, en la que

corresponde al Estado la competencia exclusiva sobre legislación básica, según

dispone el artículo 149.1.18 CE.

127. En relación con lo apuntado, el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de

noviembre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de contratos del

sector público, dispone en su artículo 2 qué son contratos del sector público,

estando sometidos a la misma ley los contratos onerosos que celebren, entre

otras administraciones, las de las comunidades autónomas.

128. El artículo 4.1.o), de la ley dispone que están excluidos de su ámbito de aplicación

las autorizaciones y concesiones sobre bienes de dominio público y los contratos

de explotación de bienes patrimoniales distintos a los definidos en el artículo 7

?contratos de concesión de obras públicas?, que se regularán por su legislación

específica, salvo en los casos en que expresamente se declaren de aplicación las

prescripciones de la ley.

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129. El contrato de concesión de obras públicas no contempla como prestación del

contratista la mera explotación de la obra pública, por lo que en tales supuestos

?de mera explotación? habrá que acudir al contrato de gestión de servicios

públicos o a las autorizaciones y concesiones de uso del dominio público, cuyo

marco normativo fundamental, en lo referente a la Administración de la CAPV, es

el Texto Refundido de la Ley de patrimonio de Euskadi, aprobado por Decreto

Legislativo 2/2007, de 6 de noviembre.

130. Y para terminar con el marco normativo que afecta al proyecto, hay que

mencionar la materia sancionadora, cuya referencia legal es la Ley 2/1998, de 20

de febrero, de la potestad sancionadora de las administraciones públicas de la

Comunidad Autónoma del País Vasco.

III EXAMEN DEL CONTENIDO DEL ANTEPROYECTO

131. Esta Comisión ha informado ya dos anteproyecto de Ley de puertos. La primera

consulta se registró con el número 76/2008 y dio lugar al Dictamen 141/2008; la

segunda consulta se registró con el número 51/2012 y le correspondió el

Dictamen 69/2012.

132. El proyecto que es objeto de la actual consulta es similar a los otros dos

dictaminados por la Comisión, habiéndose partido para su elaboración, como

recoge la memoria justificativa, de los trabajos ya realizados en las legislaturas

precedentes.

133. Las diferencias del proyecto en relación con los que ha informado la Comisión son

de índole técnica, siendo las más relevantes, como señala la memoria justificativa,

las siguientes:

a) Su menor extensión, habiéndose omitido la regulación de determinados

aspectos por estar ya regulados en otras normas, como lo relativo a los

procedimientos de aprobación de instrumentos urbanísticos que afecten a la

actividad portuaria, o a la contratación administrativa, o bien porque se

considera más conveniente dejar su regulación para el reglamento.

b) Se recogen en el texto los principios programáticos que se considera que

deben seguirse en la gestión de los puertos.

c) Se abandona la clasificación de los puertos de acuerdo con su uso, optándose

por un concepto global de puerto.

d) Se asume la realidad que se da en muchas localidades en las que espacios

portuarios están integrados en el casco urbano.

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e) Se crea un ente público de derecho privado para la gestión de todos los

puertos, simplificando de esta manera la organización administrativa con

funciones en el ámbito portuario.

f) Debido a las reducidas dimensiones de los puertos objeto de la ley, se ha

optado por definir un concepto global o general de servicio portuario,

terminando con la diferenciación entre servicios generales y servicios

especiales, encomendando la prestación de los servicios a la Administración,

que lo presta de forma directa o indirecta, y en régimen de competencia

cuando las características del servicio lo permiten.

134. Por otra parte, en la redacción del proyecto se han asumido en lo fundamental las

observaciones hechas por esta Comisión en los dictámenes relativos a los

anteriores anteproyectos, así como las realizadas por la asesoría jurídica de

mismo departamento que formula la consulta y de otros organismos que han

intervenido en el expediente.

135. El contenido del anteproyecto se inscribe en el ámbito competencial que

corresponde a la CAPV, por lo que ha de reputarse conforme a derecho. No

obstante, la Comisión cree de interés hacer las siguientes observaciones.

136. En relación con la creación de KAIAK como ente público de derecho privado ?

capítulo III, artículos 21 a 28 del proyecto?, interesa apuntar que el artículo 15 del

Texto refundido de la Ley de principios ordenadores de la hacienda general del

País Vasco (Decreto Legislativo 1/1997, de 11 de noviembre), establece que las

actividades que se les encomienda a tales entes estarán regidas,

fundamentalmente, por el derecho privado, lo que en el caso de KAIAK no ocurre,

a tenor de las funciones que le confiere el artículo 23 y el régimen jurídico al que

las somete el artículo 24, quedando la mayor parte de ellas sujetas a derecho

administrativo.

137. No obstante, dado que el rango de la norma proyectada es de ley, no cabe oponer

cuestiones de legalidad.

138. El artículo 25 regula la organización de KAIAK, estableciendo como órganos de

gobierno y gestión del ente el Consejo de Administración y la Dirección, de los

que únicamente se dice que el primero es el órgano de gobierno y estará

presidido por el consejero o consejera del departamento competente en materia

de puertos, y que la Dirección es el órgano de gestión cuyo titular será nombrado

por el Gobierno, a propuesta de la misma consejera o consejero.

139. La anterior regulación se aleja de lo dispuesto en el anteproyecto de Ley de

organización y funcionamiento en el sector público, recientemente informado por

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esta Comisión (Dictamen 128/2015), en el que dispone su artículo 45.2 que el

proyecto de ley de constitución del ente tendrá como contenido mínimo, entre

otros, sus órganos de gobierno, con expresión de su naturaleza unipersonal o

colegiada, su composición, el procedimiento de designación de sus miembros y

las distribución de funciones correspondientes a cada uno de los existentes, las

bases de su estructura orgánica y administrativa, así como las funciones

ejecutivas de la entidad, especificando las funciones que les sean encomendadas,

con expresión del valor jurídico de sus actos o resoluciones e indicación, en sus

caso, de cuáles de ellos agotan la vía administrativa, y el procedimiento de

extinción y liquidación de la sociedad.

140. No obstante, en este último aspecto cumple lo dispuesto en la vigente Ley de

principios ordenadores de la hacienda general del País Vasco.

141. El artículo 44.2 dispone, en relación con el personal adscrito a la Administración

portuaria a la que se encomienda la realización de las funciones de inspección y

control en materia de puertos y asuntos marítimos, que tendrá la condición de

agente de la autoridad y ?los hechos constatados por el citado personal tendrán valor

probatorio?.

142. La anterior previsión se recoge en el artículo 137.3 de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del

procedimiento administrativo común (LRJPAC), que dispone que los hechos

constatados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y

que se formalicen en documento público observando los requisitos legales

pertinentes tendrán valor probatorio, sin perjuicio de las pruebas que en defensa

de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios

administrados.

143. Por otra parte, el primer párrafo del mismo artículo establece que los

procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de

responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

144. La aparente colisión entre las previsiones sobre el valor probatorio que otorga el

artículo 137.3 LRJPAC a los hechos constatados por los funcionarios y la

presunción de inocencia garantizada por la CE, en su artículo 24.2, ha sido

resuelta por el Tribunal Constitucional, entre otras, en su sentencia nº 76/1990, de

26 de abril, de la que interesa recoger los siguientes razonamientos:

?? ningún obstáculo hay para considerar a las actas y diligencias de inspección

como medios probatorios, a los efectos de lo dispuesto en los arts. 88.1 de la

Ley de Procedimiento Administrativo y 74 de la Ley reguladora de la

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Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que se remiten a los generalmente

admitidos y a las normas del proceso civil ordinario, y con arreglo a los arts.

1216 del Código Civil y 596 3, de la Ley de Enjuiciamiento Civil, tampoco cabe

objeción alguna a su calificación legal como documentos públicos, en la medida

en que se autorizan por funcionarios públicos en el ejercicio de las funciones

que tienen encomendadas y con las solemnidades o formalidades legalmente

establecidas.

El segundo aspecto que debemos analizar es el de la eficacia que la norma

legal impugnada otorga a las actas y diligencias de la Inspección de Tributos, y

más concretamente si aquella eficacia probatoria «respecto de los hechos que

motiven su formalización, salvo que se acredite lo contrario», entra o no en

contradicción con la presunción de inocencia, ya que ésta, como ha quedado

dicho, alcanza no sólo a la culpabilidad, entendida como nexo psicológico entre

el autor y la conducta reprochada, sino también, y muy especialmente, a la

realidad de los hechos imputados.

Ha de excluirse a limine que el art. 145.3 de la LGT establezca una presunción

legal que dispense a la Administración, en contra del derecho fundamental a la

presunción de inocencia, de toda prueba respecto de los hechos sancionados,

puesto que el precepto parte justamente de la existencia de un medio probatorio

válido en Derecho. Es igualmente evidente que la norma impugnada no

establece tampoco una presunción iuris et de iure de veracidad o certeza de los

documentos de la Inspección (que sería también incompatible con la presunción

constitucional de inocencia), ya que expresamente admite la acreditación en

contrario. El precepto combatido constituye un primer medio de prueba sobre los

hechos que constan en las actas y diligencias de la Inspección tributaria, cuyo

valor o eficacia ha de medirse a la luz del principio de la libre valoración de la

prueba. A ello debe añadirse que ese valor probatorio sólo puede referirse a los

hechos comprobados directamente por el funcionario, quedando fuera de su

alcance las calificaciones jurídicas, los juicios de valor o las simples opiniones

que los inspectores consignen en las actas y diligencias.?

145. Por tanto, ha de entenderse que las actas de la inspección, cualesquiera que

sean las previsiones que las leyes establezcan sobre ellas, son un medio

probatorio de libre valoración que, naturalmente, puede ser desvirtuadas por otras

evidencias, por lo que carece de efectos prácticos la previsión recogida en el

artículo 44.2.

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146. No obstante, ello no disminuye el valor de las actas o actuaciones de los

funcionarios encargados del control y la inspección de servicios, pues es su

profesionalidad y la actividad de tales funcionarios orientada a la persecución del

interés público la que confiere valor a sus documentos, no debiendo olvidarse a

este respecto que la CE establece en el artículo 103 la presunción de objetividad

y sometimiento pleno a la ley y al derecho de la administración, lo que no puede

dejar de tenerse presente a la hora de resolver el procedimiento administrativo o

el judicial.

147. El artículo 55.2 dispone que cuando el infractor o infractora no cumpla la

obligación impuesta en el apartado anterior o lo haga de una manera incompleta,

se le podrá imponer multas coercitivas a tal fin.

148. Respecto del contenido de la disposición hay que decir que el artículo 99.1 de la

LRJPAC regula que, en determinados supuestos, si así lo autorizan las leyes y en

la forma y cuantía que éstas determinen, las administraciones públicas pueden

imponer multas coercitivas para la ejecución de determinados actos, reiteradas

por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado.

149. Del contraste de los dos preceptos se observa que la disposición proyectada no

regula la forma en la que habrán de ser impuestas las multas ?periodicidad y

número máximo de ellas? ni la cuantía de las mismas, por lo que, no pudiendo

ser suplido el vacío normativo por el reglamento, tal disposición no podrá ser

aplicada.

150. El artículo 49.h) regula como infracción grave la reincidencia en la comisión de

infracciones leves, disponiendo que se considerará reincidencia la comisión en el

plazo de un año de dos o más infracciones leves, si así se ha declarado por

resolución firme en vía administrativa.

151. En relación con la reincidencia, como elemento modificador del tipo de la

infracción, ha de establecerse con claridad, a fin de no sancionar doblemente un

mismo hecho, que la segunda infracción, en principio tipificada como leve, será

considerada como grave cuando concurra la circunstancia de reincidencia, según

ha advertido esta Comisión, entre otras, en los dictámenes 191/2008 (párrafos

101 a 103) y 192/2008 (párrafos 168 a 170).

152. El artículo 51.2.c) establece la reincidencia como circunstancia agravante de las

sanciones. A este respecto, debe también señalarse con claridad que tal

circunstancia podrá aplicarse como agravante, salvo cuando haya sido tenida en

cuenta para agravar el tipo de la infracción, de tal forma que no pueda ser

considerada para agravar el tipo y al mismo tiempo la sanción.

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153. La disposición adicional tercera establece que la creación efectiva e inicio de

las actividades del ente público KAIAK se determinarán por el Gobierno en la

fecha que reglamentariamente se establezca en sus estatutos sociales.

154. Sobre ello hay que decir que, si la ley crea el ente en el artículo 21, no puede

luego establecer que la creación efectiva se determinará por el Gobierno. Debe

por tanto suprimirse de la disposición lo referente a la creación efectiva y

establecer que el inicio de las actividades se determinará por el Gobierno.

155. En relación con las disposiciones derogatorias, convendría reflexionar si no

puede producirse un vacío normativo entre la entrada en vigor de la norma

proyectada y la publicación del reglamento que recoja lo regulado en las

disposiciones derogadas, con consecuencias negativas para el funcionamiento de

la actividad portuaria. Piénsese, por ejemplo, en los efectos de la derogación del

Decreto 236/1986, de 21 de octubre, que aprueba el Reglamento de actividades

portuarias.

IV TÉCNICA NORMATIVA

156. En lo que se refiere a la técnica normativa, la Comisión considera que el

anteproyecto se ajusta en líneas generales a las Directrices para la elaboración

de proyectos de ley, decretos, órdenes y resoluciones, aprobadas por el Acuerdo

del Consejo de Gobierno de 23 de marzo de 1993, aplicables en virtud de la

disposición adicional tercera de la LPEDG.

157. Sin embargo, interesa hacer las siguientes observaciones a este respecto.

158. En el artículo 2.1 se hace una referencia al artículo 3.1, cuando debe hacerse al

artículo 3 a).

159. El artículo 4 dispone que entre los órganos consultivos y de participación que

reglamentariamente se creen para dar cauce a la participación institucional y

social en materia de puertos se incluirá el Consejo Municipal Portuario.

160. Tal disposición, que no establece el cometido específico o finalidad del órgano, ni

su composición, aunque sea de forma somera, resulta de escaso interés, ya que

su constitución podría llevarse a cabo por el reglamento.

161. El artículo 18.2 establece que ?los desechos y residuos procedentes de los buques o

embarcaciones deberán descargarse en cumplimiento del Plan de Recogida de Residuos en

vigor aprobado por la Administración portuaria?.

162. Estaría mejor expresada la idea si dijera que ??deberán descargarse en la forma

establecida o que disponga el Plan de Recogida de Residuos??.

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163. El artículo 38.1 dispone que ?La Administración portuaria, mediante el procedimiento que

se determine reglamentariamente, previa audiencia de la persona titular y dictamen de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi cuando ello sea preceptivo de acuerdo con su

normativa reguladora, podrá declarar la caducidad de la concesión o autorización ??.

164. La referencia a ?su normativa reguladora? nos remite al artículo 3, apartados i) y j) de

la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi,

artículos que a su vez nos remiten a la legislación sobre contratación de las

administraciones públicas y de régimen local y a la normativa sobre concesiones

administrativas, por lo que sería más correcto decir únicamente??dictamen de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi cuando ello sea preceptivo?.

165. El artículo 44 hace referencia a la potestad de inspección y control en materia de

puertos y asuntos marítimos. En relación con tales potestades entiende la

Comisión que convendría también incluir la de vigilancia que puede tener una

significación propia diferenciada de la inspección y control.

166. Sería conveniente que en el artículo 48.i) se reflejara con claridad que las

sustancias, materiales o residuos vertidos sean ?no contaminantes?, por coherencia

con las infracciones, referidas también a vertidos, definidas en los artículos 49.e) y

50.b).

167. El proyecto contempla dos disposiciones derogatorias, la segunda de las cuales

se incluye como disposición final segunda.

168. No tiene sentido establecer dos disposiciones de contenido derogatorio, además

de que las que tienen tal cometido llevan la denominación de disposiciones

derogatorias, no finales, según las mencionadas directrices.

CONCLUSIÓN

La Comisión dictamina que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el

cuerpo del presente dictamen, puede elevarse al Consejo de Gobierno para su

aprobación el anteproyecto de Ley de puertos y transporte marítimo del País Vasco.

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