Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 137/2014 de 10 de septiembre de 2014

Cuestión

Reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por doña MLMC como consecuencia de una caída en la vía pública

Contestacion

DICTAMEN Nº: 137/2014

TÍTULO: Reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por

doña MLMC como consecuencia de una caída en la vía pública

ANTECEDENTES

1. Mediante escrito del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Astigarraga, de

fecha 12 de junio de 2014 y registro de entrada en esta Comisión del día 20 de

junio de 2014, se somete a su consulta la reclamación de responsabilidad

patrimonial formulada por los daños sufridos por ? (MLMC) como consecuencia

de una caída en la vía pública.

2. La interesada presentó reclamación de responsabilidad patrimonial ante el

Ayuntamiento de Astigarraga mediante escrito con fecha de registro de entrada

del día 21 de noviembre de 2012, imputando la caída al estado resbaladizo del

suelo, por ser de piedras y existir humedad y hojas caídas. La cantidad reclamada

asciende a dieciocho mil euros por las lesiones sufridas, habiéndosele

diagnosticado fractura del peroné de su pierna derecha.

3. El expediente remitido consta, además de diversas comunicaciones y sus

respectivos justificantes, de la siguiente documentación de interés:

a) Escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial, de 21 de noviembre de

2012, acompañado de diversos informes médicos del centro hospitalario, del

centro de rehabilitación, parte de la asistencia y traslado en ambulancia, y

parte de la policía municipal, con documento fotográfico del lugar de la caída.

b) Comunicación de la reclamación al seguro municipal, de fecha 26 de

noviembre de 2012.

c) Documentación complementaria de la interesada, de fecha 18 de febrero de

2013, aportando informes médicos de la evolución de la lesión.

d) Solicitud de informe al servicio técnico, en fecha 22 de febrero de 2013.

e) Decreto de la Alcaldía de 22 de febrero de 2013, por el que se admite la

reclamación, se nombra instructora y secretario del procedimiento y se abre

plazo previsto en el artículo 5 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que

aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad

patrimonial de las administraciones públicas (en adelante, el Reglamento), a

fin de presentar alegaciones, documentos o información oportuna y para

proponer pruebas pertinentes.

f) Escrito de alegaciones de la interesada, de fecha 19 de marzo de 2013,

solicitando la testifical del agente municipal que la atendió tras la caída, y ser

reconocida por el seguro municipal.

g) Nueva comunicación de la documentación al seguro municipal, en fecha 25 de

marzo de 2013.

h) Informe del arquitecto técnico municipal, de fecha 6 de diciembre de 2013.

i) Comunicación del seguro municipal, en fecha 13 de diciembre de 2013.

j) Resolución de la instructora, de 17 de marzo de 2014, para la práctica del

trámite de audiencia.

k) Documentación remitida por la interesada, relativa a informes médicos

complementarios.

l) Propuesta de resolución desestimatoria, de 23 de mayo de 2014.

CONSIDERACIONES

I INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

4. Es preceptiva la intervención de esta Comisión al tratarse de una reclamación de

responsabilidad patrimonial por un importe de dieciocho mil euros, conforme a lo

que dispone el Decreto 73/2011, de 12 de abril, que actualiza el límite mínimo de

la cuantía en los asuntos a que se refiere el artículo 3.1.k) de la Ley 9/2004, de 24

de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

II RELATO DE LOS HECHOS

5. El día 9 de noviembre de 2011, sobre las 11:00 horas, doña MLMC, de ? años de

edad, cuando volvía hacia su casa por el paseo de ? de la localidad de

Astigarraga, se resbaló cayendo al suelo.

Dictamen 137/2014 Página 2 de 10

6. Tras la caída, acudieron un agente municipal y una ambulancia, que la trasladó al

Servicio de urgencias del Hospital ?, donde le fue diagnosticada una fractura

transindesmal del maleolo peroneo, sin desplazar, del tobillo derecho; siendo

dada de alta, con bota de escayola, ese mismo día.

7. Acudió de nuevo al mismo Servicio de urgencias hospitalaria en fecha 11 de

noviembre de 2011, por dolor, siéndole reforzada la escayola, por presentarse

entreabierta.

8. En fecha 27 de diciembre de 2011 le fue retirada la escayola, recibiendo sesiones

de rehabilitación entre el 17 de febrero y el 18 de abril de 2012.

9. En parte correspondiente a revisón médica realizada en fecha 6 de febrero de

2013 se señala la existencia de secuelas de fractura, pequeña calcificación, sin

existencia de lesiones, ni secuelas de pseudoartrosis.

III APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

A) Análisis del procedimiento:

10. Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el

título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las

administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante,

LRJPAC), y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el

Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de

las administraciones públicas (en adelante, el Reglamento).

11. En relación a los aspectos adjetivos del procedimiento, cabe decir que ha sido

formulada por persona legitimada, ya que doña M.L.M.C. es la persona que sufrió

el accidente, y dentro del plazo legalmente establecido por el artículo 142.5

LRJPAC, considerando el tiempo de curación que requirió la lesión.

12. Sin problema, pues, ni de legitimación ni de plazo para la interposición de la

reclamación de responsabilidad patrimonial, la tramitación del procedimiento se

ha acomodado en lo sustancial a lo establecido al efecto en el citado Reglamento.

13. Así, (i) los actos de instrucción han sido realizados por órgano competente, (ii) se

ha emitido el correspondiente informe por parte del servicio afectado, en este

caso, la arquitecta técnica municipal, (iii) constan en el expediente las pruebas

documentales presentadas por la reclamante, (iv) se le ha dado audiencia, (v) se

Dictamen 137/2014 Página 3 de 10

han incorporado las alegaciones presentadas, y (vi) se ha elaborado la propuesta

de resolución.

14. En orden al plazo para resolver y notificar la decisión administrativa, debe

señalarse que el expediente se somete a esta Comisión habiéndose superado

ampliamente el plazo legal de seis meses establecido en el artículo 13.3 del

Reglamento, con inexplicables interrupciones en la instrucción ?al margen de la

suspensión formal decretada en el procedimiento?, facilitadas por una aparente

desidia de la reclamante.

15. Ello no obstante, como también señala esta Comisión en sus dictámenes,

procede continuar con el procedimiento, ya que tal circunstancia no exime a la

Administración del deber de dictar una resolución expresa (artículo 42.1 LRJPAC)

y, tratándose de un silencio desestimatorio (artículo 142.7 LRJPAC), no existe

vinculación alguna al sentido del mismo (artículo 43.3.b LRJPAC).

B) Análisis del fondo:

16. El régimen de la responsabilidad patrimonial previsto en los artículos 106.2 de la

Constitución (CE) y 139 y siguientes de la LRJPAC resulta también de aplicación

a las entidades locales en virtud de lo previsto en el artículo 54 de la Ley 7/1985,

de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL), y consiguiente

artículo 223 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se

aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las

corporaciones locales (ROF).

17. Según constante doctrina jurisprudencial, son requisitos exigidos para apreciar la

existencia de responsabilidad patrimonial: la efectividad del daño o perjuicio,

evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo

de personas; que el daño o lesión sufrido sea consecuencia del funcionamiento

normal o anormal ?es indiferente la calificación? de los servicios públicos, sin

intervención de elementos extraños que puedan alterar el nexo causal; la

inexistencia de fuerza mayor; y, finalmente, que el reclamante no tenga el deber

jurídico de soportar el daño.

18. En cuanto a la noción de servicio público a los fines del artículo 106 CE, la

jurisprudencia viene considerando como tal toda actuación, gestión, actividad o

tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o

pasividad, con resultado lesivo.

Dictamen 137/2014 Página 4 de 10

19. En el ámbito de las administraciones locales, el señalado artículo 54 de LBRL

dispone que ?las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios

causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los

términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa?, texto

que reitera el artículo 223 del Real Decreto 2586/1986, de 28 de noviembre, por el

que se establece el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen

jurídico de las entidades locales. De la misma manera, el artículo 3.1 del Real

Decreto 1372/1986, de 13 de junio, del Reglamento de bienes de las entidades

locales, establece que ?Son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos,

parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento

o utilización generales, cuya conservación y policía sean de competencia de la entidad local?.

En este sentido, resulta incuestionable que los municipios ostentan competencia

en materia de pavimentación y mantenimiento de las vías públicas urbanas, tanto

calzadas como aceras [artículos 25.2 d) y 26.1 a) de LBRL], al objeto de

garantizar unas condiciones objetivas de seguridad para el tránsito de vehículos y

de personas.

20. En ese entorno de la actividad municipal respecto de las aceras y calzadas, cuya

finalidad es precisamente facilitar el tránsito de personas y vehículos, esta

Comisión viene distinguiendo, de consuno con la jurisprudencia: (i) las caídas

ocasionadas por traspiés con elementos consustanciales a las vías urbanas

(como semáforos, señales de tráfico, bordillos y demás mobiliario urbano), en las

que, con carácter general, no se aprecia la concurrencia del requisito del nexo

causal con el funcionamiento del servicio público, y; (ii) las caídas provocadas por

otra clase de elementos (tales como baldosas o losetas en estado deficiente de

conservación, agujeros y socavones producidos por esa misma deficiencia, o por

la realización de obras públicas no señalizadas adecuadamente), las cuales

pueden, siempre atendiendo a las circunstancias del caso, comportar el

reconocimiento de una actuación omisiva de la Administración, determinante de

responsabilidad.

21. Debe también señalarse que es a la parte actora a quien corresponde, en

principio, la carga de la prueba sobre las cuestiones de hecho determinantes de la

existencia de la antijuridicidad, del alcance y valoración económica de la lesión,

así como del substrato fáctico de la relación de causalidad que permita la

imputación de la responsabilidad a la Administración. Corresponde, por su parte,

a la Administración competente en materia de pavimentación de vías públicas

urbanas y su conservación [artículo 25.2.b) LBRL] la carga de la prueba referente

Dictamen 137/2014 Página 5 de 10

a la cuestión de la fuerza mayor, cuando se alegue como causa de exoneración, y

sobre la incidencia, como causa eficiente, de la propia víctima, salvo en el

supuesto de hecho notorio. En el caso de ser controvertido, le corresponde

también a la Administración la acreditación de las circunstancias de hecho que

definan el estándar de rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las

situaciones de riesgo de lesión patrimonial y de las medidas adoptadas para

permitir la seguridad de los usuarios, así como para reparar los efectos dañosos,

en el caso de que se actúen tales situaciones de riesgo.

22. Fijada así la doctrina de la Comisión, la cuestión nuclear ?como sucede en estos

supuestos? se ciñe, en realidad, a determinar si, atendidas las concretas

circunstancias concurrentes, los daños alegados han sido o no consecuencia del

funcionamiento del servicio público, en la relación de causa a efecto que resulta

presupuesto imprescindible para el reconocimiento de la responsabilidad

patrimonial de la Administración.

23. A la vista de lo instruido en este caso, puede darse por acreditado tanto el daño

alegado como el hecho de que la caída se produjo en el paseo de ? de la

localidad de referencia; siendo suficientemente inferible su acreditación de los

partes tanto del agente municipal como del servicio de ambulancia que acudieron

y atendieron a la reclamante en el lugar de la caída tras haberse producido la

misma.

24. Sin embargo, y con arreglo a lo que recoge el expediente, no se ha llegado a

determinar cuál fue, con exactitud, la causa jurídicamente eficiente de la caída; y

todavía menos que, como apunta la reclamante, la misma se debiera a una

conjunción de factores: suelo empedrado, humedad y hojas sueltas no recogidas,

ajenos a su persona, e imputables enteramente y en todo caso al servicio público.

25. Y es que, aunque admitiéramos incluso que los factores que apunta la reclamante

hubieren influido en la causa de su caída, de ello no cabe deducir, de modo

indefectible, que la actitud del servicio público para con las condiciones que se

dieron en el lugar resultara calificable como de funcionamiento anormal,

haciéndole merecedora de una imputación de responsabilidad patrimonial a la

Administración municipal.

26. Es de tener en cuenta que la Comisión viene entendiendo que, cuando el origen

del daño se atribuye a una actuación pasiva, la imputación del daño requiere

demostrar la existencia de una ineficacia, un mal funcionamiento de la

Dictamen 137/2014 Página 6 de 10

Administración, ya sea en el cumplimiento de los deberes de conservación o

mantenimiento de la vía pública, ya sea en el cumplimiento del deber de eliminar

una fuente potencial de riesgo y evitar el menoscabo, debiéndose atender no sólo

al cumplimiento de las obligaciones exigibles según las normas por las que se rige

el servicio, sino también a una valoración del rendimiento exigible en atención a

las circunstancias concurrentes. Esto se concreta en lo que venimos

denominando como estándar de funcionamiento razonable.

27. También ha advertido sobre la gran dificultad que entraña la definición casuística

del estándar de funcionamiento, si bien ha avanzado algunas pautas orientativas

que, en enumeración sintética, cabe condensar en los siguientes tres criterios.

28. En primer lugar, el estándar social no puede establecerse al margen de la

valoración de los recursos económicos que la prestación del servicio conforme a

aquél conllevaría (un estándar elevado puede hacer inviable el servicio).

29. En segundo lugar, el estándar no puede definirse a partir de lo deseable, sino en

atención a lo razonablemente posible ?criterio que veda su delimitación ex post, a

partir del daño sufrido, aunque éste fuera grave?.

30. Y en tercer lugar ?como criterio de cierre?, el estándar ha de construirse sobre el

test de razonabilidad, aplicado en consideración a la naturaleza del servicio y las

circunstancias que presente el caso.

31. Para juzgar la actuación municipal se han de valorar dos elementos, en primer

lugar el estado del paseo que produjo el supuesto resbalón y posterior caída, y en

segundo lugar, si era exigible con anterioridad a la caída una reacción municipal

que no se produjo.

32. Con arreglo a los elementos que incorpora el expediente, obran dos informes, del

arquitecto técnico municipal y de la aseguradora municipal, que vienen a señalar,

respectivamente: la actividad de conservación por parte del Servicio de obras y

servicios municipales ?reconociendo la inevitabilidad ocasional de que el lugar se

presente resbaladizo?; así como la carencia de una relación causal de la caída

con los servicios públicos municipales.

33. Dichos informes, aunque genéricos o conclusivos, dan cuenta, siquiera de forma

implícita, de un estado aceptable del paseo en donde se produjo la caída;

condición que no llega a desvirtuarse por la existencia del informe, menos

especializado, del agente municipal interviniente ?que adjunta, además, un

Dictamen 137/2014 Página 7 de 10

testimonio fotográfico?; por más que en él se señale la constatación de alguna

caída anterior y el carácter resbaladizo del lugar, y se apremie a que se dé alguna

solución.

34. Por su parte, la reclamante, que no propuso ni aportó ninguna prueba pericial, ni

realizó protesta alguna, solicitó únicamente la prueba testifical del agente actuante

y el ser reconocida por la aseguradora municipal; solicitudes que hay que

entender tácitamente desestimadas por no servir más que para confirmar

aspectos de la reclamación no cuestionados o suficientemente acreditados en el

expediente, como pudieran ser la efectiva caída en el lugar indicado y el grado de

afección física de la reclamante.

35. Esto no obstante, cabe recordar la obligación legal (artículo 80.3 LRJPAC) de

motivar el rechazo de las pruebas que hayan sido propuestas por los interesados.

36. En cuanto a la primera de las cuestiones indicadas más arriba, esta Comisión ha

señalado en numerosas ocasiones que una caída derivada de un tropiezo en un

obstáculo de dimensiones insignificantes entraña un daño no antijurídico, que

debe soportar el administrado (dictámenes 129/2007 y 58/2009 entre otros).

37. En este caso, la única fotografía aportada al expediente no permite apreciar la

existencia de desperfectos en los adoquines que se presencian en el espacio, el

suelo de esas características parece ser regular y su estado, con las limitaciones

que se derivan de una valoración como la que realizamos, no presenta ninguna

incorrección llamativa. No se observan adoquines rotos o desplazados, ni que

sufran un singular desgaste, teniendo en cuenta que ?pese a todo, no queda más

remedio que asumir que nunca podrá garantizarse un perfecto estado de todas las baldosas

que cubren la vía pública? (Dictamen 213/2012).

38. En relación con las características de este tipo de suelo, decíamos en el Dictamen

129/11, p. 29-32:

?Es de reseñar que la reclamante discurría a lo largo de una calzada del casco

histórico de la ciudad diseñada con adoquines que conforman una superficie

que no es lisa, y que tiene dispuesta en un lateral ?como se puede apreciar en

las fotografías incorporadas al expediente? una acera con losetas planas, sin

irregularidades, colocadas a nivel, y en el otro lado una rampa mecánica,

también para uso peatonal.

Dictamen 137/2014 Página 8 de 10

Al deambular por una calzada adoquinada de las características indicadas, es

exigible una atención y cuidado superior a si se discurre por una zona dispuesta

con otro material liso, no irregular, porque dada la disposición de los adoquines

se pueden presentar espacios entre los mismos y pequeñas diferencias de nivel,

circunstancias a las que hay que prestar atención y adecuar el caminar.

(?)

Por último, el adoquín suelto sobresalía del resto de forma mínima ?como

revelan las fotografías?, por lo que no constituye una irregularidad con entidad

suficiente para generar un peligro para los transeúntes que accedan a esa

calzada con la atención requerida por sus características.?

39. Tampoco encuentra esta Comisión razones para estimar inadecuado el estado del

suelo por la presencia de hojas arbóreas sueltas, hasta el punto de exigir un

estándar de limpieza que no resulte razonable: ?En definitiva, el nivel de la obligación

pública de mantener y limpiar la plaza, que conlleva la reclamación, no puede ser acogido por

ser desproporcionado y por conllevar un nivel de prestación del servicio difícil de asumir desde

la objetiva limitación de los recursos públicos? (Dictamen 185/12, p. 36).

40. Es de pensar que las características naturales del entorno donde se enclava el

paseo, rodeado de vegetación abundante, hacen que el mismo presente

habitualmente un grado de humedad considerable; a lo que se une el hecho de

que el suceso se produjera por la estación otoñal, con caída más masiva o

frecuente de hoja arbórea; datos que no pueden pasar desapercibidos para los

lugareños, como tampoco para la reclamante, vecina del municipio.

41. Para juzgar la segunda de las cuestiones planteadas, si era exigible con

anterioridad a la caída una reacción municipal que no se produjo, lo cierto es que

no se han aportado datos más concretos ?fuera de la indicación señalada en el

informe del agente municipal? de quejas de los vecinos sobre un mal estado de la

zona, ni de la existencia de caídas que hubieran obligado a la Administración

municipal a corregir las deficiencias antes de que se produjeran nuevos

accidentes.

42. Como viene señalando esta Comisión ?citando la Sentencia del Tribunal Superior

de Justicia de Cataluña de 23 de enero de 2007 (JUR 2007/220177), confirmada

por la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de marzo de 2008 (RJ 2353) en

recurso de casación para unificación de doctrina?, la exigencia de

Dictamen 137/2014 Página 9 de 10

responsabilidad por los daños atribuidos a defectos existentes en la vía pública

requiere ?la posibilidad de controlar los desperfectos que existan en las calles?.

43. Ello en el supuesto de que resultara exigible la adopción de una medida

correctora, lo que en este caso, incluso, se ha desechado, ya que, según se

deduce implícitamente del informe técnico del servicio municipal, no se había

entendido necesaria anteriormente la adopción de ninguna medida especial, por

más que ocasionalmente el espacio se torne resbaladizo.

44. A la vista de todas estas circunstancias, la Comisión no aprecia responsabilidad

por parte del ayuntamiento, dado que ha quedado acreditado por parte del mismo

el cumplimiento de un estándar de funcionamiento del servicio que resulta

razonable.

45. Sólo resta recordar que el sistema de responsabilidad patrimonial de las

administraciones públicas no es un sistema de seguro a todo riesgo. Como ha

señalado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la prestación por la

Administración de un determinado servicio y la titularidad por parte de aquélla de

la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de

responsabilidad patrimonial objetiva de las administraciones públicas convierta a

éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir

cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda

producirse con independencia del actuar administrativo, porque, de lo contrario,

se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro

ordenamiento jurídico (SSTS 13/9/2002 y 5/6/1998, entre otras).

46. En suma, considera la Comisión que el soporte fáctico de la reclamación no

cuenta con apoyo probatorio suficiente, por cuanto la valoración ponderada de lo

instruido no permite aseverar que la caída se produjera por ninguna causa

achacable a una prestación inadecuada del servicio de mantenimiento ni de

limpieza del ente municipal.

CONCLUSIÓN

En atención a cuanto antecede, esta Comisión considera que no existe

responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Astigarraga por los daños sufridos

por doña M.L.M.C. como consecuencia de una caída en la vía pública.

Dictamen 137/2014 Página 10 de 10

DICTAMEN Nº: 137/2014

TÍTULO: Reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por

doña MLMC como consecuencia de una caída en la vía pública

ANTECEDENTES

1. Mediante escrito del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Astigarraga, de

fecha 12 de junio de 2014 y registro de entrada en esta Comisión del día 20 de

junio de 2014, se somete a su consulta la reclamación de responsabilidad

patrimonial formulada por los daños sufridos por ? (MLMC) como consecuencia

de una caída en la vía pública.

2. La interesada presentó reclamación de responsabilidad patrimonial ante el

Ayuntamiento de Astigarraga mediante escrito con fecha de registro de entrada

del día 21 de noviembre de 2012, imputando la caída al estado resbaladizo del

suelo, por ser de piedras y existir humedad y hojas caídas. La cantidad reclamada

asciende a dieciocho mil euros por las lesiones sufridas, habiéndosele

diagnosticado fractura del peroné de su pierna derecha.

3. El expediente remitido consta, además de diversas comunicaciones y sus

respectivos justificantes, de la siguiente documentación de interés:

a) Escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial, de 21 de noviembre de

2012, acompañado de diversos informes médicos del centro hospitalario, del

centro de rehabilitación, parte de la asistencia y traslado en ambulancia, y

parte de la policía municipal, con documento fotográfico del lugar de la caída.

b) Comunicación de la reclamación al seguro municipal, de fecha 26 de

noviembre de 2012.

c) Documentación complementaria de la interesada, de fecha 18 de febrero de

2013, aportando informes médicos de la evolución de la lesión.

d) Solicitud de informe al servicio técnico, en fecha 22 de febrero de 2013.

e) Decreto de la Alcaldía de 22 de febrero de 2013, por el que se admite la

reclamación, se nombra instructora y secretario del procedimiento y se abre

plazo previsto en el artículo 5 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que

aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad

patrimonial de las administraciones públicas (en adelante, el Reglamento), a

fin de presentar alegaciones, documentos o información oportuna y para

proponer pruebas pertinentes.

f) Escrito de alegaciones de la interesada, de fecha 19 de marzo de 2013,

solicitando la testifical del agente municipal que la atendió tras la caída, y ser

reconocida por el seguro municipal.

g) Nueva comunicación de la documentación al seguro municipal, en fecha 25 de

marzo de 2013.

h) Informe del arquitecto técnico municipal, de fecha 6 de diciembre de 2013.

i) Comunicación del seguro municipal, en fecha 13 de diciembre de 2013.

j) Resolución de la instructora, de 17 de marzo de 2014, para la práctica del

trámite de audiencia.

k) Documentación remitida por la interesada, relativa a informes médicos

complementarios.

l) Propuesta de resolución desestimatoria, de 23 de mayo de 2014.

CONSIDERACIONES

I INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

4. Es preceptiva la intervención de esta Comisión al tratarse de una reclamación de

responsabilidad patrimonial por un importe de dieciocho mil euros, conforme a lo

que dispone el Decreto 73/2011, de 12 de abril, que actualiza el límite mínimo de

la cuantía en los asuntos a que se refiere el artículo 3.1.k) de la Ley 9/2004, de 24

de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

II RELATO DE LOS HECHOS

5. El día 9 de noviembre de 2011, sobre las 11:00 horas, doña MLMC, de ? años de

edad, cuando volvía hacia su casa por el paseo de ? de la localidad de

Astigarraga, se resbaló cayendo al suelo.

Dictamen 137/2014 Página 2 de 10

6. Tras la caída, acudieron un agente municipal y una ambulancia, que la trasladó al

Servicio de urgencias del Hospital ?, donde le fue diagnosticada una fractura

transindesmal del maleolo peroneo, sin desplazar, del tobillo derecho; siendo

dada de alta, con bota de escayola, ese mismo día.

7. Acudió de nuevo al mismo Servicio de urgencias hospitalaria en fecha 11 de

noviembre de 2011, por dolor, siéndole reforzada la escayola, por presentarse

entreabierta.

8. En fecha 27 de diciembre de 2011 le fue retirada la escayola, recibiendo sesiones

de rehabilitación entre el 17 de febrero y el 18 de abril de 2012.

9. En parte correspondiente a revisón médica realizada en fecha 6 de febrero de

2013 se señala la existencia de secuelas de fractura, pequeña calcificación, sin

existencia de lesiones, ni secuelas de pseudoartrosis.

III APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

A) Análisis del procedimiento:

10. Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el

título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las

administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante,

LRJPAC), y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el

Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de

las administraciones públicas (en adelante, el Reglamento).

11. En relación a los aspectos adjetivos del procedimiento, cabe decir que ha sido

formulada por persona legitimada, ya que doña M.L.M.C. es la persona que sufrió

el accidente, y dentro del plazo legalmente establecido por el artículo 142.5

LRJPAC, considerando el tiempo de curación que requirió la lesión.

12. Sin problema, pues, ni de legitimación ni de plazo para la interposición de la

reclamación de responsabilidad patrimonial, la tramitación del procedimiento se

ha acomodado en lo sustancial a lo establecido al efecto en el citado Reglamento.

13. Así, (i) los actos de instrucción han sido realizados por órgano competente, (ii) se

ha emitido el correspondiente informe por parte del servicio afectado, en este

caso, la arquitecta técnica municipal, (iii) constan en el expediente las pruebas

documentales presentadas por la reclamante, (iv) se le ha dado audiencia, (v) se

Dictamen 137/2014 Página 3 de 10

han incorporado las alegaciones presentadas, y (vi) se ha elaborado la propuesta

de resolución.

14. En orden al plazo para resolver y notificar la decisión administrativa, debe

señalarse que el expediente se somete a esta Comisión habiéndose superado

ampliamente el plazo legal de seis meses establecido en el artículo 13.3 del

Reglamento, con inexplicables interrupciones en la instrucción ?al margen de la

suspensión formal decretada en el procedimiento?, facilitadas por una aparente

desidia de la reclamante.

15. Ello no obstante, como también señala esta Comisión en sus dictámenes,

procede continuar con el procedimiento, ya que tal circunstancia no exime a la

Administración del deber de dictar una resolución expresa (artículo 42.1 LRJPAC)

y, tratándose de un silencio desestimatorio (artículo 142.7 LRJPAC), no existe

vinculación alguna al sentido del mismo (artículo 43.3.b LRJPAC).

B) Análisis del fondo:

16. El régimen de la responsabilidad patrimonial previsto en los artículos 106.2 de la

Constitución (CE) y 139 y siguientes de la LRJPAC resulta también de aplicación

a las entidades locales en virtud de lo previsto en el artículo 54 de la Ley 7/1985,

de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL), y consiguiente

artículo 223 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se

aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las

corporaciones locales (ROF).

17. Según constante doctrina jurisprudencial, son requisitos exigidos para apreciar la

existencia de responsabilidad patrimonial: la efectividad del daño o perjuicio,

evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo

de personas; que el daño o lesión sufrido sea consecuencia del funcionamiento

normal o anormal ?es indiferente la calificación? de los servicios públicos, sin

intervención de elementos extraños que puedan alterar el nexo causal; la

inexistencia de fuerza mayor; y, finalmente, que el reclamante no tenga el deber

jurídico de soportar el daño.

18. En cuanto a la noción de servicio público a los fines del artículo 106 CE, la

jurisprudencia viene considerando como tal toda actuación, gestión, actividad o

tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o

pasividad, con resultado lesivo.

Dictamen 137/2014 Página 4 de 10

19. En el ámbito de las administraciones locales, el señalado artículo 54 de LBRL

dispone que ?las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios

causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los

términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa?, texto

que reitera el artículo 223 del Real Decreto 2586/1986, de 28 de noviembre, por el

que se establece el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen

jurídico de las entidades locales. De la misma manera, el artículo 3.1 del Real

Decreto 1372/1986, de 13 de junio, del Reglamento de bienes de las entidades

locales, establece que ?Son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos,

parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento

o utilización generales, cuya conservación y policía sean de competencia de la entidad local?.

En este sentido, resulta incuestionable que los municipios ostentan competencia

en materia de pavimentación y mantenimiento de las vías públicas urbanas, tanto

calzadas como aceras [artículos 25.2 d) y 26.1 a) de LBRL], al objeto de

garantizar unas condiciones objetivas de seguridad para el tránsito de vehículos y

de personas.

20. En ese entorno de la actividad municipal respecto de las aceras y calzadas, cuya

finalidad es precisamente facilitar el tránsito de personas y vehículos, esta

Comisión viene distinguiendo, de consuno con la jurisprudencia: (i) las caídas

ocasionadas por traspiés con elementos consustanciales a las vías urbanas

(como semáforos, señales de tráfico, bordillos y demás mobiliario urbano), en las

que, con carácter general, no se aprecia la concurrencia del requisito del nexo

causal con el funcionamiento del servicio público, y; (ii) las caídas provocadas por

otra clase de elementos (tales como baldosas o losetas en estado deficiente de

conservación, agujeros y socavones producidos por esa misma deficiencia, o por

la realización de obras públicas no señalizadas adecuadamente), las cuales

pueden, siempre atendiendo a las circunstancias del caso, comportar el

reconocimiento de una actuación omisiva de la Administración, determinante de

responsabilidad.

21. Debe también señalarse que es a la parte actora a quien corresponde, en

principio, la carga de la prueba sobre las cuestiones de hecho determinantes de la

existencia de la antijuridicidad, del alcance y valoración económica de la lesión,

así como del substrato fáctico de la relación de causalidad que permita la

imputación de la responsabilidad a la Administración. Corresponde, por su parte,

a la Administración competente en materia de pavimentación de vías públicas

urbanas y su conservación [artículo 25.2.b) LBRL] la carga de la prueba referente

Dictamen 137/2014 Página 5 de 10

a la cuestión de la fuerza mayor, cuando se alegue como causa de exoneración, y

sobre la incidencia, como causa eficiente, de la propia víctima, salvo en el

supuesto de hecho notorio. En el caso de ser controvertido, le corresponde

también a la Administración la acreditación de las circunstancias de hecho que

definan el estándar de rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las

situaciones de riesgo de lesión patrimonial y de las medidas adoptadas para

permitir la seguridad de los usuarios, así como para reparar los efectos dañosos,

en el caso de que se actúen tales situaciones de riesgo.

22. Fijada así la doctrina de la Comisión, la cuestión nuclear ?como sucede en estos

supuestos? se ciñe, en realidad, a determinar si, atendidas las concretas

circunstancias concurrentes, los daños alegados han sido o no consecuencia del

funcionamiento del servicio público, en la relación de causa a efecto que resulta

presupuesto imprescindible para el reconocimiento de la responsabilidad

patrimonial de la Administración.

23. A la vista de lo instruido en este caso, puede darse por acreditado tanto el daño

alegado como el hecho de que la caída se produjo en el paseo de ? de la

localidad de referencia; siendo suficientemente inferible su acreditación de los

partes tanto del agente municipal como del servicio de ambulancia que acudieron

y atendieron a la reclamante en el lugar de la caída tras haberse producido la

misma.

24. Sin embargo, y con arreglo a lo que recoge el expediente, no se ha llegado a

determinar cuál fue, con exactitud, la causa jurídicamente eficiente de la caída; y

todavía menos que, como apunta la reclamante, la misma se debiera a una

conjunción de factores: suelo empedrado, humedad y hojas sueltas no recogidas,

ajenos a su persona, e imputables enteramente y en todo caso al servicio público.

25. Y es que, aunque admitiéramos incluso que los factores que apunta la reclamante

hubieren influido en la causa de su caída, de ello no cabe deducir, de modo

indefectible, que la actitud del servicio público para con las condiciones que se

dieron en el lugar resultara calificable como de funcionamiento anormal,

haciéndole merecedora de una imputación de responsabilidad patrimonial a la

Administración municipal.

26. Es de tener en cuenta que la Comisión viene entendiendo que, cuando el origen

del daño se atribuye a una actuación pasiva, la imputación del daño requiere

demostrar la existencia de una ineficacia, un mal funcionamiento de la

Dictamen 137/2014 Página 6 de 10

Administración, ya sea en el cumplimiento de los deberes de conservación o

mantenimiento de la vía pública, ya sea en el cumplimiento del deber de eliminar

una fuente potencial de riesgo y evitar el menoscabo, debiéndose atender no sólo

al cumplimiento de las obligaciones exigibles según las normas por las que se rige

el servicio, sino también a una valoración del rendimiento exigible en atención a

las circunstancias concurrentes. Esto se concreta en lo que venimos

denominando como estándar de funcionamiento razonable.

27. También ha advertido sobre la gran dificultad que entraña la definición casuística

del estándar de funcionamiento, si bien ha avanzado algunas pautas orientativas

que, en enumeración sintética, cabe condensar en los siguientes tres criterios.

28. En primer lugar, el estándar social no puede establecerse al margen de la

valoración de los recursos económicos que la prestación del servicio conforme a

aquél conllevaría (un estándar elevado puede hacer inviable el servicio).

29. En segundo lugar, el estándar no puede definirse a partir de lo deseable, sino en

atención a lo razonablemente posible ?criterio que veda su delimitación ex post, a

partir del daño sufrido, aunque éste fuera grave?.

30. Y en tercer lugar ?como criterio de cierre?, el estándar ha de construirse sobre el

test de razonabilidad, aplicado en consideración a la naturaleza del servicio y las

circunstancias que presente el caso.

31. Para juzgar la actuación municipal se han de valorar dos elementos, en primer

lugar el estado del paseo que produjo el supuesto resbalón y posterior caída, y en

segundo lugar, si era exigible con anterioridad a la caída una reacción municipal

que no se produjo.

32. Con arreglo a los elementos que incorpora el expediente, obran dos informes, del

arquitecto técnico municipal y de la aseguradora municipal, que vienen a señalar,

respectivamente: la actividad de conservación por parte del Servicio de obras y

servicios municipales ?reconociendo la inevitabilidad ocasional de que el lugar se

presente resbaladizo?; así como la carencia de una relación causal de la caída

con los servicios públicos municipales.

33. Dichos informes, aunque genéricos o conclusivos, dan cuenta, siquiera de forma

implícita, de un estado aceptable del paseo en donde se produjo la caída;

condición que no llega a desvirtuarse por la existencia del informe, menos

especializado, del agente municipal interviniente ?que adjunta, además, un

Dictamen 137/2014 Página 7 de 10

testimonio fotográfico?; por más que en él se señale la constatación de alguna

caída anterior y el carácter resbaladizo del lugar, y se apremie a que se dé alguna

solución.

34. Por su parte, la reclamante, que no propuso ni aportó ninguna prueba pericial, ni

realizó protesta alguna, solicitó únicamente la prueba testifical del agente actuante

y el ser reconocida por la aseguradora municipal; solicitudes que hay que

entender tácitamente desestimadas por no servir más que para confirmar

aspectos de la reclamación no cuestionados o suficientemente acreditados en el

expediente, como pudieran ser la efectiva caída en el lugar indicado y el grado de

afección física de la reclamante.

35. Esto no obstante, cabe recordar la obligación legal (artículo 80.3 LRJPAC) de

motivar el rechazo de las pruebas que hayan sido propuestas por los interesados.

36. En cuanto a la primera de las cuestiones indicadas más arriba, esta Comisión ha

señalado en numerosas ocasiones que una caída derivada de un tropiezo en un

obstáculo de dimensiones insignificantes entraña un daño no antijurídico, que

debe soportar el administrado (dictámenes 129/2007 y 58/2009 entre otros).

37. En este caso, la única fotografía aportada al expediente no permite apreciar la

existencia de desperfectos en los adoquines que se presencian en el espacio, el

suelo de esas características parece ser regular y su estado, con las limitaciones

que se derivan de una valoración como la que realizamos, no presenta ninguna

incorrección llamativa. No se observan adoquines rotos o desplazados, ni que

sufran un singular desgaste, teniendo en cuenta que ?pese a todo, no queda más

remedio que asumir que nunca podrá garantizarse un perfecto estado de todas las baldosas

que cubren la vía pública? (Dictamen 213/2012).

38. En relación con las características de este tipo de suelo, decíamos en el Dictamen

129/11, p. 29-32:

?Es de reseñar que la reclamante discurría a lo largo de una calzada del casco

histórico de la ciudad diseñada con adoquines que conforman una superficie

que no es lisa, y que tiene dispuesta en un lateral ?como se puede apreciar en

las fotografías incorporadas al expediente? una acera con losetas planas, sin

irregularidades, colocadas a nivel, y en el otro lado una rampa mecánica,

también para uso peatonal.

Dictamen 137/2014 Página 8 de 10

Al deambular por una calzada adoquinada de las características indicadas, es

exigible una atención y cuidado superior a si se discurre por una zona dispuesta

con otro material liso, no irregular, porque dada la disposición de los adoquines

se pueden presentar espacios entre los mismos y pequeñas diferencias de nivel,

circunstancias a las que hay que prestar atención y adecuar el caminar.

(?)

Por último, el adoquín suelto sobresalía del resto de forma mínima ?como

revelan las fotografías?, por lo que no constituye una irregularidad con entidad

suficiente para generar un peligro para los transeúntes que accedan a esa

calzada con la atención requerida por sus características.?

39. Tampoco encuentra esta Comisión razones para estimar inadecuado el estado del

suelo por la presencia de hojas arbóreas sueltas, hasta el punto de exigir un

estándar de limpieza que no resulte razonable: ?En definitiva, el nivel de la obligación

pública de mantener y limpiar la plaza, que conlleva la reclamación, no puede ser acogido por

ser desproporcionado y por conllevar un nivel de prestación del servicio difícil de asumir desde

la objetiva limitación de los recursos públicos? (Dictamen 185/12, p. 36).

40. Es de pensar que las características naturales del entorno donde se enclava el

paseo, rodeado de vegetación abundante, hacen que el mismo presente

habitualmente un grado de humedad considerable; a lo que se une el hecho de

que el suceso se produjera por la estación otoñal, con caída más masiva o

frecuente de hoja arbórea; datos que no pueden pasar desapercibidos para los

lugareños, como tampoco para la reclamante, vecina del municipio.

41. Para juzgar la segunda de las cuestiones planteadas, si era exigible con

anterioridad a la caída una reacción municipal que no se produjo, lo cierto es que

no se han aportado datos más concretos ?fuera de la indicación señalada en el

informe del agente municipal? de quejas de los vecinos sobre un mal estado de la

zona, ni de la existencia de caídas que hubieran obligado a la Administración

municipal a corregir las deficiencias antes de que se produjeran nuevos

accidentes.

42. Como viene señalando esta Comisión ?citando la Sentencia del Tribunal Superior

de Justicia de Cataluña de 23 de enero de 2007 (JUR 2007/220177), confirmada

por la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de marzo de 2008 (RJ 2353) en

recurso de casación para unificación de doctrina?, la exigencia de

Dictamen 137/2014 Página 9 de 10

responsabilidad por los daños atribuidos a defectos existentes en la vía pública

requiere ?la posibilidad de controlar los desperfectos que existan en las calles?.

43. Ello en el supuesto de que resultara exigible la adopción de una medida

correctora, lo que en este caso, incluso, se ha desechado, ya que, según se

deduce implícitamente del informe técnico del servicio municipal, no se había

entendido necesaria anteriormente la adopción de ninguna medida especial, por

más que ocasionalmente el espacio se torne resbaladizo.

44. A la vista de todas estas circunstancias, la Comisión no aprecia responsabilidad

por parte del ayuntamiento, dado que ha quedado acreditado por parte del mismo

el cumplimiento de un estándar de funcionamiento del servicio que resulta

razonable.

45. Sólo resta recordar que el sistema de responsabilidad patrimonial de las

administraciones públicas no es un sistema de seguro a todo riesgo. Como ha

señalado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la prestación por la

Administración de un determinado servicio y la titularidad por parte de aquélla de

la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de

responsabilidad patrimonial objetiva de las administraciones públicas convierta a

éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir

cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda

producirse con independencia del actuar administrativo, porque, de lo contrario,

se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro

ordenamiento jurídico (SSTS 13/9/2002 y 5/6/1998, entre otras).

46. En suma, considera la Comisión que el soporte fáctico de la reclamación no

cuenta con apoyo probatorio suficiente, por cuanto la valoración ponderada de lo

instruido no permite aseverar que la caída se produjera por ninguna causa

achacable a una prestación inadecuada del servicio de mantenimiento ni de

limpieza del ente municipal.

CONCLUSIÓN

En atención a cuanto antecede, esta Comisión considera que no existe

responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Astigarraga por los daños sufridos

por doña M.L.M.C. como consecuencia de una caída en la vía pública.

Dictamen 137/2014 Página 10 de 10