Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 136/2016 de 20 de julio de 2016

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se regula la inspección y revisión de las instalaciones receptoras de gas.

Contestacion

DICTAMEN Nº: 136/2016

TÍTULO: Proyecto de Decreto por el que se regula la inspección y revisión de las

instalaciones receptoras de gas

ANTECEDENTES

1. La Consejera de Desarrollo Económico y Competitividad acuerda, mediante

Orden de 8 de junio de 2016 ?con registro de entrada en la Comisión Jurídica

Asesora en fecha 10 de junio?, someter a dictamen de la Comisión el proyecto de

Decreto por el que se regula la inspección y revisión de las instalaciones

receptoras de gas.

2. La solicitud de dictamen se acompaña del correspondiente expediente, que

consta de los siguientes documentos:

a)Orden de 27 de noviembre de 2016, de la Consejera de Desarrollo Económico

y Competitividad, por la que se ordena el inicio del procedimiento de

elaboración del proyecto de decreto.

b)Orden de 18 de diciembre de 2016, de la Consejera de Desarrollo Económico y

Competitividad, por la que se aprueba con carácter previo el proyecto.

c) Informe jurídico, de fecha 14 de enero de 2016, emitido por la Asesoría jurídica

de la Dirección de Energía, Minas y Administración Industrial.

d)Informe de fecha 18 de enero de 2016, emitido por la Dirección de Energía,

Minas y Administración Industrial, sobre la ausencia de relevancia del proyecto

desde el punto de vista del género.

e)Resolución de fecha 18 de enero de 2016, del Director de Energía, Minas y

Administración Industrial, de sometimiento del proyecto a información pública.

f) Borrador inicial del proyecto.

g)Informe de fecha 22 de enero de 2016, emitido por la Dirección de

Normalización Lingüística de las Administraciones Públicas.

h)Informe de fecha 28 de enero de 2016, emitido por Emakunde.

i) Alegaciones de las empresas y entidades participantes, formuladas por

Danagas SL (10-2-16), Repsol Butano SA (11-2-16), EDP Naturgas Energía

(23-2-16) y Cepsa (29-2-16).

j) Certificación del Acuerdo de fecha 19 de abril de 2016, adoptado por la

Consejo Vasco de Seguridad Industrial.

k) Memoria de tramitación de fecha 5 de mayo de 2016, suscrita por el Director de

Energía, Minas y Administración Industrial.

l) Memoria económica, de fecha 5 de mayo de 2016, suscrita por el Director de

Energía, Minas y Administración Industrial.

m)Segundo borrador del proyecto.

n)Informe de fecha 26 de mayo de 2016, de la Dirección de la Oficina de Control

Económico (OCE).

OBJETO Y DESCRIPCIÓN DEL DECRETO

3. Se somete al examen de esta Comisión un proyecto que pretende sustituir al

Decreto 28/2002, de 29 de enero, por el que se regula el control de las

instalaciones de gas en servicio, destinadas a usos domésticos, colectivos o

comerciales, que ha sido la norma que ha regulado hasta ahora la submateria de

seguridad industrial en relación con las instalaciones receptoras de combustibles

gaseosos en la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV).

4. La parte expositiva da cuenta de las dos modificaciones que experimentó el citado

decreto (Decreto 136/2007 y Decreto 70/2009) ?con una anulación judicial parcial

de esta última?, así como de la orden dictada en su desarrollo ?de 16 de abril de

2002?, también modificada ?8 de octubre de 2007?.

5. Indica como razón más próxima del dictado del proyecto la introducción en la Ley

estatal 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (LSH) ?por virtud de

la Ley 8/2015, de 21 de mayo, que modifica la Ley 34/1998, de 7-10-1998, del

sector de hidrocarburos, y por la que se regulan determinadas medidas tributarias

y no tributarias en relación con la exploración, investigación y explotación de

hidrocarburos?, de un nuevo régimen en las inspecciones de las instalaciones

receptoras de gas por canalización, tanto de gas natural como de gases licuados

del petróleo (GLP), permitiendo en adelante que sean realizadas por las

empresas instaladoras de gas habilitadas que designen las personas titulares, y

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estableciendo su obligatoriedad para la empresa distribuidora de gas solo en

defecto de que no la realice una empresa instaladora.

6. Da cuenta seguidamente de los aspectos que regula el proyecto, que en su parte

prescriptiva principal se compone de dieciséis artículos, distribuidos en dos

capítulos con las siguientes intitulaciones:

- Capítulo I, Disposiciones generales: artículo 1, objeto y ámbito de

aplicación; artículo 2, control de instalaciones en servicio: inspección y

revisión; artículo 3, periodicidad de la inspección o revisión; artículo 4,

obligaciones de las personas titulares o usuarias; artículo 5, empresa y

personal habilitado para la realización de las inspecciones o revisiones;

artículo 6, alcance de la inspección o revisión.

- Capítulo II, Inspección y revisión de Instalaciones receptoras de gas:

artículo 7, actuaciones previas a la realización de los controles. aviso de

inspección o revisión; artículo 8, suspensión del suministro por no

realización de inspección o revisión; artículo 9, inspecciones de

instalaciones de gas; artículo 10, revisiones de instalaciones; artículo 11,

evaluación de los defectos y actuaciones en caso de detectar defectos en

los controles; artículo 12, certificado de inspección o revisión de las

instalaciones; artículo 13, remisión de los certificados de inspección o

revisión a la empresa distribuidora o suministradora de gas; artículo 14,

corrección de los defectos; artículo 15, reclamaciones; artículo 16,

remisión de información a la administración.

7. En la parte final, contempla dos disposiciones adicionales, una transitoria, una

derogatoria y dos finales.

8. Se acompaña el proyecto de cuatro anexos.

INTERVENCION DE LA COMISION

9. El presente dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo establecido

en el artículo 3.1.c) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica

Asesora de Euskadi, al tratarse de un proyecto que se puede considerar una

disposición reglamentaria de desarrollo de la Ley 8/2004, de 12 de noviembre, de

industria de la Comunidad Autónoma de Euskadi (LIE).

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CONSIDERACIONES

I PROCEDIMIENTO DE ELABORACION

10. Siendo de aplicación la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de

elaboración de las disposiciones de carácter general (LPEDG), se puede afirmar

que se han cumplimentado sus hitos fundamentales.

11. Figuran así las órdenes del inicio de elaboración y de aprobación previa del

proyecto, con la indicación de las razones, efectos previstos y trámites a seguirse

en su elaboración.

12. Asimismo, se ha cumplimentado el trámite de audiencia ?al respecto cabe seguir

las referencias de la memoria de tramitación, ya que no se ha incorporado

documentación acreditativa de toda la remisión efectuada?, dándose cuenta de

haberse remitido el proyecto a determinadas empresas y entidades de los

subsectores del suministro y comercialización de los gases natural y licuado del

petróleo, así como de las instaladoras ?Repsol YPF, EDP Naturgas Energía,

Cepsa ELF Gas, Primagas Distribución, AMYCYF-Euskadi, Instagi, Afogasca, y

Afonvi?.

13. Fuera de eso, es de recordar el sometimiento del proyecto a información pública

con la posibilidad de presentar alegaciones en un plazo de veinte días.

14. La señalada memoria señala también la comparecencia de una representación

importante y variada de los agentes con intereses en el sector (económicos y de

consumidores) a la reunión celebrada por el Consejo Vasco de Seguridad

Industrial ?Unión de consumidores de Euskadi (UCE), Consejo Vasco de

Colegios Ingenieros Industriales, Repsol, Confederación de cooperativas de

Euskadi (KONFEKOOP), Iberdrola, SEA, CONFEBASK, Consejo Vasco de

Ingenieros Industriales?, en su condición de miembros del órgano; en el que se

encuentran representadas igualmente corporaciones públicas representativas de

profesiones tituladas relacionadas con la actividad, y otra buena parte de

intereses públicos, diferentes al propiamente energético que concurren en la

actividad ?se refiere así la memoria a la asistencia de representantes de la

Dirección de Calidad Ambiental y de Osalan?.

15. Figura acreditado el acuerdo favorable al proyecto del propio Consejo Vasco de

Seguridad Industrial, que debe informar en materia de reglamentaciones de

seguridad industrial, con arreglo a las funciones que le otorga el Decreto

208/2008, de 9 de diciembre.

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16. La memoria económica señala que el proyecto no implica gasto económico

alguno para la Administración de la CAPV, así como tampoco para las restantes

administraciones públicas. Respecto de las personas titulares y usuarias de las

instalaciones, la memoria indica la libertad que les otorga el poder elegir la

empresa que efectuará el control, señalando que, al estar sujetas las que realicen

las distribuidoras a precios regulados, la libertad de competencia producirá

presumiblemente un abaratamiento del servicio. También les resultará favorable

la mayor cadencia que se da a la realización de los controles, que de ser cada

cuatro años pasan a ser cada cinco.

17. Para la economía en general es de prever una disminución de las actividades de

control, aunque también una apertura en los agentes realizadores, anteriormente

reservada en el control de inspección para las distribuidoras. La variación entre

agentes no implicará sin embargo una disminución de la actividad económica

global en el sector.

18. El informe de la OCE corrobora la falta de afección presupuestaria y en general

hacendística del proyecto para la propia Administración pública de la CAPV,

posición que disfrutaba ya anteriormente con la precedente normativa. Los

irrelevantes gastos que pueda incorporar aquel (recepción de documentación,

información en web, informática de control) resultan asumibles.

19. Mostrando su conformidad con las valoraciones de la memoria sobre la incidencia

en el sector de los agentes económicos o en la economía general del sector, echa

en falta sin embargo que no se acompañe esta apreciación de ningún cálculo

concreto.

20. En este campo ?como ya se recordara en nuestro dictamen Dictamen 40/2009

con relación al Consejo Vasco de la Competencia del extinguido Tribunal Vasco

de la Competencia? hubiera podido aportar alguna luz, si hubiese intervenido en

el expediente, la Autoridad Vasca de la Competencia con arreglo a sus

competencias (V.gr.: artículo 3.5 de la Ley 1/2012, de 2 de febrero), respecto de

un proyecto de un sector estratégico como el gas, cuyo parecer hubiera

proporcionado datos de interés sobre los eventuales efectos que pudiese producir

en los diferentes agentes intervinientes (distribuidor, instalador), o incluso

beneficiaros (consumidores o usuarios).

21. En el contenido del informe jurídico departamental se integran consideraciones

sobre el informe de impacto en la empresa a emitir con arreglo a la Ley 16/2012,

de 28 de junio, de apoyo a las personas emprendedoras y a la pequeña empresa

del País Vasco.

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22. Se señala que el proyecto implicará para ciertos agentes una serie de

obligaciones (custodia de documentación, avisos o comunicaciones a realizar)

que se estiman necesarias para el ejercicio de control de seguridad por las

administraciones. Para las distribuidoras supondrá tener competencia, crear

aplicaciones informáticas para los instaladores y tener que gestionar inspecciones

de terceros. Considera, de cualquier forma, que alguno de los escenarios que

contempla la LSH tras su reforma ya figuraba presente para las distribuidoras con

arreglo a la normativa de la CAPV.

23. El informe jurídico pasa revista, entre otros, a aspectos relacionados con los

títulos competenciales implicados por el proyecto, que incardina prevalentemente

en materia de industria sobre la de energía; da cuenta de los avatares de la

regulación antecedente; señala el contenido que mantiene o incorpora el proyecto

de la anterior regulación, estimando legítimas las obligaciones que incorpora para

distribuidores y suministradores; y aborda otras cuestiones jurídicas referidas al

rango, procedimiento de elaboración, estructuración del decreto y técnica

normativa. Estima que el proyecto se ajusta a derecho.

24. Ha informado de forma preceptiva la Dirección de Normalización Lingüística de

las Administraciones Públicas, que confirma la redacción bilingüe del proyecto y

sugiere alguna incorporación referida a la cooficialidad de las personas

consumidoras al mismo; como también Emakunde, que corrobora el carácter

intrascendente del proyecto para el tratamiento de la igualdad, con arreglo a las

Directrices aprobadas por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 21 de agosto de

2012.

25. Dado que el proyecto contempla algunos aspectos atinentes a dispositivos o

plataformas telemáticas, hubiera sido oportuna que se hubiera hecho partícipe del

mismo a la Dirección de Informática y Telecomunicaciones.

II COMPETENCIA

26. Los términos del presente capítulo no experimentan variaciones respecto de lo

dicho en el Dictamen 94/2001, emitido sobre el Decreto 28/2002, que se vino a

reproducir en el repetido Dictamen 90/2007:

?En el citado DCJA 27/2001 se señalaban los títulos competenciales tanto

estatales como de la CAPV que se veían implicados en el dictado de una norma

en la misma materia en la que se produce el presente Decreto. Se señalaba en

concreto: Por lo que, sin adentrarnos ahora en el análisis detenido de los

problemas para delimitar la distribución competencial en materia de industria

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entre el Estado y la CAPV ?motivada esencialmente por la inexistencia de una

mención expresa a dicho ámbito en los artículos 148 y 149 de la CE?, es lo

cierto que, de acuerdo con la doctrina constitucional consolidada (por todas,

STC 243/1994, FJ 3º), en la submateria ?seguridad industrial? el Estado resulta

competente para dictar las normas de seguridad concretadas en las

denominadas reglamentaciones técnicas ?fijando, así, los requisitos mínimos de

exigencia general en todo el territorio? mientras que la CAPV tiene competencia

para fijar garantías o requisitos adicionales de seguridad en su ámbito territorial

(p. 40).

También se dijo: Por tanto, tratándose de un proyecto de reglamento que versa

sobre el suministro de gas, natural o licuado, por canalización o envasado, en

principio debe reconducirse al ámbito material `energía´ (p. 59). En éste, la

distribución competencial se establece por el artículo 149.1 25 CE (Bases del

régimen minero y energético) y el artículo 11. 2 c) del EAPV (?...el desarrollo

legislativo y la ejecución dentro de su territorio, de las bases, en los términos

que las mismas señalen, en las siguientes materias...c) Régimen minero y

energético?) (p. 60).

Para terminar indicándose: En efecto, además de la competencia que ostenta

en la materia energía ?antes descrita?, la CAPV tiene competencia exclusiva

en `comercio interior, sin perjuicio de la política general de precios, la libre

circulación de bienes en el territorio del Estado y de la legislación sobre defensa

de la competencia´ (art.10 27. EAPV); en `defensa del consumidor y usuario´

(art.10.26 EPV) en los mismos términos que el precepto anterior; y en `industria,

con exclusión de la instalación, ampliación y traslado de industrias sujetas a

normas especiales por razones de seguridad, interés militar y sanitario y

aquellas que precisen de legislación específica para estas funciones y las que

requieran de contratos previos de transferencia de tecnología extranjera´

(art.10.30 EAPV) (p. 67).

Solo cabría añadir ahora que entre los títulos de la CAPV cercanamente

afectados en esta materia también se encuentra el correspondiente a

instalaciones de producción, distribución y transporte de energía, cuando este

transporte no salga de su territorio y su aprovechamiento no afecte a otra

provincia o Comunidad Autónoma del artículo 10.11 del EAPV, título no

descartable en este caso dada la relación existente entre distribución de energía

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y las instalaciones de gas (STC 223/2000, FJ 5), que son el objeto de la

regulación del Decreto.?

27. En la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 31/2010, FJ 84, se señala, en

relación a competencia en materia de seguridad industrial, que: ?(?)Bastará para

rechazar la impugnación con recordar que, según nuestra doctrina, la seguridad industrial

constituye un ámbito propio de la materia de «industria» que las Comunidades Autónomas

pueden asumir ( SSTC 203/1992, de 26 de noviembre [ RTC 1992, 203] , F. 2 y 179/1998, de 16 de

septiembre [ RTC 1998, 179] , F. 3). Por ello, la atribución por el Estatuto a la Generalitat de la

competencia exclusiva sobre «la seguridad de las actividades, de las instalaciones, de los

equipos, de los procesos y de los productos industriales» no es contraria al orden

constitucional de distribución de competencias, sin perjuicio de la incidencia del título estatal

sobre la planificación general de la actividad económica del art. 149.1.13 CE al que ya se ha

hecho referencia?.

28. La jurisprudencia concerniente al caso, de interés por haberse pronunciado con

relación a la regulación de la CAPV que precede al proyecto, se hacía eco de la

misma delimitación competencial existente en la materia entre esta CAPV y el

Estado ?Sentencia 140/2010, de 25 de febrero, del Tribunal Superior de Justicia

del País Vasco (JUR 2010\145240)?: ?Pues bien partiendo de esta consideración, debe

recordarse que el Tribunal Constitucional en su sentencia de 24/11/1994 ( RTC 1994, 313) señaló

que: ?la competencia autonómica exclusiva en materia de industria no se refiere genéricamente

`a lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad´, no únicamente a

`instalación, ampliación y traslado de industrias sujetas a normas especiales por razones de

seguridad, interés militar y sanitario y aquellas que precisen de legislación específica para

estas funciones´. Sin embargo, de esta dicción literal no cabe deducir que el Estado carece de

competencia para establecer normas relativas a la seguridad de los productos industriales, ni

justificar esta competencia, como hace la representación de la Comunidad Autónoma del País

Vasco, recurriendo al título competencial consagrado en el art.149.1.1. C.E . ( RCL 1978, 2836)

El propio precepto estatutario reconoce la posibilidad de que el Estado establezca una

legislación específica en materia de seguridad industrial que no puede entenderse referida

exclusivamente a la seguridad de las instalaciones industriales sino también a los productos en

ellas elaborados.?

29. Para terminar concluyendo: ?En definitiva, pues, el reparto de funciones en materia de

seguridad industrial sigue aquí un esquema similar al analizado en el fundamento jurídico 3.: el

Estado se reserva la función normativa en materia de seguridad de los productos industriales,

en tanto que a la Comunidad Autónoma del País Vasco le corresponde la potestad de

complementar esta normativa y la ejecución tanto de la emanada del Estado, cuanto de la

autonómica o comunitaria europea?.

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III MARCO NORMATIVO

30. Persiste igualmente, en lo fundamental, el mismo marco normativo al que se hizo

mención en el Dictamen 90/2007 correspondiente a esta misma materia y

regulación, y que se recogió en el reiterado Dictamen 40/2009. Esto es:

?Desde el dictado del Decreto 28/2002, que es objeto de la modificación del

proyecto, la alteración legal más significativa la constituye la aparición de la LIE,

norma cabecera en materia de industria que proporcionará cobertura legal

suficiente en lo venidero para cualquier iniciativa reglamentaria como la que, en

submateria de seguridad industrial, materializa la presente iniciativa.

Por su parte, en la legislación de carácter básico del Estado han surgido,

operando por orden cronológico, en primer lugar, en submateria de seguridad

industrial, el Real Decreto 919/2006, de 28 de julio, que aprueba el Reglamento

técnico de distribución y utilización de combustibles gaseosos y sus

instrucciones técnicas complementarias ICG 01 a 11, dictado al amparo del

artículo 149.1.13ª de la Constitución, CE.

Por el citado Real Decreto 919/2006 se ha procedido a derogar expresamente

anteriores normas ?Real Decreto 1853/1993, de 22 de octubre, por el que se

aprueba el Reglamento de instalaciones de gas en locales destinados a usos

domésticos, colectivos o comerciales? y, en lo que se opongan al mismo, el

Decreto 2913/1973, de 26 de octubre, del Reglamento General del servicio

público de los combustibles y el Real Decreto 1085/1992, de 11 de septiembre,

del Reglamento de la actividad de distribución de gases licuados del petróleo.

Por otra parte, en materia específica del sector energético de los hidrocarburos,

en el que se comprende el subsector del gas, la Ley estatal 34/1998, de 7 de

octubre, del sector de hidrocarburos, LSH, dictada al amparo del artículo

149.1.13ª y 25ª CE, ha experimentado importantes innovaciones, la última en

fechas recientes ?Ley 12/2007, de 2 de julio (BOE de 3 de julio)?, incidiendo de

forma fundamental en la profundización de la transposición de la Directiva

2003/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003,

relativa a normas comunes para el mercado interior del gas natural, que ha

terminado por implantar una neta separación de actividades, que utilizando los

términos de la propia Ley 12/2007, señala: las obligaciones de separación

jurídica en el mercado liberalizado de las actividades de transporte, distribución,

regasificación o almacenamiento por una parte, de las actividades de

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producción o suministro de gas natural, por otra, y la obligación de separación

funcional que impone la Directiva 2003/55/CE, exige la adecuación a dicha

Directiva del Título IV de la Ley 34/1998 sobre ordenación del suministro de

gases combustibles por canalización.

Dentro de las normas infralegales del subsector energético del gas es también

de mencionar el Real Decreto 1434/2002, de 27 de diciembre, que regula las

actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y

procedimientos de autorización de instalaciones de gas natural, también dictado

con arreglo al artículo 149.1.13ª y 25ª CE.?

31. No obstante, es de advertir que en el contenido tanto de la LSH como del Real

Decreto 919/2006 se han producido con posterioridad ciertas alteraciones; en la

primera como consecuencia del dictado de la antes señalada Ley 8/2015, de 21

de mayo, que modifica la Ley 34/1998, de 7-10-1998, del sector de hidrocarburos,

y por la que se regulan determinadas medidas tributarias y no tributarias en

relación con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos?; y en

cuanto a la segunda norma, por obra del Real Decreto 984/2015, de 30 de

octubre, que regula el mercado organizado de gas y el acceso de terceros a las

instalaciones del sistema de gas natural.

32. Se señala en el preámbulo de este último real decreto: ?En el presente real decreto se

establece el procedimiento de inspección periódica de instalaciones receptoras de

combustibles gaseosos por canalización y se determina la naturaleza de las conexiones entre

las redes de transporte y distribución de gas natural en cumplimiento de lo establecido en el

artículo 73.1 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre. Estas medidas se enmarcan dentro de las

reformas para fomentar la competencia en las inspecciones de combustibles gaseosos así

como para optimizar los costes de las nuevas infraestructuras de gas natural. Asimismo, con el

fin de mantener la coherencia normativa, se modifican algunas disposiciones del Real Decreto

919/2006, de 28 de julio , por el que se aprueba el Reglamento técnico de distribución y

utilización de combustibles gaseosos y sus instrucciones técnicas complementarias ICG 01 a

11, en materia de inspecciones de instalaciones receptoras de gas.?

IV ANÁLISIS DEL CONTENIDO DEL PROYECTO DE DECRETO

A) Observaciones generales

33. El proyecto, como se ha recogido en la descripción de la norma sometida, se

constituye de dos partes diferenciadas, pudiendo distinguirse: (I) una dedicada al

señalamiento de los elementos protagonistas del régimen de control (Capítulo I,

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Disposiciones generales: clases de control, obligaciones de las personas titulares

de las instalaciones, empresas y personal habilitado para el control, alcance de

los controles); y (II) otra, en la que se contiene la secuencia dinámica del proceso

del control (capítulo II, Inspección y revisión de instalaciones receptoras de gas:

avisos previos, suspensión del suministro por omisión de los controles,

materialización de los controles de inspección y revisión, certificación de los

controles, remisión a las distribuidoras y suministradoras, corrección de los

defectos, reclamaciones, y remisiones de información a la Administración).

34. El vigente Decreto 28/2002, con la regulación originaria y sus dos modificaciones

posteriores, ha sido objeto de ratificación judicial en los sucesivos recursos que

interpusieron distintos agentes del sector, desestimando sus pretensiones de

anulación (F.A.V.I., Asociación española de operadores de gases licuados del

petróleo y REPSOL), que fueron resueltos en sentido desestimatorio por

sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de

Justicia del País Vasco -TSJPV- (RJCA 2003\637, JUR 2003\270279 y RJCA

2004\311).

35. Aunque, como decimos, la doctrina de la sala del TSJPV competente se había

pronunciado en sentido confirmatorio así mismo con respecto a la segunda de las

modificaciones del Decreto 28/2002, la producida por el dictado del Decreto

70/2009, mediante Sentencia 140/2010, de 25 de febrero (JUR 2010\145240), el

Tribunal Supremo casó finalmente la misma, estimando de forma parcial el

recurso interpuesto por la entidad demandante, al entender que la nueva

regulación ?que había sustituido el denominado control de revisión, considerado

de menores garantías, por el de inspección? había prescindido en realidad de un

tipo de control en cierta clase de instalaciones (las receptoras no suministradas a

través de redes de distribución), contraviniendo de esta forma la normativa básica

estatal, viniendo a alterar con ello componentes significativos del sistema de

control establecido por la legislación básica.

36. El Tribunal Supremo llega a esa conclusión aun reconociendo plausibles las

finalidades del cambio normativo que proponía establecer la nueva regulación

autonómica.

37. Por lo demás, la sentencia resulta muy esclarecedora por cuanto, además de

reconocer de forma explícita la capacidad de la CAPV para introducir requisitos de

seguridad adicionales que se sobrepongan a los prefijados por la normativa

básica estatal, descarta las impugnaciones referidas a otros preceptos, que

considera perfectamente válidos; lo que permite servirnos como guía orientativa

en el análisis de las reglas que se dispone recoger el proyecto, mucha parte de

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los cuales resultan ser una reproducción de la vigente regulación del Decreto

28/2002.

38. Conforme señala el informe jurídico departamental que acompaña al expediente,

el proyecto pretende, por otra parte, incorporar las novedades que se han

introducido en la legislación estatal en la materia; sirviendo su dictado, de esta

forma, para adaptar el nuevo régimen; incorporando además lo precedente que

no ha resultado alterado; y limitándose, en lo demás, a introducir obligaciones a

las entidades distribuidoras y suministradoras, de forma legítima y respetuosa con

la legislación básica estatal.

39. Tomando como referencia las novedades legislativas más generales que ha

venido a incorporar la legislación estatal (Ley 8/2015 y Real Decreto 984/2015)

?entre las que se incluyen las que propician el dictado del nuevo decreto?, cabe

señalar que las mismas responden a la intención de introducir en el Estado lo que

se llama un mercado del gas organizado, que en el caso estatal se reducirá al

denominado secundario, protagonizado por los agentes importadores o

aprovisionadores, frente al que se denomina primario, constituido por los

productores; introduciendo, así mismo, una forma más ágil de contratar la

capacidad gasística por medio de la creación de una plataforma única.

40. Es de significar, en lo jurídico, que las actividades de estos agentes intervinientes

del sector energético del gas reciben la calificación de ?actividades económicas de

interés general? que, sin llegar a alcanzar el calificativo de ?servicios de interés general?

como los del sector eléctrico y de las telecomunicaciones, comparten con ellos

una regulación pública de notable intensidad; comportando la presencia de una

reserva de ley, en la libertad de empresa, solo relativa, que auspicia por ello la

colaboración importante de la potestad reglamentaria (aspectos estos inferibles

del Dictamen del Consejo de Estado 968/2015 sobre el proyecto de real decreto

de regulación del mercado organizado de gas y el acceso de terceros a las

instalaciones del sistema de gas natural).

41. Todas estas actividades figuran sometidas, por otra parte, al principio de

sostenibilidad económica y financiera, finalidad a la que responde el Real Decreto

984/2015 ?norma reglamentaria que concreta la modificación del procedimiento

de inspección periódica de las instalaciones receptoras de gas por canalización?

cuando señala en su parte expositiva que ?todas las medidas anteriores contribuirán a

aumentar la competencia efectiva en el sector de los hidrocarburos líquidos y aumentan la

eficiencia del sistema logístico en su conjunto, todo lo cual repercutirá en un menor coste para

el consumidor y para las empresas?.

Dictamen 136/2016 Página 12 de 16

42. Al hilo de las alegaciones que han realizado algunos agentes intervinientes en el

procedimiento de elaboración del proyecto ?por destacar alguna, la supuesta

imposición de obligaciones a las suministradoras de control de las instalaciones

receptoras sin conexión a la red, infringiendo la normativa básica; cumplimiento

que consideran además no factible por no poderse conocer por su parte siquiera

su ubicación?, convendrá recordar el reconocimiento judicial señalado por la

sentencia del Tribunal Supremo que casaba la última modificación del vigente

Decreto 28/2002, en lo que se refiere a la capacidad normativa de la CAPV para

agregar requisitos de seguridad adicionales.

43. Entendemos que, siendo factible para la CAPV, conforme a lo expresado por la

citada sentencia, sobreponer requisitos de carácter material, como pueden ser

nuevas exigencias de carácter técnico, esta misma capacidad competencial debe

permitir a fortiori introducir requisitos de orden más formal o procedimental ?a los

que se reconducen más propiamente las novedades del proyecto, como se verá?

que se puedan dirigir a los distintos agentes del sector, porque constituyen

aspectos complementarios e instrumentales necesarios para acreditar el

cumplimiento de los propios requisitos técnicos o materiales.

44. Haciendo un contraste con la regulación básica estatal de referencia ?artículo 74.

p) de la LSH y artículos 7.2 del Reglamento técnico de distribución y utilización de

combustibles gaseosos, aprobado por Real Decreto 919/2006, de 28 de julio, y su

instrucción técnica complementaria ITC-ICG 07?, las obligaciones que introduce

ex novo el proyecto se pueden concretar en las siguientes:

- las de aviso por los distribuidores y suministradores para los controles de

revisión (artículo 7.1);

- las de comunicación por los mismos agentes a las delegaciones

territoriales de la suspensión de suministro (artículo 8.5);

- las de las comunicaciones por los mismos agentes a las delegaciones

territoriales de los defectos graves no corregidos en plazo (artículo 11.2);

- las de comunicación por los instaladores a distribuidoras y suministradoras

de las inspecciones realizadas (artículo 13.1);

- las de comunicación por los instaladores a distribuidoras y suministradoras

de las correcciones realizadas (artículo 14);

- las de distribuidoras y suministradoras de suministrar información general

a la dirección competente en seguridad industrial, de tener a disposición

Dictamen 136/2016 Página 13 de 16

documentación material e informática de carácter singularizado, y de

remitir a la Administración la misma en casos de reclamaciones de los

interesados.

45. Se ha señalado ya que la Sentencia del tribunal Supremo (STS) de constante cita

reconoció determinada capacidad normativa para regular importantes aspectos,

entre los que no resulta menor la extensión del control de inspección, y

consiguientes obligaciones de la distribuidoras, a las instalaciones de depósitos

de GLP que estén en disposición de dar servicio a más de una persona usuaria;

aspecto que no dejaba de constituir una novedad respecto a la normativa básica

estatal y que recibió el amparo en la mencionada sentencia del Tribunal Supremo.

46. En consecuencia, es de considerar que la capacidad normativa de la CAPV le

autoriza para poder contemplar novedades de las características señaladas.

47. Consideramos añadidamente que los únicos límites a la capacidad normativa en

la materia concerniente al proyecto, conformados en la referida STS, son los que

respondan al riesgo de producir una verdadera desvirtuación o alteración

significativa de los elementos de control establecidos en la normativa básica; sin

que se revelen en este caso.

48. Más derechamente, se puede entender que el proyecto se limita a realizar una

modesta operación de perfilamiento del elenco de obligaciones de los agentes

distribuidores, suministradores e instaladores, que ya figuran establecidas y

delimitadas esencialmente en la normativa básica.

49. Por último, las consecuencias económicas que el cumplimiento de estas

obligaciones documentales, materiales y procedimentales depare a los distintos

agentes del sector no puede suponer un obstáculo jurídico o legal para su

implantación ?teniendo en cuenta además que se contemplan como repercutibles

en los usuarios?; estando previsto en la LSH (artículo 91.3) que las comunidades

autónomas puedan establecer el régimen económico de los costos de alta, así

como los demás costes derivados de servicios necesarios para atender los

requerimientos de suministros de usuarios; previsión que en la actualidad figura

conformada en nuestra CAPV en virtud del Decreto 135/2008, de 15 de julio, de

regulación de los costes de los servicios que las empresas distribuidoras de gas

por canalización prestan a los usuarios, y que podría ser actualizada a fin de

responder a los costes adicionales que puedan acarrear la asunción de nuevas

obligaciones.

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B) Observaciones de técnica normativa

50. Con arreglo a las Directrices para la elaboración de proyectos de ley, decretos,

órdenes y resoluciones, aprobadas por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 23

de marzo de 1993, aplicables en virtud de la disposición adicional tercera de la

LPEDG, se efectúan las siguientes advertencias:

51. La disposición transitoria emplea una locución ?podrá? que puede traslucir alguna

duda sobre la verdadera intención de aplicar retroactivamente la nueva norma a

situaciones originadas bajo la anterior; por lo que se sugiere sustituir el término

por otro más prescriptivo.

52. La disposición final segunda debe ser más precisa sobre la entrada en vigor de la

norma y la duración del plazo de la vacatio legis, señalando ?al mes de su publicación

en el Boletín Oficial del País Vasco?.

53. Se debe corregir el orden de numeración de los párrafos de ciertos artículos

(artículos 1 y 2), al igual que la ordenación alfabética de varios apartados de los

anexos (V.gr.: anexo 1, B), 1.1; 1.2; 2.1; 2.2; 3.2); a fin de hacer comprensible

alguna remisión que se contempla (anexo 1 C).

54. El mismo desorden se encuentra en el anexo 3, apartados del párrafo 1; y

apartados 2.1 y 2.2 del párrafo 2.

55. Resulta extraño que las remisiones a los anexos que se realizan en el articulado

no se corresponda con el orden en que se enumeran. Así, la primera cita se

realiza en el artículo 5.2 al anexo 3. Este problema se podría eludir, creemos que

sin mayores inconvenientes para el mensaje, trasladando el apartado a un artículo

posterior del proyecto.

56. Algún precepto podría: utilizar signos de puntuación diferentes a fin de lograr una

mejor comprensión del mensaje (V.gr.: artículo 6.1, punto y coma en lugar de

coma antes de los términos ??para lo cual se realizarán??); corregir el uso incorrecto

de alguna tilde (artículo 6.2, apartado segundo, la palabra ?correcciones?); o utilizar

correctamente distintos términos (artículo 9.1, primera línea, se debe separar la

preposición ?por? y el pronombre relativo ?que?, no cabiendo el uso de la

conjunción causal ?porque?).

57. No hay razón para que los preceptos de la parte final (adicionales, transitoria,

finales) no reciban su correspondiente titulación, como el resto de los artículos del

proyecto.

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58. En la fórmula aprobatoria se debe hacer cita correcta de la denominación de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, no del Gobierno Vasco.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente el proyecto de decreto de referencia.

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DICTAMEN Nº: 136/2016

TÍTULO: Proyecto de Decreto por el que se regula la inspección y revisión de las

instalaciones receptoras de gas

ANTECEDENTES

1. La Consejera de Desarrollo Económico y Competitividad acuerda, mediante

Orden de 8 de junio de 2016 ?con registro de entrada en la Comisión Jurídica

Asesora en fecha 10 de junio?, someter a dictamen de la Comisión el proyecto de

Decreto por el que se regula la inspección y revisión de las instalaciones

receptoras de gas.

2. La solicitud de dictamen se acompaña del correspondiente expediente, que

consta de los siguientes documentos:

a)Orden de 27 de noviembre de 2016, de la Consejera de Desarrollo Económico

y Competitividad, por la que se ordena el inicio del procedimiento de

elaboración del proyecto de decreto.

b)Orden de 18 de diciembre de 2016, de la Consejera de Desarrollo Económico y

Competitividad, por la que se aprueba con carácter previo el proyecto.

c) Informe jurídico, de fecha 14 de enero de 2016, emitido por la Asesoría jurídica

de la Dirección de Energía, Minas y Administración Industrial.

d)Informe de fecha 18 de enero de 2016, emitido por la Dirección de Energía,

Minas y Administración Industrial, sobre la ausencia de relevancia del proyecto

desde el punto de vista del género.

e)Resolución de fecha 18 de enero de 2016, del Director de Energía, Minas y

Administración Industrial, de sometimiento del proyecto a información pública.

f) Borrador inicial del proyecto.

g)Informe de fecha 22 de enero de 2016, emitido por la Dirección de

Normalización Lingüística de las Administraciones Públicas.

h)Informe de fecha 28 de enero de 2016, emitido por Emakunde.

i) Alegaciones de las empresas y entidades participantes, formuladas por

Danagas SL (10-2-16), Repsol Butano SA (11-2-16), EDP Naturgas Energía

(23-2-16) y Cepsa (29-2-16).

j) Certificación del Acuerdo de fecha 19 de abril de 2016, adoptado por la

Consejo Vasco de Seguridad Industrial.

k) Memoria de tramitación de fecha 5 de mayo de 2016, suscrita por el Director de

Energía, Minas y Administración Industrial.

l) Memoria económica, de fecha 5 de mayo de 2016, suscrita por el Director de

Energía, Minas y Administración Industrial.

m)Segundo borrador del proyecto.

n)Informe de fecha 26 de mayo de 2016, de la Dirección de la Oficina de Control

Económico (OCE).

OBJETO Y DESCRIPCIÓN DEL DECRETO

3. Se somete al examen de esta Comisión un proyecto que pretende sustituir al

Decreto 28/2002, de 29 de enero, por el que se regula el control de las

instalaciones de gas en servicio, destinadas a usos domésticos, colectivos o

comerciales, que ha sido la norma que ha regulado hasta ahora la submateria de

seguridad industrial en relación con las instalaciones receptoras de combustibles

gaseosos en la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV).

4. La parte expositiva da cuenta de las dos modificaciones que experimentó el citado

decreto (Decreto 136/2007 y Decreto 70/2009) ?con una anulación judicial parcial

de esta última?, así como de la orden dictada en su desarrollo ?de 16 de abril de

2002?, también modificada ?8 de octubre de 2007?.

5. Indica como razón más próxima del dictado del proyecto la introducción en la Ley

estatal 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (LSH) ?por virtud de

la Ley 8/2015, de 21 de mayo, que modifica la Ley 34/1998, de 7-10-1998, del

sector de hidrocarburos, y por la que se regulan determinadas medidas tributarias

y no tributarias en relación con la exploración, investigación y explotación de

hidrocarburos?, de un nuevo régimen en las inspecciones de las instalaciones

receptoras de gas por canalización, tanto de gas natural como de gases licuados

del petróleo (GLP), permitiendo en adelante que sean realizadas por las

empresas instaladoras de gas habilitadas que designen las personas titulares, y

Dictamen 136/2016 Página 2 de 16

estableciendo su obligatoriedad para la empresa distribuidora de gas solo en

defecto de que no la realice una empresa instaladora.

6. Da cuenta seguidamente de los aspectos que regula el proyecto, que en su parte

prescriptiva principal se compone de dieciséis artículos, distribuidos en dos

capítulos con las siguientes intitulaciones:

- Capítulo I, Disposiciones generales: artículo 1, objeto y ámbito de

aplicación; artículo 2, control de instalaciones en servicio: inspección y

revisión; artículo 3, periodicidad de la inspección o revisión; artículo 4,

obligaciones de las personas titulares o usuarias; artículo 5, empresa y

personal habilitado para la realización de las inspecciones o revisiones;

artículo 6, alcance de la inspección o revisión.

- Capítulo II, Inspección y revisión de Instalaciones receptoras de gas:

artículo 7, actuaciones previas a la realización de los controles. aviso de

inspección o revisión; artículo 8, suspensión del suministro por no

realización de inspección o revisión; artículo 9, inspecciones de

instalaciones de gas; artículo 10, revisiones de instalaciones; artículo 11,

evaluación de los defectos y actuaciones en caso de detectar defectos en

los controles; artículo 12, certificado de inspección o revisión de las

instalaciones; artículo 13, remisión de los certificados de inspección o

revisión a la empresa distribuidora o suministradora de gas; artículo 14,

corrección de los defectos; artículo 15, reclamaciones; artículo 16,

remisión de información a la administración.

7. En la parte final, contempla dos disposiciones adicionales, una transitoria, una

derogatoria y dos finales.

8. Se acompaña el proyecto de cuatro anexos.

INTERVENCION DE LA COMISION

9. El presente dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo establecido

en el artículo 3.1.c) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica

Asesora de Euskadi, al tratarse de un proyecto que se puede considerar una

disposición reglamentaria de desarrollo de la Ley 8/2004, de 12 de noviembre, de

industria de la Comunidad Autónoma de Euskadi (LIE).

Dictamen 136/2016 Página 3 de 16

CONSIDERACIONES

I PROCEDIMIENTO DE ELABORACION

10. Siendo de aplicación la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de

elaboración de las disposiciones de carácter general (LPEDG), se puede afirmar

que se han cumplimentado sus hitos fundamentales.

11. Figuran así las órdenes del inicio de elaboración y de aprobación previa del

proyecto, con la indicación de las razones, efectos previstos y trámites a seguirse

en su elaboración.

12. Asimismo, se ha cumplimentado el trámite de audiencia ?al respecto cabe seguir

las referencias de la memoria de tramitación, ya que no se ha incorporado

documentación acreditativa de toda la remisión efectuada?, dándose cuenta de

haberse remitido el proyecto a determinadas empresas y entidades de los

subsectores del suministro y comercialización de los gases natural y licuado del

petróleo, así como de las instaladoras ?Repsol YPF, EDP Naturgas Energía,

Cepsa ELF Gas, Primagas Distribución, AMYCYF-Euskadi, Instagi, Afogasca, y

Afonvi?.

13. Fuera de eso, es de recordar el sometimiento del proyecto a información pública

con la posibilidad de presentar alegaciones en un plazo de veinte días.

14. La señalada memoria señala también la comparecencia de una representación

importante y variada de los agentes con intereses en el sector (económicos y de

consumidores) a la reunión celebrada por el Consejo Vasco de Seguridad

Industrial ?Unión de consumidores de Euskadi (UCE), Consejo Vasco de

Colegios Ingenieros Industriales, Repsol, Confederación de cooperativas de

Euskadi (KONFEKOOP), Iberdrola, SEA, CONFEBASK, Consejo Vasco de

Ingenieros Industriales?, en su condición de miembros del órgano; en el que se

encuentran representadas igualmente corporaciones públicas representativas de

profesiones tituladas relacionadas con la actividad, y otra buena parte de

intereses públicos, diferentes al propiamente energético que concurren en la

actividad ?se refiere así la memoria a la asistencia de representantes de la

Dirección de Calidad Ambiental y de Osalan?.

15. Figura acreditado el acuerdo favorable al proyecto del propio Consejo Vasco de

Seguridad Industrial, que debe informar en materia de reglamentaciones de

seguridad industrial, con arreglo a las funciones que le otorga el Decreto

208/2008, de 9 de diciembre.

Dictamen 136/2016 Página 4 de 16

16. La memoria económica señala que el proyecto no implica gasto económico

alguno para la Administración de la CAPV, así como tampoco para las restantes

administraciones públicas. Respecto de las personas titulares y usuarias de las

instalaciones, la memoria indica la libertad que les otorga el poder elegir la

empresa que efectuará el control, señalando que, al estar sujetas las que realicen

las distribuidoras a precios regulados, la libertad de competencia producirá

presumiblemente un abaratamiento del servicio. También les resultará favorable

la mayor cadencia que se da a la realización de los controles, que de ser cada

cuatro años pasan a ser cada cinco.

17. Para la economía en general es de prever una disminución de las actividades de

control, aunque también una apertura en los agentes realizadores, anteriormente

reservada en el control de inspección para las distribuidoras. La variación entre

agentes no implicará sin embargo una disminución de la actividad económica

global en el sector.

18. El informe de la OCE corrobora la falta de afección presupuestaria y en general

hacendística del proyecto para la propia Administración pública de la CAPV,

posición que disfrutaba ya anteriormente con la precedente normativa. Los

irrelevantes gastos que pueda incorporar aquel (recepción de documentación,

información en web, informática de control) resultan asumibles.

19. Mostrando su conformidad con las valoraciones de la memoria sobre la incidencia

en el sector de los agentes económicos o en la economía general del sector, echa

en falta sin embargo que no se acompañe esta apreciación de ningún cálculo

concreto.

20. En este campo ?como ya se recordara en nuestro dictamen Dictamen 40/2009

con relación al Consejo Vasco de la Competencia del extinguido Tribunal Vasco

de la Competencia? hubiera podido aportar alguna luz, si hubiese intervenido en

el expediente, la Autoridad Vasca de la Competencia con arreglo a sus

competencias (V.gr.: artículo 3.5 de la Ley 1/2012, de 2 de febrero), respecto de

un proyecto de un sector estratégico como el gas, cuyo parecer hubiera

proporcionado datos de interés sobre los eventuales efectos que pudiese producir

en los diferentes agentes intervinientes (distribuidor, instalador), o incluso

beneficiaros (consumidores o usuarios).

21. En el contenido del informe jurídico departamental se integran consideraciones

sobre el informe de impacto en la empresa a emitir con arreglo a la Ley 16/2012,

de 28 de junio, de apoyo a las personas emprendedoras y a la pequeña empresa

del País Vasco.

Dictamen 136/2016 Página 5 de 16

22. Se señala que el proyecto implicará para ciertos agentes una serie de

obligaciones (custodia de documentación, avisos o comunicaciones a realizar)

que se estiman necesarias para el ejercicio de control de seguridad por las

administraciones. Para las distribuidoras supondrá tener competencia, crear

aplicaciones informáticas para los instaladores y tener que gestionar inspecciones

de terceros. Considera, de cualquier forma, que alguno de los escenarios que

contempla la LSH tras su reforma ya figuraba presente para las distribuidoras con

arreglo a la normativa de la CAPV.

23. El informe jurídico pasa revista, entre otros, a aspectos relacionados con los

títulos competenciales implicados por el proyecto, que incardina prevalentemente

en materia de industria sobre la de energía; da cuenta de los avatares de la

regulación antecedente; señala el contenido que mantiene o incorpora el proyecto

de la anterior regulación, estimando legítimas las obligaciones que incorpora para

distribuidores y suministradores; y aborda otras cuestiones jurídicas referidas al

rango, procedimiento de elaboración, estructuración del decreto y técnica

normativa. Estima que el proyecto se ajusta a derecho.

24. Ha informado de forma preceptiva la Dirección de Normalización Lingüística de

las Administraciones Públicas, que confirma la redacción bilingüe del proyecto y

sugiere alguna incorporación referida a la cooficialidad de las personas

consumidoras al mismo; como también Emakunde, que corrobora el carácter

intrascendente del proyecto para el tratamiento de la igualdad, con arreglo a las

Directrices aprobadas por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 21 de agosto de

2012.

25. Dado que el proyecto contempla algunos aspectos atinentes a dispositivos o

plataformas telemáticas, hubiera sido oportuna que se hubiera hecho partícipe del

mismo a la Dirección de Informática y Telecomunicaciones.

II COMPETENCIA

26. Los términos del presente capítulo no experimentan variaciones respecto de lo

dicho en el Dictamen 94/2001, emitido sobre el Decreto 28/2002, que se vino a

reproducir en el repetido Dictamen 90/2007:

?En el citado DCJA 27/2001 se señalaban los títulos competenciales tanto

estatales como de la CAPV que se veían implicados en el dictado de una norma

en la misma materia en la que se produce el presente Decreto. Se señalaba en

concreto: Por lo que, sin adentrarnos ahora en el análisis detenido de los

problemas para delimitar la distribución competencial en materia de industria

Dictamen 136/2016 Página 6 de 16

entre el Estado y la CAPV ?motivada esencialmente por la inexistencia de una

mención expresa a dicho ámbito en los artículos 148 y 149 de la CE?, es lo

cierto que, de acuerdo con la doctrina constitucional consolidada (por todas,

STC 243/1994, FJ 3º), en la submateria ?seguridad industrial? el Estado resulta

competente para dictar las normas de seguridad concretadas en las

denominadas reglamentaciones técnicas ?fijando, así, los requisitos mínimos de

exigencia general en todo el territorio? mientras que la CAPV tiene competencia

para fijar garantías o requisitos adicionales de seguridad en su ámbito territorial

(p. 40).

También se dijo: Por tanto, tratándose de un proyecto de reglamento que versa

sobre el suministro de gas, natural o licuado, por canalización o envasado, en

principio debe reconducirse al ámbito material `energía´ (p. 59). En éste, la

distribución competencial se establece por el artículo 149.1 25 CE (Bases del

régimen minero y energético) y el artículo 11. 2 c) del EAPV (?...el desarrollo

legislativo y la ejecución dentro de su territorio, de las bases, en los términos

que las mismas señalen, en las siguientes materias...c) Régimen minero y

energético?) (p. 60).

Para terminar indicándose: En efecto, además de la competencia que ostenta

en la materia energía ?antes descrita?, la CAPV tiene competencia exclusiva

en `comercio interior, sin perjuicio de la política general de precios, la libre

circulación de bienes en el territorio del Estado y de la legislación sobre defensa

de la competencia´ (art.10 27. EAPV); en `defensa del consumidor y usuario´

(art.10.26 EPV) en los mismos términos que el precepto anterior; y en `industria,

con exclusión de la instalación, ampliación y traslado de industrias sujetas a

normas especiales por razones de seguridad, interés militar y sanitario y

aquellas que precisen de legislación específica para estas funciones y las que

requieran de contratos previos de transferencia de tecnología extranjera´

(art.10.30 EAPV) (p. 67).

Solo cabría añadir ahora que entre los títulos de la CAPV cercanamente

afectados en esta materia también se encuentra el correspondiente a

instalaciones de producción, distribución y transporte de energía, cuando este

transporte no salga de su territorio y su aprovechamiento no afecte a otra

provincia o Comunidad Autónoma del artículo 10.11 del EAPV, título no

descartable en este caso dada la relación existente entre distribución de energía

Dictamen 136/2016 Página 7 de 16

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y las instalaciones de gas (STC 223/2000, FJ 5), que son el objeto de la

regulación del Decreto.?

27. En la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 31/2010, FJ 84, se señala, en

relación a competencia en materia de seguridad industrial, que: ?(?)Bastará para

rechazar la impugnación con recordar que, según nuestra doctrina, la seguridad industrial

constituye un ámbito propio de la materia de «industria» que las Comunidades Autónomas

pueden asumir ( SSTC 203/1992, de 26 de noviembre [ RTC 1992, 203] , F. 2 y 179/1998, de 16 de

septiembre [ RTC 1998, 179] , F. 3). Por ello, la atribución por el Estatuto a la Generalitat de la

competencia exclusiva sobre «la seguridad de las actividades, de las instalaciones, de los

equipos, de los procesos y de los productos industriales» no es contraria al orden

constitucional de distribución de competencias, sin perjuicio de la incidencia del título estatal

sobre la planificación general de la actividad económica del art. 149.1.13 CE al que ya se ha

hecho referencia?.

28. La jurisprudencia concerniente al caso, de interés por haberse pronunciado con

relación a la regulación de la CAPV que precede al proyecto, se hacía eco de la

misma delimitación competencial existente en la materia entre esta CAPV y el

Estado ?Sentencia 140/2010, de 25 de febrero, del Tribunal Superior de Justicia

del País Vasco (JUR 2010\145240)?: ?Pues bien partiendo de esta consideración, debe

recordarse que el Tribunal Constitucional en su sentencia de 24/11/1994 ( RTC 1994, 313) señaló

que: ?la competencia autonómica exclusiva en materia de industria no se refiere genéricamente

`a lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad´, no únicamente a

`instalación, ampliación y traslado de industrias sujetas a normas especiales por razones de

seguridad, interés militar y sanitario y aquellas que precisen de legislación específica para

estas funciones´. Sin embargo, de esta dicción literal no cabe deducir que el Estado carece de

competencia para establecer normas relativas a la seguridad de los productos industriales, ni

justificar esta competencia, como hace la representación de la Comunidad Autónoma del País

Vasco, recurriendo al título competencial consagrado en el art.149.1.1. C.E . ( RCL 1978, 2836)

El propio precepto estatutario reconoce la posibilidad de que el Estado establezca una

legislación específica en materia de seguridad industrial que no puede entenderse referida

exclusivamente a la seguridad de las instalaciones industriales sino también a los productos en

ellas elaborados.?

29. Para terminar concluyendo: ?En definitiva, pues, el reparto de funciones en materia de

seguridad industrial sigue aquí un esquema similar al analizado en el fundamento jurídico 3.: el

Estado se reserva la función normativa en materia de seguridad de los productos industriales,

en tanto que a la Comunidad Autónoma del País Vasco le corresponde la potestad de

complementar esta normativa y la ejecución tanto de la emanada del Estado, cuanto de la

autonómica o comunitaria europea?.

Dictamen 136/2016 Página 8 de 16

III MARCO NORMATIVO

30. Persiste igualmente, en lo fundamental, el mismo marco normativo al que se hizo

mención en el Dictamen 90/2007 correspondiente a esta misma materia y

regulación, y que se recogió en el reiterado Dictamen 40/2009. Esto es:

?Desde el dictado del Decreto 28/2002, que es objeto de la modificación del

proyecto, la alteración legal más significativa la constituye la aparición de la LIE,

norma cabecera en materia de industria que proporcionará cobertura legal

suficiente en lo venidero para cualquier iniciativa reglamentaria como la que, en

submateria de seguridad industrial, materializa la presente iniciativa.

Por su parte, en la legislación de carácter básico del Estado han surgido,

operando por orden cronológico, en primer lugar, en submateria de seguridad

industrial, el Real Decreto 919/2006, de 28 de julio, que aprueba el Reglamento

técnico de distribución y utilización de combustibles gaseosos y sus

instrucciones técnicas complementarias ICG 01 a 11, dictado al amparo del

artículo 149.1.13ª de la Constitución, CE.

Por el citado Real Decreto 919/2006 se ha procedido a derogar expresamente

anteriores normas ?Real Decreto 1853/1993, de 22 de octubre, por el que se

aprueba el Reglamento de instalaciones de gas en locales destinados a usos

domésticos, colectivos o comerciales? y, en lo que se opongan al mismo, el

Decreto 2913/1973, de 26 de octubre, del Reglamento General del servicio

público de los combustibles y el Real Decreto 1085/1992, de 11 de septiembre,

del Reglamento de la actividad de distribución de gases licuados del petróleo.

Por otra parte, en materia específica del sector energético de los hidrocarburos,

en el que se comprende el subsector del gas, la Ley estatal 34/1998, de 7 de

octubre, del sector de hidrocarburos, LSH, dictada al amparo del artículo

149.1.13ª y 25ª CE, ha experimentado importantes innovaciones, la última en

fechas recientes ?Ley 12/2007, de 2 de julio (BOE de 3 de julio)?, incidiendo de

forma fundamental en la profundización de la transposición de la Directiva

2003/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003,

relativa a normas comunes para el mercado interior del gas natural, que ha

terminado por implantar una neta separación de actividades, que utilizando los

términos de la propia Ley 12/2007, señala: las obligaciones de separación

jurídica en el mercado liberalizado de las actividades de transporte, distribución,

regasificación o almacenamiento por una parte, de las actividades de

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producción o suministro de gas natural, por otra, y la obligación de separación

funcional que impone la Directiva 2003/55/CE, exige la adecuación a dicha

Directiva del Título IV de la Ley 34/1998 sobre ordenación del suministro de

gases combustibles por canalización.

Dentro de las normas infralegales del subsector energético del gas es también

de mencionar el Real Decreto 1434/2002, de 27 de diciembre, que regula las

actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y

procedimientos de autorización de instalaciones de gas natural, también dictado

con arreglo al artículo 149.1.13ª y 25ª CE.?

31. No obstante, es de advertir que en el contenido tanto de la LSH como del Real

Decreto 919/2006 se han producido con posterioridad ciertas alteraciones; en la

primera como consecuencia del dictado de la antes señalada Ley 8/2015, de 21

de mayo, que modifica la Ley 34/1998, de 7-10-1998, del sector de hidrocarburos,

y por la que se regulan determinadas medidas tributarias y no tributarias en

relación con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos?; y en

cuanto a la segunda norma, por obra del Real Decreto 984/2015, de 30 de

octubre, que regula el mercado organizado de gas y el acceso de terceros a las

instalaciones del sistema de gas natural.

32. Se señala en el preámbulo de este último real decreto: ?En el presente real decreto se

establece el procedimiento de inspección periódica de instalaciones receptoras de

combustibles gaseosos por canalización y se determina la naturaleza de las conexiones entre

las redes de transporte y distribución de gas natural en cumplimiento de lo establecido en el

artículo 73.1 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre. Estas medidas se enmarcan dentro de las

reformas para fomentar la competencia en las inspecciones de combustibles gaseosos así

como para optimizar los costes de las nuevas infraestructuras de gas natural. Asimismo, con el

fin de mantener la coherencia normativa, se modifican algunas disposiciones del Real Decreto

919/2006, de 28 de julio , por el que se aprueba el Reglamento técnico de distribución y

utilización de combustibles gaseosos y sus instrucciones técnicas complementarias ICG 01 a

11, en materia de inspecciones de instalaciones receptoras de gas.?

IV ANÁLISIS DEL CONTENIDO DEL PROYECTO DE DECRETO

A) Observaciones generales

33. El proyecto, como se ha recogido en la descripción de la norma sometida, se

constituye de dos partes diferenciadas, pudiendo distinguirse: (I) una dedicada al

señalamiento de los elementos protagonistas del régimen de control (Capítulo I,

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Disposiciones generales: clases de control, obligaciones de las personas titulares

de las instalaciones, empresas y personal habilitado para el control, alcance de

los controles); y (II) otra, en la que se contiene la secuencia dinámica del proceso

del control (capítulo II, Inspección y revisión de instalaciones receptoras de gas:

avisos previos, suspensión del suministro por omisión de los controles,

materialización de los controles de inspección y revisión, certificación de los

controles, remisión a las distribuidoras y suministradoras, corrección de los

defectos, reclamaciones, y remisiones de información a la Administración).

34. El vigente Decreto 28/2002, con la regulación originaria y sus dos modificaciones

posteriores, ha sido objeto de ratificación judicial en los sucesivos recursos que

interpusieron distintos agentes del sector, desestimando sus pretensiones de

anulación (F.A.V.I., Asociación española de operadores de gases licuados del

petróleo y REPSOL), que fueron resueltos en sentido desestimatorio por

sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de

Justicia del País Vasco -TSJPV- (RJCA 2003\637, JUR 2003\270279 y RJCA

2004\311).

35. Aunque, como decimos, la doctrina de la sala del TSJPV competente se había

pronunciado en sentido confirmatorio así mismo con respecto a la segunda de las

modificaciones del Decreto 28/2002, la producida por el dictado del Decreto

70/2009, mediante Sentencia 140/2010, de 25 de febrero (JUR 2010\145240), el

Tribunal Supremo casó finalmente la misma, estimando de forma parcial el

recurso interpuesto por la entidad demandante, al entender que la nueva

regulación ?que había sustituido el denominado control de revisión, considerado

de menores garantías, por el de inspección? había prescindido en realidad de un

tipo de control en cierta clase de instalaciones (las receptoras no suministradas a

través de redes de distribución), contraviniendo de esta forma la normativa básica

estatal, viniendo a alterar con ello componentes significativos del sistema de

control establecido por la legislación básica.

36. El Tribunal Supremo llega a esa conclusión aun reconociendo plausibles las

finalidades del cambio normativo que proponía establecer la nueva regulación

autonómica.

37. Por lo demás, la sentencia resulta muy esclarecedora por cuanto, además de

reconocer de forma explícita la capacidad de la CAPV para introducir requisitos de

seguridad adicionales que se sobrepongan a los prefijados por la normativa

básica estatal, descarta las impugnaciones referidas a otros preceptos, que

considera perfectamente válidos; lo que permite servirnos como guía orientativa

en el análisis de las reglas que se dispone recoger el proyecto, mucha parte de

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los cuales resultan ser una reproducción de la vigente regulación del Decreto

28/2002.

38. Conforme señala el informe jurídico departamental que acompaña al expediente,

el proyecto pretende, por otra parte, incorporar las novedades que se han

introducido en la legislación estatal en la materia; sirviendo su dictado, de esta

forma, para adaptar el nuevo régimen; incorporando además lo precedente que

no ha resultado alterado; y limitándose, en lo demás, a introducir obligaciones a

las entidades distribuidoras y suministradoras, de forma legítima y respetuosa con

la legislación básica estatal.

39. Tomando como referencia las novedades legislativas más generales que ha

venido a incorporar la legislación estatal (Ley 8/2015 y Real Decreto 984/2015)

?entre las que se incluyen las que propician el dictado del nuevo decreto?, cabe

señalar que las mismas responden a la intención de introducir en el Estado lo que

se llama un mercado del gas organizado, que en el caso estatal se reducirá al

denominado secundario, protagonizado por los agentes importadores o

aprovisionadores, frente al que se denomina primario, constituido por los

productores; introduciendo, así mismo, una forma más ágil de contratar la

capacidad gasística por medio de la creación de una plataforma única.

40. Es de significar, en lo jurídico, que las actividades de estos agentes intervinientes

del sector energético del gas reciben la calificación de ?actividades económicas de

interés general? que, sin llegar a alcanzar el calificativo de ?servicios de interés general?

como los del sector eléctrico y de las telecomunicaciones, comparten con ellos

una regulación pública de notable intensidad; comportando la presencia de una

reserva de ley, en la libertad de empresa, solo relativa, que auspicia por ello la

colaboración importante de la potestad reglamentaria (aspectos estos inferibles

del Dictamen del Consejo de Estado 968/2015 sobre el proyecto de real decreto

de regulación del mercado organizado de gas y el acceso de terceros a las

instalaciones del sistema de gas natural).

41. Todas estas actividades figuran sometidas, por otra parte, al principio de

sostenibilidad económica y financiera, finalidad a la que responde el Real Decreto

984/2015 ?norma reglamentaria que concreta la modificación del procedimiento

de inspección periódica de las instalaciones receptoras de gas por canalización?

cuando señala en su parte expositiva que ?todas las medidas anteriores contribuirán a

aumentar la competencia efectiva en el sector de los hidrocarburos líquidos y aumentan la

eficiencia del sistema logístico en su conjunto, todo lo cual repercutirá en un menor coste para

el consumidor y para las empresas?.

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42. Al hilo de las alegaciones que han realizado algunos agentes intervinientes en el

procedimiento de elaboración del proyecto ?por destacar alguna, la supuesta

imposición de obligaciones a las suministradoras de control de las instalaciones

receptoras sin conexión a la red, infringiendo la normativa básica; cumplimiento

que consideran además no factible por no poderse conocer por su parte siquiera

su ubicación?, convendrá recordar el reconocimiento judicial señalado por la

sentencia del Tribunal Supremo que casaba la última modificación del vigente

Decreto 28/2002, en lo que se refiere a la capacidad normativa de la CAPV para

agregar requisitos de seguridad adicionales.

43. Entendemos que, siendo factible para la CAPV, conforme a lo expresado por la

citada sentencia, sobreponer requisitos de carácter material, como pueden ser

nuevas exigencias de carácter técnico, esta misma capacidad competencial debe

permitir a fortiori introducir requisitos de orden más formal o procedimental ?a los

que se reconducen más propiamente las novedades del proyecto, como se verá?

que se puedan dirigir a los distintos agentes del sector, porque constituyen

aspectos complementarios e instrumentales necesarios para acreditar el

cumplimiento de los propios requisitos técnicos o materiales.

44. Haciendo un contraste con la regulación básica estatal de referencia ?artículo 74.

p) de la LSH y artículos 7.2 del Reglamento técnico de distribución y utilización de

combustibles gaseosos, aprobado por Real Decreto 919/2006, de 28 de julio, y su

instrucción técnica complementaria ITC-ICG 07?, las obligaciones que introduce

ex novo el proyecto se pueden concretar en las siguientes:

- las de aviso por los distribuidores y suministradores para los controles de

revisión (artículo 7.1);

- las de comunicación por los mismos agentes a las delegaciones

territoriales de la suspensión de suministro (artículo 8.5);

- las de las comunicaciones por los mismos agentes a las delegaciones

territoriales de los defectos graves no corregidos en plazo (artículo 11.2);

- las de comunicación por los instaladores a distribuidoras y suministradoras

de las inspecciones realizadas (artículo 13.1);

- las de comunicación por los instaladores a distribuidoras y suministradoras

de las correcciones realizadas (artículo 14);

- las de distribuidoras y suministradoras de suministrar información general

a la dirección competente en seguridad industrial, de tener a disposición

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documentación material e informática de carácter singularizado, y de

remitir a la Administración la misma en casos de reclamaciones de los

interesados.

45. Se ha señalado ya que la Sentencia del tribunal Supremo (STS) de constante cita

reconoció determinada capacidad normativa para regular importantes aspectos,

entre los que no resulta menor la extensión del control de inspección, y

consiguientes obligaciones de la distribuidoras, a las instalaciones de depósitos

de GLP que estén en disposición de dar servicio a más de una persona usuaria;

aspecto que no dejaba de constituir una novedad respecto a la normativa básica

estatal y que recibió el amparo en la mencionada sentencia del Tribunal Supremo.

46. En consecuencia, es de considerar que la capacidad normativa de la CAPV le

autoriza para poder contemplar novedades de las características señaladas.

47. Consideramos añadidamente que los únicos límites a la capacidad normativa en

la materia concerniente al proyecto, conformados en la referida STS, son los que

respondan al riesgo de producir una verdadera desvirtuación o alteración

significativa de los elementos de control establecidos en la normativa básica; sin

que se revelen en este caso.

48. Más derechamente, se puede entender que el proyecto se limita a realizar una

modesta operación de perfilamiento del elenco de obligaciones de los agentes

distribuidores, suministradores e instaladores, que ya figuran establecidas y

delimitadas esencialmente en la normativa básica.

49. Por último, las consecuencias económicas que el cumplimiento de estas

obligaciones documentales, materiales y procedimentales depare a los distintos

agentes del sector no puede suponer un obstáculo jurídico o legal para su

implantación ?teniendo en cuenta además que se contemplan como repercutibles

en los usuarios?; estando previsto en la LSH (artículo 91.3) que las comunidades

autónomas puedan establecer el régimen económico de los costos de alta, así

como los demás costes derivados de servicios necesarios para atender los

requerimientos de suministros de usuarios; previsión que en la actualidad figura

conformada en nuestra CAPV en virtud del Decreto 135/2008, de 15 de julio, de

regulación de los costes de los servicios que las empresas distribuidoras de gas

por canalización prestan a los usuarios, y que podría ser actualizada a fin de

responder a los costes adicionales que puedan acarrear la asunción de nuevas

obligaciones.

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B) Observaciones de técnica normativa

50. Con arreglo a las Directrices para la elaboración de proyectos de ley, decretos,

órdenes y resoluciones, aprobadas por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 23

de marzo de 1993, aplicables en virtud de la disposición adicional tercera de la

LPEDG, se efectúan las siguientes advertencias:

51. La disposición transitoria emplea una locución ?podrá? que puede traslucir alguna

duda sobre la verdadera intención de aplicar retroactivamente la nueva norma a

situaciones originadas bajo la anterior; por lo que se sugiere sustituir el término

por otro más prescriptivo.

52. La disposición final segunda debe ser más precisa sobre la entrada en vigor de la

norma y la duración del plazo de la vacatio legis, señalando ?al mes de su publicación

en el Boletín Oficial del País Vasco?.

53. Se debe corregir el orden de numeración de los párrafos de ciertos artículos

(artículos 1 y 2), al igual que la ordenación alfabética de varios apartados de los

anexos (V.gr.: anexo 1, B), 1.1; 1.2; 2.1; 2.2; 3.2); a fin de hacer comprensible

alguna remisión que se contempla (anexo 1 C).

54. El mismo desorden se encuentra en el anexo 3, apartados del párrafo 1; y

apartados 2.1 y 2.2 del párrafo 2.

55. Resulta extraño que las remisiones a los anexos que se realizan en el articulado

no se corresponda con el orden en que se enumeran. Así, la primera cita se

realiza en el artículo 5.2 al anexo 3. Este problema se podría eludir, creemos que

sin mayores inconvenientes para el mensaje, trasladando el apartado a un artículo

posterior del proyecto.

56. Algún precepto podría: utilizar signos de puntuación diferentes a fin de lograr una

mejor comprensión del mensaje (V.gr.: artículo 6.1, punto y coma en lugar de

coma antes de los términos ??para lo cual se realizarán??); corregir el uso incorrecto

de alguna tilde (artículo 6.2, apartado segundo, la palabra ?correcciones?); o utilizar

correctamente distintos términos (artículo 9.1, primera línea, se debe separar la

preposición ?por? y el pronombre relativo ?que?, no cabiendo el uso de la

conjunción causal ?porque?).

57. No hay razón para que los preceptos de la parte final (adicionales, transitoria,

finales) no reciban su correspondiente titulación, como el resto de los artículos del

proyecto.

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58. En la fórmula aprobatoria se debe hacer cita correcta de la denominación de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, no del Gobierno Vasco.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente el proyecto de decreto de referencia.

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