Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 131/2015 de 30 de septiembre de 2015

Cuestión

Proyecto de Decreto de cartera de prestaciones y servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales.

Contestacion

DICTAMEN Nº: 131/2015

TÍTULO: Proyecto de Decreto de cartera de prestaciones y servicios del Sistema

Vasco de Servicios Sociales

ANTECEDENTES

1. El 8 de julio de 2015 ha tenido entrada en la Comisión la Orden de 3 de julio

anterior del Consejero de Empleo y Políticas Sociales, por la que se somete a

dictamen el proyecto de Decreto de cartera de prestaciones y servicios del

Sistema Vasco de Servicios Sociales.

2. En dicho expediente, junto con la versión del proyecto objeto del dictamen (la

quinta, de junio de 2015), se encuentran incorporados, además, los siguientes

documentos de interés ordenados cronológicamente:

a) Orden de 15 de febrero de 2012 de la Consejera de Empleo y Asuntos

Sociales, por la que se inicia el procedimiento de elaboración del proyecto.

b) Primera versión del proyecto, del mismo 15 de febrero, denominado ?borrador

técnico?.

c) Orden de 21 de febrero de 2012 de la consejera citada, de aprobación

previa del proyecto.

d) Informe de 14 de marzo siguiente, de la Dirección de Servicios y Régimen

Jurídico del departamento autor de la iniciativa.

e) Resolución de 15 de marzo posterior, del Director de Servicios Sociales, por

la que se somete a trámite de audiencia e información pública el proyecto,

publicada en el Boletín Oficial del País Vasco (BOPV) de 15 de marzo de

2012.

f) Alegaciones de la Comisión Interinstitucional Autonómica de Atención

Temprana, adoptadas en sesión de 15 de marzo.

g) Informe de la Dirección de Innovación y Administración Electrónica (22 de

marzo).

h) Informe de la Dirección de Normalización Lingüística de las

Administraciones Públicas, de 28 de marzo.

i) Informe provisional de impacto en función del género (16 de abril).

j) Alegaciones del Ayuntamiento de Azpeitia, suscritas el 17 de abril

k) Escrito de alegaciones del Departamento de Justicia y Administración

Pública (19 de abril).

l) Escrito de alegaciones del Ayuntamiento de Arrigorriaga (20 de abril).

m) Escrito de alegaciones de la asociación Lares Euskadi (23 de abril).

n) Informe de la asesoría jurídica del Departamento de Cultura (23 de abril).

o) Escrito de alegaciones de la Federación Vasca de Asociaciones a favor de

las personas con discapacidad intelectual (FEVAS), de 24 de abril.

p) Informe de la Dirección de Administración Tributaria (25 de abril).

q) Escrito de alegaciones del Colegio Oficial de psicólogos de Bizkaia (25 de

abril).

r) Escrito de alegaciones del Departamento de Política Social de la Diputación

Foral de Gipuzkoa (25 de abril).

s) Escrito de alegaciones al proyecto, del Departamento de Interior (26 de

abril).

t) Alegaciones de la asociación Elkartean, remitidas con escrito de 26 de abril.

u) Escrito de alegaciones de la Federación territorial de asociaciones

provinciales de pensionistas y jubilados de Álava, Gipuzkoa y Bizkaia,

Euskofederpen (26 de abril).

v) Escrito de alegaciones del Ayuntamiento de Andoain (26 de abril).

w) Alegaciones de Euskadiko Udalen Elkartea/Asociación de Municipios

Vascos (Eudel) al proyecto, de 15 de febrero anterior, enviadas con oficio de

26 de abril.

x) Alegaciones de la Diputada Foral de Servicios Sociales de Álava (27 de

abril).

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y) Escrito de alegaciones del Colegio Oficial de fisioterapeutas del País Vasco

(27 de abril).

z) Escrito de alegaciones del sindicato Comisiones Obreras (CCOO) de

Euskadi (27 de abril).

aa) Escrito de alegaciones de la Federación Coordinadora de Personas con

Discapacidad Física de Gipuzkoa, Elkartu (27 de abril).

bb) Alegaciones del Departamento de Acción Social de la Diputación Foral de

Bizkaia (30 de abril).

cc) Escrito de alegaciones de Eskola Orue (30 de abril).

dd) Alegaciones de la Federación de Euskadi de Asociaciones de familiares y

personas con discapacidad mental, Fedeafes, remitidas con escrito de 30 de

abril.

ee) Alegaciones de Ekain, Redes para la Inclusión Social en Euskadi (30 de

abril).

ff) Alegaciones del Colegio Profesional de Terapeutas Ocupacionales del País

Vasco, ETOLE (30 de abril).

gg) Alegaciones del Ayuntamiento de Zigoitia (30 de abril).

hh) Escrito de alegaciones del Colegio de Educadoras y Educadores Sociales

del País Vasco (GHEE-CEESPV) -4 de mayo.

ii) Escrito de alegaciones de las Asociaciones que trabajan con programas de

atención social al colectivo de personas que ejercen la prostitución en la

Comunidad Autónoma del País Vasco (4 de mayo).

jj) Informe jurídico de la Dirección de Régimen Jurídico, Económico y Servicios

Generales del Departamento de Sanidad y Consumo (7 de mayo).

kk) Escrito de alegaciones del Consejo Territorial del País Vasco de la

Organización Nacional de ciegos españoles (ONCE), también de 7 de mayo.

ll) Alegaciones del Grupo S.S.I.- Servicios Sociales Integrados, S. Coop.

(registro 9 de mayo).

mm) Alegaciones del Ayuntamiento de Eskoriatza (10 de mayo).

nn) Alegaciones de Agintzari, SCIS, (11 de mayo).

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oo) Informe jurídico de la Agencia Vasca de Protección de Datos remitido con

oficio de 7 de junio de 2012.

pp) Alegaciones del médico geriatra responsable de atención sanitaria de

Zorroaga Fundazioa-Fundación Zorroaga (25 de junio).

qq) Escrito de alegaciones de Sidálava, Comisión anti-sida de Álava (25 de

junio).

rr) Alegaciones de la asociación Gizarterako (25 de junio).

ss) Certificado relativo a las alegaciones de la Comisión Consultiva de Consumo

de Euskadi, de 25 de junio.

tt) Informe de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer (en adelante, Emakunde),

de 11 de julio de 2012.

uu) Versión del proyecto (?Borrador técnico?) de julio de 2012.

vv) Informe de la asesoría jurídica de la Dirección de Función Pública (1 de

agosto).

ww) Acta provisional de la sesión de 11 de octubre de 2012 del Órgano

Interinstitucional de Servicios Sociales (OISS) en la que se informa del

proceso de aprobación del proyecto.

xx) Texto del proyecto acordado en el OISS, de 19 de diciembre de 2014.

yy) Certificado de la secretaria del OISS, de 26 de diciembre de 2014, sobre el

acuerdo adoptado el 19 de diciembre anterior, relativo al informe sobre el

proyecto de decreto.

zz) Certificado del secretario del Consejo Vasco de Servicios Sociales, de 27 de

enero de 2015, en relación con el informe emitido por ese órgano relativo al

proyecto, en sesión de 23 de enero anterior.

aaa) Memoria del procedimiento de elaboración del proyecto de decreto, de la

Directora de Servicios Sociales, de 30 de enero de 2015.

bbb) Dictamen 3/15, de 27 de marzo de 2015, del Consejo Económico y Social

Vasco (recibido en la Comisión el 17 de julio último).

ccc) Cuarta versión del proyecto, fechada en marzo de 2015.

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ddd) Informe de la Dirección de Presupuestos en relación con el proyecto, de 12

de junio de 2015.

eee) Informe de la Oficina de Control Económico (en adelante, OCE), de 16 de

junio posterior.

fff) Informe de impacto en la empresa elaborado por la Dirección de Servicios

Sociales el 29 de junio siguiente.

ggg) Memoria sucinta del procedimiento de elaboración del proyecto de decreto,

del 30 de junio.

hhh) Documento comprensivo del mapa de servicios sociales de la Comunidad

Autónoma del País Vasco (en adelante, CAPV) y memoria económica,

fechado en diciembre de 2014 e incorporado al expediente a disposición de

la Comisión el 21 de septiembre último.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

3. El presente dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido

en el apartado c) del artículo 3.1 de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, al tratarse de un proyecto de disposición

reglamentaria dictada por el Gobierno Vasco en ejercicio de las competencias

autonómicas de desarrollo de la legislación autonómica, en concreto, del artículo

23 de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre de servicios sociales (LSS).

DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE DECRETO

4. El proyecto de decreto sometido a dictamen tiene por objeto (según su artículo 1)

regular la cartera de prestaciones y servicios del Sistema Vasco de Servicios

Sociales (SVSS), en desarrollo del catálogo de prestaciones y servicios (en

adelante, el Catálogo) previsto en el artículo 22 de la LSS y en cumplimiento del

mandato contenido en su artículo 23 y en su disposición adicional primera.

5. El proyecto consta de parte expositiva, setenta y ocho artículos (agrupados en

cuatro capítulos), dos anexos, tres disposiciones transitorias, tres disposiciones

adicionales, una disposición derogatoria y una disposición final.

6. Según reseña la parte expositiva, el proyecto de decreto pretende, al tiempo que

desarrolla las previsiones legales, dar contenido y delimitar el derecho universal

subjetivo de acceder a las prestaciones y servicios del Catálogo ?proclamado en

la LSS? y, a la vez, las obligaciones de las administraciones públicas vascas en

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relación con la provisión de las prestaciones y servicios de la cartera de

prestaciones y servicios (en adelante, la Cartera).

7. En cuanto a la parte dispositiva de la norma proyectada, el capítulo I (intitulado

?Disposiciones generales?) comprende los artículos 1 a 8. El artículo 1 define el objeto del

decreto, en el sentido ya apuntado. El artículo 2 establece su ámbito de aplicación (servicios y

prestaciones incluidas en la Cartera e integradas en el SVSS y, en su caso, sus diferentes

modalidades, con independencia de la titularidad pública o privada de los servicios o

equipamientos). El artículo 3 determina la finalidad de la Cartera; y el artículo 4, su contenido.

El artículo 5 establece la competencia de las diferentes instituciones y administraciones

públicas vascas para la provisión de las prestaciones y servicios de la Cartera. El artículo 6

define el acceso a las prestaciones técnicas y tecnológicas a través de servicios, centros y

prestaciones o ayudas económicas. El artículo 7 establece la forma en que se articulan en la

Cartera las prestaciones de otros sistemas y políticas públicas y los servicios de naturaleza

mixta. Y el artículo 8 prevé los supuestos y forma en que se puede actualizar dicha cartera.

8. El capítulo II (rubricado ?Requisitos y criterios de acceso a los servicios y prestaciones

económicas?) abarca los artículos 9 a 12. El artículo 9 establece los requisitos

generales de acceso a los servicios y prestaciones del SVSS; el artículo 10, los

requisitos específicos de carácter administrativo; y el artículo 11, los requisitos de

necesidad específicos y los instrumentos para su valoración. El artículo 12 regula

la idoneidad del recurso o de la combinación de recursos y la prescripción técnica,

en función de la situación de necesidad cuya existencia se haya reconocido.

9. El capítulo III (?Disposiciones procedimentales?) comprende los artículos 13 a 31,

agrupados en cinco secciones. Los artículos 16 a 25 integran la sección 1ª del

capítulo; los artículos 26 y 27, la 2ª; el artículo 28, la 3ª; el artículo 29, la 4ª; y los

artículos 30 y 31, la 5ª.

10. El artículo 13 indica las normas aplicables al procedimiento de acceso a los

servicios y prestaciones económicas del SVSS. El artículo 14 establece las

formas de inicio del procedimiento (a instancia de la persona afectada por alguna

de las situaciones o contingencias objeto de cobertura, o de oficio). El artículo 15

indica los tipos de procedimiento de acceso: el ordinario, el urgente y el de

actuación en situaciones de urgencia social.

11. La sección 1ª regula el ?Procedimiento ordinario de acceso? ?bajo esa rúbrica?, en sus

diferentes aspectos: acceso a través del servicio social de sase (artículo 16); la

valoración y el diagnóstico social en atención primaria (artículo 17); la valoración y

el diagnóstico social especializados, en atención secundaria (artículo 18); la

elaboración del plan de atención personalizada (PAP) y el seguimiento de la

intervención (artículo 19); la solicitud de servicios y prestaciones económicas

vinculadas a un PAP (artículo 20); la resolución que ha de dictar la Administración

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competente para la provisión del servicio o prestación económica solicitada

(artículo 21); el desistimiento de la solicitud que puede realizar la persona

solicitante o su representante legal, antes de dictarse del resolución en el

procedimiento (artículo 22); la renuncia de las personas señaladas al derecho ya

reconocido mediante resolución (artículo 23); las causas y el procedimiento de

suspensión y extinción del derecho (artículo 24); y la aportación y tratamiento de

los datos de carácter personal (artículo 25).

12. La sección 2ª contempla el ?Procedimiento de acceso urgente? ?bajo esa rúbrica?: en

el artículo 26 define las situaciones de acceso urgente, que se tramitan mediante

ese procedimiento; y en el artículo 27 determina la provisionalidad del servicio así

concedido.

13. La sección 3ª regula el ?Procedimiento en situaciones de urgencia social? ?bajo esa

rúbrica? en el artículo 28, que establece lo que se entiende por situación de

urgencia social y el acceso al SVSS en esa situación.

14. La sección 4ª contempla los recursos administrativos y judiciales contra las

resoluciones dictadas en los procedimientos de concesión, denegación,

modificación, suspensión o extinción de los servicios o ayudas.

15. Por último, la sección 5ª aborda, con esa rúbrica, la ?Derivación entre niveles de

atención y flexibilización?, en el artículo 30 (sobre los protocolos de derivación entre

los niveles de atención primaria y secundaria) y en el artículo 31 (relativo a la

posibilidad de flexibilizar los requisitos de acceso y permanencia en los servicios y

prestaciones técnicas incluidas en ellos en las condiciones que prevé).

16. El capítulo IV (intitulado ?Regulación de los servicios y prestaciones económicas del

Sistema Vasco de Servicios Sociales?) comprende los artículos 32 a 78, agrupados en

cinco seccciones. Los artículos 32 a 34 integran la sección 1ª; los artículo 35 a 44,

la 2ª; el artículo 45, la 3ª; los artículos 46 a 77, la 4ª; y el artículo 78, la 5ª.

17. La sección 1ª se refiere a las ?Consideraciones generales? ?con ese título?, que

afectan a: los requisitos de acceso referidos en las fichas y la prestación de

alojamiento (artículo 32); las definiciones a los efectos del decreto (artículo 33); y

la organización de los servicios y prestaciones económicas del Catálogo de

Prestaciones y Servicios del SVSS (artículo 34).

18. La sección 2ª contempla los ?Servicios y prestaciones económicas de competencia

municipal?, entre los que se encuentran: el servicio de información, valoración,

diagnóstico y orientación (artículo 35); el servicio de ayuda a domicilio (artículo

36); el servicio de intervención socioeducativa y psicosocial (artículo 37); el

servicio de apoyo a personas cuidadoras (artículo 38); el servicio de promoción de

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la participación y la inclusión social en el ámbito de los servicios sociales (artículo

39); los servicios de atención diurna (artículo 40); los servicios de acogida

nocturna (artículo 41); los servicios de alojamiento (artículo 42); los servicios de

alojamiento/vivienda tutelada para personas en riesgo de exclusión (artículo 43); y

los servicios de alojamiento para personas mayores (artículo 44).

19. La sección 3ª contempla los ?Servicios y prestaciones económicas de competencia foral?,

entre los que se encuentran: el servicio de valoración y diagnóstico de la

dependencia, la discapacidad, la exclusión y la desprotección (artículo 45); el

servicio o centro de día para atender necesidades derivadas de limitaciones en la

autonomía (artículo 36); el servicio de intervención socioeducativa y psicosocial

(artículo 46); el servicio o centro ocupacional (artículo 47); el servicio o centro de

día para atender necesidades de inclusión social (artículo 48); centro de noche

para atender necesidades derivadas de limitaciones en la autonomía (artículo 49);

centro de acogida nocturna para atender necesidades de inclusión social (artículo

50); centros residenciales para personas mayores (artículo 51); centros

residenciales para personas con discapacidad (artículo 52); centros residenciales

para personas con enfermedad mental (artículo 53); centros residenciales para

personas menores de edad (artículo 54); centros residenciales para personas en

situación de exclusión y marginación (artículo 55); centros residenciales para

mujeres víctimas de maltrato doméstico y otros servicios residenciales para

mujeres (artículo 56); servicio de respiro (artículo 57); servicio de coordinación a

urgencias sociales (artículo 58); servicio de apoyo a la vida independiente

(artículo 59); servicio de ayudas técnicas (productos de apoyo) y adaptación del

medio físico (artículo 60); servicio de tutela para personas adultas incapacitadas

(artículo 61); servicio de transporte adaptado (artículo 62); servicios de

intervención socioeducativa y/o psicosocial con familia (artículo 63); servicio de

intervención social en atención temprana (artículo 64); servicios de atención

socio-jurídica y psicosocial de las situaciones de maltrato doméstico y agresiones

sexuales a mujeres, a personas menores de edad, a personas mayores y a

personas con discapacidad (artículo 65); servicio de promoción y apoyo técnico al

acogimiento familiar (artículo 66); servicio de promoción y apoyo técnico a la

adopción (artículo 67); prestación económica de asistencia personal (artículo 68);

prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a personas

cuidadoras no profesionales (artículo 69); ayuda económica para la adquisición de

productos de apoyo no recuperables (artículo 70); y ayuda económica para la

realización de adaptación en la vivienda habitual y en los vehículos particulares

(artículo 71).

20. La sección 4ª contempla los ?Servicios y prestaciones económicas de competencia del

Gobierno Vasco?, entre los que se encuentran: el servicio de teleasistencia (artículo

72); el servicio de información social a la infancia y a la adolescencia en situación

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de desprotección (artículo 73); el servicio de información y atención a mujeres

víctimas de violencia doméstica o por razón de sexo (artículo 74); punto de

encuentro familiar (PEF) por derivación judicial (artículo 75); servicio integral de

mediación familiar (artículo 76); y la prestación económica de pago único a

mujeres víctimas de violencia de género (artículo 77).

21. Por último la sección 5ª regula la ?Prestación económica vinculada al servicio? en el

artículo 78.

22. El anexo I contiene la ?Tabla de correspondencias para el acceso a través del Sistema

Vasco de Servicios Sociales a los servicios y prestaciones del Sistema para la autonomía y

atención a la dependencia?. El anexo II incluye la definición de las prestaciones

técnicas que incluyen los servicios de la cartera (información, valoración de

necesidades, diagnóstico social, orientación, mediación, atención doméstica,

atención personal, intervención socioeducativa y psicosocial, acompañanmiento

social y atención socio-jurídica).

23. Entre las disposiciones transitorias, la primera se refiere a la adecuación de la

normativa en vigor a las previsiones del decreto; la segunda, a la evaluación de la

aplicación y desarrollo de la cartera; y la tercera, a la provisión de prestaciones y

servicios.

24. La disposición adicional primera prevé el ámbito de aplicación de los decretos de

la Administración de la CAPV actualmente en vigor y su conexión con los

servicios regulados en el proyecto; la segunda dirige al Gobierno Vasco el

mandato de elaborar los protocolos de derivación y coordinación entre los niveles

de atención primaria y secundaria; y, conforme a la disposición adicional tercera,

las administraciones públicas competentes acordarán en el seno del Consejo

Vasco de Finanzas Públicas las fórmulas de colaboración financiera que se

entiendan más eficaces, para garantizar la adecuada financiación para la

provisión de las nuevas prestaciones y servicios contemplados en el proyecto.

25. La disposición derogatoria consiste en una cláusula general de derogación de

todas las normas de igual o inferior rango que se opongan a lo dispuesto en la

norma proyectada.

26. La disposición final determina la entrada en vigor del decreto el día siguiente al de

su publicación en el BOPV.

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CONSIDERACIONES

I ASPECTOS COMPETENCIALES Y MARCO NORMATIVO

27. Como hemos señalado, el proyecto desarrolla la LSS (en concreto, su artículo

23), con la que comparte el título competencial habilitante, y da cumplimiento al

mandato contenido en la disposición adicional primera. La iniciativa aparece, por

tanto, como ejercicio de la competencia exclusiva que, en la materia ?asistencia

social?, atribuye a la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) el artículo 10.12 del

Estatuto de Autonomía para el País Vasco (EAPV).

28. Este título competencial nuclear se completa con la competencia exclusiva de la

Comunidad Autónoma que, en la materia de organización, régimen y

funcionamiento de las instituciones y establecimientos de protección y tutela de

menores, le atribuye el artículo 10.14 del EAPV y que, en materia de desarrollo

comunitario, condición femenina, política infantil, juvenil y de la tercera edad, le

otorga el artículo 10.39 del EAPV.

29. La LSS fue analizada en cuanto a sus principios constitucionales y títulos

competenciales, tanto externos ?Estado? como internos ?territorios históricos y

municipios?, que delimitan la competencia de la CAPV, en el Dictamen 97/2008,

al que ahora resulta obligado remitirse.

30. En ese Dictamen 97/2008, emitido con ocasión del anteproyecto de LSS,

recordamos ?como hemos hecho en otros posteriores? que falta una noción

acabada de la materia ?asistencia social?: el texto constitucional no proporciona una

delimitación de tal concepto, sin que tampoco tal acotación haya sido realizada,

hasta la fecha, por el Tribunal Constitucional, cuyos pronunciamientos en esta

materia ?básicamente, SSTC 76/1986, de 9 de junio, 146/1986, de 25 de

noviembre, 13/1992, de 6 de febrero, cuya tesis sobre la ?asistencia social? se

reitera en las SSTC 16/1996, de 1 de febrero, 68/1996, de 18 de abril y 239/2002,

de 11 de diciembre? no han acabado de definir la noción de ?asistencia social? con

las suficientes dosis de seguridad, generalidad y abstracción como para extraer

criterios de general aplicación.

31. Pero también apuntamos allí que lo cierto es que la citada doctrina ha fijado

algunas de las notas características de la ?asistencia social?, conforme a las que se

considera, en general, una expresión sinónima a la de ?servicios sociales?, que

engloba ayudas y prestación de servicios. Como dice la STC 76/1986, de 9 de

junio, la materia de asistencia social ?aparece como un mecanismo protector de

situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos de población a los que no alcanza

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aquel sistema (refiriéndose al de seguridad Social) y que opera mediante técnicas distintas de

las propias de la Seguridad Social?.

32. Así lo reitera la STC 78/2014, de 28 de mayo, que se remite a la STC 26/2013

?con cita de la STC 36/2012, de 15 de marzo?: ?(?) atendiendo a las pautas de

algunos instrumentos internacionales como la Carta social europea, la asistencia social, en

sentido abstracto, abarca a una técnica de protección situada extramuros del sistema de la

Seguridad Social, con caracteres propios, que la separan de otras afines o próximas a ella. Se

trata de un mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos

de población a los que no alcanza el sistema de Seguridad Social y que opera mediante

técnicas distintas de las propias de ésta. Entre sus caracteres típicos se encuentran, de una

parte, su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración

económica de los destinatarios o beneficiarios, y, de otra, su dispensación por entes públicos o

por organismos dependientes de entes públicos, cualesquiera que éstos sean. De esta forma,

la asistencia social vendría conformada como una técnica pública de protección, lo que la

distingue de la clásica beneficiencia, en la que históricamente halla sus raíces?.

33. En ese dictamen también analizamos cómo actuaba en el ámbito competencial la

Ley estatal 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal

y atención a las personas en situación de dependencia (en adelante, LPAP), al

preverse, dentro del SVSS que se regula en la LSS (y que este proyecto

desarrolla en cuanto a la cartera de prestaciones y servicios), las prestaciones

contempladas en el artículo 14 de la LPAP. Así, allí dijimos que ?Del hecho de que el

legislador estatal califique a las normas de la LPAP de normas básicas que garantizan la

igualdad de todos los españoles no supone que las mismas deban necesariamente reputarse

como tales, pues es imprescindible que revistan materialmente dicho carácter (siendo

perfectamente aplicable la doctrina del Tribunal Constitucional sobre las normas básicas SSTC

213/1988, fundamento jurídico 2.º, y 259/1988, fundamento jurídico 2.º). El Tribunal

Constitucional debe determinar inicialmente si la norma estatal que opera como canon en el

control de constitucionalidad de la Ley autonómica es ella misma respetuosa con el orden

constitucional?.

34. Apuntamos que parte de lo dispuesto en la LPAP, ejercitando las competencias

que ésta asume, son propias de las comunidades autónomas, según el artículo

11. Y añadimos: ?Otra cosa será el desarrollo reglamentario de la LPAP, en lo que se refiere

a aspectos tan importantes como la intensidad de la protección y las normas de acceso (?),

las condiciones y cuantía de las prestaciones económicas (?) o los criterios de participación

de los beneficiarios en el coste de las prestaciones (?)?.

35. Por lo que hace a la distribución interna de competencias, el proyecto no presenta

ninguna novedad en relación con lo que dispone el artículo 7.c) 1 y 2 de la Ley

27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones entre las instituciones comunes de la

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Comunidad Autónoma y los órganos forales de sus territorios históricos (LTH), en

relación también con los párrafos 2 y 3 del artículo 39 de la LSS, que atribuye al

Gobierno Vasco la competencia de ejecución, mediante acción directa, de las

prestaciones y servicios que, por los motivos que expresa, tengan que ser

prestados con carácter unitario en todo el territorio de la CAPV (en el párrafo 3 del

artículo 40 de la LSS se identifican las prestaciones y servicios incluidos en esa

acción directa).

36. En cuanto a la Administración Local, el artículo 25.2.e) de la Ley 7/1985, de 2 de

abril, de bases del régimen local (LBRL), prevé la competencia de los municipios

en la materia de ?Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención

inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social?, que, con arreglo a su

artículo 26.1.c) se deberá prestar en todo caso por los municipios con población

superior a 20.000 habitantes (preceptos reformulados por la Ley 27/2013, de 27

de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local).

37. La Comisión defendió en el Dictamen 160/2014 que el nuevo reparto

competencial que dibuja la LBRL, a raíz de la reforma operada por la citada Ley

27/2013, no afecta al establecido en leyes autonómicas que han atribuido

competencias a los municipios (en este caso, en la LSS), siempre que lo hayan

sido en el marco de competencias exclusivas autonómicas ?como ocurre con las

relativas a servicios sociales? y se respete el mínimo que a los municipios

reconoce el Estado al definir el modelo común de autonomía local.

38. A todo lo anterior se ha de añadir que la LSS, en su título III, concreta la

distribución competencial en el ámbito de los servicios sociales y, en concreto, el

artículo 40.1.b) atribuye al Gobierno Vasco, en particular, la potestad

reglamentaria en lo concerniente a la elaboración y aprobación de ?la Cartera de

Prestaciones y Servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales? (en adelante, la

Cartera). Esa regulación se enmarca en el ejercicio de las competencias de

coordinación con las demás administraciones públicas vascas que corresponden

al Gobierno Vasco (artículo 23 de la LSS).

39. Además, en el apartado 1.c) del mencionado artículo 40 se plasma la

competencia del Gobierno Vasco en lo referente a la ?regulación de los criterios

generales de participación económica de las personas usuarias en la financiación de las

prestaciones y servicios no gratuitos? ?artículo 40.1.c)?.

40. Por su parte, los artículos 41 y 42 enumeran las funciones que han de realizar en

su ámbito territorial correspondiente las diputaciones forales (el primero de los

preceptos) y los ayuntamientos (el segundo).

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41. En definitiva, constatamos la atribución competencial con que cuenta la

Comunidad Autónoma para afrontar la regulación proyectada.

42. El proyecto encuentra en la norma que desarrolla, la LSS, su marco legal de

referencia directa. Se parte de que el artículo 2 de esa norma (en relación con su

artículo 9) configura como un derecho subjetivo el acceso a las prestaciones y

servicios del SVSS (dentro del marco de los requisitos generales de acceso a ese

sistema y de los requisitos de acceso específicos que se regulen para cada

prestación o servicio), que tiene carácter universal (artículos 7 y 14.1). El artículo

3 define los requisitos generales que han de cumplir las personas para que

puedan considerarse titulares del derecho (con respeto a las especificidades de lo

exigido en la normativa aplicable para el acceso al sistema para la autonomía y

atención a la dependencia, así como a la Ley 3/2005, de 18 de febrero, de

atención y protección a la infancia y a la adolescencia ?para los menores de edad

en situación de riesgo o desamparo?, y, sin perjuicio de los periodos de

empadronamiento previo que, además de la necesaria prescripción técnica, se

establezcan, en su caso, en la Cartera y en sus disposiciones reguladoras

específicas para el acceso a los servicios que detalla el mismo artículo 3).

43. El título II de la LSS regula las ?prestaciones y servicios, organización funcional y territorial

y planificación en el Sistema Vasco de Servicios Sociales?. Tras prever en las secciones

1ª y 2ª del capítulo I las prestaciones ?que pueden ser, como mínimo, técnicas,

económicas y tecnológicas? y servicios, la sección 3ª (artículos 21 a 26)

contempla el catálogo y la cartera de prestaciones y servicios del SVSS.

44. El artículo 21 de la LSS define el catálogo y el artículo 22 detalla los servicios y

prestaciones incluidos en el mismo. Finalmente, los artículos 23 a 26 establecen:

las normas relativas a la Cartera de prestaciones y servicios del SVSS que ha de

elaborar el Gobierno Vasco (según la disposición adicional primera, en el plazo de

un año desde la entrada en vigor), a través del OISS y con la participación del

Consejo Vasco de Servicios Sociales, con los aspectos mínimos que se prevén

(artículo 23); la actualización de la Cartera, que tendrá carácter cuatrienal y se

efectuará en el marco de la evaluación del plan estratégico de servicios sociales,

también a través del OISS y con la participación del Consejo Vasco de Servicios

Sociales (artículo 24); los requisitos generales de acceso a los servicios y

prestaciones de la Cartera, aplicables en todos los casos (artículo 25); y el

procedimiento para el reconocimiento de dichas prestaciones y servicios, cuyos

tipos, especificidades procedimentales relativas a la solicitud, la instrucción ?en

particular, la valoración, el diagnóstico y la orientación? y la resolución, así como

los aspectos relativos a los plazos a respetar en cada fase procedimental y los

efectos del silencio administrativo, se prevé que se regulen reglamentariamente.

Dictamen 131/2015 Página 13 de 41

45. Dentro de la LSS, sirven también de referencia para el diseño del marco de la

iniciativa los preceptos del título IV, relativo a la financiación del SVSS, en

especial el artículo 56, que regula las fórmulas de colaboración financiera entre

las administraciones, y el artículo 57, sobre la participación económica de las

personas usuarias de los servicios incluidos en la Cartera que queden sujetos al

pago de un precio público o tasa correspondiente.

46. Siendo la LSS el marco legal de referencia, confluyen también en el ámbito del

decreto proyectado otras normas relacionadas con determinados colectivos de

personas usuarias del sistema o con la especificidad del servicio o prestación a la

que se accede.

47. Entre ellas, y con proyección estatal, cabe destacar la ya referida LPAP, que ha

sido desarrollada por el Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre, que regula

las prestaciones del sistema para la autonomía y atención a la dependencia

(SAAD) establecido en dicha ley. Ese Real Decreto (modificado por el Real

Decreto 291/2015, de 17 de abril), dictado al amparo del artículo 149.1.1ª CE,

además de regular los servicios y prestaciones económicas por grado de

dependencia, establece los criterios para determinar las intensidades de

protección de los servicios del catálogo establecidos en la ley de dependencia, así

como los traslados entre comunidades autónomas, el régimen de

incompatibilidades de prestaciones y su reintegro.

48. Además de la LPAP son reseñables la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre,

de medidas de protección integral contra la violencia de género, que, en su

artículo 27, prevé la percepción de una ayuda económica destinada a las mujeres

víctimas de violencia de género que reúnan determinados requisitos (el Real

Decreto 1452/2005, de 2 de diciembre, desarrolla esa ayuda y contempla los

requisitos que deben reunir esas mujeres para ser beneficiarias de la ayuda,

forma de acreditarlas, órganos competentes para la tramitación y concesión, y, en

su caso, reintegro de las mismas).

49. Esa ayuda económica ha sido desarrollada en la CAPV respecto a las mujeres

que residan en la CAPV, carezcan de suficientes recursos económicos y tengan

especiales dificultades para obtener empleo, mediante sucesivas órdenes,

encontrándose en vigor en este momento la Orden de 29 de octubre de 2014, del

Consejero de Empleo y Políticas Sociales, que establece el procedimiento de

concesión y de pago de la ayuda prevista en la citada Ley Orgánica 1/2004.

50. En el ámbito autonómico, la precitada Ley 3/2005, de 18 de febrero, de atención y

protección a la infancia y adolescencia, prevé en su artículo 42 que la

Administración general de la Comunidad Autónoma prestará un servicio de

información y orientación, dotándolo de un sistema gratuito de carácter telefónico

Dictamen 131/2015 Página 14 de 41

o electrónico, al que podrán recurrir todas las personas menores de edad que, por

cualquier circunstancia personal o social, requieran asesoramiento y apoyo.

51. Por su parte, la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la igualdad de mujeres y

hombres, contempla la posibilidad de la acción directa de la Administración de la

Comunidad Autónoma ?artículo 4?, la cual puede proyectarse también sobre los

servicios de atención y protección de las víctimas de maltrato doméstico y

agresiones sexuales ?capítulo VII del título III?.

52. Por último, la Ley 1/2008, de 8 de febrero, de mediación familiar, declara acción

directa los servicios públicos integrales gratuitos de mediación familiar ?artículo

4.1?.

53. Asimismo, cabe mencionar que en la materia de servicios sociales se han dictado

numerosas normas reglamentarias en el ámbito autonómico que abarcan un

amplio espectro de prestaciones y servicios que cubren las necesidades

detectadas en el ámbito social, de las que destacamos las más relevantes en

conexión con la materia regulada en el proyecto.

54. Ha de recordarse, en primer lugar, que el Decreto 155/2001, de 30 de julio,

determina las funciones en materia de servicios sociales que corresponden a las

administraciones públicas vascas.

55. Vienen también a colación otros decretos que se encuentran citados en la

disposición adicional primera del proyecto, que regulan determinados servicios

contemplados en el mismo (Decreto 41/1998, de 10 de marzo, sobre los servicios

sociales residenciales para la tercera edad ?con sus modificaciones por Decretos

125/2005, de 31 de mayo y 195/2006, de 10 de octubre?; el Decreto 202/2000, de

17 de octubre, sobre los centros de día para personas mayores dependientes; el

Decreto 131/2008, de 8 de julio, sobre los recursos de acogimiento residencial

para la infancia y la adolescencia en situación de desprotección social; el Decreto

148/2007, de 11 de septiembre, regulador de los recursos de acogida para

mujeres víctimas de maltrato en el ámbito doméstico).

56. Junto con esas normas, existen otras que afectan a servicios integrados en la

Cartera, como el Decreto 144/2011, de 28 de junio, del servicio público de

teleasistencia (modificado por el Decreto 191/2012, de 2 de octubre), que regula

los aspectos concernientes a ese servicio, que deben contenerse en la Cartera

(ese servicio se incluye en el Decreto 397/2013, de 30 de julio, que determina los

servicios y actividades susceptibles de ser retribuidos mediante precios públicos

de la Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi y de sus organismos

autónomos, como servicio del departamento competente en materia de servicios

sociales de atención primaria). También son de considerar el Decreto 257/1986,

Dictamen 131/2015 Página 15 de 41

de 18 de noviembre, sobre servicios sociales para minusválidos; y el Decreto

124/2008, de 1 de julio, regulador de los puntos de encuentro familiar por

derivación judicial en la CAPV.

57. También incide en este ámbito el Decreto 353/2013, de 28 de mayo, de ficha

social del sistema vasco de servicios sociales y del instrumento de diagnóstico

social del sistema vasco de servicios sociales.

58. Por su parte, en el ámbito foral existen numerosas disposiciones normativas que

concurren en la materia: normas forales aprobadas por las respectivas Juntas

Generales, así como decretos y órdenes forales, en ejercicio de sus competencias

en materia de servicios sociales (ampliamente referenciadas en la orden de inicio

del procedimiento de elaboración del proyecto).

59. Para finalizar, en los aspectos procedimentales que regula la norma proyectada

no se puede olvidar la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de

las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en

adelante, LRJPAC); por lo que concierne a aspectos relacionados con el acceso

electrónico de los ciudadanos a las servicios públicos, la Ley 11/2007, de 22 de

junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, con su

normativa de desarrollo (en la CAPV, el Decreto 21/2012, de 21 de febrero, de

Administración electrónica); y, en cuanto a la protección de datos de carácter

personal, la iniciativa está vinculada con la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de

diciembre, de protección de datos de carácter personal, y su normativa de

desarrollo ?como expresan la LSS y la propia norma proyectada?.

II PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN

60. El procedimiento de elaboración ha seguido, en lo esencial, los trámites previstos

en la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de elaboración de las

disposiciones de carácter general (en adelante, LPEDG).

61. El examen del expediente permite constatar que el inicio del procedimiento para la

elaboración de la norma proyectada se acordó mediante Orden de la Consejera

de Empleo y Asuntos Sociales en la que, según demanda la LPEDG en sus

artículos 4 y 5, además de acordar el inicio del procedimiento para la elaboración

de la norma proyectada, se indica su objeto y finalidad, su viabilidad jurídica y

material, las repercusiones en el ordenamiento jurídico, los trámites e informes

procedentes, y su impacto económico y presupuestario.

62. De acuerdo con lo previsto en el artículo 7 de la LPEDG, la citada consejera

acordó aprobar, con carácter previo, el texto inicial del proyecto de decreto, que

se incorpora al expediente.

Dictamen 131/2015 Página 16 de 41

63. Se ha unido al expediente el documento titulado ?Mapa de los Servicios Sociales de la

CAPV y Memoria económica. Documento tras la reunión del OISS. Diciembre 2014?. Ese

documento, como explica en su introducción, es el resultado de un proceso de

trabajo acordado por el OISS, que consideró fundamental disponer del mapa de

servicios sociales de la CAPV y la memoria económica como soporte para emitir

informe preceptivo sobre el Decreto de cartera de prestaciones y servicios del

SVSS y adoptar, en su caso, el acuerdo requerido para establecer dicha cartera

(en su reunión de 19 de diciembre de 2014, el OISS, conforme a lo previsto en el

artículo 44 de la LSS, emitió informe preceptivo sobre el proyecto de decreto de la

Cartera de Prestaciones y Servicios, junto con ese mapa y la memoria económica

?que se han de integrar en el plan estratégico de los servicios sociales de la

CAPV?, y adoptó el acuerdo para establecer esa cartera).

64. Las estimaciones (sobre coberturas, por un lado, y número de plazas, horas de

atención, personas usuarias o perceptoras de las prestaciones económicas, por

otro; del gasto corriente público y de los ingresos) que se contienen en ese

documento vienen referidas a 1 de enero de 2017, tomando en consideración que

el plazo previsto en la disposición transitoria primera de la LSS para la

universalización del SVSS vence el 25 de diciembre de 2016 y que las

proyecciones demográficas del Instituto Nacional de Estadística se facilitan en

relación con el mes de enero de cada año.

65. Tras explicar los criterios seguidos para la elaboración de la memoria económica,

en relación con la estimación del gasto corriente público para cada servicio y

prestación económica, y de los ingresos, se realiza una síntesis de las

proyecciones en cuanto al gasto corriente público, coberturas y plazas ?en tablas

comparadas en las que se aportan las grandes cifras del gasto referidas a datos

del 2011 y la estimación para 2017?, las previsiones en relación con la evolución

de las coberturas y gasto en los diferentes servicios y prestaciones (dependenciaautonomía

, personas mayores, discapacidad, desprotección, exclusión, etc.), las

previsiones respecto a los servicios y prestaciones consideradas no estabilizadas

(nuevas o escasamente desarrolladas) y a los ingresos. Se acompañan anexos

que explican los criterios seguidos para estimar las coberturas, gastos, tipología

de servicios y prestaciones, tasas, régimen de compatibilidades de ayudas,

población diana, etc.

66. Se abordan también otras cuestiones, como la estimación de las inversiones en

determinados servicios de competencia municipal.

67. No existe otro documento en el expediente que sirva como memoria económica

específica del proyecto, por lo que, aun cuando el mapa y la memoria económica

responden al desarrollo de un instrumento específico previsto en la LSS, teniendo

Dictamen 131/2015 Página 17 de 41

en cuenta el detalle de datos que contiene, y con las observaciones que, como se

expondrá, ha efectuado la Dirección de Presupuestos, puede considerarse que

sirve a los efectos de estimar el coste a que dará lugar la norma (cuantificación de

gastos e ingresos y repercusión en los presupuestos de la Administración pública,

así como formas de financiación), tal y como demanda el artículo 10.3 de la

LPEDG.

68. No obstante, faltaría la específica evaluación del coste que derivará de la

aplicación de la norma para otras administraciones públicas, los particulares ?con

especial repercusión en esta norma, ya que en algunos servicios se prevé el

copago? y la economía general. Tal examen vendrá, sin duda, condicionado por

lo que dispongan las normas reglamentarias reguladoras de las prestaciones y

servicios afectados, así como la que regule los criterios generales de participación

económica de las personas usuarias en la financiación de las prestaciones y

servicios no gratuitos (disposición transitoria séptima en relación con el artículo 57

de la LSS).

69. Habría sido también deseable una explicación previa del panorama actual con

referencia a las prestaciones y servicios concretos que se encuentran

desplegados en este momento y que se hallan vinculados con los que la iniciativa

regula dentro de la Cartera. Tales datos facilitan el conocimiento del presupuesto

fáctico (sus elementos más relevantes) y, por tanto, el punto de partida de la

regulación proyectada, las aspiraciones perseguidas y las decisiones adoptadas

entre las posibles opciones.

70. El análisis jurídico de la iniciativa (artículo 7.3 LPEDG) se encuentra documentado

en el informe jurídico elaborado por la Dirección de Servicios y Régimen Jurídico

del departamento promotor. El informe comienza con una exposición de los

antecedentes, para proceder, a continuación, a realizar una serie de

consideraciones sobre el contenido del proyecto (aspectos competenciales, marco

jurídico de la iniciativa y el examen de la correlación del proyecto con las

previsiones legales relativas al contenido de la cartera de prestaciones y servicios

del SVSS) y aspectos formales. Destaca la advertencia que se realiza sobre la

falta de determinación de los plazos que han de respetarse en cada fase

procedimental prevista en el proyecto y los efectos del silencio administrativo.

71. La Dirección de Servicios Sociales ha elaborado el informe de evaluación previa

del impacto en función del género que prevé el artículo 19 de la Ley 4/2005, de 18

de febrero, para la igualdad de mujeres y hombres, conforme a las directrices

fijadas para su confección en el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 21 de

agosto de 2012.

Dictamen 131/2015 Página 18 de 41

72. Esa misma dirección ha suscrito el informe de impacto en la empresa del

proyecto, a los efectos de la Ley 16/2012, de 28 de junio, de apoyo a las personas

emprendedoras y a la pequeña empresa del País Vasco. En él se analiza el

contenido de la norma desde la perspectiva de ?simplificación administrativa?. Se

entiende que son los decretos específicos reguladores de los servicios y

prestaciones que integran el SVSS (entre ellos, los que menciona la disposición

adicional primera del proyecto) los que, en su caso, pueden conllevar ?cierto

impacto en la empresa?, con asunción de los costes económicos y administrativos

que demande la adecuación a los requisitos materiales, funcionales y de personal

que se establezcan. En cualquier caso, del informe se colige que la norma no

trata de evitar trabas innecesarias al desarrollo de la actividad económica, pero

tampoco supondrá un aumento de cargas administrativas para nuevas empresas.

73. Por lo que concierne al trámite de audiencia e información pública, señala la

orden de la Consejera que da inicio al procedimiento que, de conformidad con lo

dispuesto por el artículo 8.3 de la LPEDG, no se considera precisa la audiencia a

las personas interesadas, ?por cuanto que las organizaciones y asociaciones que agrupan

o representan a los prestadores de servicios sociales y aquellas que agrupan o representan a

los usuarios de los servicios sociales participan orgánicamente en el Consejo Vasco de

Servicios Sociales?; a lo que añade: ?Además de ello, debe tenerse en cuenta que el trámite

de información pública permitirá que cualquier otra organización o asociación que no cuente

con representación en el citado Consejo pueda tener conocimiento de los términos de la norma

proyectada y realizar las alegaciones que estime oportunas sobre la misma?.

74. Consta, así, sometido a información pública el proyecto, mediante la Resolución

de 15 de marzo de 2012, del Director de Servicios Sociales, publicada en el

BOPV número 54, de ese mismo día.

75. La audiencia de las organizaciones y asociaciones representativas de los

intereses que guardan relación con el objeto de la disposición se ha llevado a

cabo, conforme dispone la orden de inicio, a través del Consejo Vasco de

Servicios Sociales, que, según obra en la correspondiente certificación de su

secretario, en la sesión de 23 de enero de 2015 trató, como punto del orden del

día, la emisión del informe preceptivo sobre el proyecto, con las intervenciones

que se resumen en el acta provisional de la sesión, por lo que se dio por emitido

el informe requerido.

76. Además, han emitido escrito de alegaciones: 1) la Federación Vasca de

Asociaciones a favor de las personas con discapacidad intelectual (FEVAS); 2) la

asociación Lares Euskadi, que efectúa aportaciones respecto a servicios del

ámbito en que se enmarca su actividad: centros residenciales para personas

mayores, servicios o centros de día para atender a necesidades derivadas de

Dictamen 131/2015 Página 19 de 41

limitaciones de autonomía, servicios de tutela para personas adultas

incapacitadas; 3) la Confederación coordinadora de personas con discapacidad

física y/u orgánica de Euskadi, Elkartean; 4) el Colegio Oficial de Psicólogos de

Bizkaia (afirma actuar en representación de los tres colegios territoriales); 5) la

Federación territorial de asociaciones provinciales de pensionistas y jubilados de

Álava, Gipuzkoa y Bizkaia, Euskofederpen; 6) el Colegio Oficial de fisioterapeutas

del País Vasco; 7) Grupo S.S.I.? Servicios Sociales Integrados, S. Coop. (realiza

alegaciones en relación con el servicio de ayuda a domicilio); 8) el sindicato

CCOO de Euskadi (incide en la necesidad de que la Cartera vaya acompañada de

una memoria económica del coste de su implantación y la fórmula de financiación

de los mismos; así como de una regulación de los criterios generales de

participación económica de las personas usuarias en la financiación de las

prestaciones y servicios no gratuitos; asimismo manifiestan su rechazo a lo

previsto en las fichas correspondientes al servicio de ayuda a domicilio ?SAD?);

9) la ONCE; 10) Orue Eskola acompaña un anexo de las alegaciones y

recomendaciones efectuadas en la jornada de 29 de febrero de 2015 ?organizada

en colaboración con la Asociación Vasca de Geriatría y Gerontología,

Zahartzaroa- en la que se analizó el proyecto de decreto, con la participación de

miembros de diversas organizaciones y entidades en ese ámbito; 11) Agintzari

SCIS (propone la inclusión de determinados aspectos regulados en la Ley 3/2005,

de protección a la infancia y a la adolescencia); 12) Federación de Euskadi de

asociaciones de familiares y personas con enfermedad mental, Fedeafes; 13) el

Colegio de educadoras y educadores sociales del País Vasco; Ekain-Redes para

la Inclusión social en Euskadi; 14) Colegio profesional de terapeutas

ocupacionales del País Vasco, Etole; 15) Sidálava. Comisión ciudadana anti-sida

de Álava (propone la inclusión de programas de intervención social con personas

vulnerables en el ámbito de la prostitución); 16) Federación Coordinadora de

Personas con Discapacidad Física de Gipuzkoa, Elkartu; 17) Asociaciones que

trabajan con programas de atención social al colectivo de personas que ejercen la

prostitución en la CAPV (proponen la creación de un epígrafe en los servicios de

atención secundaria, sobre programas de intervención social con personas

vulnerables en el ámbito de la prostitución); 18) la fundación Zorroaga (en relación

con la valoración de dependencia para el servicio de residencias de mayores); 19)

y la asociación Gizarterako (expone las necesidades de las mujeres en situación

de prostitución).

77. Las asociaciones, en general, reclaman una mayor intervención en los servicios

previstos en la norma, en especial, en los relativos a la información, diagnóstico y

orientación, por parte de las entidades sociales que desde hace muchos años

vienen prestando o colaborando con los citados servicios; así como cuestiones

referidas al personal profesional de base de referencia, copago de servicios (sin

que se aplique a colectivos en situación de exclusión social), etc.; asimismo, sus

Dictamen 131/2015 Página 20 de 41

alegaciones vienen referidas, en general, a los elementos definitorios de los

servicios sociales en el ámbito en que desenvuelven su actividad, con

sugerencias relativas también a las definiciones que figuran en el anexo al

proyecto.

78. Por lo que concierne a la participación de las instituciones que se encuentran en

el ámbito de aplicación de la norma proyectada, han intervenido en el

procedimiento, por parte del Gobierno Vasco: el Departamento de Justicia y

Administración Pública (realiza una propuesta para incluir un precepto en el que

se prevea la comunicación al Ministerio Fiscal o a la autoridad judicial de la

posible existencia de un delito del que se tenga conocimiento en razón del trabajo

desempeñado); el Departamento de Cultura (ha expresado que el contenido del

proyecto no tiene relación con las materias incluidas en su ámbito competencial);

el Departamento de Interior (realiza varias consideraciones en cuanto a los

servicios que inciden en el ámbito de las mujeres víctimas de violencia de

género); y el Departamento de Sanidad y Consumo, a través de la asesoría

jurídica y del equipo sociosanitario (se advierte el escueto desarrollo de las

previsiones contenidas en los artículos 45 y 26 de la LSS en materia de

coordinación sociosanitaria y apunta el eventual impacto que podrán tener las

prestaciones previstas en el proyecto sobre la cartera de servicios del Servicio

Nacional de Salud ?especialmente en la prestación ortoprotésica?).

79. También han participado en el procedimiento las Diputaciones Forales de Álava,

Bizkaia y Gipuzkoa, varios ayuntamientos de la CAPV y Eudel (artículo 9 LPEDG).

80. La Diputación Foral de Álava señala que reproduce las consideraciones ya

efectuadas en las reuniones previas en el seno del OISS y que no se han tenido

en cuenta al elaborar la versión del proyecto que se le somete a alegaciones, en

relación con las fichas correspondientes a diversos servicios y prestaciones de su

competencia; al tiempo que efectúa una observación general referida a que se ha

de delimitar claramente en cada ficha el perfil u horquilla del riesgo que se va

atender en relación con las personas en riesgo de dependencia o, en su caso,

prever expresamente que se determinará en la normativa de desarrollo.

81. La Diputación Foral de Bizkaia efectúa unas consideraciones generales sobre: la

necesidad de establecer un régimen de compatibilidades entre prestaciones y

servicios; la expresión de los plazos procedimentales; la referencia a la

discapacidad y su valoración y otras cuestiones de técnica normativa. También

realiza observaciones individualizadas respecto a determinados preceptos y

anexos del proyecto.

82. La Diputación Foral de Gipuzkoa ha vertido alegaciones en relación con el

articulado del proyecto: positivación de las competencias de las diputaciones

Dictamen 131/2015 Página 21 de 41

forales para proveer y gestionar otras prestaciones no ligadas a las situaciones de

dependencia, pero sí incluidas en el catálogo de prestaciones de la LSS; respecto

a la regulación de la provisionalidad, se propone la supresión de la financiación

diferencial en función de la competencia derivada del expediente ?definitivo? ?tal

financiación debe corresponder a la Administración que concede el acceso

urgente?; y ligado a lo anterior, también propone la supresión en la regulación de

los protocolos de derivación de las fórmulas de compensación ?a posteriori? ?la

financiación ha de corresponder a la Administración que concede y presta el

servicio?. Además realiza un análisis con observaciones respecto a determinados

aspectos de algunos servicios y prestaciones contemplados en el proyecto.

83. Consta, asimismo, remitido el proyecto a los servicios sociales de los

ayuntamientos de los tres territorios históricos, de los que han realizado

alegaciones los ayuntamientos de Azpeitia, Arrigorriaga, Zigoitia, Andoain y

Eskoriatza.

84. Eudel ha remitido las alegaciones de carácter general aprobadas por su Comisión

Ejecutiva en relación con el proyecto, de las que destacan las referidas a: la

flexibilización de los requisitos de acceso y permanencia en un servicio con el fin

de facilitar la continuidad de la persona usuaria en el mismo; la extensión a todas

las administraciones públicas vascas con competencias en materia de servicios

sociales; la capacidad para conceder la prestación económica vinculada a

servicios personales, cuando no se pueda acceder a un servicio público o

concertado por falta de plazas; la delimitación de la situación de riesgo de

dependencia y de desprotección; sobre el acceso a través del servicio social de

base; los protocolos de derivación entre niveles de atención; advierte que no se

establece una descripción clara del procedimiento a seguir, ni de las funciones de

cada nivel institucional en relación con el servicio de coordinación a urgencias

sociales; propone la posibilidad de realizar valoraciones temporales de la

dependencia. Además efectúa unas observaciones particulares, indicando sobre

el texto de la norma las modificaciones de redacción a efectuar en los artículos

concernidos.

85. Ha emitido informe la Dirección de Administración Tributaria, a requerimiento del

órgano autor de la iniciativa, a los efectos de valorar su contenido tributario. Se

constata que en la parte dispositiva del proyecto no se regula materia tributaria

alguna, apareciendo únicamente referencias a los precios públicos a abonar por

las personas usuarias, que, no siendo tributos en sentido estricto, dada sus

similitudes, permiten su calificación como materia tributaria. Respecto a ellos

recuerda que corresponde a cada Administración pública fijar los precios públicos

de los servicios de su competencia, de acuerdo con la normativa aplicable a cada

Dictamen 131/2015 Página 22 de 41

una de ellas y con arreglo a los criterios que se establezcan de conformidad con

lo que dispone la LSS.

86. También ha recabado el órgano promotor informe a la Dirección de Función

Pública (ha manifestado que no se observa que el proyecto se centre en

cuestiones que afecten a materia de función pública, por lo que no procede la

emisión de informe) y a la de Presupuestos del Gobierno Vasco.

87. En el informe de la Dirección de Presupuestos (elaborado a petición de la OCE)

se examina la incidencia económica del proyecto ?teniendo en cuenta el

documento sobre el mapa de servicios y la memoria económica antes reseñado?

y se advierte que en ese documento la ponderación del coste de los servicios y

prestaciones, así como de los ingresos ?con punto de partida en datos de 2011 y

proyección a estimaciones del año 2017?, no ha contemplado la estructura

presupuestaria que se recoge en los presupuestos generales de las distintas

instituciones y tampoco se dispone de información reciente (bien de la liquidación

del ejercicio 2014 o del presupuesto vigente de 2015) para efectuar una

verificación de los datos de esa memoria económica. Por ello, entiende que

pueden surgir disparidades entre las proyecciones contenidas en la memoria y las

cuantificaciones a realizar desde la perspectiva presupuestaria. Efectúa un cálculo

con las dotaciones consignadas en los presupuestos para 2015, en contraste con

la proyección supuesta en la memoria para 2017 que difieren de las presentadas;

y lo mismo ocurre con los ingresos.

88. La Dirección de Presupuestos indica que, según el contenido del proyecto, su

desarrollo no supone nuevos o mayores servicios y prestaciones a asumir por el

Gobierno Vasco, salvo su participación en la fórmula de colaboración financiera

que se acuerde en el seno del Consejo Vasco de Finanzas para el desarrollo de

los servicios considerados no estabilizados (los de competencia municipal o foral

nuevos o no suficientemente desarrollados). Realiza una estimación de la

dotación del Gobierno Vasco a ese fondo para los años 2016 y siguientes y

apunta que requerirá recursos adicionales a los consignados de forma ordinaria

en los presupuestos, pero que serán contemplados por esa dirección en el

escenario presupuestario para 2016 y ejercicios siguientes.

89. Ha elaborado un informe de organización la Dirección de Innovación y

Administración Electrónica, en el que se valora que no se deduce modificación

alguna que afecte a aspectos estructurales ni organizativos en el Gobierno Vasco

y se efectúan sugerencias en relación con aspectos procedimentales (la

implantación de la tramitación telemática de los procedimientos; evitar que las

personas interesadas aporten documentación que la Administración pueda

obtener mediante interoperabilidad, previo consentimiento de aquellas; la

Dictamen 131/2015 Página 23 de 41

publicación de la Cartera en la sede Euskadi.net con enlaces con cada servicio a

efectos informativos o de tramitación).

90. Respecto a otros informes emitidos en el procedimiento, además del Consejo

Vasco de Servicios Sociales antes referido, queda constancia, igualmente,

mediante la certificación correspondiente de su secretario, de que el proyecto fue

examinado por el OISS en sesión celebrada el 11 de octubre de 2012, donde

quedó pendiente de negociación, al haber finalizado la legislatura. Asimismo,

figura el certificado de la secretaria de ese órgano, en relación con la emisión del

informe favorable al proyecto ?junto con la memoria económica y el mapa de

servicios? en sesión de 19 de diciembre de 2014 (requisito indispensable para

poder aprobar el decreto, según el artículo 44 de la LSS).

91. La Comisión Interinstitucional Autonómica de Atención Temprana ha evacuado

informe en el que propone modificaciones para la ficha del servicio de atención

temprana.

92. También han informado: 1) la Dirección de Normalización Lingüística de las

Administraciones Públicas, que analiza el proyecto desde la doble perspectiva, la

del cumplimiento de la normativa lingüística y la de su posible incidencia en la

normalización del uso del euskera. Para que esta sea positiva, propone incluir un

precepto en el que se establezca que las relaciones con las Administraciones

públicas y en el disfrute de las prestaciones y servicios se garantizará el derecho

de utilizar tanto el castellano como el euskera y de ser atendidos en su lengua,

tanto verbalmente como por escrito; 2) la Agencia Vasca de Proteccion de Datos

(desde la perspectiva de cómo afecta al derecho fundamental a la protección de

datos de carácter personal, en especial la renuncia y el desistimiento, al implicar

la cancelación de datos a la que habrán de proceder los responsables de los

ficheros correspondientes); 3) Emakunde (detecta algunas carencias del informe

de impacto de género y recomienda la adopción de las medidas propuestas en el

mismo, así como otras que se proponen); y 4) la Comisión Consultiva de

Consumo de Euskadi (reproduce literalmente las alegaciones de carácter general

efectuadas en su escrito por Eudel).

93. Por último, en el apartado de informes aportados al expediente han de citarse los

de la OCE y el CES.

94. La OCE ha emitido su informe ejerciendo el control económico-normativo previsto,

con carácter preceptivo, en la Ley 14/1994, de 30 de junio, de control económico y

contabilidad de la Comunidad Autónoma de Euskadi. Tras referirse al objeto y a

los antecedentes y documentación incorporada al expediente, procede al análisis

del procedimiento y la tramitación. A continuación efectúa varias consideraciones

sobre el contenido del proyecto ?además de asumir los reparos del informe

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jurídico? y constata la inexistencia de incidencia organizativa y en materias de

índole hacendística y de régimen económico-financiero. Respecto a la incidencia

económico-presupuestaria, asume las valoraciones contenidas en el informe de la

Dirección de Presupuestos. Deduce que el proyecto no comporta la creación de

obligaciones económicas directas para la Administración General de la CAPV que

requieran financiación adicional respecto de los recursos presupuestarios

ordinarios disponibles en el ejercicio 2015. Añade que carece de incidencia en la

vertiente de ingresos.

95. El CES en su dictamen estima adecuada la tramitación del proyecto con las

consideraciones que efectúa. La valoración general de la iniciativa es positiva

(pese a advertir el retraso en su aprobación, según el mandato de la LSS y que

?constatado que gran parte de los servicios y prestaciones se hallan vinculados a

la atención a la dependencia? se debería aprovechar para establecer una

jerarquía que otorgue preferencia a los servicios frente a las prestaciones

económicas). En el apartado de consideraciones específicas se realizan

propuestas en relación con los artículos 3 a 7, 9, 36, 69 y 76.

96. Por último, se menciona en el expediente que se ha solicitado informe al Instituto

Vasco de Estadística-Eustat, que no consta que lo haya emitido.

97. Habría sido recomendable recabar el parecer del Consejo Vasco de Atención

Sociosanitaria, regulado en el Decreto 69/2011, de 5 de abril, en cuanto órgano

que articula, a nivel autonómico, la cooperación y coordinación entre el SVSS y el

sistema sanitario de Euskadi. Entre sus funciones figura la de ?participar, en su caso,

en la propuesta de definición del catálogo y/o de la cartera conjunta de servicios y prestaciones

u otras fórmulas o instrumentos orientados a garantizar la adecuación de los recursos y la

idoneidad de la atención? ?artículo 4.2.e) del citado decreto?.

98. Se incorporan al expediente dos memorias con el fin de cumplir la función de

memoria sucinta del procedimiento prevista en el artículo 10.2 LPEDG. En la

primera ?elaborada tras el trámite de audiencia y participación, y con anterioridad

a la emisión del informe de la OCE? solo se hace referencia a los trámites

practicados hasta ese momento, sin contener valoración alguna de los mismos,

más allá de comentarios generales sobre modificaciones producidas en el texto.

En ella sí explica, en primer lugar, la razón de la demora en la tramitación del

procedimiento, como consecuencia de la finalización de la legislatura en que se

inició, sin haber obtenido el acuerdo favorable para proseguir la tramitación.

99. En la segunda memoria se reitera el contenido de la primera, a la que se

incorporan los nuevos trámites realizados, y se analizan las observaciones

efectuadas en el dictamen del CES y en el informe de la OCE, a las que da

respuesta.

Dictamen 131/2015 Página 25 de 41

100. En el examen que corresponde a esta Comisión cumple incidir ?como hemos

hecho en otros dictámenes? en que el legislador demanda para esa memoria

conclusiva una valoración resumida de todo el iter procedimental: fundamento,

alternativas, opciones adoptadas, razones de éstas y valoración jurídica y

económica.

101. Somos conscientes de la especialidad y complejidad que presenta cualquier

iniciativa del ámbito social, en el que actúan numerosos agentes sociales y

órganos de consulta y participación, al tiempo que se encuentran implicadas las

instituciones autonómica, foral y local; y máxime en la presente, con el

establecimiento de los elementos definitorios de cada uno de los servicios y

prestaciones que conforman la Cartera. Todo ello, sin duda, no hace fácil ni ágil la

tramitación de un proyecto de la naturaleza del ahora examinado, en el que se

requiere un amplio consenso de todos los sectores afectados, y en ese sentido,

ha de reconocerse el esfuerzo desplegado por el órgano promotor para alcanzar

ese objetivo; pero ello no debe llevarnos a soslayar la finalidad a la que responde

el proceso de elaboración.

102. En primer lugar, la Comisión, al valorar la memoria conclusiva, acude

normalmente a un criterio material y no considera una cuestión esencial, aunque

sí recomendable, que esa memoria se incluya en un documento único.

103. En segundo lugar, en cuanto a su contenido, en las memorias elaboradas se

obvia el examen de las observaciones y propuestas vertidas ?en muchas

ocasiones coincidentes? por los numerosos agentes, instituciones y órganos

intervinientes (a excepción de las de la OCE y el CES). Queremos suponer que

ha sido así en el entendimiento de que las cuestiones planteadas han sido

ampliamente debatidas en los trámites de negociación preparatorios del proyecto,

de cuyas conclusiones se hacen eco, en algunos casos, las actas de las

reuniones de los órganos colegiados intervinientes.

104. La Comisión tampoco viene exigiendo que se dé respuesta exhaustiva a todas y

cada una de las observaciones realizadas al proyecto ?labor ardua y de difícil

cumplimiento en una iniciativa de las características de la ahora analizada?. Pero

frente a esa opción existe una intermedia, razonable, para ofrecer la información

de los aspectos esenciales, con arreglo a los parámetros que indica la LPEDG,

que sea suficiente para explicar, en rasgos generales, las razones que han

conducido al órgano instructor a desatender las propuestas efectuadas y las

pautas que han guiado la dotación del contenido final al proyecto.

Dictamen 131/2015 Página 26 de 41

III ANÁLISIS DEL PROYECTO DE DECRETO

A) Observaciones generales:

105. El proyecto de decreto sobre el que versa la consulta, como se ha puesto de

manifiesto en el procedimiento, ha sido el resultado de la colaboración de todas

las administraciones públicas que participan en el OISS (que finalmente adoptó un

acuerdo el 19 de diciembre de 2014) y del resto de agentes que intervienen en el

ámbito de los servicios sociales.

106. Tiene por objeto regular la cartera de prestaciones y servicios del SVSS, que se

elabora a partir del catálogo de los mismos establecido en el artículo 22 de la

LSS, siguiendo las pautas que, al efecto, contiene el artículo 23 de la LSS.

107. Y, en ese sentido, la norma proyectada cumple, en términos generales ?y, sin

perjuicio de las observaciones que se efectúan en el siguiente apartado?, su

objetivo, con respeto al marco legal de referencia antes expuesto, y, en especial,

a lo que dispone la LSS, no solo en cuanto al contenido mínimo de la Cartera

(artículo 23), sino también en otros aspectos regulados en esa ley (sin olvidar la

distribución competencial que diseñan sus artículos 40 a 42): tipos y

características de las prestaciones y servicios del SVSS (artículos 14 a 22), que

sirven para articular, después, las prestaciones y servicios de la Cartera;

actualización de la Cartera (artículo 24); requisitos de acceso (artículo 25);

procedimientos para el reconocimiento de las prestaciones y servicios (artículo

26); o la financiación, fórmulas de colaboración financiera y participación

económica de las personas usuarias (artículos 54 a 57).

108. Procede dejar aquí constancia (sin perjuicio de las apreciaciones que, respecto a

esta cuestión, se efectúan en el apartado del dictamen relativo a las

observaciones de técnica normativa) de que se constata una excesiva reiteración

de la regulación ya contenida en la LSS, que no es necesario reproducir en la

norma reglamentaria. Tal repetición se aprecia singularmente en las disposiciones

de carácter general, con arreglo a las que se conforman los concretos servicios y

prestaciones de la Cartera en el capítulo IV del proyecto.

109. Esa reiteración también se produce entre preceptos de la parte dispositiva del

proyecto. Sirva de ejemplo que, partiendo de la distribución competencial entre las

instituciones implicadas que realiza la LSS (artículos 40, 41 y 42), el contenido de

los párrafos 1 a 3 del artículo 5 (con distinta técnica en los párrafos 1 y 3

?enumeración exhaustiva del ámbito de actuación del Gobierno Vasco y de las

diputaciones forales? y en el 2 ?en el que, sin detalle alguno, se remite al artículo

22 LSS) coincide con el del artículo 34 del proyecto (?Organización de los servicios y

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prestaciones económicas del Catálogo de Prestaciones y Servicios del Sistema Vasco de

Servicios Sociales en la Cartera?). Por ello, una vez que la distribución competencial se

encuentra fijada en la LSS y que el artículo 34 refleja los servicios y prestaciones

concretos competencia de cada una de las instituciones, los párrafos 1 a 3 del

artículo 5 resultan reiterativos, y, por tanto, innecesarios.

110. Además de lo anterior, nos detenemos en el examen de la materia del copago

previsto para algunos servicios de la Cartera. El artículo 10.2 del proyecto efectúa

una remisión a lo que se determine de conformidad con los criterios generales de

participación económica de las personas usuarias en la financiación de las

prestaciones y servicios no gratuitos y con las normas reguladoras de los precios

públicos que, con respeto a aquellos, dicten las administraciones públicas vascas,

respecto a los servicios de su competencia.

111. No obstante ser consciente de que puede ser objeto de regulación en otra norma

reglamentaria, entiende la Comisión que se ha perdido la ocasión de integrar en

una sola norma los aspectos esenciales que conciernen a la Cartera, entre los

que se encuentran precisamente esos criterios generales de participación

económica ?cuya regulación reclama la disposición transitoria séptima de la

LSS?, para lo que el artículo 57.4 de la misma ley enumera los factores a

ponderar. Con ello se evitaría la dispersión normativa que se manifiesta de forma

significativa en el ámbito de los servicios sociales y, además, permitiría completar

el proyecto con el aspecto del importe de las prestaciones económicas, que se

encuentra entre los que, con arreglo al artículo 23.1.2.c) de la LSS, tienen que ser

definidos en la Cartera.

112. También reparamos en que, pese a que en los preceptos relativos a algunas de

las prestaciones ?especialmente las que se encuentran en el sistema para la

autonomía y atención a la dependencia (SAAD)? se alude al régimen de su

compatibilidad con otras prestaciones y servicios, no ocurre lo mismo con todas

las del capítulo IV del proyecto. Y ello pese a que, según el párrafo 8 del artículo

12 del proyecto, las prestaciones económicas se ajustarán al régimen de

compatibilidad e incompatibilidad previsto en ese capítulo.

113. Los preceptos que prevén expresamente el régimen de compatibilidades son: el

artículo 36 ?referido a la ficha 1.2, del servicio de ayuda a domicilio?; artículo 68

?la ficha 3.1.1., de la prestación económica de asistencia personal?; artículo 69

?ficha 3.2.1., de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y

apoyo a personas cuidadoras no profesionales?; artículo 70 ?ficha 3.3.1., de la

ayuda económica para la adquisición de productos de apoyo no recuperables?;

artículo 71 ?ficha 3.3.2., ayuda económica para la realización de adaptaciones en

la vivienda habitual y en los vehículos particulares?; artículo 72 ?ficha 1.6.,

Dictamen 131/2015 Página 28 de 41

servicio de teleasistencia?; artículo 77 ?ficha 3.1.2., prestación económica de

pago único a mujeres víctimas de violencia de género?; artículo 78 ?ficha 3.4.1.,

prestación económica vinculada al servicio?.

114. En ellos se reproduce literalmente lo que prevé el anexo 13 del documento

referido al mapa de servicios sociales de la CAPV y memoria económica para los

servicios y prestaciones regulados en esos preceptos (anexo que lleva por título

?Régimen de compatibilidad/incompatibilidades previsto en el borrador de decreto de Cartera y

en la normativa que regula el SAAD?).

115. En ese documento se completa el régimen diseñado en el anexo citado,

indicando, además, que el artículo 16 del Real Decreto 1051/2013, de 27 de

diciembre, más arriba citado (dictado en desarrollo de la LPAP), ?establece la

incompatibilidad: a) entre las prestaciones económicas; b) entre estas y los servicios del

catálogo, salvo los servicios de prevención de las situaciones de dependencia, promoción de la

autonomía personal y tele-asistencia, conforme a lo establecido en el artículo 25bis de la Ley

39/2006; c) entre servicios del catálogo, a excepción del servicio de tele-asistencia que será

compatible con los servicios de prevención, promoción, ayuda a domicilio, centro de día y

centro de noche?.

116. La LPAP, en el artículo 25 bis, perfila el marco del régimen de incompatibilidad de

las prestaciones y, tras explicitar en sus dos primeros párrafos dos reglas, en su

párrafo 3 dispone que las administraciones públicas competentes pueden

establecer la compatibilidad entre prestaciones para apoyo, cuidados y atención

que faciliten la permanencia en el domicilio a la persona en situación de

dependencia, de forma que la suma de las prestaciones no sea superior, en su

conjunto, a las intensidades máximas reconocidas a su grado de dependencia.

117. En cuanto a los aspectos procedimentales, la LSS en su artículo 26 dispone que

reglamentariamente se regularán tanto los tipos de procedimiento ?debiendo

preverse un procedimiento ordinario y uno de urgencia?, como las

especificidades procedimentales y también los aspectos relativos a los plazos que

deberán respetarse en las diferentes fases procedimentales y los efectos del

silencio administrativo (así como el procedimiento de suspensión o cese en la

prestación del servicio). El expediente da noticia de que durante la tramitación del

proyecto se ha advertido en algunos informes y en alegaciones efectuadas que el

proyecto no regula los plazos, los efectos del silencio administrativo ni los

procedimientos para acordar la suspensión o cese en la prestación del servicio.

118. Teniendo en cuenta que, en ejercicio de sus potestades ejecutivas de

autoorganización, las instituciones implicadas pueden dotarse de normas

procedimentales, la determinación de los plazos se hace depender de lo que

establezcan las disposiciones de desarrollo del presente decreto, con respeto a

Dictamen 131/2015 Página 29 de 41

los plazos máximos que fija la LRJPAC. Esos plazos deben, en todo caso,

ponerse en conocimiento de las personas interesadas en el acceso a las

prestaciones y servicios.

119. Con el mismo fundamento, el proyecto prevé en el artículo 24.3 que sean las

administraciones públicas competentes las que regulen el procedimiento de

suspensión y extinción del derecho a los servicios y prestaciones económicas de

su competencia (sobra decir que habrá de ajustarse a la LRJPAC). Sería

recomendable que ?como hacen las disposiciones que desarrollan la Ley

18/2008, de 23 de diciembre, para la garantía e inclusión social ?, se incluyeran

los hitos fundamentales de esos procedimientos.

120. Por lo que afecta al silencio administrativo, lo cierto es que, a falta de previsión

específica en ley (en este caso, LSS) en relación con el sentido de aquel, resulta

de aplicación lo previsto en la LRJPAC (artículos 43 y 44), sin que

reglamentariamente se pueda alterar lo en ella dispuesto.

121. Además de lo anterior, merece también una reflexión la tipología procedimental

que se ha trasladado al proyecto, a partir de la previsión del artículo 26.2 de la

LSS, que demanda la regulación reglamentaria de los tipos de procedimiento, en

los que habrá de preverse un procedimiento ordinario y uno de urgencia.

122. Sin embargo, el proyecto deslinda en dos los procedimientos de urgencia: el

referido a las situaciones de acceso urgente (artículos 26 y 27) y el procedimiento

en situaciones de urgencia social (artículo 28). Esos procedimientos no aparecen,

en cambio, claramente diferenciados, y así como el artículo 28 define lo que se

entiende por urgencia social, el artículo 26 no hace lo mismo con las ?situaciones de

acceso urgente?, que solo caracteriza por la circunstancia de que requieran una

atención prioritaria que exija mayor celeridad que la prevista en el procedimiento

ordinario ?circunstancia que también concurre en las situaciones de urgencia

social?.

123. Entendemos, no obstante, que el artículo 28, más que a un procedimiento, se está

refiriendo al acceso al servicio de coordinación a urgencias sociales, regulado en

el artículo 58 (ficha 2.6.), y así se encuentra reproducido en ambos preceptos

parte de su contenido.

124. Para no generar confusión, los procedimientos ?en cuanto conjunto de trámites a

seguir para acceder a un servicio o prestación? deberían quedar reducidos a dos

(ordinario y urgente); y, si se quiere, refundir, con una nueva redacción los

preceptos que integran las secciones 2ª y 3ª (artículos 26 a 28) para caracterizar

los procedimientos urgentes.

Dictamen 131/2015 Página 30 de 41

125. Por último, cabe observar que, tras la aprobación del proyecto, el panorama

normativo no se presenta claro, en cuanto a la vigencia de las normas que

confluyen en el mismo ámbito que aquel.

126. La disposición adicional primera no contribuye a despejar las dudas que genera la

convivencia de normas que inciden en la misma materia, porque no resulta

exhaustiva. No contempla, por ejemplo, la aplicación del Decreto 144/2011, de 28

de junio, del servicio público de teleasistencia en relación con dicho servicio,

regulado en el artículo 72 (ficha 1.6) del proyecto.

127. Merece, igualmente, una reflexión la vigencia del Decreto 155/2001, de 30 de

julio, que determina las funciones en materia de servicios sociales que

corresponden a las administraciones públicas vascas, en el marco de la atribución

de competencias establecidas en la derogada Ley 5/1996, de 8 de octubre, de

servicios sociales. Aunque afecta no solo a servicios y prestaciones de la Cartera

del SVSS, sino también a las prestaciones enmarcadas en las políticas de

ingresos, en lo que concierne a las primeras puede quedar desfasado, al haber

sido dictado al amparo de la Ley 5/1996, con anterioridad a aprobarse la LSS y la

LPAP (Ley 39/2006).

128. Además, la regulación exhaustiva de las funciones de las diputaciones forales en

ese decreto (en su artículo 3), en relación con los centros y servicios destinados a

colectivos específicos y a prestaciones técnicas, así como la de las funciones de

los ayuntamientos (artículo 4), pueden solaparse, no solo con lo previsto en el

proyecto ahora examinado, sino también con otras normas reguladoras de la

prestación de determinados servicios.

129. Asimismo, como se ha puesto de relieve en el expediente, también en el Decreto

155/2001 se contemplan determinados programas que no aparecen en el

proyecto, como los programas de apoyo a la movilidad o programas de ocio y

tiempo libre.

130. Por último, se ha de dejar constancia que, una vez comprobado el sustento

competencial para su determinación y su adecuación a las disposiciones

nucleares de la normativa de referencia, han quedado fuera de un examen en

profundidad de la Comisión los aspectos más especializados del sector en los

preceptos de las secciones 2ª a 5ª del capítulo IV del proyecto (artículos 35 a 78),

en los que se contemplan los elementos que configuran los servicios y

prestaciones dentro de los ámbitos competenciales respectivos (municipal, foral y

autonómico); así como las tablas y definiciones de los anexos.

131. Se trata, no olvidemos, de prestaciones y servicios que, en su amplia mayoría, se

vienen desplegando durante años, con una amplia experiencia por parte de las

Dictamen 131/2015 Página 31 de 41

instituciones que los gestionan y de los agentes sociales que participan y

colaboran para su desarrollo. Las opciones adoptadas en el diseño de esos

servicios y prestaciones, con apoyo en la normativa de referencia, dentro del

margen de decisión disponible cuenta con el suficiente respaldo de las

instituciones y agentes que intervienen en el sector implicado.

132. Efectuadas las precedentes consideraciones generales, la Comisión estima

conveniente realizar unas sugerencias relativas al contenido del proyecto y a la

técnica empleada en su redacción.

B)Observaciones al articulado:

Artículo 9. Requisitos generales de acceso:

133. El artículo 9, en el párrafo 1, indica que, para acceder a los servicios y

prestaciones económicas del SVSS, las personas deberán solicitarlo y cumplir,

entre otros, ?Los requisitos generales de acceso a los servicios y prestaciones, aplicables en

todos los casos, previstos en el artículo 25 de la LSS?. Entre esos requisitos ?aplicables en

todos los casos?, el artículo 25.1.b) de la LSS incluye el de la idoneidad de la

prestación o servicio para responder a las necesidades de la persona destinataria

y la prescripción técnica del profesional o la profesional de referencia que así lo

acredite.

134. Esa previsión se reitera en el párrafo 4 del artículo 9 del proyecto (por lo que

resulta superfluo). Sin embargo, a continuación excluye de la acreditación

mediante dicha prescripción técnica a determinados servicios, sin que se

encuentre justificación a esa exclusión.

135. Si bien es cierto que el artículo 3.3 de la LSS (en el contexto de la delimitación de

las personas titulares del derecho a los servicios sociales) efectúa una reserva en

cuanto a los servicios de información, valoración, diagnóstico y orientación, así

como al acompañamiento social y a ?aquellos servicios y prestaciones que sean

definidos como de urgencia social en la Cartera de Prestaciones y Servicios del Sistema Vasco

de Servicios Sociales?, lo es a los efectos del requisito de empadronamiento y

residencia efectiva.

136. Además, el contenido de alguna de las prestaciones de los servicios implicados

en la excepción es de orientación y valoración o técnicas (de participación,

sensibilización, etc.); el servicio de coordinación a urgencias sociales ?también

afectado por la excepción? incluye, conforme al artículo 58 del proyecto (ficha

2.6), además, prestaciones de acompañamiento social e intervención psicosocial,

en especial, con fines de contención emocional, así como, en su caso, otras

Dictamen 131/2015 Página 32 de 41

prestaciones complementarias (transporte, manutención o alojamiento de

urgencia).

137. La entidad de tales prestaciones no justifica la exclusión de la exigencia de la

prescripción técnica que acredite la idoneidad de la prestación para responder a

las necesidades detectadas.

Artículo 21. Resolución:

138. El segundo párrafo que conforma el artículo 21.1 excepciona el respeto a los

plazos que se establezcan en las normas procedimentales oportunas (con el

límite de los plazos máximos previstos en la LRJPAC) a ?los servicios orientados, por

su naturaleza, a prestar una atención urgente?.

139. Sin perjuicio de lo que hemos apuntado en las consideraciones generales en

relación con los tipos de procedimientos, ha de señalarse que la determinación

que analizamos viene referida a la naturaleza del servicio a prestar (una atención

urgente), lo que nos sitúa ?conforme al artículo 28? en el ámbito de los servicios

regulados en el artículo 58 (servicio de coordinación a urgencias sociales, ficha

2.6.), en el artículo 42 (servicios de alojamiento/piso de acogida, ficha 1.9.1.), en

el artículo 56 (centros residenciales para mujeres víctimas de maltrato doméstico

y otros servicios, ficha 2.4.6. tipo 1) y en el artículo 54 (centros residenciales para

personas menores de edad, ficha 2.4.4.).

140. Entendemos que, más que a la naturaleza de los servicios, la reducción de plazos

ha de venir vinculada a los supuestos de atención urgente, que pueden darse en

relación con otras prestaciones distintas a las señaladas.

Artículo 30. Protocolos de derivación entre los niveles de atención primaria y

secundaria:

141. En el marco del deber de cooperación y coordinación de las administraciones

públicas, los protocolos regulados en este precepto se presentan como un

instrumento de coordinación, cuya elaboración se atribuye al Gobierno Vasco (así

lo reitera, con una defectuosa técnica, la disposición adicional segunda).

142. Resulta una novedad de la norma proyectada la inclusión de tales protocolos,

herramienta que se contempla en la LSS para articular la cooperación y

coordinación entre el SVSS y otros sistemas y políticas públicas (artículo 45).

143. En la LSS la cooperación y la coordinación interinstitucional entre las

administraciones públicas vascas se vehiculiza a través del OISS (artículo 44),

encargado de preservar la unidad del sistema, mediante el ejercicio de las

Dictamen 131/2015 Página 33 de 41

funciones que la LSS le atribuye y concreta el Decreto 101/2010, de 30 de marzo,

que regula el órgano.

144. Es por ello que entendemos que los protocolos de derivación entre los niveles de

atención primaria y secundaria no pueden elaborarse sin la intervención del OISS,

que la norma ha de prever.

Artículo 31. Flexibilización de la atención:

145. El artículo 31 permite que las administraciones públicas vascas, por sí mismas o

mediante acuerdos entre sí, puedan flexibilizar los requisitos de acceso y

permanencia en los servicios y prestaciones técnicas incluidas en los mismos,

estableciendo en dichos acuerdos, si se alcanzan, la oportuna compensación

económica a favor de la administración titular del servicio cuyas condiciones se

han flexibilizado.

146. Se trata, por tanto, de una flexibilización de los requisitos de acceso y

permanencia en los servicios y prestaciones técnicas vinculadas a ellos y no,

como postula su título, de la atención. Es decir, la norma proyectada establece

esos requisitos y condiciones de acceso (en desarrollo de lo que dispone la LSS,

con las garantías que ofrece el procedimiento de elaboración y con la intervención

cualificada del OISS) pero, al mismo tiempo, permite que las administraciones,

incluso de forma unilateral, en unos supuestos muy poco precisos, modulen esos

requisitos sin ninguna determinación que acote esa flexibilización

147. Si bien tal posibilidad viene condicionada (con el fin de facilitar la continuidad de la

atención ?y el uso de alternativas de atención más integradas en el medio comunitario, y

siempre que resulte idóneo para responder a las necesidades y, en lo posible, a las

preferencias de las administraciones públicas vascas?), no se establecen límites ni

garantías a esa potestad que se otorga a las administraciones de alterar ?incluso

unilateralmente, con independencia de las repercusiones que conlleve en el

sistema? el marco fijado en la norma para el acceso ?y, en definitiva, disfrute? de

servicios y prestaciones incluidas en ellos.

148. Entiende la Comisión que la regulación del artículo 31 carece de la concreción

suficiente que permita valorar cómo puede operar y cómo afectar al

mantenimiento de la coherencia del sistema; al tiempo que demanda el

establecimiento de unos límites en cuanto a los requisitos que pueden ser

ponderados y en qué sentido ?sin que se pueda incurrir en inobservancia de lo

dispuesto en la LSS? y, en todo caso, unas garantías de compensación

económica, cuando así proceda (que el precepto solo contempla para los

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supuestos en que se actúe mediante acuerdo entre las administraciones

afectadas).

Artículo 32. Requisitos de acceso referidos en las fichas y prestación de

alojamiento:

149. Proponemos la supresión de este precepto de la parte dispositiva, ya que carece

de contenido normativo. Es la consecuencia de integrar en el articulado ?en lugar

de en un anexo? las fichas de los servicios y prestaciones que integran la

Cartera, y responde a la necesidad de aclarar determinados aspectos

relacionados con el entendimiento del contenido de esas fichas.

150. Tal y como se encuentra formulado constituye una especie de guía para

interpretar lo que plasman las fichas de los servicios y prestaciones, cuyo

contenido debería ser trasladado a un anexo.

C)Observaciones de técnica normativa:

151. En cuanto al concreto texto remitido la Comisión ve conveniente efectuar una

serie de consideraciones específicas relativas a la técnica utilizada en su

elaboración, a fin de colaborar en la obtención de un producto normativo

técnicamente más acabado y, por tanto, más acorde con el principio de seguridad

jurídica (artículo 9.3 CE).

152. En el análisis que se aborda son de tener en cuenta las Directrices para la

elaboración de proyectos de ley, decretos, órdenes y resoluciones, aprobadas por

acuerdo del Consejo de Gobierno de 23 de marzo de 1993 y publicadas por

Orden de 6 de abril de 1993, del Consejero de Presidencia, Régimen Jurídico y

Desarrollo Autonómico (en adelante, las directrices), aplicables en virtud de la

disposición adicional tercera de la LPEDG.

153. Conforme a la estructura de los proyectos que diseñan las directrices, los anexos

se insertan después de la parte final. Asimismo, las disposiciones de esa parte se

han de incorporar en el siguiente orden: adicionales, transitorias, derogatorias y

finales. En consecuencia, el proyecto ha de ajustar las disposiciones de la parte

final a ese esquema y ubicar los anexos al final de la norma.

154. Se advierte que no resulta muy ortodoxa la técnica finalmente adoptada en el

texto sometido a consulta, mediante la regulación en la parte dispositiva de cada

uno de los servicios y prestaciones que integran la Cartera (un artículo por

servicio o prestación) en forma de fichas ?con cuadros compartimentados? que

contienen los elementos principales definitorios de aquellos. Esos artículos se

Dictamen 131/2015 Página 35 de 41

integran en secciones, según se refieran a servicios o prestaciones de la atención

primaria, secundaria o autonómica.

155. Las directrices indican cómo ha de ser el contenido de los artículos, de forma que

pueden resultar divididos en párrafos, apartados y, excepcionalmente,

subdivisiones posteriores, pero en aquellas no se prevé otra forma de estructurar

los artículos. Tal presentación (artículos 35 y siguientes) es propia de un anexo,

donde, a juicio de la Comisión, encuentra su adecuada ubicación en forma de

fichas con el resumen de los aspectos esenciales de los servicios y prestaciones

que regula individualmente el proyecto, como se hizo en las primeras versiones

del decreto.

156. Así se puede conseguir un texto dispositivo menos abigarrado y de más fácil

lectura, sin que pierda su valor normativo el contenido inserto en cada uno de los

apartados o fichas correspondientes a los respectivos servicios o prestaciones.

No en vano, en varios apartados el texto se refiere a la regulación contenida en

los artículos como ?fichas?(comienza a citarlas el artículo 4.1) y, como tales, se

identifican con un número. Ya en la parte expositiva (párrafo séptimo) se adelanta

que cada servicio y prestación o ayuda económica de la Cartera se regula

?mediante fichas individuales?. Otra prueba de ello es que, a lo largo del texto no se

hacen remisiones a los artículos que regulan los servicios y prestaciones

afectados, sino a la numeración de la ficha correspondiente.

157. Al hilo de lo anterior ha de apuntarse que cuando se identifican entre paréntesis

determinadas fichas es conveniente que se mencione tal condición (sirva como

ejemplo, en el artículo 4.3 indicar ?fichas 3.1.1.,??). En otro caso, ha de citarse el

artículo al que corresponde cada ficha. Si se acepta la propuesta de articulación

como anexo, se indicaría al final (?fichas 3.1.1.,?del anexo I? ?o el número de anexo

que corresponda?).

158. También en relación con la estructura del proyecto, ha de apuntarse que, a la

vista del contenido de los preceptos de la sección 5ª del capítulo III, referido a los

protocolos de derivación entre niveles de atención primaria y secundaria (artículo

30) y a la flexibilización de los requisitos de acceso y permanencia en los servicios

(artículo 31), no se considera sistemática su inserción en ese capítulo, que regula

aspectos procedimentales. El artículo 31 encuentra mejor ubicación en el capítulo

II, tras el artículo 12, por su conexión con los requisitos de acceso y permanencia

en los servicios. Y el artículo 30 quedaría como un precepto conectado con el

ámbito competencial y el diseño de los servicios que podría tener encaje al final

de la sección 1ª del capítulo IV, o como un precepto residual en una disposición

adicional.

Dictamen 131/2015 Página 36 de 41

159. Se constata la formulación de artículos con varios párrafos sin numerar dentro de

uno numerado, que es conveniente revisar, ya que habría de atribuírseles una

numeración independiente si su contenido tuviera la entidad suficiente, como

ocurre en: el segundo parágrafo del artículo 3.2 (con adaptación de la redacción);

segundo parágrafo del artículo 9.4; los párrafos 1 y 2 del artículo 11; el párrafo 5

del artículo 12; el artículo 18.3; el artículo 19.2, cuyo segundo parágrafo debería

comenzar con el número 3 y evitar las compartimentaciones dentro de él

mediante enumeraciones con letras: ?3. La o el profesional referente asumirá en su caso,

(?) Asimismo, trabajará en colaboración (?)?; segundo parágrafo del párrafo 1 del

artículo 21; y segundo del artículo 30.1.·

160. Realizadas las precisiones anteriores, se aprecia también que el texto ofrece una

regulación de la Cartera con continuas referencias a preceptos de la LSS, que

resultan excesivas y en muchas ocasiones, como introducción de determinados

contenidos, innecesaria, como, por ejemplo: artículo 4.3; artículo 6.1 (?De

conformidad con los artículos??); artículo 13.2 (?? y de lo previsto en los artículos 7, letra c)

y 9.1, letra l de la Ley de Servicios Sociales?); artículo 17, en los párrafos 1 y 2: ?según lo

previsto en el artículo 19.4, letra a, (?)?; párrafos 4 y 5 del artículo 18; segundo párrafo

del artículo 19.2 y párrafos 3 y 6 de ese mismo artículo 19. Cuando no resulte

preciso para completar el contenido normativo del precepto o para facilitar su

comprensión, sino que se trate solo un recordatorio de lo que prevé la LSS,

sobran las menciones a ella.

161. En el caso del artículo 1, la determinación del objeto de la norma como desarrollo

del catálogo del artículo 22 de la LSS y en cumplimiento del mandato contenido

en su artículo 23 y en la disposición adicional primera es propia de la parte

expositiva más que de la dispositiva.

162. Aconsejamos que se unifiquen las denominaciones de instrumentos o entidades,

tanto en la parte expositiva como en la dispositiva (por ejemplo, las referencias

que se realizan al catálogo o a la cartera de prestaciones y servicios del sistema

vasco de servicios sociales). De manera singular, por su carácter introductorio, en

la primera frase de la parte expositiva se hace preciso que se complete la

denominación del catálogo de prestaciones y servicios del Sistema Vasco de

Servicios Sociales. Asimismo, resulta oportuno completar en el título de cada uno

de los artículos 4, 5, 7 y 8 , y en las disposiciones transitorias primera y segunda,

la denominación, cuando menos resumida ?como se hace en el título del artículo

3?, como ?Cartera de prestaciones y servicios?. Lo mismo es extensible a las

menciones de esa cartera que se realizan en el texto del articulado.

163. Igualmente recordamos que la Comisión viene señalando que las normas han de

citarse con arreglo a su denominación oficial íntegra. En la parte expositiva, la

Dictamen 131/2015 Página 37 de 41

primera mención a la LSS omite su fecha y en el articulado se refiere a ella, en

ocasiones, de forma resumida y, en otras, empleando el acrónimo, técnica que

esta Comisión no recomienda, en general, utilizar al normar, y que parece aún

menos apropiada cuando se trata de referencia a normas. En ocasiones, la cita de

la LSS se realiza (como en el tercer párrafo de la parte expositiva), señalando

genéricamente ?la Ley?, sin ningún referente (como puede ser ?dicha ley?, ?la ley

mencionada? u otros).

164. Tampoco se hallan completas las referencias a: la Ley 3/2005 en el artículo 11.2 y

en el 14.b) ?sin fecha?-; la de la LRJPAC en los artículo 21.1 y 29.1 ?sin fecha?;

la de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de

carácter personal, en los párrafos 2 y 3 del artículo 25 ?sin fecha?; el Real

Decreto Legislativo 1/2013, sin fecha ni denominación en los apartados f) y g) del

artículo 33.

165. Aconsejamos evitar el uso excesivo de las mayúsculas (basta una lectura del

artículo 18.1 para comprobar el exceso) y utilizar los términos expresados de

forma homogénea en todo el texto.

166. La Comisión viene pronunciándose en el sentido de evitar también el empleo de

acrónimos en las normas. En el proyecto hay un uso excesivo de los mismos

(SVSS, SAAD?). En cualquier caso, si no se ha explicado previamente a qué

responden las siglas, no deben utilizarse ?por ejemplo las referencias contenidas

en el artículo 7.4, en los párrafos 2 y 6 del artículo 9, o en el apartado 2.f) del

artículo 24 a la ?CAPV??.

167. Con carácter general ?afecta a varios preceptos? ha de sustituirse ?socio-sanitario?

por ?sociosanitario?.

168. Han de suprimirse las referencias a las ?letras? de los preceptos y en su lugar

expresar ?apartados?, y donde dice ?apartados?, sustituir por ?párrafos?, conforme a las

reglas que establecen las directrices.

169. Se puede observar que en el proyecto existe un uso abusivo de la combinación de

conjunciones ?y/o?, a lo largo de todo el texto (tanto en la parte dispositiva como en

los anexos). Como venimos recordando, el uso conjunto de esas conjunciones

(para indicar que se se puede elegir entre la adición de dos opciones propuestas

o solo por una de ellas) es desaconsejado, salvo que resulte imprescindible para

evitar ambigüedades en contextos muy técnicos. Normalmente el valor que se le

pretende atribuir es el de la conjunción ?o?, por lo que, cuando se quiere indicar

que puede ser una cosa u otra o ambas, se debe usar la conjunción ?o? sola; la

conjunción ?y? se empleará cuando abarque los dos términos de la combinación.

En el supuesto del artículo 5.a) puede sustituirse por la conjunción ?o?.

Dictamen 131/2015 Página 38 de 41

170. No resulta adecuado utilizar expresiones en otros idiomas al legislar (salvo

excepciones por razones técnicas). Por ello ha de evitarse en el texto el uso de

locuciones latinas (por ejemplo, ?a posteriori? ?entre otros, en los artículos 28 y 51?

e ?in situ? ?entre otros en los artículos 28 y 58?). En caso de no encontrar

alternativa en castellano, deberían ir entre comillas.

171. Dentro del párrafo 1 del artículo 3, aconsejamos que la última frase se una al texto

que introduce la enumeración, ya que, tal como está redactado, le falta nexo

gramatical con ese primer párrafo.

172. Debe revisarse el párrafo 2 del artículo 3, que se remite al artículo 5, para

completar el ámbito de distribución de las competencias diseñado en la LSS (con

mención expresa de los artículos 40.3, 41.3 y 42.4) en la materia abordada en el

proyecto, pero concernido exclusivamente a las atribuciones en razón a las

prestaciones económicas. En el mismo sentido, cuando la parte expositiva

resume el contenido del proyecto indica que en el capítulo I se define la

distribución competencial ?para la provisión de las entregas dinerarias que el decreto

despliega y define, a partir de los grupos de prestaciones económicas que establece la Ley?.

173. En el segundo parágrafo del párrafo 2 de ese artículo 3 ha de corregirse ?pueden

encomendarse? por ?pueden encomendar?. Recomendamos también revisar la

redacción del párrafo 3 de dicho artículo porque el derecho no se aplica de forma

progresiva, sino que se hace efectivo, hasta que se alcance la universalización del

SVSS.

174. En algunos artículos del proyecto, como en el 4 o en el artículo 34, se citan, junto

con los servicios y prestaciones, las ?ayudas económicas?, que la LSS reconduce

(artículo 17) a prestaciones, por lo que no se ve la necesidad de incluirlas como

categoría diferenciada. Además, al plasmarlo en el texto se intercala, por error, de

manera reiterada en varios preceptos una coma (?ayudas, económicas?) que, en su

caso ?si se mantuviera la mención a las mismas sin atender a la Comisión?,

habría de suprimirse.

175. En el artículo 4.3, como se citan dos normas, es aconsejable que se añada

?Capítulo IV del decreto?. Al final del artículo 8.2, tras el precepto citado ha de

indicarse que se refiere a la LSS.

176. En el párrafo 2 del artículo 5, a ?el artículo 22? ha de preceder la preposición ?en?.

177. En el artículo 7.5 conviene sustituir ?de que sean propias? por ?de los que sean propias?.

178. En el artículo 9 ?al igual que en otros casos semejantes de la norma? debe

evitarse, cuando sea posible, citar los preceptos concretos de la misma ?basta

Dictamen 131/2015 Página 39 de 41

con indicar ?previstos en el presente decreto??, ya que pueden verse afectados por

modificaciones ulteriores.

179. Se ha tenido en cuenta, en general, en la redacción del proyecto el uso no sexista

del lenguaje empleando ambos géneros, pero en el artículo 9.3 se observa que se

aparta de la fórmula que sigue en el resto del articulado y utiliza la barra

(?empadronado/a?), que resulta desaconsejada (también se emplea en varios

preceptos que contienen las fichas de servicios y prestaciones ?a título de

ejemplo, en el artículo 59, se dice ?amigos/as??, o en el artículo 68, ?hijo/a??).

180. El párrafo 7 del artículo 9 resulta asistemático, sin conexión con el objeto del

precepto, dedicado a los requisitos generales de acceso a las prestaciones y

servicios de la Cartera. Tampoco se comprende el mensaje que intenta transmitir.

En su caso se podría plantear su traslado al artículo 34.

181. En orden a los requisitos administrativos específicos, los artículos 10.1.g) y

11.1.g) hacen referencia a ?otros aspectos que, según lo previsto en el artículo 8, se

considere oportuno incluir?. En principio, tal previsión no parece guardar relación con

el artículo 8 del decreto (salvo que se trate de aspectos modificados como

consecuencia de la actualización de la cartera, lo que debería quedar claro), ni

guarda conexión con el de la misma numeración de la LSS, por lo que es

necesario que se revise.

182. En el artículo 10.2 ha de sustituirse ?con respeto de dichos criterios?, por ?con respeto a

dichos criterios?.

183. Resulta más apropiado, al tratarse de una disposición normativa, que el artículo

15 comience con ?Los procedimientos de acceso a los servicios y prestaciones pueden ser

de tres tipos: (?)?.

184. En el artículo 21.1, segundo parágrafo, deberían separarse en párrafos

independientes numerados los dos mensajes que contiene el precepto (salvo que

ambos se refieran al mismo supuesto de servicios de atención urgente): el

cómputo de plazos en los casos de servicios orientados a la atención urgente, por

un lado; y la interrupción del cómputo del plazo por causas imputables al

interesado.

185. En el artículo 25.3 ha de sustituirse ?En relación a?, por ?En relación con?. En el

artículo 27.2, en lugar de ?no cumplimiento? debe decir ?incumplimiento?.

186. En el artículo 28.4, al servicio a que se refiere (regulado en el artículo 42) le

corresponde el número de ficha 1.9.1. y no 1.9.2. En ese mismo párrafo habrá de

Dictamen 131/2015 Página 40 de 41

completarse ?en coherencia con los demás párrafos? ?Servicio de Coordinación a

Urgencias Sociales?.

187. El artículo 30.4 debería comenzar de la siguiente manera: ?Los protocolos tendrán un

carácter dinámico (?)?.

188. En el artículo 31 ha de corregirse la redacción para dar sentido al texto (por

ejemplo, sustituyendo ?continuo de atención?? por ?continuidad en la atención?).

189. El título y el texto del artículo 32 se encuentran redactados con poco rigor, como

si se tratara de explicaciones propias de un anexo, por lo que se aconseja su

reformulación.

190. En el artículo 33.a) ha de subsanarse la cita del precepto, ya que se trata del

apartado h) y no a) del artículo 2 de la norma mencionada. En el apartado g) de

ese artículo han de cerrarse las comillas antes de ?no excluirá los productos (?)?.

191. El artículo 34.3 ha de redactarse para ajustarse a su carácter normativo, de

manera que no aparezca como una simple explicación. Sugerimos como

redacción alternativa: ?Completa la relación de servicios y prestaciones del párrafo anterior

la prestación económica vinculada al servicio-PEVS (3.4.1.), que puede ser de competencia

municipal, foral o del Gobierno Vasco, en función de quien tenga atribuida la competencia del

servicio al que se vincule?.

192. Se recomienda homogeneizar la terminología empleada en el título del artículo 65

con su contenido en lo que concierne a ?actos contra la libertad sexual?.

193. El contenido de la disposición transitoria segunda debería ubicarse, según las

directrices, en una disposición adicional, ya que se trata de un mandato no

dirigido a la producción de una norma jurídica.

194. La disposición adicional segunda no añade nada al artículo 30, sino que reitera su

contenido, por lo que habrá de suprimirse.

CONCLUSIÓN

Se informa favorablemente el proyecto de decreto con las observaciones que figuran

en el dictamen.

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DICTAMEN Nº: 131/2015

TÍTULO: Proyecto de Decreto de cartera de prestaciones y servicios del Sistema

Vasco de Servicios Sociales

ANTECEDENTES

1. El 8 de julio de 2015 ha tenido entrada en la Comisión la Orden de 3 de julio

anterior del Consejero de Empleo y Políticas Sociales, por la que se somete a

dictamen el proyecto de Decreto de cartera de prestaciones y servicios del

Sistema Vasco de Servicios Sociales.

2. En dicho expediente, junto con la versión del proyecto objeto del dictamen (la

quinta, de junio de 2015), se encuentran incorporados, además, los siguientes

documentos de interés ordenados cronológicamente:

a) Orden de 15 de febrero de 2012 de la Consejera de Empleo y Asuntos

Sociales, por la que se inicia el procedimiento de elaboración del proyecto.

b) Primera versión del proyecto, del mismo 15 de febrero, denominado ?borrador

técnico?.

c) Orden de 21 de febrero de 2012 de la consejera citada, de aprobación

previa del proyecto.

d) Informe de 14 de marzo siguiente, de la Dirección de Servicios y Régimen

Jurídico del departamento autor de la iniciativa.

e) Resolución de 15 de marzo posterior, del Director de Servicios Sociales, por

la que se somete a trámite de audiencia e información pública el proyecto,

publicada en el Boletín Oficial del País Vasco (BOPV) de 15 de marzo de

2012.

f) Alegaciones de la Comisión Interinstitucional Autonómica de Atención

Temprana, adoptadas en sesión de 15 de marzo.

g) Informe de la Dirección de Innovación y Administración Electrónica (22 de

marzo).

h) Informe de la Dirección de Normalización Lingüística de las

Administraciones Públicas, de 28 de marzo.

i) Informe provisional de impacto en función del género (16 de abril).

j) Alegaciones del Ayuntamiento de Azpeitia, suscritas el 17 de abril

k) Escrito de alegaciones del Departamento de Justicia y Administración

Pública (19 de abril).

l) Escrito de alegaciones del Ayuntamiento de Arrigorriaga (20 de abril).

m) Escrito de alegaciones de la asociación Lares Euskadi (23 de abril).

n) Informe de la asesoría jurídica del Departamento de Cultura (23 de abril).

o) Escrito de alegaciones de la Federación Vasca de Asociaciones a favor de

las personas con discapacidad intelectual (FEVAS), de 24 de abril.

p) Informe de la Dirección de Administración Tributaria (25 de abril).

q) Escrito de alegaciones del Colegio Oficial de psicólogos de Bizkaia (25 de

abril).

r) Escrito de alegaciones del Departamento de Política Social de la Diputación

Foral de Gipuzkoa (25 de abril).

s) Escrito de alegaciones al proyecto, del Departamento de Interior (26 de

abril).

t) Alegaciones de la asociación Elkartean, remitidas con escrito de 26 de abril.

u) Escrito de alegaciones de la Federación territorial de asociaciones

provinciales de pensionistas y jubilados de Álava, Gipuzkoa y Bizkaia,

Euskofederpen (26 de abril).

v) Escrito de alegaciones del Ayuntamiento de Andoain (26 de abril).

w) Alegaciones de Euskadiko Udalen Elkartea/Asociación de Municipios

Vascos (Eudel) al proyecto, de 15 de febrero anterior, enviadas con oficio de

26 de abril.

x) Alegaciones de la Diputada Foral de Servicios Sociales de Álava (27 de

abril).

Dictamen 131/2015 Página 2 de 41

y) Escrito de alegaciones del Colegio Oficial de fisioterapeutas del País Vasco

(27 de abril).

z) Escrito de alegaciones del sindicato Comisiones Obreras (CCOO) de

Euskadi (27 de abril).

aa) Escrito de alegaciones de la Federación Coordinadora de Personas con

Discapacidad Física de Gipuzkoa, Elkartu (27 de abril).

bb) Alegaciones del Departamento de Acción Social de la Diputación Foral de

Bizkaia (30 de abril).

cc) Escrito de alegaciones de Eskola Orue (30 de abril).

dd) Alegaciones de la Federación de Euskadi de Asociaciones de familiares y

personas con discapacidad mental, Fedeafes, remitidas con escrito de 30 de

abril.

ee) Alegaciones de Ekain, Redes para la Inclusión Social en Euskadi (30 de

abril).

ff) Alegaciones del Colegio Profesional de Terapeutas Ocupacionales del País

Vasco, ETOLE (30 de abril).

gg) Alegaciones del Ayuntamiento de Zigoitia (30 de abril).

hh) Escrito de alegaciones del Colegio de Educadoras y Educadores Sociales

del País Vasco (GHEE-CEESPV) -4 de mayo.

ii) Escrito de alegaciones de las Asociaciones que trabajan con programas de

atención social al colectivo de personas que ejercen la prostitución en la

Comunidad Autónoma del País Vasco (4 de mayo).

jj) Informe jurídico de la Dirección de Régimen Jurídico, Económico y Servicios

Generales del Departamento de Sanidad y Consumo (7 de mayo).

kk) Escrito de alegaciones del Consejo Territorial del País Vasco de la

Organización Nacional de ciegos españoles (ONCE), también de 7 de mayo.

ll) Alegaciones del Grupo S.S.I.- Servicios Sociales Integrados, S. Coop.

(registro 9 de mayo).

mm) Alegaciones del Ayuntamiento de Eskoriatza (10 de mayo).

nn) Alegaciones de Agintzari, SCIS, (11 de mayo).

Dictamen 131/2015 Página 3 de 41

oo) Informe jurídico de la Agencia Vasca de Protección de Datos remitido con

oficio de 7 de junio de 2012.

pp) Alegaciones del médico geriatra responsable de atención sanitaria de

Zorroaga Fundazioa-Fundación Zorroaga (25 de junio).

qq) Escrito de alegaciones de Sidálava, Comisión anti-sida de Álava (25 de

junio).

rr) Alegaciones de la asociación Gizarterako (25 de junio).

ss) Certificado relativo a las alegaciones de la Comisión Consultiva de Consumo

de Euskadi, de 25 de junio.

tt) Informe de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer (en adelante, Emakunde),

de 11 de julio de 2012.

uu) Versión del proyecto (?Borrador técnico?) de julio de 2012.

vv) Informe de la asesoría jurídica de la Dirección de Función Pública (1 de

agosto).

ww) Acta provisional de la sesión de 11 de octubre de 2012 del Órgano

Interinstitucional de Servicios Sociales (OISS) en la que se informa del

proceso de aprobación del proyecto.

xx) Texto del proyecto acordado en el OISS, de 19 de diciembre de 2014.

yy) Certificado de la secretaria del OISS, de 26 de diciembre de 2014, sobre el

acuerdo adoptado el 19 de diciembre anterior, relativo al informe sobre el

proyecto de decreto.

zz) Certificado del secretario del Consejo Vasco de Servicios Sociales, de 27 de

enero de 2015, en relación con el informe emitido por ese órgano relativo al

proyecto, en sesión de 23 de enero anterior.

aaa) Memoria del procedimiento de elaboración del proyecto de decreto, de la

Directora de Servicios Sociales, de 30 de enero de 2015.

bbb) Dictamen 3/15, de 27 de marzo de 2015, del Consejo Económico y Social

Vasco (recibido en la Comisión el 17 de julio último).

ccc) Cuarta versión del proyecto, fechada en marzo de 2015.

Dictamen 131/2015 Página 4 de 41

ddd) Informe de la Dirección de Presupuestos en relación con el proyecto, de 12

de junio de 2015.

eee) Informe de la Oficina de Control Económico (en adelante, OCE), de 16 de

junio posterior.

fff) Informe de impacto en la empresa elaborado por la Dirección de Servicios

Sociales el 29 de junio siguiente.

ggg) Memoria sucinta del procedimiento de elaboración del proyecto de decreto,

del 30 de junio.

hhh) Documento comprensivo del mapa de servicios sociales de la Comunidad

Autónoma del País Vasco (en adelante, CAPV) y memoria económica,

fechado en diciembre de 2014 e incorporado al expediente a disposición de

la Comisión el 21 de septiembre último.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

3. El presente dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido

en el apartado c) del artículo 3.1 de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, al tratarse de un proyecto de disposición

reglamentaria dictada por el Gobierno Vasco en ejercicio de las competencias

autonómicas de desarrollo de la legislación autonómica, en concreto, del artículo

23 de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre de servicios sociales (LSS).

DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE DECRETO

4. El proyecto de decreto sometido a dictamen tiene por objeto (según su artículo 1)

regular la cartera de prestaciones y servicios del Sistema Vasco de Servicios

Sociales (SVSS), en desarrollo del catálogo de prestaciones y servicios (en

adelante, el Catálogo) previsto en el artículo 22 de la LSS y en cumplimiento del

mandato contenido en su artículo 23 y en su disposición adicional primera.

5. El proyecto consta de parte expositiva, setenta y ocho artículos (agrupados en

cuatro capítulos), dos anexos, tres disposiciones transitorias, tres disposiciones

adicionales, una disposición derogatoria y una disposición final.

6. Según reseña la parte expositiva, el proyecto de decreto pretende, al tiempo que

desarrolla las previsiones legales, dar contenido y delimitar el derecho universal

subjetivo de acceder a las prestaciones y servicios del Catálogo ?proclamado en

la LSS? y, a la vez, las obligaciones de las administraciones públicas vascas en

Dictamen 131/2015 Página 5 de 41

relación con la provisión de las prestaciones y servicios de la cartera de

prestaciones y servicios (en adelante, la Cartera).

7. En cuanto a la parte dispositiva de la norma proyectada, el capítulo I (intitulado

?Disposiciones generales?) comprende los artículos 1 a 8. El artículo 1 define el objeto del

decreto, en el sentido ya apuntado. El artículo 2 establece su ámbito de aplicación (servicios y

prestaciones incluidas en la Cartera e integradas en el SVSS y, en su caso, sus diferentes

modalidades, con independencia de la titularidad pública o privada de los servicios o

equipamientos). El artículo 3 determina la finalidad de la Cartera; y el artículo 4, su contenido.

El artículo 5 establece la competencia de las diferentes instituciones y administraciones

públicas vascas para la provisión de las prestaciones y servicios de la Cartera. El artículo 6

define el acceso a las prestaciones técnicas y tecnológicas a través de servicios, centros y

prestaciones o ayudas económicas. El artículo 7 establece la forma en que se articulan en la

Cartera las prestaciones de otros sistemas y políticas públicas y los servicios de naturaleza

mixta. Y el artículo 8 prevé los supuestos y forma en que se puede actualizar dicha cartera.

8. El capítulo II (rubricado ?Requisitos y criterios de acceso a los servicios y prestaciones

económicas?) abarca los artículos 9 a 12. El artículo 9 establece los requisitos

generales de acceso a los servicios y prestaciones del SVSS; el artículo 10, los

requisitos específicos de carácter administrativo; y el artículo 11, los requisitos de

necesidad específicos y los instrumentos para su valoración. El artículo 12 regula

la idoneidad del recurso o de la combinación de recursos y la prescripción técnica,

en función de la situación de necesidad cuya existencia se haya reconocido.

9. El capítulo III (?Disposiciones procedimentales?) comprende los artículos 13 a 31,

agrupados en cinco secciones. Los artículos 16 a 25 integran la sección 1ª del

capítulo; los artículos 26 y 27, la 2ª; el artículo 28, la 3ª; el artículo 29, la 4ª; y los

artículos 30 y 31, la 5ª.

10. El artículo 13 indica las normas aplicables al procedimiento de acceso a los

servicios y prestaciones económicas del SVSS. El artículo 14 establece las

formas de inicio del procedimiento (a instancia de la persona afectada por alguna

de las situaciones o contingencias objeto de cobertura, o de oficio). El artículo 15

indica los tipos de procedimiento de acceso: el ordinario, el urgente y el de

actuación en situaciones de urgencia social.

11. La sección 1ª regula el ?Procedimiento ordinario de acceso? ?bajo esa rúbrica?, en sus

diferentes aspectos: acceso a través del servicio social de sase (artículo 16); la

valoración y el diagnóstico social en atención primaria (artículo 17); la valoración y

el diagnóstico social especializados, en atención secundaria (artículo 18); la

elaboración del plan de atención personalizada (PAP) y el seguimiento de la

intervención (artículo 19); la solicitud de servicios y prestaciones económicas

vinculadas a un PAP (artículo 20); la resolución que ha de dictar la Administración

Dictamen 131/2015 Página 6 de 41

competente para la provisión del servicio o prestación económica solicitada

(artículo 21); el desistimiento de la solicitud que puede realizar la persona

solicitante o su representante legal, antes de dictarse del resolución en el

procedimiento (artículo 22); la renuncia de las personas señaladas al derecho ya

reconocido mediante resolución (artículo 23); las causas y el procedimiento de

suspensión y extinción del derecho (artículo 24); y la aportación y tratamiento de

los datos de carácter personal (artículo 25).

12. La sección 2ª contempla el ?Procedimiento de acceso urgente? ?bajo esa rúbrica?: en

el artículo 26 define las situaciones de acceso urgente, que se tramitan mediante

ese procedimiento; y en el artículo 27 determina la provisionalidad del servicio así

concedido.

13. La sección 3ª regula el ?Procedimiento en situaciones de urgencia social? ?bajo esa

rúbrica? en el artículo 28, que establece lo que se entiende por situación de

urgencia social y el acceso al SVSS en esa situación.

14. La sección 4ª contempla los recursos administrativos y judiciales contra las

resoluciones dictadas en los procedimientos de concesión, denegación,

modificación, suspensión o extinción de los servicios o ayudas.

15. Por último, la sección 5ª aborda, con esa rúbrica, la ?Derivación entre niveles de

atención y flexibilización?, en el artículo 30 (sobre los protocolos de derivación entre

los niveles de atención primaria y secundaria) y en el artículo 31 (relativo a la

posibilidad de flexibilizar los requisitos de acceso y permanencia en los servicios y

prestaciones técnicas incluidas en ellos en las condiciones que prevé).

16. El capítulo IV (intitulado ?Regulación de los servicios y prestaciones económicas del

Sistema Vasco de Servicios Sociales?) comprende los artículos 32 a 78, agrupados en

cinco seccciones. Los artículos 32 a 34 integran la sección 1ª; los artículo 35 a 44,

la 2ª; el artículo 45, la 3ª; los artículos 46 a 77, la 4ª; y el artículo 78, la 5ª.

17. La sección 1ª se refiere a las ?Consideraciones generales? ?con ese título?, que

afectan a: los requisitos de acceso referidos en las fichas y la prestación de

alojamiento (artículo 32); las definiciones a los efectos del decreto (artículo 33); y

la organización de los servicios y prestaciones económicas del Catálogo de

Prestaciones y Servicios del SVSS (artículo 34).

18. La sección 2ª contempla los ?Servicios y prestaciones económicas de competencia

municipal?, entre los que se encuentran: el servicio de información, valoración,

diagnóstico y orientación (artículo 35); el servicio de ayuda a domicilio (artículo

36); el servicio de intervención socioeducativa y psicosocial (artículo 37); el

servicio de apoyo a personas cuidadoras (artículo 38); el servicio de promoción de

Dictamen 131/2015 Página 7 de 41

la participación y la inclusión social en el ámbito de los servicios sociales (artículo

39); los servicios de atención diurna (artículo 40); los servicios de acogida

nocturna (artículo 41); los servicios de alojamiento (artículo 42); los servicios de

alojamiento/vivienda tutelada para personas en riesgo de exclusión (artículo 43); y

los servicios de alojamiento para personas mayores (artículo 44).

19. La sección 3ª contempla los ?Servicios y prestaciones económicas de competencia foral?,

entre los que se encuentran: el servicio de valoración y diagnóstico de la

dependencia, la discapacidad, la exclusión y la desprotección (artículo 45); el

servicio o centro de día para atender necesidades derivadas de limitaciones en la

autonomía (artículo 36); el servicio de intervención socioeducativa y psicosocial

(artículo 46); el servicio o centro ocupacional (artículo 47); el servicio o centro de

día para atender necesidades de inclusión social (artículo 48); centro de noche

para atender necesidades derivadas de limitaciones en la autonomía (artículo 49);

centro de acogida nocturna para atender necesidades de inclusión social (artículo

50); centros residenciales para personas mayores (artículo 51); centros

residenciales para personas con discapacidad (artículo 52); centros residenciales

para personas con enfermedad mental (artículo 53); centros residenciales para

personas menores de edad (artículo 54); centros residenciales para personas en

situación de exclusión y marginación (artículo 55); centros residenciales para

mujeres víctimas de maltrato doméstico y otros servicios residenciales para

mujeres (artículo 56); servicio de respiro (artículo 57); servicio de coordinación a

urgencias sociales (artículo 58); servicio de apoyo a la vida independiente

(artículo 59); servicio de ayudas técnicas (productos de apoyo) y adaptación del

medio físico (artículo 60); servicio de tutela para personas adultas incapacitadas

(artículo 61); servicio de transporte adaptado (artículo 62); servicios de

intervención socioeducativa y/o psicosocial con familia (artículo 63); servicio de

intervención social en atención temprana (artículo 64); servicios de atención

socio-jurídica y psicosocial de las situaciones de maltrato doméstico y agresiones

sexuales a mujeres, a personas menores de edad, a personas mayores y a

personas con discapacidad (artículo 65); servicio de promoción y apoyo técnico al

acogimiento familiar (artículo 66); servicio de promoción y apoyo técnico a la

adopción (artículo 67); prestación económica de asistencia personal (artículo 68);

prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a personas

cuidadoras no profesionales (artículo 69); ayuda económica para la adquisición de

productos de apoyo no recuperables (artículo 70); y ayuda económica para la

realización de adaptación en la vivienda habitual y en los vehículos particulares

(artículo 71).

20. La sección 4ª contempla los ?Servicios y prestaciones económicas de competencia del

Gobierno Vasco?, entre los que se encuentran: el servicio de teleasistencia (artículo

72); el servicio de información social a la infancia y a la adolescencia en situación

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de desprotección (artículo 73); el servicio de información y atención a mujeres

víctimas de violencia doméstica o por razón de sexo (artículo 74); punto de

encuentro familiar (PEF) por derivación judicial (artículo 75); servicio integral de

mediación familiar (artículo 76); y la prestación económica de pago único a

mujeres víctimas de violencia de género (artículo 77).

21. Por último la sección 5ª regula la ?Prestación económica vinculada al servicio? en el

artículo 78.

22. El anexo I contiene la ?Tabla de correspondencias para el acceso a través del Sistema

Vasco de Servicios Sociales a los servicios y prestaciones del Sistema para la autonomía y

atención a la dependencia?. El anexo II incluye la definición de las prestaciones

técnicas que incluyen los servicios de la cartera (información, valoración de

necesidades, diagnóstico social, orientación, mediación, atención doméstica,

atención personal, intervención socioeducativa y psicosocial, acompañanmiento

social y atención socio-jurídica).

23. Entre las disposiciones transitorias, la primera se refiere a la adecuación de la

normativa en vigor a las previsiones del decreto; la segunda, a la evaluación de la

aplicación y desarrollo de la cartera; y la tercera, a la provisión de prestaciones y

servicios.

24. La disposición adicional primera prevé el ámbito de aplicación de los decretos de

la Administración de la CAPV actualmente en vigor y su conexión con los

servicios regulados en el proyecto; la segunda dirige al Gobierno Vasco el

mandato de elaborar los protocolos de derivación y coordinación entre los niveles

de atención primaria y secundaria; y, conforme a la disposición adicional tercera,

las administraciones públicas competentes acordarán en el seno del Consejo

Vasco de Finanzas Públicas las fórmulas de colaboración financiera que se

entiendan más eficaces, para garantizar la adecuada financiación para la

provisión de las nuevas prestaciones y servicios contemplados en el proyecto.

25. La disposición derogatoria consiste en una cláusula general de derogación de

todas las normas de igual o inferior rango que se opongan a lo dispuesto en la

norma proyectada.

26. La disposición final determina la entrada en vigor del decreto el día siguiente al de

su publicación en el BOPV.

Dictamen 131/2015 Página 9 de 41

CONSIDERACIONES

I ASPECTOS COMPETENCIALES Y MARCO NORMATIVO

27. Como hemos señalado, el proyecto desarrolla la LSS (en concreto, su artículo

23), con la que comparte el título competencial habilitante, y da cumplimiento al

mandato contenido en la disposición adicional primera. La iniciativa aparece, por

tanto, como ejercicio de la competencia exclusiva que, en la materia ?asistencia

social?, atribuye a la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) el artículo 10.12 del

Estatuto de Autonomía para el País Vasco (EAPV).

28. Este título competencial nuclear se completa con la competencia exclusiva de la

Comunidad Autónoma que, en la materia de organización, régimen y

funcionamiento de las instituciones y establecimientos de protección y tutela de

menores, le atribuye el artículo 10.14 del EAPV y que, en materia de desarrollo

comunitario, condición femenina, política infantil, juvenil y de la tercera edad, le

otorga el artículo 10.39 del EAPV.

29. La LSS fue analizada en cuanto a sus principios constitucionales y títulos

competenciales, tanto externos ?Estado? como internos ?territorios históricos y

municipios?, que delimitan la competencia de la CAPV, en el Dictamen 97/2008,

al que ahora resulta obligado remitirse.

30. En ese Dictamen 97/2008, emitido con ocasión del anteproyecto de LSS,

recordamos ?como hemos hecho en otros posteriores? que falta una noción

acabada de la materia ?asistencia social?: el texto constitucional no proporciona una

delimitación de tal concepto, sin que tampoco tal acotación haya sido realizada,

hasta la fecha, por el Tribunal Constitucional, cuyos pronunciamientos en esta

materia ?básicamente, SSTC 76/1986, de 9 de junio, 146/1986, de 25 de

noviembre, 13/1992, de 6 de febrero, cuya tesis sobre la ?asistencia social? se

reitera en las SSTC 16/1996, de 1 de febrero, 68/1996, de 18 de abril y 239/2002,

de 11 de diciembre? no han acabado de definir la noción de ?asistencia social? con

las suficientes dosis de seguridad, generalidad y abstracción como para extraer

criterios de general aplicación.

31. Pero también apuntamos allí que lo cierto es que la citada doctrina ha fijado

algunas de las notas características de la ?asistencia social?, conforme a las que se

considera, en general, una expresión sinónima a la de ?servicios sociales?, que

engloba ayudas y prestación de servicios. Como dice la STC 76/1986, de 9 de

junio, la materia de asistencia social ?aparece como un mecanismo protector de

situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos de población a los que no alcanza

Dictamen 131/2015 Página 10 de 41

aquel sistema (refiriéndose al de seguridad Social) y que opera mediante técnicas distintas de

las propias de la Seguridad Social?.

32. Así lo reitera la STC 78/2014, de 28 de mayo, que se remite a la STC 26/2013

?con cita de la STC 36/2012, de 15 de marzo?: ?(?) atendiendo a las pautas de

algunos instrumentos internacionales como la Carta social europea, la asistencia social, en

sentido abstracto, abarca a una técnica de protección situada extramuros del sistema de la

Seguridad Social, con caracteres propios, que la separan de otras afines o próximas a ella. Se

trata de un mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos

de población a los que no alcanza el sistema de Seguridad Social y que opera mediante

técnicas distintas de las propias de ésta. Entre sus caracteres típicos se encuentran, de una

parte, su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración

económica de los destinatarios o beneficiarios, y, de otra, su dispensación por entes públicos o

por organismos dependientes de entes públicos, cualesquiera que éstos sean. De esta forma,

la asistencia social vendría conformada como una técnica pública de protección, lo que la

distingue de la clásica beneficiencia, en la que históricamente halla sus raíces?.

33. En ese dictamen también analizamos cómo actuaba en el ámbito competencial la

Ley estatal 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal

y atención a las personas en situación de dependencia (en adelante, LPAP), al

preverse, dentro del SVSS que se regula en la LSS (y que este proyecto

desarrolla en cuanto a la cartera de prestaciones y servicios), las prestaciones

contempladas en el artículo 14 de la LPAP. Así, allí dijimos que ?Del hecho de que el

legislador estatal califique a las normas de la LPAP de normas básicas que garantizan la

igualdad de todos los españoles no supone que las mismas deban necesariamente reputarse

como tales, pues es imprescindible que revistan materialmente dicho carácter (siendo

perfectamente aplicable la doctrina del Tribunal Constitucional sobre las normas básicas SSTC

213/1988, fundamento jurídico 2.º, y 259/1988, fundamento jurídico 2.º). El Tribunal

Constitucional debe determinar inicialmente si la norma estatal que opera como canon en el

control de constitucionalidad de la Ley autonómica es ella misma respetuosa con el orden

constitucional?.

34. Apuntamos que parte de lo dispuesto en la LPAP, ejercitando las competencias

que ésta asume, son propias de las comunidades autónomas, según el artículo

11. Y añadimos: ?Otra cosa será el desarrollo reglamentario de la LPAP, en lo que se refiere

a aspectos tan importantes como la intensidad de la protección y las normas de acceso (?),

las condiciones y cuantía de las prestaciones económicas (?) o los criterios de participación

de los beneficiarios en el coste de las prestaciones (?)?.

35. Por lo que hace a la distribución interna de competencias, el proyecto no presenta

ninguna novedad en relación con lo que dispone el artículo 7.c) 1 y 2 de la Ley

27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones entre las instituciones comunes de la

Dictamen 131/2015 Página 11 de 41

Comunidad Autónoma y los órganos forales de sus territorios históricos (LTH), en

relación también con los párrafos 2 y 3 del artículo 39 de la LSS, que atribuye al

Gobierno Vasco la competencia de ejecución, mediante acción directa, de las

prestaciones y servicios que, por los motivos que expresa, tengan que ser

prestados con carácter unitario en todo el territorio de la CAPV (en el párrafo 3 del

artículo 40 de la LSS se identifican las prestaciones y servicios incluidos en esa

acción directa).

36. En cuanto a la Administración Local, el artículo 25.2.e) de la Ley 7/1985, de 2 de

abril, de bases del régimen local (LBRL), prevé la competencia de los municipios

en la materia de ?Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención

inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social?, que, con arreglo a su

artículo 26.1.c) se deberá prestar en todo caso por los municipios con población

superior a 20.000 habitantes (preceptos reformulados por la Ley 27/2013, de 27

de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local).

37. La Comisión defendió en el Dictamen 160/2014 que el nuevo reparto

competencial que dibuja la LBRL, a raíz de la reforma operada por la citada Ley

27/2013, no afecta al establecido en leyes autonómicas que han atribuido

competencias a los municipios (en este caso, en la LSS), siempre que lo hayan

sido en el marco de competencias exclusivas autonómicas ?como ocurre con las

relativas a servicios sociales? y se respete el mínimo que a los municipios

reconoce el Estado al definir el modelo común de autonomía local.

38. A todo lo anterior se ha de añadir que la LSS, en su título III, concreta la

distribución competencial en el ámbito de los servicios sociales y, en concreto, el

artículo 40.1.b) atribuye al Gobierno Vasco, en particular, la potestad

reglamentaria en lo concerniente a la elaboración y aprobación de ?la Cartera de

Prestaciones y Servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales? (en adelante, la

Cartera). Esa regulación se enmarca en el ejercicio de las competencias de

coordinación con las demás administraciones públicas vascas que corresponden

al Gobierno Vasco (artículo 23 de la LSS).

39. Además, en el apartado 1.c) del mencionado artículo 40 se plasma la

competencia del Gobierno Vasco en lo referente a la ?regulación de los criterios

generales de participación económica de las personas usuarias en la financiación de las

prestaciones y servicios no gratuitos? ?artículo 40.1.c)?.

40. Por su parte, los artículos 41 y 42 enumeran las funciones que han de realizar en

su ámbito territorial correspondiente las diputaciones forales (el primero de los

preceptos) y los ayuntamientos (el segundo).

Dictamen 131/2015 Página 12 de 41

41. En definitiva, constatamos la atribución competencial con que cuenta la

Comunidad Autónoma para afrontar la regulación proyectada.

42. El proyecto encuentra en la norma que desarrolla, la LSS, su marco legal de

referencia directa. Se parte de que el artículo 2 de esa norma (en relación con su

artículo 9) configura como un derecho subjetivo el acceso a las prestaciones y

servicios del SVSS (dentro del marco de los requisitos generales de acceso a ese

sistema y de los requisitos de acceso específicos que se regulen para cada

prestación o servicio), que tiene carácter universal (artículos 7 y 14.1). El artículo

3 define los requisitos generales que han de cumplir las personas para que

puedan considerarse titulares del derecho (con respeto a las especificidades de lo

exigido en la normativa aplicable para el acceso al sistema para la autonomía y

atención a la dependencia, así como a la Ley 3/2005, de 18 de febrero, de

atención y protección a la infancia y a la adolescencia ?para los menores de edad

en situación de riesgo o desamparo?, y, sin perjuicio de los periodos de

empadronamiento previo que, además de la necesaria prescripción técnica, se

establezcan, en su caso, en la Cartera y en sus disposiciones reguladoras

específicas para el acceso a los servicios que detalla el mismo artículo 3).

43. El título II de la LSS regula las ?prestaciones y servicios, organización funcional y territorial

y planificación en el Sistema Vasco de Servicios Sociales?. Tras prever en las secciones

1ª y 2ª del capítulo I las prestaciones ?que pueden ser, como mínimo, técnicas,

económicas y tecnológicas? y servicios, la sección 3ª (artículos 21 a 26)

contempla el catálogo y la cartera de prestaciones y servicios del SVSS.

44. El artículo 21 de la LSS define el catálogo y el artículo 22 detalla los servicios y

prestaciones incluidos en el mismo. Finalmente, los artículos 23 a 26 establecen:

las normas relativas a la Cartera de prestaciones y servicios del SVSS que ha de

elaborar el Gobierno Vasco (según la disposición adicional primera, en el plazo de

un año desde la entrada en vigor), a través del OISS y con la participación del

Consejo Vasco de Servicios Sociales, con los aspectos mínimos que se prevén

(artículo 23); la actualización de la Cartera, que tendrá carácter cuatrienal y se

efectuará en el marco de la evaluación del plan estratégico de servicios sociales,

también a través del OISS y con la participación del Consejo Vasco de Servicios

Sociales (artículo 24); los requisitos generales de acceso a los servicios y

prestaciones de la Cartera, aplicables en todos los casos (artículo 25); y el

procedimiento para el reconocimiento de dichas prestaciones y servicios, cuyos

tipos, especificidades procedimentales relativas a la solicitud, la instrucción ?en

particular, la valoración, el diagnóstico y la orientación? y la resolución, así como

los aspectos relativos a los plazos a respetar en cada fase procedimental y los

efectos del silencio administrativo, se prevé que se regulen reglamentariamente.

Dictamen 131/2015 Página 13 de 41

45. Dentro de la LSS, sirven también de referencia para el diseño del marco de la

iniciativa los preceptos del título IV, relativo a la financiación del SVSS, en

especial el artículo 56, que regula las fórmulas de colaboración financiera entre

las administraciones, y el artículo 57, sobre la participación económica de las

personas usuarias de los servicios incluidos en la Cartera que queden sujetos al

pago de un precio público o tasa correspondiente.

46. Siendo la LSS el marco legal de referencia, confluyen también en el ámbito del

decreto proyectado otras normas relacionadas con determinados colectivos de

personas usuarias del sistema o con la especificidad del servicio o prestación a la

que se accede.

47. Entre ellas, y con proyección estatal, cabe destacar la ya referida LPAP, que ha

sido desarrollada por el Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre, que regula

las prestaciones del sistema para la autonomía y atención a la dependencia

(SAAD) establecido en dicha ley. Ese Real Decreto (modificado por el Real

Decreto 291/2015, de 17 de abril), dictado al amparo del artículo 149.1.1ª CE,

además de regular los servicios y prestaciones económicas por grado de

dependencia, establece los criterios para determinar las intensidades de

protección de los servicios del catálogo establecidos en la ley de dependencia, así

como los traslados entre comunidades autónomas, el régimen de

incompatibilidades de prestaciones y su reintegro.

48. Además de la LPAP son reseñables la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre,

de medidas de protección integral contra la violencia de género, que, en su

artículo 27, prevé la percepción de una ayuda económica destinada a las mujeres

víctimas de violencia de género que reúnan determinados requisitos (el Real

Decreto 1452/2005, de 2 de diciembre, desarrolla esa ayuda y contempla los

requisitos que deben reunir esas mujeres para ser beneficiarias de la ayuda,

forma de acreditarlas, órganos competentes para la tramitación y concesión, y, en

su caso, reintegro de las mismas).

49. Esa ayuda económica ha sido desarrollada en la CAPV respecto a las mujeres

que residan en la CAPV, carezcan de suficientes recursos económicos y tengan

especiales dificultades para obtener empleo, mediante sucesivas órdenes,

encontrándose en vigor en este momento la Orden de 29 de octubre de 2014, del

Consejero de Empleo y Políticas Sociales, que establece el procedimiento de

concesión y de pago de la ayuda prevista en la citada Ley Orgánica 1/2004.

50. En el ámbito autonómico, la precitada Ley 3/2005, de 18 de febrero, de atención y

protección a la infancia y adolescencia, prevé en su artículo 42 que la

Administración general de la Comunidad Autónoma prestará un servicio de

información y orientación, dotándolo de un sistema gratuito de carácter telefónico

Dictamen 131/2015 Página 14 de 41

o electrónico, al que podrán recurrir todas las personas menores de edad que, por

cualquier circunstancia personal o social, requieran asesoramiento y apoyo.

51. Por su parte, la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la igualdad de mujeres y

hombres, contempla la posibilidad de la acción directa de la Administración de la

Comunidad Autónoma ?artículo 4?, la cual puede proyectarse también sobre los

servicios de atención y protección de las víctimas de maltrato doméstico y

agresiones sexuales ?capítulo VII del título III?.

52. Por último, la Ley 1/2008, de 8 de febrero, de mediación familiar, declara acción

directa los servicios públicos integrales gratuitos de mediación familiar ?artículo

4.1?.

53. Asimismo, cabe mencionar que en la materia de servicios sociales se han dictado

numerosas normas reglamentarias en el ámbito autonómico que abarcan un

amplio espectro de prestaciones y servicios que cubren las necesidades

detectadas en el ámbito social, de las que destacamos las más relevantes en

conexión con la materia regulada en el proyecto.

54. Ha de recordarse, en primer lugar, que el Decreto 155/2001, de 30 de julio,

determina las funciones en materia de servicios sociales que corresponden a las

administraciones públicas vascas.

55. Vienen también a colación otros decretos que se encuentran citados en la

disposición adicional primera del proyecto, que regulan determinados servicios

contemplados en el mismo (Decreto 41/1998, de 10 de marzo, sobre los servicios

sociales residenciales para la tercera edad ?con sus modificaciones por Decretos

125/2005, de 31 de mayo y 195/2006, de 10 de octubre?; el Decreto 202/2000, de

17 de octubre, sobre los centros de día para personas mayores dependientes; el

Decreto 131/2008, de 8 de julio, sobre los recursos de acogimiento residencial

para la infancia y la adolescencia en situación de desprotección social; el Decreto

148/2007, de 11 de septiembre, regulador de los recursos de acogida para

mujeres víctimas de maltrato en el ámbito doméstico).

56. Junto con esas normas, existen otras que afectan a servicios integrados en la

Cartera, como el Decreto 144/2011, de 28 de junio, del servicio público de

teleasistencia (modificado por el Decreto 191/2012, de 2 de octubre), que regula

los aspectos concernientes a ese servicio, que deben contenerse en la Cartera

(ese servicio se incluye en el Decreto 397/2013, de 30 de julio, que determina los

servicios y actividades susceptibles de ser retribuidos mediante precios públicos

de la Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi y de sus organismos

autónomos, como servicio del departamento competente en materia de servicios

sociales de atención primaria). También son de considerar el Decreto 257/1986,

Dictamen 131/2015 Página 15 de 41

de 18 de noviembre, sobre servicios sociales para minusválidos; y el Decreto

124/2008, de 1 de julio, regulador de los puntos de encuentro familiar por

derivación judicial en la CAPV.

57. También incide en este ámbito el Decreto 353/2013, de 28 de mayo, de ficha

social del sistema vasco de servicios sociales y del instrumento de diagnóstico

social del sistema vasco de servicios sociales.

58. Por su parte, en el ámbito foral existen numerosas disposiciones normativas que

concurren en la materia: normas forales aprobadas por las respectivas Juntas

Generales, así como decretos y órdenes forales, en ejercicio de sus competencias

en materia de servicios sociales (ampliamente referenciadas en la orden de inicio

del procedimiento de elaboración del proyecto).

59. Para finalizar, en los aspectos procedimentales que regula la norma proyectada

no se puede olvidar la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de

las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en

adelante, LRJPAC); por lo que concierne a aspectos relacionados con el acceso

electrónico de los ciudadanos a las servicios públicos, la Ley 11/2007, de 22 de

junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, con su

normativa de desarrollo (en la CAPV, el Decreto 21/2012, de 21 de febrero, de

Administración electrónica); y, en cuanto a la protección de datos de carácter

personal, la iniciativa está vinculada con la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de

diciembre, de protección de datos de carácter personal, y su normativa de

desarrollo ?como expresan la LSS y la propia norma proyectada?.

II PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN

60. El procedimiento de elaboración ha seguido, en lo esencial, los trámites previstos

en la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de elaboración de las

disposiciones de carácter general (en adelante, LPEDG).

61. El examen del expediente permite constatar que el inicio del procedimiento para la

elaboración de la norma proyectada se acordó mediante Orden de la Consejera

de Empleo y Asuntos Sociales en la que, según demanda la LPEDG en sus

artículos 4 y 5, además de acordar el inicio del procedimiento para la elaboración

de la norma proyectada, se indica su objeto y finalidad, su viabilidad jurídica y

material, las repercusiones en el ordenamiento jurídico, los trámites e informes

procedentes, y su impacto económico y presupuestario.

62. De acuerdo con lo previsto en el artículo 7 de la LPEDG, la citada consejera

acordó aprobar, con carácter previo, el texto inicial del proyecto de decreto, que

se incorpora al expediente.

Dictamen 131/2015 Página 16 de 41

63. Se ha unido al expediente el documento titulado ?Mapa de los Servicios Sociales de la

CAPV y Memoria económica. Documento tras la reunión del OISS. Diciembre 2014?. Ese

documento, como explica en su introducción, es el resultado de un proceso de

trabajo acordado por el OISS, que consideró fundamental disponer del mapa de

servicios sociales de la CAPV y la memoria económica como soporte para emitir

informe preceptivo sobre el Decreto de cartera de prestaciones y servicios del

SVSS y adoptar, en su caso, el acuerdo requerido para establecer dicha cartera

(en su reunión de 19 de diciembre de 2014, el OISS, conforme a lo previsto en el

artículo 44 de la LSS, emitió informe preceptivo sobre el proyecto de decreto de la

Cartera de Prestaciones y Servicios, junto con ese mapa y la memoria económica

?que se han de integrar en el plan estratégico de los servicios sociales de la

CAPV?, y adoptó el acuerdo para establecer esa cartera).

64. Las estimaciones (sobre coberturas, por un lado, y número de plazas, horas de

atención, personas usuarias o perceptoras de las prestaciones económicas, por

otro; del gasto corriente público y de los ingresos) que se contienen en ese

documento vienen referidas a 1 de enero de 2017, tomando en consideración que

el plazo previsto en la disposición transitoria primera de la LSS para la

universalización del SVSS vence el 25 de diciembre de 2016 y que las

proyecciones demográficas del Instituto Nacional de Estadística se facilitan en

relación con el mes de enero de cada año.

65. Tras explicar los criterios seguidos para la elaboración de la memoria económica,

en relación con la estimación del gasto corriente público para cada servicio y

prestación económica, y de los ingresos, se realiza una síntesis de las

proyecciones en cuanto al gasto corriente público, coberturas y plazas ?en tablas

comparadas en las que se aportan las grandes cifras del gasto referidas a datos

del 2011 y la estimación para 2017?, las previsiones en relación con la evolución

de las coberturas y gasto en los diferentes servicios y prestaciones (dependenciaautonomía

, personas mayores, discapacidad, desprotección, exclusión, etc.), las

previsiones respecto a los servicios y prestaciones consideradas no estabilizadas

(nuevas o escasamente desarrolladas) y a los ingresos. Se acompañan anexos

que explican los criterios seguidos para estimar las coberturas, gastos, tipología

de servicios y prestaciones, tasas, régimen de compatibilidades de ayudas,

población diana, etc.

66. Se abordan también otras cuestiones, como la estimación de las inversiones en

determinados servicios de competencia municipal.

67. No existe otro documento en el expediente que sirva como memoria económica

específica del proyecto, por lo que, aun cuando el mapa y la memoria económica

responden al desarrollo de un instrumento específico previsto en la LSS, teniendo

Dictamen 131/2015 Página 17 de 41

en cuenta el detalle de datos que contiene, y con las observaciones que, como se

expondrá, ha efectuado la Dirección de Presupuestos, puede considerarse que

sirve a los efectos de estimar el coste a que dará lugar la norma (cuantificación de

gastos e ingresos y repercusión en los presupuestos de la Administración pública,

así como formas de financiación), tal y como demanda el artículo 10.3 de la

LPEDG.

68. No obstante, faltaría la específica evaluación del coste que derivará de la

aplicación de la norma para otras administraciones públicas, los particulares ?con

especial repercusión en esta norma, ya que en algunos servicios se prevé el

copago? y la economía general. Tal examen vendrá, sin duda, condicionado por

lo que dispongan las normas reglamentarias reguladoras de las prestaciones y

servicios afectados, así como la que regule los criterios generales de participación

económica de las personas usuarias en la financiación de las prestaciones y

servicios no gratuitos (disposición transitoria séptima en relación con el artículo 57

de la LSS).

69. Habría sido también deseable una explicación previa del panorama actual con

referencia a las prestaciones y servicios concretos que se encuentran

desplegados en este momento y que se hallan vinculados con los que la iniciativa

regula dentro de la Cartera. Tales datos facilitan el conocimiento del presupuesto

fáctico (sus elementos más relevantes) y, por tanto, el punto de partida de la

regulación proyectada, las aspiraciones perseguidas y las decisiones adoptadas

entre las posibles opciones.

70. El análisis jurídico de la iniciativa (artículo 7.3 LPEDG) se encuentra documentado

en el informe jurídico elaborado por la Dirección de Servicios y Régimen Jurídico

del departamento promotor. El informe comienza con una exposición de los

antecedentes, para proceder, a continuación, a realizar una serie de

consideraciones sobre el contenido del proyecto (aspectos competenciales, marco

jurídico de la iniciativa y el examen de la correlación del proyecto con las

previsiones legales relativas al contenido de la cartera de prestaciones y servicios

del SVSS) y aspectos formales. Destaca la advertencia que se realiza sobre la

falta de determinación de los plazos que han de respetarse en cada fase

procedimental prevista en el proyecto y los efectos del silencio administrativo.

71. La Dirección de Servicios Sociales ha elaborado el informe de evaluación previa

del impacto en función del género que prevé el artículo 19 de la Ley 4/2005, de 18

de febrero, para la igualdad de mujeres y hombres, conforme a las directrices

fijadas para su confección en el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 21 de

agosto de 2012.

Dictamen 131/2015 Página 18 de 41

72. Esa misma dirección ha suscrito el informe de impacto en la empresa del

proyecto, a los efectos de la Ley 16/2012, de 28 de junio, de apoyo a las personas

emprendedoras y a la pequeña empresa del País Vasco. En él se analiza el

contenido de la norma desde la perspectiva de ?simplificación administrativa?. Se

entiende que son los decretos específicos reguladores de los servicios y

prestaciones que integran el SVSS (entre ellos, los que menciona la disposición

adicional primera del proyecto) los que, en su caso, pueden conllevar ?cierto

impacto en la empresa?, con asunción de los costes económicos y administrativos

que demande la adecuación a los requisitos materiales, funcionales y de personal

que se establezcan. En cualquier caso, del informe se colige que la norma no

trata de evitar trabas innecesarias al desarrollo de la actividad económica, pero

tampoco supondrá un aumento de cargas administrativas para nuevas empresas.

73. Por lo que concierne al trámite de audiencia e información pública, señala la

orden de la Consejera que da inicio al procedimiento que, de conformidad con lo

dispuesto por el artículo 8.3 de la LPEDG, no se considera precisa la audiencia a

las personas interesadas, ?por cuanto que las organizaciones y asociaciones que agrupan

o representan a los prestadores de servicios sociales y aquellas que agrupan o representan a

los usuarios de los servicios sociales participan orgánicamente en el Consejo Vasco de

Servicios Sociales?; a lo que añade: ?Además de ello, debe tenerse en cuenta que el trámite

de información pública permitirá que cualquier otra organización o asociación que no cuente

con representación en el citado Consejo pueda tener conocimiento de los términos de la norma

proyectada y realizar las alegaciones que estime oportunas sobre la misma?.

74. Consta, así, sometido a información pública el proyecto, mediante la Resolución

de 15 de marzo de 2012, del Director de Servicios Sociales, publicada en el

BOPV número 54, de ese mismo día.

75. La audiencia de las organizaciones y asociaciones representativas de los

intereses que guardan relación con el objeto de la disposición se ha llevado a

cabo, conforme dispone la orden de inicio, a través del Consejo Vasco de

Servicios Sociales, que, según obra en la correspondiente certificación de su

secretario, en la sesión de 23 de enero de 2015 trató, como punto del orden del

día, la emisión del informe preceptivo sobre el proyecto, con las intervenciones

que se resumen en el acta provisional de la sesión, por lo que se dio por emitido

el informe requerido.

76. Además, han emitido escrito de alegaciones: 1) la Federación Vasca de

Asociaciones a favor de las personas con discapacidad intelectual (FEVAS); 2) la

asociación Lares Euskadi, que efectúa aportaciones respecto a servicios del

ámbito en que se enmarca su actividad: centros residenciales para personas

mayores, servicios o centros de día para atender a necesidades derivadas de

Dictamen 131/2015 Página 19 de 41

limitaciones de autonomía, servicios de tutela para personas adultas

incapacitadas; 3) la Confederación coordinadora de personas con discapacidad

física y/u orgánica de Euskadi, Elkartean; 4) el Colegio Oficial de Psicólogos de

Bizkaia (afirma actuar en representación de los tres colegios territoriales); 5) la

Federación territorial de asociaciones provinciales de pensionistas y jubilados de

Álava, Gipuzkoa y Bizkaia, Euskofederpen; 6) el Colegio Oficial de fisioterapeutas

del País Vasco; 7) Grupo S.S.I.? Servicios Sociales Integrados, S. Coop. (realiza

alegaciones en relación con el servicio de ayuda a domicilio); 8) el sindicato

CCOO de Euskadi (incide en la necesidad de que la Cartera vaya acompañada de

una memoria económica del coste de su implantación y la fórmula de financiación

de los mismos; así como de una regulación de los criterios generales de

participación económica de las personas usuarias en la financiación de las

prestaciones y servicios no gratuitos; asimismo manifiestan su rechazo a lo

previsto en las fichas correspondientes al servicio de ayuda a domicilio ?SAD?);

9) la ONCE; 10) Orue Eskola acompaña un anexo de las alegaciones y

recomendaciones efectuadas en la jornada de 29 de febrero de 2015 ?organizada

en colaboración con la Asociación Vasca de Geriatría y Gerontología,

Zahartzaroa- en la que se analizó el proyecto de decreto, con la participación de

miembros de diversas organizaciones y entidades en ese ámbito; 11) Agintzari

SCIS (propone la inclusión de determinados aspectos regulados en la Ley 3/2005,

de protección a la infancia y a la adolescencia); 12) Federación de Euskadi de

asociaciones de familiares y personas con enfermedad mental, Fedeafes; 13) el

Colegio de educadoras y educadores sociales del País Vasco; Ekain-Redes para

la Inclusión social en Euskadi; 14) Colegio profesional de terapeutas

ocupacionales del País Vasco, Etole; 15) Sidálava. Comisión ciudadana anti-sida

de Álava (propone la inclusión de programas de intervención social con personas

vulnerables en el ámbito de la prostitución); 16) Federación Coordinadora de

Personas con Discapacidad Física de Gipuzkoa, Elkartu; 17) Asociaciones que

trabajan con programas de atención social al colectivo de personas que ejercen la

prostitución en la CAPV (proponen la creación de un epígrafe en los servicios de

atención secundaria, sobre programas de intervención social con personas

vulnerables en el ámbito de la prostitución); 18) la fundación Zorroaga (en relación

con la valoración de dependencia para el servicio de residencias de mayores); 19)

y la asociación Gizarterako (expone las necesidades de las mujeres en situación

de prostitución).

77. Las asociaciones, en general, reclaman una mayor intervención en los servicios

previstos en la norma, en especial, en los relativos a la información, diagnóstico y

orientación, por parte de las entidades sociales que desde hace muchos años

vienen prestando o colaborando con los citados servicios; así como cuestiones

referidas al personal profesional de base de referencia, copago de servicios (sin

que se aplique a colectivos en situación de exclusión social), etc.; asimismo, sus

Dictamen 131/2015 Página 20 de 41

alegaciones vienen referidas, en general, a los elementos definitorios de los

servicios sociales en el ámbito en que desenvuelven su actividad, con

sugerencias relativas también a las definiciones que figuran en el anexo al

proyecto.

78. Por lo que concierne a la participación de las instituciones que se encuentran en

el ámbito de aplicación de la norma proyectada, han intervenido en el

procedimiento, por parte del Gobierno Vasco: el Departamento de Justicia y

Administración Pública (realiza una propuesta para incluir un precepto en el que

se prevea la comunicación al Ministerio Fiscal o a la autoridad judicial de la

posible existencia de un delito del que se tenga conocimiento en razón del trabajo

desempeñado); el Departamento de Cultura (ha expresado que el contenido del

proyecto no tiene relación con las materias incluidas en su ámbito competencial);

el Departamento de Interior (realiza varias consideraciones en cuanto a los

servicios que inciden en el ámbito de las mujeres víctimas de violencia de

género); y el Departamento de Sanidad y Consumo, a través de la asesoría

jurídica y del equipo sociosanitario (se advierte el escueto desarrollo de las

previsiones contenidas en los artículos 45 y 26 de la LSS en materia de

coordinación sociosanitaria y apunta el eventual impacto que podrán tener las

prestaciones previstas en el proyecto sobre la cartera de servicios del Servicio

Nacional de Salud ?especialmente en la prestación ortoprotésica?).

79. También han participado en el procedimiento las Diputaciones Forales de Álava,

Bizkaia y Gipuzkoa, varios ayuntamientos de la CAPV y Eudel (artículo 9 LPEDG).

80. La Diputación Foral de Álava señala que reproduce las consideraciones ya

efectuadas en las reuniones previas en el seno del OISS y que no se han tenido

en cuenta al elaborar la versión del proyecto que se le somete a alegaciones, en

relación con las fichas correspondientes a diversos servicios y prestaciones de su

competencia; al tiempo que efectúa una observación general referida a que se ha

de delimitar claramente en cada ficha el perfil u horquilla del riesgo que se va

atender en relación con las personas en riesgo de dependencia o, en su caso,

prever expresamente que se determinará en la normativa de desarrollo.

81. La Diputación Foral de Bizkaia efectúa unas consideraciones generales sobre: la

necesidad de establecer un régimen de compatibilidades entre prestaciones y

servicios; la expresión de los plazos procedimentales; la referencia a la

discapacidad y su valoración y otras cuestiones de técnica normativa. También

realiza observaciones individualizadas respecto a determinados preceptos y

anexos del proyecto.

82. La Diputación Foral de Gipuzkoa ha vertido alegaciones en relación con el

articulado del proyecto: positivación de las competencias de las diputaciones

Dictamen 131/2015 Página 21 de 41

forales para proveer y gestionar otras prestaciones no ligadas a las situaciones de

dependencia, pero sí incluidas en el catálogo de prestaciones de la LSS; respecto

a la regulación de la provisionalidad, se propone la supresión de la financiación

diferencial en función de la competencia derivada del expediente ?definitivo? ?tal

financiación debe corresponder a la Administración que concede el acceso

urgente?; y ligado a lo anterior, también propone la supresión en la regulación de

los protocolos de derivación de las fórmulas de compensación ?a posteriori? ?la

financiación ha de corresponder a la Administración que concede y presta el

servicio?. Además realiza un análisis con observaciones respecto a determinados

aspectos de algunos servicios y prestaciones contemplados en el proyecto.

83. Consta, asimismo, remitido el proyecto a los servicios sociales de los

ayuntamientos de los tres territorios históricos, de los que han realizado

alegaciones los ayuntamientos de Azpeitia, Arrigorriaga, Zigoitia, Andoain y

Eskoriatza.

84. Eudel ha remitido las alegaciones de carácter general aprobadas por su Comisión

Ejecutiva en relación con el proyecto, de las que destacan las referidas a: la

flexibilización de los requisitos de acceso y permanencia en un servicio con el fin

de facilitar la continuidad de la persona usuaria en el mismo; la extensión a todas

las administraciones públicas vascas con competencias en materia de servicios

sociales; la capacidad para conceder la prestación económica vinculada a

servicios personales, cuando no se pueda acceder a un servicio público o

concertado por falta de plazas; la delimitación de la situación de riesgo de

dependencia y de desprotección; sobre el acceso a través del servicio social de

base; los protocolos de derivación entre niveles de atención; advierte que no se

establece una descripción clara del procedimiento a seguir, ni de las funciones de

cada nivel institucional en relación con el servicio de coordinación a urgencias

sociales; propone la posibilidad de realizar valoraciones temporales de la

dependencia. Además efectúa unas observaciones particulares, indicando sobre

el texto de la norma las modificaciones de redacción a efectuar en los artículos

concernidos.

85. Ha emitido informe la Dirección de Administración Tributaria, a requerimiento del

órgano autor de la iniciativa, a los efectos de valorar su contenido tributario. Se

constata que en la parte dispositiva del proyecto no se regula materia tributaria

alguna, apareciendo únicamente referencias a los precios públicos a abonar por

las personas usuarias, que, no siendo tributos en sentido estricto, dada sus

similitudes, permiten su calificación como materia tributaria. Respecto a ellos

recuerda que corresponde a cada Administración pública fijar los precios públicos

de los servicios de su competencia, de acuerdo con la normativa aplicable a cada

Dictamen 131/2015 Página 22 de 41

una de ellas y con arreglo a los criterios que se establezcan de conformidad con

lo que dispone la LSS.

86. También ha recabado el órgano promotor informe a la Dirección de Función

Pública (ha manifestado que no se observa que el proyecto se centre en

cuestiones que afecten a materia de función pública, por lo que no procede la

emisión de informe) y a la de Presupuestos del Gobierno Vasco.

87. En el informe de la Dirección de Presupuestos (elaborado a petición de la OCE)

se examina la incidencia económica del proyecto ?teniendo en cuenta el

documento sobre el mapa de servicios y la memoria económica antes reseñado?

y se advierte que en ese documento la ponderación del coste de los servicios y

prestaciones, así como de los ingresos ?con punto de partida en datos de 2011 y

proyección a estimaciones del año 2017?, no ha contemplado la estructura

presupuestaria que se recoge en los presupuestos generales de las distintas

instituciones y tampoco se dispone de información reciente (bien de la liquidación

del ejercicio 2014 o del presupuesto vigente de 2015) para efectuar una

verificación de los datos de esa memoria económica. Por ello, entiende que

pueden surgir disparidades entre las proyecciones contenidas en la memoria y las

cuantificaciones a realizar desde la perspectiva presupuestaria. Efectúa un cálculo

con las dotaciones consignadas en los presupuestos para 2015, en contraste con

la proyección supuesta en la memoria para 2017 que difieren de las presentadas;

y lo mismo ocurre con los ingresos.

88. La Dirección de Presupuestos indica que, según el contenido del proyecto, su

desarrollo no supone nuevos o mayores servicios y prestaciones a asumir por el

Gobierno Vasco, salvo su participación en la fórmula de colaboración financiera

que se acuerde en el seno del Consejo Vasco de Finanzas para el desarrollo de

los servicios considerados no estabilizados (los de competencia municipal o foral

nuevos o no suficientemente desarrollados). Realiza una estimación de la

dotación del Gobierno Vasco a ese fondo para los años 2016 y siguientes y

apunta que requerirá recursos adicionales a los consignados de forma ordinaria

en los presupuestos, pero que serán contemplados por esa dirección en el

escenario presupuestario para 2016 y ejercicios siguientes.

89. Ha elaborado un informe de organización la Dirección de Innovación y

Administración Electrónica, en el que se valora que no se deduce modificación

alguna que afecte a aspectos estructurales ni organizativos en el Gobierno Vasco

y se efectúan sugerencias en relación con aspectos procedimentales (la

implantación de la tramitación telemática de los procedimientos; evitar que las

personas interesadas aporten documentación que la Administración pueda

obtener mediante interoperabilidad, previo consentimiento de aquellas; la

Dictamen 131/2015 Página 23 de 41

publicación de la Cartera en la sede Euskadi.net con enlaces con cada servicio a

efectos informativos o de tramitación).

90. Respecto a otros informes emitidos en el procedimiento, además del Consejo

Vasco de Servicios Sociales antes referido, queda constancia, igualmente,

mediante la certificación correspondiente de su secretario, de que el proyecto fue

examinado por el OISS en sesión celebrada el 11 de octubre de 2012, donde

quedó pendiente de negociación, al haber finalizado la legislatura. Asimismo,

figura el certificado de la secretaria de ese órgano, en relación con la emisión del

informe favorable al proyecto ?junto con la memoria económica y el mapa de

servicios? en sesión de 19 de diciembre de 2014 (requisito indispensable para

poder aprobar el decreto, según el artículo 44 de la LSS).

91. La Comisión Interinstitucional Autonómica de Atención Temprana ha evacuado

informe en el que propone modificaciones para la ficha del servicio de atención

temprana.

92. También han informado: 1) la Dirección de Normalización Lingüística de las

Administraciones Públicas, que analiza el proyecto desde la doble perspectiva, la

del cumplimiento de la normativa lingüística y la de su posible incidencia en la

normalización del uso del euskera. Para que esta sea positiva, propone incluir un

precepto en el que se establezca que las relaciones con las Administraciones

públicas y en el disfrute de las prestaciones y servicios se garantizará el derecho

de utilizar tanto el castellano como el euskera y de ser atendidos en su lengua,

tanto verbalmente como por escrito; 2) la Agencia Vasca de Proteccion de Datos

(desde la perspectiva de cómo afecta al derecho fundamental a la protección de

datos de carácter personal, en especial la renuncia y el desistimiento, al implicar

la cancelación de datos a la que habrán de proceder los responsables de los

ficheros correspondientes); 3) Emakunde (detecta algunas carencias del informe

de impacto de género y recomienda la adopción de las medidas propuestas en el

mismo, así como otras que se proponen); y 4) la Comisión Consultiva de

Consumo de Euskadi (reproduce literalmente las alegaciones de carácter general

efectuadas en su escrito por Eudel).

93. Por último, en el apartado de informes aportados al expediente han de citarse los

de la OCE y el CES.

94. La OCE ha emitido su informe ejerciendo el control económico-normativo previsto,

con carácter preceptivo, en la Ley 14/1994, de 30 de junio, de control económico y

contabilidad de la Comunidad Autónoma de Euskadi. Tras referirse al objeto y a

los antecedentes y documentación incorporada al expediente, procede al análisis

del procedimiento y la tramitación. A continuación efectúa varias consideraciones

sobre el contenido del proyecto ?además de asumir los reparos del informe

Dictamen 131/2015 Página 24 de 41

jurídico? y constata la inexistencia de incidencia organizativa y en materias de

índole hacendística y de régimen económico-financiero. Respecto a la incidencia

económico-presupuestaria, asume las valoraciones contenidas en el informe de la

Dirección de Presupuestos. Deduce que el proyecto no comporta la creación de

obligaciones económicas directas para la Administración General de la CAPV que

requieran financiación adicional respecto de los recursos presupuestarios

ordinarios disponibles en el ejercicio 2015. Añade que carece de incidencia en la

vertiente de ingresos.

95. El CES en su dictamen estima adecuada la tramitación del proyecto con las

consideraciones que efectúa. La valoración general de la iniciativa es positiva

(pese a advertir el retraso en su aprobación, según el mandato de la LSS y que

?constatado que gran parte de los servicios y prestaciones se hallan vinculados a

la atención a la dependencia? se debería aprovechar para establecer una

jerarquía que otorgue preferencia a los servicios frente a las prestaciones

económicas). En el apartado de consideraciones específicas se realizan

propuestas en relación con los artículos 3 a 7, 9, 36, 69 y 76.

96. Por último, se menciona en el expediente que se ha solicitado informe al Instituto

Vasco de Estadística-Eustat, que no consta que lo haya emitido.

97. Habría sido recomendable recabar el parecer del Consejo Vasco de Atención

Sociosanitaria, regulado en el Decreto 69/2011, de 5 de abril, en cuanto órgano

que articula, a nivel autonómico, la cooperación y coordinación entre el SVSS y el

sistema sanitario de Euskadi. Entre sus funciones figura la de ?participar, en su caso,

en la propuesta de definición del catálogo y/o de la cartera conjunta de servicios y prestaciones

u otras fórmulas o instrumentos orientados a garantizar la adecuación de los recursos y la

idoneidad de la atención? ?artículo 4.2.e) del citado decreto?.

98. Se incorporan al expediente dos memorias con el fin de cumplir la función de

memoria sucinta del procedimiento prevista en el artículo 10.2 LPEDG. En la

primera ?elaborada tras el trámite de audiencia y participación, y con anterioridad

a la emisión del informe de la OCE? solo se hace referencia a los trámites

practicados hasta ese momento, sin contener valoración alguna de los mismos,

más allá de comentarios generales sobre modificaciones producidas en el texto.

En ella sí explica, en primer lugar, la razón de la demora en la tramitación del

procedimiento, como consecuencia de la finalización de la legislatura en que se

inició, sin haber obtenido el acuerdo favorable para proseguir la tramitación.

99. En la segunda memoria se reitera el contenido de la primera, a la que se

incorporan los nuevos trámites realizados, y se analizan las observaciones

efectuadas en el dictamen del CES y en el informe de la OCE, a las que da

respuesta.

Dictamen 131/2015 Página 25 de 41

100. En el examen que corresponde a esta Comisión cumple incidir ?como hemos

hecho en otros dictámenes? en que el legislador demanda para esa memoria

conclusiva una valoración resumida de todo el iter procedimental: fundamento,

alternativas, opciones adoptadas, razones de éstas y valoración jurídica y

económica.

101. Somos conscientes de la especialidad y complejidad que presenta cualquier

iniciativa del ámbito social, en el que actúan numerosos agentes sociales y

órganos de consulta y participación, al tiempo que se encuentran implicadas las

instituciones autonómica, foral y local; y máxime en la presente, con el

establecimiento de los elementos definitorios de cada uno de los servicios y

prestaciones que conforman la Cartera. Todo ello, sin duda, no hace fácil ni ágil la

tramitación de un proyecto de la naturaleza del ahora examinado, en el que se

requiere un amplio consenso de todos los sectores afectados, y en ese sentido,

ha de reconocerse el esfuerzo desplegado por el órgano promotor para alcanzar

ese objetivo; pero ello no debe llevarnos a soslayar la finalidad a la que responde

el proceso de elaboración.

102. En primer lugar, la Comisión, al valorar la memoria conclusiva, acude

normalmente a un criterio material y no considera una cuestión esencial, aunque

sí recomendable, que esa memoria se incluya en un documento único.

103. En segundo lugar, en cuanto a su contenido, en las memorias elaboradas se

obvia el examen de las observaciones y propuestas vertidas ?en muchas

ocasiones coincidentes? por los numerosos agentes, instituciones y órganos

intervinientes (a excepción de las de la OCE y el CES). Queremos suponer que

ha sido así en el entendimiento de que las cuestiones planteadas han sido

ampliamente debatidas en los trámites de negociación preparatorios del proyecto,

de cuyas conclusiones se hacen eco, en algunos casos, las actas de las

reuniones de los órganos colegiados intervinientes.

104. La Comisión tampoco viene exigiendo que se dé respuesta exhaustiva a todas y

cada una de las observaciones realizadas al proyecto ?labor ardua y de difícil

cumplimiento en una iniciativa de las características de la ahora analizada?. Pero

frente a esa opción existe una intermedia, razonable, para ofrecer la información

de los aspectos esenciales, con arreglo a los parámetros que indica la LPEDG,

que sea suficiente para explicar, en rasgos generales, las razones que han

conducido al órgano instructor a desatender las propuestas efectuadas y las

pautas que han guiado la dotación del contenido final al proyecto.

Dictamen 131/2015 Página 26 de 41

III ANÁLISIS DEL PROYECTO DE DECRETO

A) Observaciones generales:

105. El proyecto de decreto sobre el que versa la consulta, como se ha puesto de

manifiesto en el procedimiento, ha sido el resultado de la colaboración de todas

las administraciones públicas que participan en el OISS (que finalmente adoptó un

acuerdo el 19 de diciembre de 2014) y del resto de agentes que intervienen en el

ámbito de los servicios sociales.

106. Tiene por objeto regular la cartera de prestaciones y servicios del SVSS, que se

elabora a partir del catálogo de los mismos establecido en el artículo 22 de la

LSS, siguiendo las pautas que, al efecto, contiene el artículo 23 de la LSS.

107. Y, en ese sentido, la norma proyectada cumple, en términos generales ?y, sin

perjuicio de las observaciones que se efectúan en el siguiente apartado?, su

objetivo, con respeto al marco legal de referencia antes expuesto, y, en especial,

a lo que dispone la LSS, no solo en cuanto al contenido mínimo de la Cartera

(artículo 23), sino también en otros aspectos regulados en esa ley (sin olvidar la

distribución competencial que diseñan sus artículos 40 a 42): tipos y

características de las prestaciones y servicios del SVSS (artículos 14 a 22), que

sirven para articular, después, las prestaciones y servicios de la Cartera;

actualización de la Cartera (artículo 24); requisitos de acceso (artículo 25);

procedimientos para el reconocimiento de las prestaciones y servicios (artículo

26); o la financiación, fórmulas de colaboración financiera y participación

económica de las personas usuarias (artículos 54 a 57).

108. Procede dejar aquí constancia (sin perjuicio de las apreciaciones que, respecto a

esta cuestión, se efectúan en el apartado del dictamen relativo a las

observaciones de técnica normativa) de que se constata una excesiva reiteración

de la regulación ya contenida en la LSS, que no es necesario reproducir en la

norma reglamentaria. Tal repetición se aprecia singularmente en las disposiciones

de carácter general, con arreglo a las que se conforman los concretos servicios y

prestaciones de la Cartera en el capítulo IV del proyecto.

109. Esa reiteración también se produce entre preceptos de la parte dispositiva del

proyecto. Sirva de ejemplo que, partiendo de la distribución competencial entre las

instituciones implicadas que realiza la LSS (artículos 40, 41 y 42), el contenido de

los párrafos 1 a 3 del artículo 5 (con distinta técnica en los párrafos 1 y 3

?enumeración exhaustiva del ámbito de actuación del Gobierno Vasco y de las

diputaciones forales? y en el 2 ?en el que, sin detalle alguno, se remite al artículo

22 LSS) coincide con el del artículo 34 del proyecto (?Organización de los servicios y

Dictamen 131/2015 Página 27 de 41

prestaciones económicas del Catálogo de Prestaciones y Servicios del Sistema Vasco de

Servicios Sociales en la Cartera?). Por ello, una vez que la distribución competencial se

encuentra fijada en la LSS y que el artículo 34 refleja los servicios y prestaciones

concretos competencia de cada una de las instituciones, los párrafos 1 a 3 del

artículo 5 resultan reiterativos, y, por tanto, innecesarios.

110. Además de lo anterior, nos detenemos en el examen de la materia del copago

previsto para algunos servicios de la Cartera. El artículo 10.2 del proyecto efectúa

una remisión a lo que se determine de conformidad con los criterios generales de

participación económica de las personas usuarias en la financiación de las

prestaciones y servicios no gratuitos y con las normas reguladoras de los precios

públicos que, con respeto a aquellos, dicten las administraciones públicas vascas,

respecto a los servicios de su competencia.

111. No obstante ser consciente de que puede ser objeto de regulación en otra norma

reglamentaria, entiende la Comisión que se ha perdido la ocasión de integrar en

una sola norma los aspectos esenciales que conciernen a la Cartera, entre los

que se encuentran precisamente esos criterios generales de participación

económica ?cuya regulación reclama la disposición transitoria séptima de la

LSS?, para lo que el artículo 57.4 de la misma ley enumera los factores a

ponderar. Con ello se evitaría la dispersión normativa que se manifiesta de forma

significativa en el ámbito de los servicios sociales y, además, permitiría completar

el proyecto con el aspecto del importe de las prestaciones económicas, que se

encuentra entre los que, con arreglo al artículo 23.1.2.c) de la LSS, tienen que ser

definidos en la Cartera.

112. También reparamos en que, pese a que en los preceptos relativos a algunas de

las prestaciones ?especialmente las que se encuentran en el sistema para la

autonomía y atención a la dependencia (SAAD)? se alude al régimen de su

compatibilidad con otras prestaciones y servicios, no ocurre lo mismo con todas

las del capítulo IV del proyecto. Y ello pese a que, según el párrafo 8 del artículo

12 del proyecto, las prestaciones económicas se ajustarán al régimen de

compatibilidad e incompatibilidad previsto en ese capítulo.

113. Los preceptos que prevén expresamente el régimen de compatibilidades son: el

artículo 36 ?referido a la ficha 1.2, del servicio de ayuda a domicilio?; artículo 68

?la ficha 3.1.1., de la prestación económica de asistencia personal?; artículo 69

?ficha 3.2.1., de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y

apoyo a personas cuidadoras no profesionales?; artículo 70 ?ficha 3.3.1., de la

ayuda económica para la adquisición de productos de apoyo no recuperables?;

artículo 71 ?ficha 3.3.2., ayuda económica para la realización de adaptaciones en

la vivienda habitual y en los vehículos particulares?; artículo 72 ?ficha 1.6.,

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servicio de teleasistencia?; artículo 77 ?ficha 3.1.2., prestación económica de

pago único a mujeres víctimas de violencia de género?; artículo 78 ?ficha 3.4.1.,

prestación económica vinculada al servicio?.

114. En ellos se reproduce literalmente lo que prevé el anexo 13 del documento

referido al mapa de servicios sociales de la CAPV y memoria económica para los

servicios y prestaciones regulados en esos preceptos (anexo que lleva por título

?Régimen de compatibilidad/incompatibilidades previsto en el borrador de decreto de Cartera y

en la normativa que regula el SAAD?).

115. En ese documento se completa el régimen diseñado en el anexo citado,

indicando, además, que el artículo 16 del Real Decreto 1051/2013, de 27 de

diciembre, más arriba citado (dictado en desarrollo de la LPAP), ?establece la

incompatibilidad: a) entre las prestaciones económicas; b) entre estas y los servicios del

catálogo, salvo los servicios de prevención de las situaciones de dependencia, promoción de la

autonomía personal y tele-asistencia, conforme a lo establecido en el artículo 25bis de la Ley

39/2006; c) entre servicios del catálogo, a excepción del servicio de tele-asistencia que será

compatible con los servicios de prevención, promoción, ayuda a domicilio, centro de día y

centro de noche?.

116. La LPAP, en el artículo 25 bis, perfila el marco del régimen de incompatibilidad de

las prestaciones y, tras explicitar en sus dos primeros párrafos dos reglas, en su

párrafo 3 dispone que las administraciones públicas competentes pueden

establecer la compatibilidad entre prestaciones para apoyo, cuidados y atención

que faciliten la permanencia en el domicilio a la persona en situación de

dependencia, de forma que la suma de las prestaciones no sea superior, en su

conjunto, a las intensidades máximas reconocidas a su grado de dependencia.

117. En cuanto a los aspectos procedimentales, la LSS en su artículo 26 dispone que

reglamentariamente se regularán tanto los tipos de procedimiento ?debiendo

preverse un procedimiento ordinario y uno de urgencia?, como las

especificidades procedimentales y también los aspectos relativos a los plazos que

deberán respetarse en las diferentes fases procedimentales y los efectos del

silencio administrativo (así como el procedimiento de suspensión o cese en la

prestación del servicio). El expediente da noticia de que durante la tramitación del

proyecto se ha advertido en algunos informes y en alegaciones efectuadas que el

proyecto no regula los plazos, los efectos del silencio administrativo ni los

procedimientos para acordar la suspensión o cese en la prestación del servicio.

118. Teniendo en cuenta que, en ejercicio de sus potestades ejecutivas de

autoorganización, las instituciones implicadas pueden dotarse de normas

procedimentales, la determinación de los plazos se hace depender de lo que

establezcan las disposiciones de desarrollo del presente decreto, con respeto a

Dictamen 131/2015 Página 29 de 41

los plazos máximos que fija la LRJPAC. Esos plazos deben, en todo caso,

ponerse en conocimiento de las personas interesadas en el acceso a las

prestaciones y servicios.

119. Con el mismo fundamento, el proyecto prevé en el artículo 24.3 que sean las

administraciones públicas competentes las que regulen el procedimiento de

suspensión y extinción del derecho a los servicios y prestaciones económicas de

su competencia (sobra decir que habrá de ajustarse a la LRJPAC). Sería

recomendable que ?como hacen las disposiciones que desarrollan la Ley

18/2008, de 23 de diciembre, para la garantía e inclusión social ?, se incluyeran

los hitos fundamentales de esos procedimientos.

120. Por lo que afecta al silencio administrativo, lo cierto es que, a falta de previsión

específica en ley (en este caso, LSS) en relación con el sentido de aquel, resulta

de aplicación lo previsto en la LRJPAC (artículos 43 y 44), sin que

reglamentariamente se pueda alterar lo en ella dispuesto.

121. Además de lo anterior, merece también una reflexión la tipología procedimental

que se ha trasladado al proyecto, a partir de la previsión del artículo 26.2 de la

LSS, que demanda la regulación reglamentaria de los tipos de procedimiento, en

los que habrá de preverse un procedimiento ordinario y uno de urgencia.

122. Sin embargo, el proyecto deslinda en dos los procedimientos de urgencia: el

referido a las situaciones de acceso urgente (artículos 26 y 27) y el procedimiento

en situaciones de urgencia social (artículo 28). Esos procedimientos no aparecen,

en cambio, claramente diferenciados, y así como el artículo 28 define lo que se

entiende por urgencia social, el artículo 26 no hace lo mismo con las ?situaciones de

acceso urgente?, que solo caracteriza por la circunstancia de que requieran una

atención prioritaria que exija mayor celeridad que la prevista en el procedimiento

ordinario ?circunstancia que también concurre en las situaciones de urgencia

social?.

123. Entendemos, no obstante, que el artículo 28, más que a un procedimiento, se está

refiriendo al acceso al servicio de coordinación a urgencias sociales, regulado en

el artículo 58 (ficha 2.6.), y así se encuentra reproducido en ambos preceptos

parte de su contenido.

124. Para no generar confusión, los procedimientos ?en cuanto conjunto de trámites a

seguir para acceder a un servicio o prestación? deberían quedar reducidos a dos

(ordinario y urgente); y, si se quiere, refundir, con una nueva redacción los

preceptos que integran las secciones 2ª y 3ª (artículos 26 a 28) para caracterizar

los procedimientos urgentes.

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125. Por último, cabe observar que, tras la aprobación del proyecto, el panorama

normativo no se presenta claro, en cuanto a la vigencia de las normas que

confluyen en el mismo ámbito que aquel.

126. La disposición adicional primera no contribuye a despejar las dudas que genera la

convivencia de normas que inciden en la misma materia, porque no resulta

exhaustiva. No contempla, por ejemplo, la aplicación del Decreto 144/2011, de 28

de junio, del servicio público de teleasistencia en relación con dicho servicio,

regulado en el artículo 72 (ficha 1.6) del proyecto.

127. Merece, igualmente, una reflexión la vigencia del Decreto 155/2001, de 30 de

julio, que determina las funciones en materia de servicios sociales que

corresponden a las administraciones públicas vascas, en el marco de la atribución

de competencias establecidas en la derogada Ley 5/1996, de 8 de octubre, de

servicios sociales. Aunque afecta no solo a servicios y prestaciones de la Cartera

del SVSS, sino también a las prestaciones enmarcadas en las políticas de

ingresos, en lo que concierne a las primeras puede quedar desfasado, al haber

sido dictado al amparo de la Ley 5/1996, con anterioridad a aprobarse la LSS y la

LPAP (Ley 39/2006).

128. Además, la regulación exhaustiva de las funciones de las diputaciones forales en

ese decreto (en su artículo 3), en relación con los centros y servicios destinados a

colectivos específicos y a prestaciones técnicas, así como la de las funciones de

los ayuntamientos (artículo 4), pueden solaparse, no solo con lo previsto en el

proyecto ahora examinado, sino también con otras normas reguladoras de la

prestación de determinados servicios.

129. Asimismo, como se ha puesto de relieve en el expediente, también en el Decreto

155/2001 se contemplan determinados programas que no aparecen en el

proyecto, como los programas de apoyo a la movilidad o programas de ocio y

tiempo libre.

130. Por último, se ha de dejar constancia que, una vez comprobado el sustento

competencial para su determinación y su adecuación a las disposiciones

nucleares de la normativa de referencia, han quedado fuera de un examen en

profundidad de la Comisión los aspectos más especializados del sector en los

preceptos de las secciones 2ª a 5ª del capítulo IV del proyecto (artículos 35 a 78),

en los que se contemplan los elementos que configuran los servicios y

prestaciones dentro de los ámbitos competenciales respectivos (municipal, foral y

autonómico); así como las tablas y definiciones de los anexos.

131. Se trata, no olvidemos, de prestaciones y servicios que, en su amplia mayoría, se

vienen desplegando durante años, con una amplia experiencia por parte de las

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instituciones que los gestionan y de los agentes sociales que participan y

colaboran para su desarrollo. Las opciones adoptadas en el diseño de esos

servicios y prestaciones, con apoyo en la normativa de referencia, dentro del

margen de decisión disponible cuenta con el suficiente respaldo de las

instituciones y agentes que intervienen en el sector implicado.

132. Efectuadas las precedentes consideraciones generales, la Comisión estima

conveniente realizar unas sugerencias relativas al contenido del proyecto y a la

técnica empleada en su redacción.

B)Observaciones al articulado:

Artículo 9. Requisitos generales de acceso:

133. El artículo 9, en el párrafo 1, indica que, para acceder a los servicios y

prestaciones económicas del SVSS, las personas deberán solicitarlo y cumplir,

entre otros, ?Los requisitos generales de acceso a los servicios y prestaciones, aplicables en

todos los casos, previstos en el artículo 25 de la LSS?. Entre esos requisitos ?aplicables en

todos los casos?, el artículo 25.1.b) de la LSS incluye el de la idoneidad de la

prestación o servicio para responder a las necesidades de la persona destinataria

y la prescripción técnica del profesional o la profesional de referencia que así lo

acredite.

134. Esa previsión se reitera en el párrafo 4 del artículo 9 del proyecto (por lo que

resulta superfluo). Sin embargo, a continuación excluye de la acreditación

mediante dicha prescripción técnica a determinados servicios, sin que se

encuentre justificación a esa exclusión.

135. Si bien es cierto que el artículo 3.3 de la LSS (en el contexto de la delimitación de

las personas titulares del derecho a los servicios sociales) efectúa una reserva en

cuanto a los servicios de información, valoración, diagnóstico y orientación, así

como al acompañamiento social y a ?aquellos servicios y prestaciones que sean

definidos como de urgencia social en la Cartera de Prestaciones y Servicios del Sistema Vasco

de Servicios Sociales?, lo es a los efectos del requisito de empadronamiento y

residencia efectiva.

136. Además, el contenido de alguna de las prestaciones de los servicios implicados

en la excepción es de orientación y valoración o técnicas (de participación,

sensibilización, etc.); el servicio de coordinación a urgencias sociales ?también

afectado por la excepción? incluye, conforme al artículo 58 del proyecto (ficha

2.6), además, prestaciones de acompañamiento social e intervención psicosocial,

en especial, con fines de contención emocional, así como, en su caso, otras

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prestaciones complementarias (transporte, manutención o alojamiento de

urgencia).

137. La entidad de tales prestaciones no justifica la exclusión de la exigencia de la

prescripción técnica que acredite la idoneidad de la prestación para responder a

las necesidades detectadas.

Artículo 21. Resolución:

138. El segundo párrafo que conforma el artículo 21.1 excepciona el respeto a los

plazos que se establezcan en las normas procedimentales oportunas (con el

límite de los plazos máximos previstos en la LRJPAC) a ?los servicios orientados, por

su naturaleza, a prestar una atención urgente?.

139. Sin perjuicio de lo que hemos apuntado en las consideraciones generales en

relación con los tipos de procedimientos, ha de señalarse que la determinación

que analizamos viene referida a la naturaleza del servicio a prestar (una atención

urgente), lo que nos sitúa ?conforme al artículo 28? en el ámbito de los servicios

regulados en el artículo 58 (servicio de coordinación a urgencias sociales, ficha

2.6.), en el artículo 42 (servicios de alojamiento/piso de acogida, ficha 1.9.1.), en

el artículo 56 (centros residenciales para mujeres víctimas de maltrato doméstico

y otros servicios, ficha 2.4.6. tipo 1) y en el artículo 54 (centros residenciales para

personas menores de edad, ficha 2.4.4.).

140. Entendemos que, más que a la naturaleza de los servicios, la reducción de plazos

ha de venir vinculada a los supuestos de atención urgente, que pueden darse en

relación con otras prestaciones distintas a las señaladas.

Artículo 30. Protocolos de derivación entre los niveles de atención primaria y

secundaria:

141. En el marco del deber de cooperación y coordinación de las administraciones

públicas, los protocolos regulados en este precepto se presentan como un

instrumento de coordinación, cuya elaboración se atribuye al Gobierno Vasco (así

lo reitera, con una defectuosa técnica, la disposición adicional segunda).

142. Resulta una novedad de la norma proyectada la inclusión de tales protocolos,

herramienta que se contempla en la LSS para articular la cooperación y

coordinación entre el SVSS y otros sistemas y políticas públicas (artículo 45).

143. En la LSS la cooperación y la coordinación interinstitucional entre las

administraciones públicas vascas se vehiculiza a través del OISS (artículo 44),

encargado de preservar la unidad del sistema, mediante el ejercicio de las

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funciones que la LSS le atribuye y concreta el Decreto 101/2010, de 30 de marzo,

que regula el órgano.

144. Es por ello que entendemos que los protocolos de derivación entre los niveles de

atención primaria y secundaria no pueden elaborarse sin la intervención del OISS,

que la norma ha de prever.

Artículo 31. Flexibilización de la atención:

145. El artículo 31 permite que las administraciones públicas vascas, por sí mismas o

mediante acuerdos entre sí, puedan flexibilizar los requisitos de acceso y

permanencia en los servicios y prestaciones técnicas incluidas en los mismos,

estableciendo en dichos acuerdos, si se alcanzan, la oportuna compensación

económica a favor de la administración titular del servicio cuyas condiciones se

han flexibilizado.

146. Se trata, por tanto, de una flexibilización de los requisitos de acceso y

permanencia en los servicios y prestaciones técnicas vinculadas a ellos y no,

como postula su título, de la atención. Es decir, la norma proyectada establece

esos requisitos y condiciones de acceso (en desarrollo de lo que dispone la LSS,

con las garantías que ofrece el procedimiento de elaboración y con la intervención

cualificada del OISS) pero, al mismo tiempo, permite que las administraciones,

incluso de forma unilateral, en unos supuestos muy poco precisos, modulen esos

requisitos sin ninguna determinación que acote esa flexibilización

147. Si bien tal posibilidad viene condicionada (con el fin de facilitar la continuidad de la

atención ?y el uso de alternativas de atención más integradas en el medio comunitario, y

siempre que resulte idóneo para responder a las necesidades y, en lo posible, a las

preferencias de las administraciones públicas vascas?), no se establecen límites ni

garantías a esa potestad que se otorga a las administraciones de alterar ?incluso

unilateralmente, con independencia de las repercusiones que conlleve en el

sistema? el marco fijado en la norma para el acceso ?y, en definitiva, disfrute? de

servicios y prestaciones incluidas en ellos.

148. Entiende la Comisión que la regulación del artículo 31 carece de la concreción

suficiente que permita valorar cómo puede operar y cómo afectar al

mantenimiento de la coherencia del sistema; al tiempo que demanda el

establecimiento de unos límites en cuanto a los requisitos que pueden ser

ponderados y en qué sentido ?sin que se pueda incurrir en inobservancia de lo

dispuesto en la LSS? y, en todo caso, unas garantías de compensación

económica, cuando así proceda (que el precepto solo contempla para los

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supuestos en que se actúe mediante acuerdo entre las administraciones

afectadas).

Artículo 32. Requisitos de acceso referidos en las fichas y prestación de

alojamiento:

149. Proponemos la supresión de este precepto de la parte dispositiva, ya que carece

de contenido normativo. Es la consecuencia de integrar en el articulado ?en lugar

de en un anexo? las fichas de los servicios y prestaciones que integran la

Cartera, y responde a la necesidad de aclarar determinados aspectos

relacionados con el entendimiento del contenido de esas fichas.

150. Tal y como se encuentra formulado constituye una especie de guía para

interpretar lo que plasman las fichas de los servicios y prestaciones, cuyo

contenido debería ser trasladado a un anexo.

C)Observaciones de técnica normativa:

151. En cuanto al concreto texto remitido la Comisión ve conveniente efectuar una

serie de consideraciones específicas relativas a la técnica utilizada en su

elaboración, a fin de colaborar en la obtención de un producto normativo

técnicamente más acabado y, por tanto, más acorde con el principio de seguridad

jurídica (artículo 9.3 CE).

152. En el análisis que se aborda son de tener en cuenta las Directrices para la

elaboración de proyectos de ley, decretos, órdenes y resoluciones, aprobadas por

acuerdo del Consejo de Gobierno de 23 de marzo de 1993 y publicadas por

Orden de 6 de abril de 1993, del Consejero de Presidencia, Régimen Jurídico y

Desarrollo Autonómico (en adelante, las directrices), aplicables en virtud de la

disposición adicional tercera de la LPEDG.

153. Conforme a la estructura de los proyectos que diseñan las directrices, los anexos

se insertan después de la parte final. Asimismo, las disposiciones de esa parte se

han de incorporar en el siguiente orden: adicionales, transitorias, derogatorias y

finales. En consecuencia, el proyecto ha de ajustar las disposiciones de la parte

final a ese esquema y ubicar los anexos al final de la norma.

154. Se advierte que no resulta muy ortodoxa la técnica finalmente adoptada en el

texto sometido a consulta, mediante la regulación en la parte dispositiva de cada

uno de los servicios y prestaciones que integran la Cartera (un artículo por

servicio o prestación) en forma de fichas ?con cuadros compartimentados? que

contienen los elementos principales definitorios de aquellos. Esos artículos se

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integran en secciones, según se refieran a servicios o prestaciones de la atención

primaria, secundaria o autonómica.

155. Las directrices indican cómo ha de ser el contenido de los artículos, de forma que

pueden resultar divididos en párrafos, apartados y, excepcionalmente,

subdivisiones posteriores, pero en aquellas no se prevé otra forma de estructurar

los artículos. Tal presentación (artículos 35 y siguientes) es propia de un anexo,

donde, a juicio de la Comisión, encuentra su adecuada ubicación en forma de

fichas con el resumen de los aspectos esenciales de los servicios y prestaciones

que regula individualmente el proyecto, como se hizo en las primeras versiones

del decreto.

156. Así se puede conseguir un texto dispositivo menos abigarrado y de más fácil

lectura, sin que pierda su valor normativo el contenido inserto en cada uno de los

apartados o fichas correspondientes a los respectivos servicios o prestaciones.

No en vano, en varios apartados el texto se refiere a la regulación contenida en

los artículos como ?fichas?(comienza a citarlas el artículo 4.1) y, como tales, se

identifican con un número. Ya en la parte expositiva (párrafo séptimo) se adelanta

que cada servicio y prestación o ayuda económica de la Cartera se regula

?mediante fichas individuales?. Otra prueba de ello es que, a lo largo del texto no se

hacen remisiones a los artículos que regulan los servicios y prestaciones

afectados, sino a la numeración de la ficha correspondiente.

157. Al hilo de lo anterior ha de apuntarse que cuando se identifican entre paréntesis

determinadas fichas es conveniente que se mencione tal condición (sirva como

ejemplo, en el artículo 4.3 indicar ?fichas 3.1.1.,??). En otro caso, ha de citarse el

artículo al que corresponde cada ficha. Si se acepta la propuesta de articulación

como anexo, se indicaría al final (?fichas 3.1.1.,?del anexo I? ?o el número de anexo

que corresponda?).

158. También en relación con la estructura del proyecto, ha de apuntarse que, a la

vista del contenido de los preceptos de la sección 5ª del capítulo III, referido a los

protocolos de derivación entre niveles de atención primaria y secundaria (artículo

30) y a la flexibilización de los requisitos de acceso y permanencia en los servicios

(artículo 31), no se considera sistemática su inserción en ese capítulo, que regula

aspectos procedimentales. El artículo 31 encuentra mejor ubicación en el capítulo

II, tras el artículo 12, por su conexión con los requisitos de acceso y permanencia

en los servicios. Y el artículo 30 quedaría como un precepto conectado con el

ámbito competencial y el diseño de los servicios que podría tener encaje al final

de la sección 1ª del capítulo IV, o como un precepto residual en una disposición

adicional.

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159. Se constata la formulación de artículos con varios párrafos sin numerar dentro de

uno numerado, que es conveniente revisar, ya que habría de atribuírseles una

numeración independiente si su contenido tuviera la entidad suficiente, como

ocurre en: el segundo parágrafo del artículo 3.2 (con adaptación de la redacción);

segundo parágrafo del artículo 9.4; los párrafos 1 y 2 del artículo 11; el párrafo 5

del artículo 12; el artículo 18.3; el artículo 19.2, cuyo segundo parágrafo debería

comenzar con el número 3 y evitar las compartimentaciones dentro de él

mediante enumeraciones con letras: ?3. La o el profesional referente asumirá en su caso,

(?) Asimismo, trabajará en colaboración (?)?; segundo parágrafo del párrafo 1 del

artículo 21; y segundo del artículo 30.1.·

160. Realizadas las precisiones anteriores, se aprecia también que el texto ofrece una

regulación de la Cartera con continuas referencias a preceptos de la LSS, que

resultan excesivas y en muchas ocasiones, como introducción de determinados

contenidos, innecesaria, como, por ejemplo: artículo 4.3; artículo 6.1 (?De

conformidad con los artículos??); artículo 13.2 (?? y de lo previsto en los artículos 7, letra c)

y 9.1, letra l de la Ley de Servicios Sociales?); artículo 17, en los párrafos 1 y 2: ?según lo

previsto en el artículo 19.4, letra a, (?)?; párrafos 4 y 5 del artículo 18; segundo párrafo

del artículo 19.2 y párrafos 3 y 6 de ese mismo artículo 19. Cuando no resulte

preciso para completar el contenido normativo del precepto o para facilitar su

comprensión, sino que se trate solo un recordatorio de lo que prevé la LSS,

sobran las menciones a ella.

161. En el caso del artículo 1, la determinación del objeto de la norma como desarrollo

del catálogo del artículo 22 de la LSS y en cumplimiento del mandato contenido

en su artículo 23 y en la disposición adicional primera es propia de la parte

expositiva más que de la dispositiva.

162. Aconsejamos que se unifiquen las denominaciones de instrumentos o entidades,

tanto en la parte expositiva como en la dispositiva (por ejemplo, las referencias

que se realizan al catálogo o a la cartera de prestaciones y servicios del sistema

vasco de servicios sociales). De manera singular, por su carácter introductorio, en

la primera frase de la parte expositiva se hace preciso que se complete la

denominación del catálogo de prestaciones y servicios del Sistema Vasco de

Servicios Sociales. Asimismo, resulta oportuno completar en el título de cada uno

de los artículos 4, 5, 7 y 8 , y en las disposiciones transitorias primera y segunda,

la denominación, cuando menos resumida ?como se hace en el título del artículo

3?, como ?Cartera de prestaciones y servicios?. Lo mismo es extensible a las

menciones de esa cartera que se realizan en el texto del articulado.

163. Igualmente recordamos que la Comisión viene señalando que las normas han de

citarse con arreglo a su denominación oficial íntegra. En la parte expositiva, la

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primera mención a la LSS omite su fecha y en el articulado se refiere a ella, en

ocasiones, de forma resumida y, en otras, empleando el acrónimo, técnica que

esta Comisión no recomienda, en general, utilizar al normar, y que parece aún

menos apropiada cuando se trata de referencia a normas. En ocasiones, la cita de

la LSS se realiza (como en el tercer párrafo de la parte expositiva), señalando

genéricamente ?la Ley?, sin ningún referente (como puede ser ?dicha ley?, ?la ley

mencionada? u otros).

164. Tampoco se hallan completas las referencias a: la Ley 3/2005 en el artículo 11.2 y

en el 14.b) ?sin fecha?-; la de la LRJPAC en los artículo 21.1 y 29.1 ?sin fecha?;

la de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de

carácter personal, en los párrafos 2 y 3 del artículo 25 ?sin fecha?; el Real

Decreto Legislativo 1/2013, sin fecha ni denominación en los apartados f) y g) del

artículo 33.

165. Aconsejamos evitar el uso excesivo de las mayúsculas (basta una lectura del

artículo 18.1 para comprobar el exceso) y utilizar los términos expresados de

forma homogénea en todo el texto.

166. La Comisión viene pronunciándose en el sentido de evitar también el empleo de

acrónimos en las normas. En el proyecto hay un uso excesivo de los mismos

(SVSS, SAAD?). En cualquier caso, si no se ha explicado previamente a qué

responden las siglas, no deben utilizarse ?por ejemplo las referencias contenidas

en el artículo 7.4, en los párrafos 2 y 6 del artículo 9, o en el apartado 2.f) del

artículo 24 a la ?CAPV??.

167. Con carácter general ?afecta a varios preceptos? ha de sustituirse ?socio-sanitario?

por ?sociosanitario?.

168. Han de suprimirse las referencias a las ?letras? de los preceptos y en su lugar

expresar ?apartados?, y donde dice ?apartados?, sustituir por ?párrafos?, conforme a las

reglas que establecen las directrices.

169. Se puede observar que en el proyecto existe un uso abusivo de la combinación de

conjunciones ?y/o?, a lo largo de todo el texto (tanto en la parte dispositiva como en

los anexos). Como venimos recordando, el uso conjunto de esas conjunciones

(para indicar que se se puede elegir entre la adición de dos opciones propuestas

o solo por una de ellas) es desaconsejado, salvo que resulte imprescindible para

evitar ambigüedades en contextos muy técnicos. Normalmente el valor que se le

pretende atribuir es el de la conjunción ?o?, por lo que, cuando se quiere indicar

que puede ser una cosa u otra o ambas, se debe usar la conjunción ?o? sola; la

conjunción ?y? se empleará cuando abarque los dos términos de la combinación.

En el supuesto del artículo 5.a) puede sustituirse por la conjunción ?o?.

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170. No resulta adecuado utilizar expresiones en otros idiomas al legislar (salvo

excepciones por razones técnicas). Por ello ha de evitarse en el texto el uso de

locuciones latinas (por ejemplo, ?a posteriori? ?entre otros, en los artículos 28 y 51?

e ?in situ? ?entre otros en los artículos 28 y 58?). En caso de no encontrar

alternativa en castellano, deberían ir entre comillas.

171. Dentro del párrafo 1 del artículo 3, aconsejamos que la última frase se una al texto

que introduce la enumeración, ya que, tal como está redactado, le falta nexo

gramatical con ese primer párrafo.

172. Debe revisarse el párrafo 2 del artículo 3, que se remite al artículo 5, para

completar el ámbito de distribución de las competencias diseñado en la LSS (con

mención expresa de los artículos 40.3, 41.3 y 42.4) en la materia abordada en el

proyecto, pero concernido exclusivamente a las atribuciones en razón a las

prestaciones económicas. En el mismo sentido, cuando la parte expositiva

resume el contenido del proyecto indica que en el capítulo I se define la

distribución competencial ?para la provisión de las entregas dinerarias que el decreto

despliega y define, a partir de los grupos de prestaciones económicas que establece la Ley?.

173. En el segundo parágrafo del párrafo 2 de ese artículo 3 ha de corregirse ?pueden

encomendarse? por ?pueden encomendar?. Recomendamos también revisar la

redacción del párrafo 3 de dicho artículo porque el derecho no se aplica de forma

progresiva, sino que se hace efectivo, hasta que se alcance la universalización del

SVSS.

174. En algunos artículos del proyecto, como en el 4 o en el artículo 34, se citan, junto

con los servicios y prestaciones, las ?ayudas económicas?, que la LSS reconduce

(artículo 17) a prestaciones, por lo que no se ve la necesidad de incluirlas como

categoría diferenciada. Además, al plasmarlo en el texto se intercala, por error, de

manera reiterada en varios preceptos una coma (?ayudas, económicas?) que, en su

caso ?si se mantuviera la mención a las mismas sin atender a la Comisión?,

habría de suprimirse.

175. En el artículo 4.3, como se citan dos normas, es aconsejable que se añada

?Capítulo IV del decreto?. Al final del artículo 8.2, tras el precepto citado ha de

indicarse que se refiere a la LSS.

176. En el párrafo 2 del artículo 5, a ?el artículo 22? ha de preceder la preposición ?en?.

177. En el artículo 7.5 conviene sustituir ?de que sean propias? por ?de los que sean propias?.

178. En el artículo 9 ?al igual que en otros casos semejantes de la norma? debe

evitarse, cuando sea posible, citar los preceptos concretos de la misma ?basta

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con indicar ?previstos en el presente decreto??, ya que pueden verse afectados por

modificaciones ulteriores.

179. Se ha tenido en cuenta, en general, en la redacción del proyecto el uso no sexista

del lenguaje empleando ambos géneros, pero en el artículo 9.3 se observa que se

aparta de la fórmula que sigue en el resto del articulado y utiliza la barra

(?empadronado/a?), que resulta desaconsejada (también se emplea en varios

preceptos que contienen las fichas de servicios y prestaciones ?a título de

ejemplo, en el artículo 59, se dice ?amigos/as??, o en el artículo 68, ?hijo/a??).

180. El párrafo 7 del artículo 9 resulta asistemático, sin conexión con el objeto del

precepto, dedicado a los requisitos generales de acceso a las prestaciones y

servicios de la Cartera. Tampoco se comprende el mensaje que intenta transmitir.

En su caso se podría plantear su traslado al artículo 34.

181. En orden a los requisitos administrativos específicos, los artículos 10.1.g) y

11.1.g) hacen referencia a ?otros aspectos que, según lo previsto en el artículo 8, se

considere oportuno incluir?. En principio, tal previsión no parece guardar relación con

el artículo 8 del decreto (salvo que se trate de aspectos modificados como

consecuencia de la actualización de la cartera, lo que debería quedar claro), ni

guarda conexión con el de la misma numeración de la LSS, por lo que es

necesario que se revise.

182. En el artículo 10.2 ha de sustituirse ?con respeto de dichos criterios?, por ?con respeto a

dichos criterios?.

183. Resulta más apropiado, al tratarse de una disposición normativa, que el artículo

15 comience con ?Los procedimientos de acceso a los servicios y prestaciones pueden ser

de tres tipos: (?)?.

184. En el artículo 21.1, segundo parágrafo, deberían separarse en párrafos

independientes numerados los dos mensajes que contiene el precepto (salvo que

ambos se refieran al mismo supuesto de servicios de atención urgente): el

cómputo de plazos en los casos de servicios orientados a la atención urgente, por

un lado; y la interrupción del cómputo del plazo por causas imputables al

interesado.

185. En el artículo 25.3 ha de sustituirse ?En relación a?, por ?En relación con?. En el

artículo 27.2, en lugar de ?no cumplimiento? debe decir ?incumplimiento?.

186. En el artículo 28.4, al servicio a que se refiere (regulado en el artículo 42) le

corresponde el número de ficha 1.9.1. y no 1.9.2. En ese mismo párrafo habrá de

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completarse ?en coherencia con los demás párrafos? ?Servicio de Coordinación a

Urgencias Sociales?.

187. El artículo 30.4 debería comenzar de la siguiente manera: ?Los protocolos tendrán un

carácter dinámico (?)?.

188. En el artículo 31 ha de corregirse la redacción para dar sentido al texto (por

ejemplo, sustituyendo ?continuo de atención?? por ?continuidad en la atención?).

189. El título y el texto del artículo 32 se encuentran redactados con poco rigor, como

si se tratara de explicaciones propias de un anexo, por lo que se aconseja su

reformulación.

190. En el artículo 33.a) ha de subsanarse la cita del precepto, ya que se trata del

apartado h) y no a) del artículo 2 de la norma mencionada. En el apartado g) de

ese artículo han de cerrarse las comillas antes de ?no excluirá los productos (?)?.

191. El artículo 34.3 ha de redactarse para ajustarse a su carácter normativo, de

manera que no aparezca como una simple explicación. Sugerimos como

redacción alternativa: ?Completa la relación de servicios y prestaciones del párrafo anterior

la prestación económica vinculada al servicio-PEVS (3.4.1.), que puede ser de competencia

municipal, foral o del Gobierno Vasco, en función de quien tenga atribuida la competencia del

servicio al que se vincule?.

192. Se recomienda homogeneizar la terminología empleada en el título del artículo 65

con su contenido en lo que concierne a ?actos contra la libertad sexual?.

193. El contenido de la disposición transitoria segunda debería ubicarse, según las

directrices, en una disposición adicional, ya que se trata de un mandato no

dirigido a la producción de una norma jurídica.

194. La disposición adicional segunda no añade nada al artículo 30, sino que reitera su

contenido, por lo que habrá de suprimirse.

CONCLUSIÓN

Se informa favorablemente el proyecto de decreto con las observaciones que figuran

en el dictamen.

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