Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 130/2014 de 29 de julio de 2014

Cuestión

Reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por doña MRQ como consecuencia de una caída en la vía pública

Contestacion

DICTAMEN Nº: 130/2014

TÍTULO: Reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por

doña MRQ como consecuencia de una caída en la vía pública

ANTECEDENTES

1. Mediante escrito del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Santurtzi, de fecha

11 de junio de 2014 y registro de entrada en esta Comisión del día 19 de junio de

2014, se somete a su consulta la reclamación de responsabilidad patrimonial

formulada por doña ? (MRQ), como consecuencia de una caída el día 27 de

marzo de 2013 en la calle ?, a la altura del número 6, de Santurtzi.

2. La interesada presentó reclamación de responsabilidad patrimonial ante el

Ayuntamiento de Santurtzi mediante escrito con fecha de registro de entrada del

día 20 de junio de 2013, imputando la caída al estado resbaladizo del pavimento.

La cantidad reclamada asciende a cuarenta mil setecientos noventa y cuatro

euros con setenta y ocho céntimos de euro (40.794,78 ?), que desglosa en los

siguientes conceptos: (i) un día de hospitalización (71,63 ?); (ii) 318 días

impeditivos (x 58,24 ?), total 18.520,32; (iii) 16 puntos de secuela funcional (x

999,79 ?), total 15.996,64 ?; (iv) 3 puntos de secuela por perjuicio estético

(x759,07 ?), total 2.277,21 ?; (v) 10 % factor corrección, 3.689,58 ?, y; (vi) gastos

médicos 242,40 ?.

3. El expediente remitido consta, además de diversas comunicaciones y sus

respectivos justificantes, de la siguiente documentación:

a)Escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial, de 20 de junio de 2013,

acompañado de diversos informes médicos y parte de baja.

b)Parte del servicio diario de la policía local de Santurtzi, nº ?, de 27 de marzo

de 2013, en el que se refiere:

?La patrulla comprueba que una mujer ha sufrido un resbalón, cayendo al suelo.

Como consecuencia de la caída, la mujer sufre una hemorragia nasal, no puede

mover el brazo izquierdo, presentando golpes en la parte izquierda del rostro y

rodilla derecha. A las 8:00 horas, llega al lugar una ambulancia de la ?, la cual

procede al traslado de la mujer al hospital de ? (?). En el lugar se encontraba

el marido de la mujer herida, la cual acompaña a ésta en la ambulancia?.

c) Decreto del Concejal Delegado de Obras y Servicios de 27 de junio de 2013,

por el que se admite la reclamación, se nombra instructora y secretario del

procedimiento y se informa del plazo máximo de duración, así como los efectos

de que sea superado sin que haya sido notificada resolución expresa.

d)Resolución de la instructora de 11 de julio de 2013 por la que se abre un

periodo ordinario de prueba.

e)Informe de la arquitecta técnica del Área de Obras y Servicios, de 7 de agosto

de 2013, al que adjunta tres fotografías de la zona donde la reclamante sitúa su

caída, cuyo contenido se reproduce:

?Habiendo realizado visita a la zona junto a la reclamante y de acuerdo con lo

notificado por ella de lo sucedido, ?que iba bajando por la C/ ?, a coger el tren

de las 7:45 h. de la mañana, cuando se resbaló, en la zona estrecha de la

acera, entre el portal y el garaje, comenta que las baldosas están desgastadas y

que resbalan en seco y en mojado? se informa, que no se ha hecho ninguna

reparación en la zona y por ahora, no se ve necesaria su reparación.

En este caso la reclamante indica que resbaló, en muchos casos el motivo de

resbalar no sólo depende del firme, sino del calzado utilizado y de la

observación prestada al caminar.

Se informa de que se realiza una inspección como un mantenimiento de las

diferentes zonas del municipio, por parte de la Policía Municipal y por el Área de

Obras y Servicios, para mantener en buenas condiciones de uso la vía urbana.?

f) Resolución de la instructora de 18 de septiembre de 2013 por la que se

requiere a la interesada para que cuantifique el importe de la reclamación,

acreditándola mediante informe médico y, en su caso, valoración de las

posibles secuelas del accidente sufrido.

g)Escrito de la reclamante de 3 de octubre de 2013 en el que informa que cuando

obtenga el alta estará en condiciones de presentar la documentación solicitada.

h)Resolución de la instructora de 7 de octubre de 2013 por la que se acuerda la

suspensión cautelar del procedimiento hasta que sea posible la cuantificación

de los daños.

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i) Escrito de la reclamante de 4 de marzo de 2014 al que acompaña informe

médico de alta.

j) Escrito de la reclamante de 11 de abril de 2014 en el que cuantifica el importe

de la reclamación y al que acompaña informe médico de alta, parte médico de

alta laboral, Resolución de 20 de marzo de 2014 del Instituto Nacional de la

Seguridad Social (INSS) y dictamen propuesta del equipo de valoración de

incapacidades, así como factura expedida por la Clínica ? ? por prueba de

radiodiagnóstico.

k) Resolución de la instructora de 15 de abril de 2014 por la que se levanta la

suspensión cautelar.

l) Resolución de la instructora de 24 de abril de 2014 para la práctica del trámite

de audiencia.

m)Diligencia del secretario del expediente, de 7 de mayo de 2014, haciendo

constar que el parte de servicio diario de policía Local nº ?, de 25 de junio de

2103, incorporado al expediente, ha sido sustituido, al no corresponder con la

fecha y siniestro reclamado, por el nº ?, de 27 de marzo de 2013.

n)Alegaciones formuladas por la reclamante con fecha 16 de mayo de 2014.

ñ) Propuesta de resolución desestimatoria de 11 de junio de 2014.

CONSIDERACIONES

I INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

4. Es preceptiva la intervención de esta Comisión al tratarse de una reclamación de

responsabilidad patrimonial por un importe superior a dieciocho mil euros,

conforme a lo que dispone el Decreto 73/2011, de 12 de abril, que actualiza el

límite mínimo de la cuantía en los asuntos a que se refiere el artículo 3.1.k) de la

Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

II RELATO DE LOS HECHOS

5. El día 27 de marzo de 2013, sobre las 7:45 horas, cuando doña MRQ, de ? años

de edad, caminaba por la calle ? de Santurtzi en dirección a la estación de metro,

a la altura del número 6, se cayó al suelo.

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6. Tras la caída, una ambulancia de la ? la trasladó al Servicio de urgencias del

Hospital de ?, donde le fue diagnosticada de fractura troquiter desplazada

hombro izquierdo, contusión nasal y TCE leve. Acudió a la Clínica ? ese mismo

día, donde se le practicó exploración TC confirmándose fractura de cuello

humeral, factura de troquiter hombro izquierdo.

7. El 8 de abril de 2013 fue ingresada para la práctica de intervención quirúrgica,

mediante reducción y fijación con agujas. Posteriormente fue inmovilizada y se le

retiraron las agujas el 28 de mayo de 2013. Comenzó rehabilitación el 29 de mayo

de 2013 que se mantuvo hasta el 7 de febrero de 2014.

8. Con esa fecha fue dada de alta con las siguientes secuelas: limitación de la

movilidad del hombro izquierdo (no dominante) en más del 50% y pequeñas

cicatrices quirúrgicas.

III APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

A) Análisis del procedimiento:

9. Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el

título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las

administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante,

LRJPAC), y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el

Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de

las administraciones públicas (en adelante, el Reglamento).

10. En relación a los aspectos adjetivos del procedimiento, cabe decir que ha sido

formulada por persona legitimada, ya que doña MRQ es la persona que sufrió el

accidente, y dentro del plazo legalmente establecido por el artículo 142.5

LRJPAC.

11. Sin problema, pues, ni de legitimación ni de plazo para la interposición de la

reclamación de responsabilidad patrimonial, la tramitación del procedimiento se

ha acomodado en lo sustancial a lo establecido al efecto en el citado Reglamento.

12. Así, (i) los actos de instrucción han sido realizados por órgano competente, (ii) se

ha emitido el correspondiente informe por parte del servicio afectado, en este

caso, la arquitecta técnica municipal, (iii) constan en el expediente las pruebas

documentales presentadas por la reclamante, (iv) se le ha dado audiencia, (v) se

han incorporado las alegaciones presentadas, y (vi) se ha elaborado la propuesta

de resolución.

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13. También hay que decir que la suspensión ha sido debidamente acordada,

encajando en el supuesto previsto por el artículo 42.5 LRJPAC, al requerirse a la

interesada la aportación de un elemento de juicio necesario, y ha sido subsanada

la incorrecta incorporación del parte de servicio de la policía local, obrando

finalmente aquél en el que se constatan las circunstancias apreciadas por los

agentes intervinientes cuando se produjo la caída de la reclamante.

14. Teniendo en cuenta la suspensión acordada, el expediente se remite para el

dictamen de la Comisión sin que el plazo para resolver y notificar la decisión

administrativa haya transcurrido.

B) Análisis del fondo:

15. El régimen de la responsabilidad patrimonial previsto en los artículos 106.2 de la

Constitución (CE) y 139 y siguientes de la LRJPAC resulta también de aplicación

a las entidades locales en virtud de lo previsto en el artículo 54 de la Ley 7/1985,

de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL), y consiguiente

artículo 223 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se

aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las

corporaciones locales (ROF).

16. Según constante doctrina jurisprudencial, son requisitos exigidos para apreciar la

existencia de responsabilidad patrimonial: la efectividad del daño o perjuicio,

evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo

de personas; que el daño o lesión sufrido sea consecuencia del funcionamiento

normal o anormal ?es indiferente la calificación? de los servicios públicos, sin

intervención de elementos extraños que puedan alterar el nexo causal; la

inexistencia de fuerza mayor; y, finalmente, que el reclamante no tenga el deber

jurídico de soportar el daño.

17. En cuanto a la noción de servicio público a los fines del artículo 106 CE, la

jurisprudencia viene considerando como tal toda actuación, gestión, actividad o

tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o

pasividad, con resultado lesivo.

18. En el ámbito de las administraciones locales, el señalado artículo 54 de LBRL

dispone que ?las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios

causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los

términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa?, texto

que reitera el artículo 223 del Real Decreto 2586/1986, de 28 de noviembre, por el

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que se establece el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen

jurídico de las entidades locales. De la misma manera, el artículo 3.1 del Real

Decreto 1372/1986, de 13 de junio, del Reglamento de bienes de las entidades

locales, establece que ?Son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos,

parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento

o utilización generales, cuya conservación y policía sean de competencia de la entidad local?.

En este sentido, resulta incuestionable que los municipios ostentan competencia

en materia de pavimentación y mantenimiento de las vías públicas urbanas, tanto

calzadas como aceras [artículos 25.2 d) y 26.1 a) de LBRL], al objeto de

garantizar unas condiciones objetivas de seguridad para el tránsito de vehículos y

de personas.

19. En ese entorno de la actividad municipal respecto de las aceras y calzadas, cuya

finalidad es precisamente facilitar el tránsito de personas y vehículos, esta

Comisión viene distinguiendo, de consuno con la jurisprudencia: (i) las caídas

ocasionadas por traspiés con elementos consustanciales a las vías urbanas

(como semáforos, señales de tráfico, bordillos y demás mobiliario urbano), en las

que, con carácter general, no se aprecia la concurrencia del requisito del nexo

causal con el funcionamiento del servicio público, y; (ii) las caídas provocadas por

otra clase de elementos (tales como baldosas o losetas en estado deficiente de

conservación, agujeros y socavones producidos por esa misma deficiencia, o por

la realización de obras públicas no señalizadas adecuadamente), las cuales

pueden, siempre atendiendo a las circunstancias del caso, comportar el

reconocimiento de una actuación omisiva de la Administración, determinante de

responsabilidad.

20. Debe también señalarse que es a la parte actora a quien corresponde, en

principio, la carga de la prueba sobre las cuestiones de hecho determinantes de la

existencia de la antijuridicidad, del alcance y valoración económica de la lesión,

así como del substrato fáctico de la relación de causalidad que permita la

imputación de la responsabilidad a la Administración. Corresponde, por su parte,

a la Administración competente en materia de pavimentación de vías públicas

urbanas y su conservación [artículo 25.2.b) LBRL] la carga de la prueba referente

a la cuestión de la fuerza mayor, cuando se alegue como causa de exoneración, y

sobre la incidencia, como causa eficiente, de la propia víctima, salvo en el

supuesto de hecho notorio. En el caso de ser controvertido, le corresponde

también a la Administración la acreditación de las circunstancias de hecho que

definan el estándar de rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las

situaciones de riesgo de lesión patrimonial y de las medidas adoptadas para

permitir la seguridad de los usuarios, así como para reparar los efectos dañosos,

en el caso de que se actúen tales situaciones de riesgo.

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21. Fijada así la doctrina de la Comisión, la cuestión nuclear ?como sucede en estos

supuestos? se ciñe, en realidad, a determinar si, atendidas las concretas

circunstancias concurrentes, los daños alegados han sido o no consecuencia del

funcionamiento del servicio público, en la relación de causa a efecto que resulta

presupuesto imprescindible para el reconocimiento de la responsabilidad

patrimonial de la Administración.

22. A la vista de lo instruido en este caso, puede darse por acreditado tanto el daño

alegado como el hecho de que la caída se produjo en la calle ?. Sin embargo, no

se ha llegado a determinar cuál fue, con exactitud, la mecánica de la caída, si fue

provocada por el mal estado de las baldosas, como afirma la reclamante, o fue

debida a otras circunstancias, como parece apuntar el servicio municipal.

23. En cualquier caso, aun admitiendo que se hubiera resbalado por culpa de las

baldosas, de ello no se sigue necesariamente que sea el funcionamiento anormal

de la Administración la causa eficiente del daño. La Comisión viene entendiendo

que cuando el origen del daño se atribuye a una actuación pasiva, la imputación

del daño requiere demostrar la existencia de una ineficacia, un mal

funcionamiento de la Administración, ya sea en el cumplimiento de los deberes de

conservación o mantenimiento de la vía pública, ya sea en el cumplimiento del

deber de eliminar una fuente potencial de riesgo y evitar el menoscabo,

debiéndose atender no sólo al cumplimiento de las obligaciones exigibles según

las normas por las que se rige el servicio, sino también a una valoración del

rendimiento exigible en atención a las circunstancias concurrentes. Esto se

concreta en lo que venimos denominando como estándar de funcionamiento

razonable.

24. También ha advertido sobre la gran dificultad que entraña la definición casuística

del estándar de funcionamiento, si bien ha avanzado algunas pautas orientativas

que, en enumeración sintética, cabe condensar en los siguientes tres criterios.

25. En primer lugar, el estándar social no puede establecerse al margen de la

valoración de los recursos económicos que la prestación del servicio conforme a

aquél conllevaría (un estándar elevado puede hacer inviable el servicio).

26. En segundo lugar, el estándar no puede definirse a partir de lo deseable, sino en

atención a lo razonablemente posible ?criterio que veda su delimitación ex post, a

partir del daño sufrido, aunque éste fuera grave?.

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27. Y en tercer lugar ?como criterio de cierre?, el estándar ha de construirse sobre el

test de razonabilidad, aplicado en consideración a la naturaleza del servicio y las

circunstancias que presente el caso.

28. Para juzgar la actuación municipal se han de valorar dos elementos, en primer

lugar el estado de la acera que produjo el supuesto resbalón y posterior caída, y

en segundo lugar, si era exigible con anterioridad a la caída una reacción

municipal que no se produjo.

29. En cuanto a la primera de estas cuestiones, esta Comisión ha señalado en

numerosas ocasiones que una caída derivada de un tropiezo en un obstáculo de

dimensiones insignificantes entraña un daño no antijurídico, que debe soportar el

administrado (dictámenes 129/2007 y 58/2009 entre otros).

30. En este caso, las fotografías aportadas al expediente no permiten apreciar la

existencia de desperfectos en las baldosas existentes en la zona, el pavimento es

regular y su estado, con las limitaciones que se derivan de una valoración como la

que realizamos, es correcto.

31. Nos encontramos, como decimos, ante una zona de baldosas sin desperfectos

notorios, pues no se observan baldosas rotas o desconchadas ni tampoco que

sufran un singular desgaste, más allá del inevitable derivado de su uso normal por

parte de los vecinos de la zona, por la que no cabe derivar una responsabilidad

patrimonial de la Administración, ya que ?pese a todo, no queda más remedio que

asumir que nunca podrá garantizarse un perfecto estado de todas las baldosas que cubren la

vía pública? (Dictamen 213/2012).

32. Para juzgar la segunda cuestión, si era exigible con anterioridad a la caída una

reacción municipal que no se produjo, lo cierto es que no se han aportado datos

de quejas de los vecinos sobre el mal estado de la zona, ni de la existencia de

caídas que hubieran obligado a la Administración municipal a corregir las

deficiencias antes de que se produjeran nuevos accidentes.

33. Como viene señalando esta Comisión ?citando la Sentencia del Tribunal Superior

de Justicia de Cataluña de 23 de enero de 2007 (JUR 2007/220177), confirmada

por la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de marzo de 2008 (RJ 2353) en

recurso de casación para unificación de doctrina?, la exigencia de

responsabilidad por los daños atribuidos a defectos existentes en la vía pública

requiere ?la posibilidad de controlar los desperfectos que existan en las calles?.

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34. Ello en el supuesto de que resultara exigible la adopción de una medida

correctora, lo que en este caso, incluso, se ha desechado, ya que, según los

servicios municipales, no se ve necesaria su reparación.

35. A la vista de todas estas circunstancias, la Comisión no aprecia responsabilidad

por parte del ayuntamiento, dado que ha quedado acreditado por parte del mismo

el cumplimiento de un estándar de funcionamiento del servicio que resulta

razonable.

36. Sólo resta recordar que el sistema de responsabilidad patrimonial de las

administraciones públicas no es un sistema de seguro a todo riesgo. Como ha

señalado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la prestación por la

Administración de un determinado servicio y la titularidad por parte de aquélla de

la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de

responsabilidad patrimonial objetiva de las administraciones públicas convierta a

éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir

cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda

producirse con independencia del actuar administrativo, porque, de lo contrario,

se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro

ordenamiento jurídico (SSTS 13/9/2002 y 5/6/1998, entre otras).

37. En suma, considera la Comisión que el soporte fáctico de la reclamación no

cuenta con apoyo probatorio suficiente, por cuanto la valoración ponderada de lo

instruido no permite aseverar que la caída se produjera por un resbalón en las

baldosas, y, en cualquier caso, si tuvieren algún ligero defecto no es de suficiente

entidad como para dar por trabada la relación causal del daño alegado con el

funcionamiento del servicio público.

CONCLUSIÓN

En atención a cuanto antecede, esta Comisión considera que no existe

responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Santurtzi en relación con la

reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por doña MRQ.

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DICTAMEN Nº: 130/2014

TÍTULO: Reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por

doña MRQ como consecuencia de una caída en la vía pública

ANTECEDENTES

1. Mediante escrito del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Santurtzi, de fecha

11 de junio de 2014 y registro de entrada en esta Comisión del día 19 de junio de

2014, se somete a su consulta la reclamación de responsabilidad patrimonial

formulada por doña ? (MRQ), como consecuencia de una caída el día 27 de

marzo de 2013 en la calle ?, a la altura del número 6, de Santurtzi.

2. La interesada presentó reclamación de responsabilidad patrimonial ante el

Ayuntamiento de Santurtzi mediante escrito con fecha de registro de entrada del

día 20 de junio de 2013, imputando la caída al estado resbaladizo del pavimento.

La cantidad reclamada asciende a cuarenta mil setecientos noventa y cuatro

euros con setenta y ocho céntimos de euro (40.794,78 ?), que desglosa en los

siguientes conceptos: (i) un día de hospitalización (71,63 ?); (ii) 318 días

impeditivos (x 58,24 ?), total 18.520,32; (iii) 16 puntos de secuela funcional (x

999,79 ?), total 15.996,64 ?; (iv) 3 puntos de secuela por perjuicio estético

(x759,07 ?), total 2.277,21 ?; (v) 10 % factor corrección, 3.689,58 ?, y; (vi) gastos

médicos 242,40 ?.

3. El expediente remitido consta, además de diversas comunicaciones y sus

respectivos justificantes, de la siguiente documentación:

a)Escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial, de 20 de junio de 2013,

acompañado de diversos informes médicos y parte de baja.

b)Parte del servicio diario de la policía local de Santurtzi, nº ?, de 27 de marzo

de 2013, en el que se refiere:

?La patrulla comprueba que una mujer ha sufrido un resbalón, cayendo al suelo.

Como consecuencia de la caída, la mujer sufre una hemorragia nasal, no puede

mover el brazo izquierdo, presentando golpes en la parte izquierda del rostro y

rodilla derecha. A las 8:00 horas, llega al lugar una ambulancia de la ?, la cual

procede al traslado de la mujer al hospital de ? (?). En el lugar se encontraba

el marido de la mujer herida, la cual acompaña a ésta en la ambulancia?.

c) Decreto del Concejal Delegado de Obras y Servicios de 27 de junio de 2013,

por el que se admite la reclamación, se nombra instructora y secretario del

procedimiento y se informa del plazo máximo de duración, así como los efectos

de que sea superado sin que haya sido notificada resolución expresa.

d)Resolución de la instructora de 11 de julio de 2013 por la que se abre un

periodo ordinario de prueba.

e)Informe de la arquitecta técnica del Área de Obras y Servicios, de 7 de agosto

de 2013, al que adjunta tres fotografías de la zona donde la reclamante sitúa su

caída, cuyo contenido se reproduce:

?Habiendo realizado visita a la zona junto a la reclamante y de acuerdo con lo

notificado por ella de lo sucedido, ?que iba bajando por la C/ ?, a coger el tren

de las 7:45 h. de la mañana, cuando se resbaló, en la zona estrecha de la

acera, entre el portal y el garaje, comenta que las baldosas están desgastadas y

que resbalan en seco y en mojado? se informa, que no se ha hecho ninguna

reparación en la zona y por ahora, no se ve necesaria su reparación.

En este caso la reclamante indica que resbaló, en muchos casos el motivo de

resbalar no sólo depende del firme, sino del calzado utilizado y de la

observación prestada al caminar.

Se informa de que se realiza una inspección como un mantenimiento de las

diferentes zonas del municipio, por parte de la Policía Municipal y por el Área de

Obras y Servicios, para mantener en buenas condiciones de uso la vía urbana.?

f) Resolución de la instructora de 18 de septiembre de 2013 por la que se

requiere a la interesada para que cuantifique el importe de la reclamación,

acreditándola mediante informe médico y, en su caso, valoración de las

posibles secuelas del accidente sufrido.

g)Escrito de la reclamante de 3 de octubre de 2013 en el que informa que cuando

obtenga el alta estará en condiciones de presentar la documentación solicitada.

h)Resolución de la instructora de 7 de octubre de 2013 por la que se acuerda la

suspensión cautelar del procedimiento hasta que sea posible la cuantificación

de los daños.

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i) Escrito de la reclamante de 4 de marzo de 2014 al que acompaña informe

médico de alta.

j) Escrito de la reclamante de 11 de abril de 2014 en el que cuantifica el importe

de la reclamación y al que acompaña informe médico de alta, parte médico de

alta laboral, Resolución de 20 de marzo de 2014 del Instituto Nacional de la

Seguridad Social (INSS) y dictamen propuesta del equipo de valoración de

incapacidades, así como factura expedida por la Clínica ? ? por prueba de

radiodiagnóstico.

k) Resolución de la instructora de 15 de abril de 2014 por la que se levanta la

suspensión cautelar.

l) Resolución de la instructora de 24 de abril de 2014 para la práctica del trámite

de audiencia.

m)Diligencia del secretario del expediente, de 7 de mayo de 2014, haciendo

constar que el parte de servicio diario de policía Local nº ?, de 25 de junio de

2103, incorporado al expediente, ha sido sustituido, al no corresponder con la

fecha y siniestro reclamado, por el nº ?, de 27 de marzo de 2013.

n)Alegaciones formuladas por la reclamante con fecha 16 de mayo de 2014.

ñ) Propuesta de resolución desestimatoria de 11 de junio de 2014.

CONSIDERACIONES

I INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

4. Es preceptiva la intervención de esta Comisión al tratarse de una reclamación de

responsabilidad patrimonial por un importe superior a dieciocho mil euros,

conforme a lo que dispone el Decreto 73/2011, de 12 de abril, que actualiza el

límite mínimo de la cuantía en los asuntos a que se refiere el artículo 3.1.k) de la

Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

II RELATO DE LOS HECHOS

5. El día 27 de marzo de 2013, sobre las 7:45 horas, cuando doña MRQ, de ? años

de edad, caminaba por la calle ? de Santurtzi en dirección a la estación de metro,

a la altura del número 6, se cayó al suelo.

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6. Tras la caída, una ambulancia de la ? la trasladó al Servicio de urgencias del

Hospital de ?, donde le fue diagnosticada de fractura troquiter desplazada

hombro izquierdo, contusión nasal y TCE leve. Acudió a la Clínica ? ese mismo

día, donde se le practicó exploración TC confirmándose fractura de cuello

humeral, factura de troquiter hombro izquierdo.

7. El 8 de abril de 2013 fue ingresada para la práctica de intervención quirúrgica,

mediante reducción y fijación con agujas. Posteriormente fue inmovilizada y se le

retiraron las agujas el 28 de mayo de 2013. Comenzó rehabilitación el 29 de mayo

de 2013 que se mantuvo hasta el 7 de febrero de 2014.

8. Con esa fecha fue dada de alta con las siguientes secuelas: limitación de la

movilidad del hombro izquierdo (no dominante) en más del 50% y pequeñas

cicatrices quirúrgicas.

III APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

A) Análisis del procedimiento:

9. Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el

título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las

administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante,

LRJPAC), y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el

Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de

las administraciones públicas (en adelante, el Reglamento).

10. En relación a los aspectos adjetivos del procedimiento, cabe decir que ha sido

formulada por persona legitimada, ya que doña MRQ es la persona que sufrió el

accidente, y dentro del plazo legalmente establecido por el artículo 142.5

LRJPAC.

11. Sin problema, pues, ni de legitimación ni de plazo para la interposición de la

reclamación de responsabilidad patrimonial, la tramitación del procedimiento se

ha acomodado en lo sustancial a lo establecido al efecto en el citado Reglamento.

12. Así, (i) los actos de instrucción han sido realizados por órgano competente, (ii) se

ha emitido el correspondiente informe por parte del servicio afectado, en este

caso, la arquitecta técnica municipal, (iii) constan en el expediente las pruebas

documentales presentadas por la reclamante, (iv) se le ha dado audiencia, (v) se

han incorporado las alegaciones presentadas, y (vi) se ha elaborado la propuesta

de resolución.

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13. También hay que decir que la suspensión ha sido debidamente acordada,

encajando en el supuesto previsto por el artículo 42.5 LRJPAC, al requerirse a la

interesada la aportación de un elemento de juicio necesario, y ha sido subsanada

la incorrecta incorporación del parte de servicio de la policía local, obrando

finalmente aquél en el que se constatan las circunstancias apreciadas por los

agentes intervinientes cuando se produjo la caída de la reclamante.

14. Teniendo en cuenta la suspensión acordada, el expediente se remite para el

dictamen de la Comisión sin que el plazo para resolver y notificar la decisión

administrativa haya transcurrido.

B) Análisis del fondo:

15. El régimen de la responsabilidad patrimonial previsto en los artículos 106.2 de la

Constitución (CE) y 139 y siguientes de la LRJPAC resulta también de aplicación

a las entidades locales en virtud de lo previsto en el artículo 54 de la Ley 7/1985,

de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL), y consiguiente

artículo 223 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se

aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las

corporaciones locales (ROF).

16. Según constante doctrina jurisprudencial, son requisitos exigidos para apreciar la

existencia de responsabilidad patrimonial: la efectividad del daño o perjuicio,

evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo

de personas; que el daño o lesión sufrido sea consecuencia del funcionamiento

normal o anormal ?es indiferente la calificación? de los servicios públicos, sin

intervención de elementos extraños que puedan alterar el nexo causal; la

inexistencia de fuerza mayor; y, finalmente, que el reclamante no tenga el deber

jurídico de soportar el daño.

17. En cuanto a la noción de servicio público a los fines del artículo 106 CE, la

jurisprudencia viene considerando como tal toda actuación, gestión, actividad o

tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o

pasividad, con resultado lesivo.

18. En el ámbito de las administraciones locales, el señalado artículo 54 de LBRL

dispone que ?las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios

causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los

términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa?, texto

que reitera el artículo 223 del Real Decreto 2586/1986, de 28 de noviembre, por el

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que se establece el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen

jurídico de las entidades locales. De la misma manera, el artículo 3.1 del Real

Decreto 1372/1986, de 13 de junio, del Reglamento de bienes de las entidades

locales, establece que ?Son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos,

parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento

o utilización generales, cuya conservación y policía sean de competencia de la entidad local?.

En este sentido, resulta incuestionable que los municipios ostentan competencia

en materia de pavimentación y mantenimiento de las vías públicas urbanas, tanto

calzadas como aceras [artículos 25.2 d) y 26.1 a) de LBRL], al objeto de

garantizar unas condiciones objetivas de seguridad para el tránsito de vehículos y

de personas.

19. En ese entorno de la actividad municipal respecto de las aceras y calzadas, cuya

finalidad es precisamente facilitar el tránsito de personas y vehículos, esta

Comisión viene distinguiendo, de consuno con la jurisprudencia: (i) las caídas

ocasionadas por traspiés con elementos consustanciales a las vías urbanas

(como semáforos, señales de tráfico, bordillos y demás mobiliario urbano), en las

que, con carácter general, no se aprecia la concurrencia del requisito del nexo

causal con el funcionamiento del servicio público, y; (ii) las caídas provocadas por

otra clase de elementos (tales como baldosas o losetas en estado deficiente de

conservación, agujeros y socavones producidos por esa misma deficiencia, o por

la realización de obras públicas no señalizadas adecuadamente), las cuales

pueden, siempre atendiendo a las circunstancias del caso, comportar el

reconocimiento de una actuación omisiva de la Administración, determinante de

responsabilidad.

20. Debe también señalarse que es a la parte actora a quien corresponde, en

principio, la carga de la prueba sobre las cuestiones de hecho determinantes de la

existencia de la antijuridicidad, del alcance y valoración económica de la lesión,

así como del substrato fáctico de la relación de causalidad que permita la

imputación de la responsabilidad a la Administración. Corresponde, por su parte,

a la Administración competente en materia de pavimentación de vías públicas

urbanas y su conservación [artículo 25.2.b) LBRL] la carga de la prueba referente

a la cuestión de la fuerza mayor, cuando se alegue como causa de exoneración, y

sobre la incidencia, como causa eficiente, de la propia víctima, salvo en el

supuesto de hecho notorio. En el caso de ser controvertido, le corresponde

también a la Administración la acreditación de las circunstancias de hecho que

definan el estándar de rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las

situaciones de riesgo de lesión patrimonial y de las medidas adoptadas para

permitir la seguridad de los usuarios, así como para reparar los efectos dañosos,

en el caso de que se actúen tales situaciones de riesgo.

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21. Fijada así la doctrina de la Comisión, la cuestión nuclear ?como sucede en estos

supuestos? se ciñe, en realidad, a determinar si, atendidas las concretas

circunstancias concurrentes, los daños alegados han sido o no consecuencia del

funcionamiento del servicio público, en la relación de causa a efecto que resulta

presupuesto imprescindible para el reconocimiento de la responsabilidad

patrimonial de la Administración.

22. A la vista de lo instruido en este caso, puede darse por acreditado tanto el daño

alegado como el hecho de que la caída se produjo en la calle ?. Sin embargo, no

se ha llegado a determinar cuál fue, con exactitud, la mecánica de la caída, si fue

provocada por el mal estado de las baldosas, como afirma la reclamante, o fue

debida a otras circunstancias, como parece apuntar el servicio municipal.

23. En cualquier caso, aun admitiendo que se hubiera resbalado por culpa de las

baldosas, de ello no se sigue necesariamente que sea el funcionamiento anormal

de la Administración la causa eficiente del daño. La Comisión viene entendiendo

que cuando el origen del daño se atribuye a una actuación pasiva, la imputación

del daño requiere demostrar la existencia de una ineficacia, un mal

funcionamiento de la Administración, ya sea en el cumplimiento de los deberes de

conservación o mantenimiento de la vía pública, ya sea en el cumplimiento del

deber de eliminar una fuente potencial de riesgo y evitar el menoscabo,

debiéndose atender no sólo al cumplimiento de las obligaciones exigibles según

las normas por las que se rige el servicio, sino también a una valoración del

rendimiento exigible en atención a las circunstancias concurrentes. Esto se

concreta en lo que venimos denominando como estándar de funcionamiento

razonable.

24. También ha advertido sobre la gran dificultad que entraña la definición casuística

del estándar de funcionamiento, si bien ha avanzado algunas pautas orientativas

que, en enumeración sintética, cabe condensar en los siguientes tres criterios.

25. En primer lugar, el estándar social no puede establecerse al margen de la

valoración de los recursos económicos que la prestación del servicio conforme a

aquél conllevaría (un estándar elevado puede hacer inviable el servicio).

26. En segundo lugar, el estándar no puede definirse a partir de lo deseable, sino en

atención a lo razonablemente posible ?criterio que veda su delimitación ex post, a

partir del daño sufrido, aunque éste fuera grave?.

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27. Y en tercer lugar ?como criterio de cierre?, el estándar ha de construirse sobre el

test de razonabilidad, aplicado en consideración a la naturaleza del servicio y las

circunstancias que presente el caso.

28. Para juzgar la actuación municipal se han de valorar dos elementos, en primer

lugar el estado de la acera que produjo el supuesto resbalón y posterior caída, y

en segundo lugar, si era exigible con anterioridad a la caída una reacción

municipal que no se produjo.

29. En cuanto a la primera de estas cuestiones, esta Comisión ha señalado en

numerosas ocasiones que una caída derivada de un tropiezo en un obstáculo de

dimensiones insignificantes entraña un daño no antijurídico, que debe soportar el

administrado (dictámenes 129/2007 y 58/2009 entre otros).

30. En este caso, las fotografías aportadas al expediente no permiten apreciar la

existencia de desperfectos en las baldosas existentes en la zona, el pavimento es

regular y su estado, con las limitaciones que se derivan de una valoración como la

que realizamos, es correcto.

31. Nos encontramos, como decimos, ante una zona de baldosas sin desperfectos

notorios, pues no se observan baldosas rotas o desconchadas ni tampoco que

sufran un singular desgaste, más allá del inevitable derivado de su uso normal por

parte de los vecinos de la zona, por la que no cabe derivar una responsabilidad

patrimonial de la Administración, ya que ?pese a todo, no queda más remedio que

asumir que nunca podrá garantizarse un perfecto estado de todas las baldosas que cubren la

vía pública? (Dictamen 213/2012).

32. Para juzgar la segunda cuestión, si era exigible con anterioridad a la caída una

reacción municipal que no se produjo, lo cierto es que no se han aportado datos

de quejas de los vecinos sobre el mal estado de la zona, ni de la existencia de

caídas que hubieran obligado a la Administración municipal a corregir las

deficiencias antes de que se produjeran nuevos accidentes.

33. Como viene señalando esta Comisión ?citando la Sentencia del Tribunal Superior

de Justicia de Cataluña de 23 de enero de 2007 (JUR 2007/220177), confirmada

por la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de marzo de 2008 (RJ 2353) en

recurso de casación para unificación de doctrina?, la exigencia de

responsabilidad por los daños atribuidos a defectos existentes en la vía pública

requiere ?la posibilidad de controlar los desperfectos que existan en las calles?.

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34. Ello en el supuesto de que resultara exigible la adopción de una medida

correctora, lo que en este caso, incluso, se ha desechado, ya que, según los

servicios municipales, no se ve necesaria su reparación.

35. A la vista de todas estas circunstancias, la Comisión no aprecia responsabilidad

por parte del ayuntamiento, dado que ha quedado acreditado por parte del mismo

el cumplimiento de un estándar de funcionamiento del servicio que resulta

razonable.

36. Sólo resta recordar que el sistema de responsabilidad patrimonial de las

administraciones públicas no es un sistema de seguro a todo riesgo. Como ha

señalado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la prestación por la

Administración de un determinado servicio y la titularidad por parte de aquélla de

la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de

responsabilidad patrimonial objetiva de las administraciones públicas convierta a

éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir

cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda

producirse con independencia del actuar administrativo, porque, de lo contrario,

se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro

ordenamiento jurídico (SSTS 13/9/2002 y 5/6/1998, entre otras).

37. En suma, considera la Comisión que el soporte fáctico de la reclamación no

cuenta con apoyo probatorio suficiente, por cuanto la valoración ponderada de lo

instruido no permite aseverar que la caída se produjera por un resbalón en las

baldosas, y, en cualquier caso, si tuvieren algún ligero defecto no es de suficiente

entidad como para dar por trabada la relación causal del daño alegado con el

funcionamiento del servicio público.

CONCLUSIÓN

En atención a cuanto antecede, esta Comisión considera que no existe

responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Santurtzi en relación con la

reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por doña MRQ.

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