Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 127/2016 de 07 de julio de 2016

Cuestión

Anteproyecto de Ley de sostenibilidad energética de las administraciones públicas vascas.

Contestacion

DICTAMEN Nº: 127/2016

TÍTULO: Anteproyecto de Ley de sostenibilidad energética de las

administraciones públicas vascas

ANTECEDENTES

1. El día 20 de junio de 2016 se recibe en la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi

la Orden de 17 de junio de 2016 de la Consejera de Desarrollo Económico y

Competitividad, por la que solicita a la Comisión que dictamine el anteproyecto de

Ley de sostenibilidad energética de las administraciones públicas vascas.

2. La solicitud se realiza con carácter de urgencia, al amparo de lo previsto en el

artículo 26.2 de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica

Asesora de Euskadi, por la necesidad de dar cumplimiento a la Proposición no de

ley aprobada por el Pleno del Parlamento Vasco el 19 de febrero de 2015, en la

que ?se instaba al Gobierno Vasco a que, en el plazo de un año, presente una Ley de

sostenibilidad energética para las administraciones públicas y su sector público en el ámbito de

la Comunidad Autónoma de Euskadi?. Por Resolución del Presidente de esta

Comisión, de 21 de junio de 2016, se acordó la tramitación de la consulta por el

procedimiento de urgencia.

3. A dicha orden se acompaña el expediente en el que, junto con el texto definitivo

del anteproyecto de ley, figuran los siguientes documentos relevantes:

a)Orden de 15 de septiembre de 2015, de la Consejera de Desarrollo Económico

y Competitividad, por la que se acuerda el inicio del expediente de aprobación

del anteproyecto de Ley de sostenibilidad energética de las administraciones

públicas vascas.

b)Orden 13 de octubre de 2015, de la Consejera de Desarrollo Económico y

Competitividad, por la que se acuerda la aprobación previa del anteproyecto de

Ley de sostenibilidad energética de las administraciones públicas vascas.

c) Primer texto del proyecto normativo.

d)Informe justificativo de la ausencia de relevancia desde el punto de vista de

género.

e)Segunda versión del anteproyecto.

f) Informe de la Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones

Públicas.

g)Informe de Emakunde.

h)Alegaciones del Ayuntamiento de Bilbao.

i) Alegaciones de las Juntas Generales de Álava.

j) Alegaciones de Euskadiko Udalen Elkartea (EUDEL).

k) Memoria justificativa del anteproyecto.

l) Informe de la Dirección de Atención Ciudadana y Mejora de la Administración.

m)Informe de impacto en función de género.

n)Tercera versión del anteproyecto.

o)Informe de Emakunde.

p)Observaciones del Departamento de Medio Ambiente y Política Territorial.

q)Memoria económica del anteproyecto.

r) Informe de impacto en la empresa e informe de cargas administrativas.

s) Informe jurídico del Departamento de Desarrollo Económico y Competitividad.

t) Cuarta versión del anteproyecto de norma.

u)Nueva memoria económica del anteproyecto.

v) Memoria sobre el procedimiento de elaboración de la norma.

w)Informe sobre control económico normativo de la Oficina de Control

Económico.

DESCRIPCIÓN DEL ANTEPROYECTO DE LEY

4. El anteproyecto de Ley de sostenibilidad energética de las administraciones

públicas vascas (en adelante, el anteproyecto de ley) consta de una parte

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expositiva, veintiocho artículos recogidos en tres capítulos, tres disposiciones

adicionales y dos disposiciones finales.

5. La exposición de motivos relaciona la normativa comunitaria en la que se

enmarca, señala las acciones que se han llevado a cabo en la Comunidad

Autónoma del País Vasco (CAPV) en materia de energía ?como la creación del

Ente Vasco de la Energía en el año 1982 y la definición de la Estrategia

Energética de Euskadi 2020 (3E 2020)? y en materia de medio ambiente ?con el

documento sobre la Estrategia Vasca del Cambio Climático 2050, aprobada el

año 2015?, para dar seguidamente una breve explicación del contenido del

anteproyecto de ley.

6. El capítulo primero, con el título ?Disposiciones generales?, abarca los artículos 1 a 9.

7. El artículo 1 regula el objeto de la ley, constituido por los deberes y obligaciones

que las administraciones públicas vascas han de cumplir orientadas al impulso de

medidas de ahorro y eficiencia energética, así como a la promoción e

implantación de energías renovables.

8. El artículo 2 regula el ámbito subjetivo de la norma, constituido por la

Administración de la CAPV, las administraciones de los territorios históricos y la

de los municipios y la Universidad del País Vasco, así como las entidades

vinculadas y dependientes de las anteriores.

9. El artículo 3 establece que la ley será de aplicación a los edificios, instalaciones y

parque móvil de los anteriores entes.

10. El mismo artículo recoge cuáles son los edificios a los que no resulta de

aplicación la norma.

11. El artículo 4 regula las definiciones de los conceptos más relevantes para la

comprensión de la norma.

12. El artículo 5 establece como objetivos de la norma el impulso de la eficiencia en el

uso de la energía y la promoción de su ahorro; la promoción e implantación de

energías renovables y de otras fuentes energéticas alternativas sostenibles; la

desvinculación progresiva de la utilización del petróleo y sus derivados; el fomento

del transporte que use combustibles alternativos; la reducción de gases de efecto

invernadero; la reducción de la factura energética; el fomento de la investigación

de tecnologías que incrementen el ahorro y la eficiencia energética; la limitación

de impactos nocivos en el medio ambiente; la integración de la idea de

sostenibilidad energética en las distintas políticas públicas; el impulso de

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acuerdos entre administraciones y particulares para lograr una mayor

sostenibilidad energética y la divulgación de los beneficios que reporta un mayor

ahorro y eficiencia energética.

13. El artículo 6 establece los principios en los que se asienta la ley, que constituirán

pautas de actuación de las administraciones públicas y criterios de interpretación

de las normas que se dicten en materia energética.

14. El artículo 7 dispone que los instrumentos de ordenación del territorio, de

planeamiento urbanístico y de las infraestructuras del transporte deberán incluir

un estudio de sostenibilidad energética y señala los aspectos que han de incluir

los citados estudios.

15. El artículo 8 dispone que al departamento del Gobierno Vasco competente en

materia de energía le corresponde llevar a cabo las tareas de coordinación

necesarias para garantizar la coherencia de las políticas de sostenibilidad

energética.

16. El artículo 9 dispone que, a fin de coordinar las actuaciones en materia energética

de los diferentes entes integrantes de cada Administración, se crearán en cada

una de ellas comisiones para la sostenibilidad energética con la composición que

establezca cada Administración, y regula sus funciones.

17. El capítulo II, ?Objetivos y acciones?, comprende, en cuatro secciones, los artículos

10 a 25.

18. La sección primera, ?Objetivos y acciones generales?, comprende los artículos 10 a

16.

19. El artículo 10 establece el deber de cada una de las administraciones públicas de

realizar un inventario de edificios, parque móvil e instalaciones de alumbrado

público existentes dentro de su ámbito de actuación, dispone la información que

ha de recoger cada inventario y establece el plazo en el que han de ser

confeccionados los inventarios.

20. El artículo 11 regula que en el plazo de un año los edificios e instalaciones con

una potencia eléctrica instalada superior a 25 KW deberán disponer de

contadores de energía eléctrica con determinadas características de control de

consumos, debiendo llevarse a cabo el control de consumos de energía por

edificio al menos una vez al año y en base mensual.

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21. El artículo 12 dispone que en el plazo de tres años los edificios con una potencia

térmica superior a 70 KW deberán contar con la correspondiente auditoría

energética, que se renovará cada seis años, con la finalidad de realizar un

diagnóstico sobre su consumo energético y sus potenciales niveles de ahorro y

eficiencia energética, así como las recomendaciones de mejora, y regula los

contenidos de las auditorías. El alumbrado público exterior será objeto de

auditoría independiente.

22. El artículo 13 dispone que cada Administración pública habrá de diseñar, en los

plazos que dependiendo de los habitantes de cada ente establece, sus propios

planes de actuación energética de carácter plurianual y regula el contenido de

dichos planes.

23. El artículo 14 dispone que las administraciones públicas vascas deberán alcanzar

una reducción del consumo de energía, sobre el nivel base de referencia, del 25%

en el horizonte 2025.

24. El artículo 15 establece que, a partir del día uno de enero de 2017, en las

licitaciones de compra de energía eléctrica de las administraciones públicas

vascas se valorará especialmente el origen renovable de la misma, debiendo

lograr cada Administración para el año 2025 que, al menos, un 25% de los

edificios cuente con instalaciones de aprovechamiento de energías renovables,

incluyendo tanto sistemas de aprovechamiento térmico como los de generación

eléctrica.

25. El artículo 16 dispone que, además del deber de instalar sistemas de gestión

centralizada de las instalaciones, la renovación de instalaciones, equipos y

vehículos de cada Administración deberá hacerse teniendo en cuenta criterios de

ahorro y eficiencia energética y utilización de energías renovables que

contribuyan a la disminución del uso de combustibles derivados del petróleo,

debiendo ser de alto rendimiento energético las adquisiciones por las

administraciones públicas de productos, servicios y edificios mediante contratos

sujetos a regulación armonizada.

26. La sección 2ª del capítulo, ?Edificios?, comprende los artículos 17 y 18.

27. El artículo 17 regula los plazos dentro de los cuales han de obtener la certificación

energética los edificios que ocupen las administraciones vascas o sus entes

dependientes, y los plazos en los que deben mejorar su eficiencia energética los

edificios cuyo nivel de calificación sea inferior a B).

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28. El artículo 18 dispone que los edificios de titularidad de las administraciones

públicas vascas cuya construcción se inicie dos años después de la entrada en

vigor de la ley deberán de ser de consumo de energía casi nulo y recoge los

supuestos en que podrá dispensarse tal obligación (los mismos que quedan

excluidas del ámbito de aplicación del Real Decreto 235/2013, de procedimiento

básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios). A este

respecto, interesa señalar que la norma anterior establece en su disposición

adicional segunda que los edificios que se construyan a partir del día 31 de

diciembre de 2018 serán edificios de consumo de energía casi nulo.

29. La sección 3º del capítulo, ?Transporte y movilidad?, comprende los artículos 19 y 20.

30. El artículo 19 dispone que las administraciones públicas fomentarán el uso de

combustibles alternativos y, a partir de 2020, con excepción de los que vayan a

ser destinados a algunos servicios, el 100% de los vehículos que adquieran

deberán utilizar combustibles alternativos.

31. Por otra parte, establece que los municipios deberán facilitar que para el año 2025

exista un punto de recarga de vehículos eléctricos por cada 2000 habitantes,

debiendo contar con puntos de recarga los nuevos edificios que adquieran.

32. El artículo 20 establece que los servicios de transporte de viajeros y viajeras por

carretera deberá ser prestado por vehículos que utilicen combustibles alternativos,

de acuerdo con lo dispuesto en la ley y los reglamentos que la desarrollen, y que

los instrumentos de otorgamiento o renovación de las licencias o concesiones

deberán tener en cuenta que el 100% de la flota renovada de vehículos habrá de

utilizar combustibles alternativos a partir de 2020.

33. El artículo 21 dispone que los municipios podrán prohibir o restringir, a fin de

evitar un incremento excesivo del uso de la energía y de las emisiones de gases

de efecto invernadero, el acceso a determinadas zonas del término municipal a

vehículos que no utilicen combustibles alternativos o a aquellos que sobrepasen

determinados niveles de emisión, y podrán reservar zonas para los vehículos que

utilicen combustibles alternativos, con espacios para su estacionamiento o

reducción de tarifas en zonas públicas o aparcamientos municipales.

34. El artículo 22 regula, en relación con los planes de movilidad urbana, las partes de

que constan y los plazos en los que deberán adoptarlos los municipios, según el

número de habitantes. El plan, cuya vigencia será de cinco años, deberá indicar

los objetivos, las inversiones comprometidas y el horizonte temporal para su

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consecución, debiendo contar su tramitación con una aprobación inicial y otra

definitiva, garantizándose la participación e información de la ciudadanía.

35. Las diputaciones forales adoptarán los planes de movilidad correspondiente al

transporte interurbano, sin que el anteproyecto establezca plazo para ello.

36. La sección 4º del capítulo, ?Otras obligaciones?, comprende los artículos 23 a 25.

37. El artículo 23 regula la obligación de las administraciones públicas de publicar, al

menos cada dos años, un informe sobre las medidas que adopte para incrementar

el ahorro y la eficiencia energética, incluyendo los planes de actuación energética

regulados en el artículo 13, y señala los extremos que ha de recoger el informe.

38. El artículo 24 dispone que las administraciones públicas deberán adoptar un plan

de formación del personal gestor y técnico relacionados con la compra,

mantenimiento y utilización de instalaciones consumidoras de energía sobre

técnicas para aumentar el ahorro y la eficiencia energética, en el plazo de un año

desde la publicación de la ley.

39. El artículo 25 regula la obligación de las administraciones públicas de exhibir en

un lugar fácilmente visible, una vez que lo hayan obtenido, la etiqueta de

eficiencia energética de los edificios y la de los vehículos nuevos que adquieran a

partir de la entrada en vigor de la ley.

40. El capítulo III, ?Instrumentos voluntarios y fomento?, abarca los artículos 26 a 28.

41. El artículo 26 dispone que la Administración General de la CAPV podrá establecer

para las administraciones públicas incrementos en la cuantía de las ayudas en

materia de energía, en los términos que se establezcan reglamentariamente.

42. El artículo 27, en los apartados 1 y 2, establece que mediante acuerdos

voluntarios las administraciones públicas se comprometerán a llevar a cabo

determinadas medidas de sostenibilidad energética que superen los mínimos

legalmente exigibles, siendo tales acuerdos de obligado cumplimiento para las

partes.

43. En el apartado 3 dispone que el departamento competente del Gobierno Vasco en

materia de energía promoverá e impulsará la colaboración social en el uso

responsable de la energía para la consecución de los fines de la ley, lo que podrá

incluir la suscripción de acuerdos voluntarios precisos con agentes del sector

energético y otros agentes sociales.

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44. El artículo 28 dispone que las administraciones públicas divulgarán las pautas y

técnicas sobre sostenibilidad energética a través, entre otros medios, de

campañas de educación, sensibilización y publicitarias, a través de los programas

de enseñanza primaria y secundaria, y de la publicación y distribución de guías

sobre pautas y técnicas de ahorro y eficiencia en el uso de la energía, pudiendo el

departamento del Gobierno Vasco competente en materia de energía convocar

premios para la divulgación y sensibilización en la materia.

45. La disposición adicional primera establece que las obligaciones que establece la

ley serán cumplimentadas por los correspondientes consorcios o

mancomunidades que gestionen mataderos, abastecimiento y depuración de

aguas, y el tratamiento de residuos, debiendo prestarles su colaboración las

administraciones que participen en tales entidades.

46. La disposición adicional segunda establece que en el plazo de nueve meses se

aprobará el nivel base de referencia del consumo energético global de las

administraciones públicas que servirá de punto de partida para las medidas

establecidas en la norma, debiendo de tomarse en consideración para su

determinación la media de los tres últimos años. Alternativamente, de manera

justificada, se podrá tomar en consideración como nivel base el consumo

energético del último año.

47. La disposición adicional tercera establece que, en tanto no se disponga de la

norma o metodología para la cuantificación del consumo de energía casi nulo en

un edificio, se considerará equivalente a contar como mínimo con calificación

energética tipo A.

48. La disposición final primera establece que el Parlamento Vasco, el Tribunal de

Cuentas y el Ararteko elaborarán sus propios planes de sostenibilidad energética,

pudiendo tener en cuenta lo dispuesto en esta ley.

49. La disposición final segunda establece que la ley entrará en vigor a los seis

meses de su entera publicación en el Boletín Oficial del País Vasco.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

50. Este dictamen se emite de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3.1.a) de la

Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi,

que incluye como ámbito de la función consultiva de la Comisión los

anteproyectos de ley, cualquiera que sea la materia y objeto de los mismos,

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siempre que no se encuentren incursos en las excepciones que contempla, lo que

no es el caso.

51. Dado el carácter de urgencia con el que ha sido solicitado el dictamen y, dentro

de esa urgencia, el escaso plazo del que se ha dispuesto para emitirlo por parte

de esta Comisión, el análisis resultará inevitablemente limitado y dirigido

fundamentalmente a analizar los objetivos del anteproyecto de ley en el marco

competencial y legal que luego se describirá.

CONSIDERACIONES

I EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN

52. El procedimiento que debe seguirse en la elaboración del anteproyecto es el

establecido en la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de

elaboración de las disposiciones de carácter general (en adelante, LPEDG).

53. Ello no obstante, esta Comisión ha expresado las diferencias que existen en la

valoración que debe hacerse del procedimiento en atención a la diferente

naturaleza del producto al que conduce la tramitación, pues no es lo mismo que

sea un reglamento que termina su tramitación con la aprobación por el Gobierno y

que debe producirse con total respeto a la ley, o una iniciativa legislativa que ha

de seguir, tras la aprobación del Gobierno, la correspondiente tramitación

parlamentaria, sin otra sujeción que el cumplimiento del ámbito competencial

derivado del Estatuto de Autonomía y la Constitución.

54. Como también hemos dicho de forma reiterada, la LPEDG ha querido orientar la

actividad del Gobierno a fin de que procure seguir en la redacción de los

proyectos de ley la misma metodología que emplea para elaborar las

disposiciones generales. De ese modo, señala su exposición de motivos, se

contribuye muy positivamente a facilitar la labor del titular de la potestad

legislativa, pues se le presentan para su discusión y decisión unos proyectos

mejor fundados y articulados, con una técnica jurídica más depurada y apropiada

para alcanzar los objetivos que se propone.

55. Consecuentemente, abordaremos el examen del expediente a fin de contrastar si

el procedimiento seguido para obtener el texto que se somete a dictamen es

conforme a la LPEDG.

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56. Se ha dictado la orden de iniciación prevista en el artículo 5, se ha redactado el

anteproyecto de disposición cumpliendo con lo dispuesto en el artículo 6, y se ha

dictado la orden de aprobación prevista en el artículo 7.1, todos de la LPEDG.

57. Se ha informado por la Asesoría jurídica del departamento proponente,

analizándose el fundamento objetivo de la norma, su adecuación a derecho y la

observancia de las directrices de técnica normativa, cumpliendo lo previsto en el

artículo 7.3 LPEDG.

58. Se ha dado participación a las siguientes administraciones públicas y entes de la

comunidad autónoma, además de a los departamentos del Gobierno Vasco, en

cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 9 LPEDG:

- Ayuntamiento de Bilbao.

- Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.

- Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián.

- Asociación Vasca de Municipios (EUDEL).

- Juntas Generales de Álava.

- Juntas Generales de Bizkaia.

- Juntas Generales de Gipuzkoa.

- Diputación Foral de Álava.

- Diputación Foral de Bizkaia.

- Diputación Foral de Gipuzkoa.

- Euskalherriko Unibertsitatea/Universidad del País Vasco.

59. Se han recibido comunicaciones de los siguientes departamentos, instituciones y

administraciones:

- Departamento de Medio Ambiente y Política Territorial.

- Juntas Generales de Álava.

- Ayuntamiento de Bilbao.

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- EUDEL.

60. Se ha elaborado la memoria económica prevista en el artículo 10.3 de la LPEDG.

61. Aunque en un primer momento se consideró innecesaria la realización de la

evaluación previa de impacto en función de género, por entender el departamento

que tramita el expediente que el anteproyecto de ley era de carácter organizativo,

a instancia de Emakunde se ha llevado a cabo tal evaluación prevista en el

artículo 19 de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la igualdad de hombres y

mujeres.

62. Ha informado Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer, en cumplimiento de lo

dispuesto en el artículo 21 de la misma Ley.

63. Ha informado la Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones

Públicas, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 233/2012, de 6 de

noviembre, por el que se establece el régimen de inclusión de la perspectiva de

normalización del uso del euskera en el procedimiento de elaboración de

disposiciones de carácter general.

64. Se ha efectuado una evaluación del impacto de la disposición en la constitución,

puesta en marcha y funcionamiento de las empresas, conforme a lo dispuesto en

el artículo 6 de la Ley 16/2012, de 28 de junio, de Emprendedores del País Vasco.

65. Ha informado la Dirección de Atención a la Ciudadanía e Innovación y Mejora de

la Administración (DACIMA), según lo dispuesto en el artículo 18.c) del Decreto

188/2013, de 9 de abril, por el que se establece la estructura orgánica y funcional

del Departamento de Administración Pública y Justicia.

66. Ha informado la Junta Asesora de Contratación, en aplicación de lo dispuesto en

el artículo 21.2.a).4, del Decreto 136/1996, de 5 de junio, sobre régimen de

contratación de la Administración de la CAPV.

67. Se ha realizado una memoria justificativa de la factibilidad o fundamentación de la

norma, así como de la tramitación del anteproyecto, de acuerdo con lo dispuesto

en los artículos 6 y 10.2 de la LPEDG.

68. El texto ha sido informado por la Oficina de Control Económico, de acuerdo con lo

dispuesto en el título III, capítulo IV de la Ley 14/1994, de 30 de junio, de control

económico y contabilidad de la hacienda pública vasca, y el Decreto 464/1995, de

31 de octubre, por el que se desarrolla el control económico interno y la

contabilidad en el ámbito de la Administración General de la CAPV.

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69. Cabe concluir, por tanto, que la tramitación del anteproyecto de ley se ha

adecuado en lo fundamental a lo dispuesto en la LPEDG.

II ASPECTOS COMPETENCIALES Y MARCO NORMATIVO

70. Para realizar el encuadre material de la competencia es preciso atender al

contenido del anteproyecto, así como al carácter, sentido y finalidad de sus

disposiciones.

71. En principio, atendido su objeto (artículo 1), delimitado su ámbito subjetivo y

objetivo (artículos 2 y 3) ?está destinado a ordenar la actividad de las

administraciones públicas vascas, pues se establecen reglas que afectan a sus

medios materiales (edificios, instalaciones y parque móvil)? y su finalidad ?lograr

una serie de objetivos en materia de energía, con importantes implicaciones

medio ambientales (parte expositiva)?, son tres los títulos competenciales

fundamentales que habilitan el dictado de la presente disposición.

72. La competencia exclusiva que ostenta la CAPV para la organización, régimen y

funcionamiento de sus instituciones de autogobierno, recogida en el artículo 10.2

del Estatuto de Autonomía (EAPV), y las competencias de desarrollo legislativo y

la ejecución dentro de su territorio de la legislación básica del Estado en materia

de medio ambiente y régimen energético, recogidos en los apartados 1.a) y 2.c)

del artículo 11 del EAPV.

73. Pese a tratarse de los títulos prevalentes, la Comisión no puede ignorar que el

anteproyecto desborda ese ámbito, al incluir previsiones que afectan a sectores

distintos, como luego veremos.

74. En lo que se refiere a tales contenidos, junto a los genéricos en materia de medio

ambiente y régimen energético, será preciso también tomar en consideración

otros títulos competenciales más específicos.

75. Así, la competencia en materia de ordenación del territorio y urbanismo, prevista

como exclusiva de la Comunidad Autónoma en el artículo 10.31 del EAPV.

76. También la competencia en materia de transportes, definida por el artículo 10.32

EAPV y el artículo 149.1.21ª de la Constitución (CE), que otorga al Estado la

competencia exclusiva en materia de transportes terrestres que transcurran por el

territorio de más de una comunidad autónoma, y la de tráfico y circulación de

vehículos a motor.

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77. Y residualmente la competencia en materia de régimen local, del artículo 10.4

EAPV, incluyéndose entre las competencias propias del municipio la de tráfico,

estacionamiento de vehículos y movilidad, artículo 25.2. g) de la Ley 7/1985, de 2

de abril, de bases de régimen local, y artículo 17.1.7) de la Ley 2/2016, de 7 de

abril, de instituciones locales de Euskadi.

78. Dentro del examen de urgencia que requiere la iniciativa nos centraremos sobre

los títulos prevalentes, sin perjuicio de que al analizar el fondo nos detengamos

con mayor detalle en la regulación del servicio público de transportes de viajeros y

viajeras por carreteras.

79. Sobre el artículo 10.2 EAPV, y con relación con las competencia de los territorios

históricos sobre la organización, régimen y funcionamiento de sus propias

instituciones, señalamos en nuestro Dictamen 105/2012 que la ley también puede

entrar a ordenar el régimen jurídico que puede considerarse ordinario de las

administraciones forales, porque:

?? el núcleo intangible de la foralidad ?que reconoce la disposición adicional 1ª

CE, actualiza el artículo 37.3.a) EAPV y tiene reflejo en el artículo 7 a).1 de la

Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones entre las instituciones comunes

de la Comunidad Autónoma y los órganos forales de sus territorios históricos

(LTH)? es el diseño institucional de los territorios históricos.

Tanto su configuración interna como las normas que ordenan las relaciones

entre sus instituciones de autogobierno ?juntas generales y diputaciones

forales? constituyen un reducto indisponible de su autonomía institucional

constitucionalmente reconocida, límite que resulta infranqueable tanto al

legislador estatal como al autonómico.

En tanto Administración pública, sin embargo, es posible una intervención del

legislador autonómico al servicio de una idea común de la que han de participar

todas las administraciones públicas autonómicas, y que se traduce en principios

y reglas básicas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento aplicables a

todas ellas.

Bajo el prisma del artículo 10.2 EAPV, la autonomía organizativa de los órganos

forales no ha de concebirse como una esfera total y absolutamente resistente a

cualquier mínima incidencia o afectación proveniente del legislador autonómico

en cuanto institución que forma parte de los poderes del País Vasco, siempre

que no cuestione sus rasgos organizativos ni desdibuje la imagen identificable

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de sus régimen foral tradicional, encuentre adecuado soporte en preceptos

constitucionales y tenga carácter principial?.

80. Iguales razonamientos se recogen, entre otros, en los dictámenes de la Comisión

120/2014, 128/2015 y 138/2015.

81. En relación con el medio ambiente y el régimen energético, las competencias que

ostenta la CAPV corresponden a las instituciones comunes, a tenor de lo

dispuesto en el artículo 6, en relación con el 7, de la LTH.

82. En relación con la competencia en materia de medio ambiente, en nuestro

Dictamen 100/2011 nos referíamos a la Sentencia del Tribunal Constitucional

(STC) 156/1995 (FJ 4) que, enlazando con la doctrina de las SSTC 170/1989 y

102/1995, señalaba que ?lo básico cumple más bien una función de ordenación mediante

mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las comunidades

autónomas con competencia en la materia establezcan niveles de protección más altos (...). Lo

básico tiene aquí simultáneamente carácter mínimo, como patrón indispensable para la

protección del medio ambiente, fuera de cuyo núcleo entran en juego las normas que lo

complementan y lo desarrollan, con la ejecución, sin fisura alguna de ese entero grupo

normativo. Se trata pues, de una estratificación de la materia por niveles, donde el estatal ha

de ser suficiente y homogéneo, pero mejorable por así decirlo para adaptarlo a las

circunstancias de cada comunidad autónoma? (doctrina posteriormente reiterada, entra

otras, en las SSTC 13/1998, 90/2000, 306/2000).

83. Ello nos conduce a examinar el marco normativo en el que se inscribe el

anteproyecto de ley.

84. Comenzando por el marco europeo, la Directiva 2006/32/CE del Parlamento

Europeo y del Consejo de 5 de abril de 2006, sobre la eficiencia del uso final de la

energía y los servicios energéticos, dispone en su artículo 5 que los estados

miembros velarán por que el sector público cumpla un papel ejemplar en el

contexto de la presente directiva garantizando la adopción de una o más medidas

de mejora de la eficiencia energética, ya sea a nivel nacional, regional o local.

85. El Plan de eficiencia energética, aprobada por la Comisión Europea en el año

2011, expresa en su apartado segundo que ?orientar el gasto público hacia productos,

modos de transporte, edificios, obras y servicios eficientes desde el punto de vista energético

contribuye a reducir la factura energética de las administraciones públicas y permite mejorar la

relación calidad-precio. Los trabajos de la Comisión en relación con la contratación pública

para un medio ambiente mejor han respaldado esta idea, elaborando criterios para la

contratación pública que tienen en cuenta la eficiencia energética. Además, los organismos

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públicos que están sujetos a las Directivas de la UE sobre contratación pública ya están

obligados a tomar en consideración los criterios de eficiencia energética a la hora de adquirir

sus vehículos o equipos ofimáticos. A partir de 2019, la obligación también afectará al sector

de los nuevos edificios, que deberán alcanzar un nivel de consumo de energía casi nulo. Para

aplicar este enfoque a mayor escala, la Comisión propone que se apliquen de forma

sistemática normas rigurosas de eficiencia energética cuando las administraciones públicas

adquieran bienes (por ejemplo, equipos informáticos) y servicios (por ejemplo, energía) y

realicen obras (por ejemplo, renovación de edificios)?.

86. La Directiva 2012/27/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre

de 2012, relativa a la eficiencia energética, dispone en su artículo 6.1 que los

estados miembros garantizarán que las administraciones centrales adquieran

solamente productos, servicios y edificios que tengan un alto rendimiento

energético, en la medida en que ello sea coherente con la rentabilidad, la

viabilidad económica, la sostenibilidad en un sentido más amplio, la idoneidad

técnica, así como una competencia suficiente, siendo tal obligación aplicable a los

contratos para la adquisición de productos, servicios y edificios por parte de

organismos públicos, siempre que tales contratos sean de un valor igual o

superior a los límites fijados en el artículo 7 de la Directiva 2004/18/CE.

87. El apartado 3 del mismo artículo dispone que los estados miembros animarán a

los organismos públicos, también a escala regional y local, teniendo debidamente

en cuenta sus respectivas competencias y estructura administrativa, a que sigan

el ejemplo de sus administraciones centrales para adquirir solamente productos,

servicios y edificios que tengan un alto rendimiento energético.

88. El documento de la Estrategia Española de Cambio Climático y Energía Limpia,

Horizonte 2007-2012-2020, aprobado por el Consejo de Ministros de 2 de

noviembre de 2007, en el apartado de cooperación institucional establece como

uno de los objetivos la cooperación entre la Administración General del Estado y

las comunidades autónomas para impulsar políticas de lucha contra el cambio

climático, en particular, en aspectos relacionados con la energía, el transporte, la

edificación y la planificación urbanística.

89. El Plan de Acción de Ahorro y Eficiencia Energética, aprobado por el Consejo de

Ministros del 29 de julio de 2011, prevé también la acción conjunta entre la

Administración del Estado y de las comunidades autónomas para el cumplimiento

de los objetivos de ahorro energético.

Dictamen 127/2016 Página 15 de 25

90. El Código Técnico de la Edificación, aprobado por el Real Decreto 314/2006, de

17 de marzo, regula en su artículo 15 las exigencias básicas de ahorro de energía

de las construcciones.

91. La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible, establece en su artículo

tercero que la acción de los poderes públicos en sus respectivos ámbitos de

competencia estará guiada, entre otros, por los principios de ahorro y eficiencia

energética, que deben contribuir a la sostenibilidad propiciando la reducción de

costes, atenuando la dependencia energética y preservando los recursos

naturales, así como a la promoción de las energías limpias, reducción de

emisiones, eficaz tratamiento de residuos y la racionalización de la construcción

residencial.

92. Mediante el Real Decreto 235/2013, de 5 de abril, se aprobó el procedimiento

básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios.

93. El Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el

texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, regula en su artículo 3

el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, disponiendo que las

políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación

y uso del suelo tienen como fin común la utilización de este recurso conforme al

interés general y según el principio de desarrollo sostenible.

94. En la CAPV, mediante Ley 9/1982, de 24 de noviembre, se creó el Ente Vasco de

la Energía (EVE), como ente público de derecho privado que tiene a su cargo la

planificación, coordinación y el control de las actividades actuales y futuras del

sector público de la Comunidad Autónoma del País Vasco en el campo de la

energía.

95. La Estrategia Energética de Euskadi 2020 (3E2020) define los objetivos y las

líneas básicas de actuación del Gobierno Vasco en materia de política energética

para el período 2011-2020 y se enmarca dentro de una visión a más largo plazo

para alcanzar un sistema energético cada vez más sostenible en términos de

competitividad, seguridad del suministro y bajo en carbono.

96. La Estrategia Vasca de Cambio Climático, KLIMA 2050, aprobada en el año 2015,

ha definido como primer objetivo el de reducir las emisiones de gases de efecto

invernadero (GEI) de Euskadi en al menos un 40 % para el año 2030 y en al

menos un 80 % para 2050, respecto al año 2005, debiendo alcanzarse en el año

2050 un consumo de energía renovable del 40 % sobre el consumo final.

Dictamen 127/2016 Página 16 de 25

97. El Gobierno Vasco ha promulgado el Decreto 226/2014, de 9 de diciembre, de

certificación de la eficiencia energética de los edificios, la Orden de 16 de marzo

de 2015 de la Consejera de Desarrollo Económico y Competitividad, por la que se

regula el control y registro de los certificados de eficiencia energética, y por último,

es importante señalar la publicación del Decreto 178/2015 de 22 de septiembre,

de sostenibilidad energética del sector público de la Comunidad Autónoma de

Euskadi, dado que tiene un objetivo similar al del anteproyecto, aunque limitado a

la Administración de la CAPV.

98. Examinado el marco normativo en el que se inserta el anteproyecto de ley, la

Comisión entiende que este no contraviene la normativa estatal sobre ahorro y

eficiencia energética y medio ambiente ?que, a su vez se dicta en cumplimiento

de la normativa de la Unión Europea?, sino que contribuye a su mejor

cumplimiento.

III ANÁLISIS DEL CONTENIDO DEL ANTEPROYECTO

A)Observaciones al articulado:

99. El anteproyecto de ley, como se ha dicho, tiene un contenido similar al del

Decreto 178/2015 de 22 de septiembre, aunque el ámbito subjetivo se amplía a la

totalidad de las administraciones públicas vascas y a los entes dependientes de

ellas. Se amplía también el objeto de regulación a aspectos de la tramitación de

determinados instrumentos de ordenación del territorio y de planeamiento

urbanístico; a los vehículos que presten servicios públicos de transporte de

viajeros por carretera; a la posibilidad de restringir en determinadas zonas la

circulación de vehículos que no utilicen combustibles alternativos o que superen

determinados niveles de emisión, y modifica el concepto de los planes de

movilidad, para contemplar la movilidad a escala global, no únicamente referida a

la generada por los centros públicos.

100. El artículo 1 dispone que el objeto de la norma es el establecimiento de los

pilares normativos de la sostenibilidad energética en el ámbito de las

administraciones públicas vascas, articulando los deberes y obligaciones que

estas deben cumplir y que se orientan fundamentalmente al impulso de medidas

de ahorro y eficiencia energética y de promoción e implantación de energías

renovables.

101. Sin embargo, aunque la norma regula por una parte previsiones sobre ahorro de

energía, eficiencia energética, uso de energías renovables y combustibles

alternativos referidos o relacionados con la utilización de edificios, instalaciones y

Dictamen 127/2016 Página 17 de 25

parque móvil de titularidad de las administraciones públicas, por otra parte

establece previsiones que trascienden del ámbito de las administraciones, como

los estudios de sostenibilidad energética que deben incluirse en la tramitación de

determinados planes de ordenación territorial y urbanística, la utilización de

combustibles alternativos por los vehículos dedicados al transporte público de

viajeros, la posibilidad de establecer restricciones a la circulación de vehículos o

los acuerdos voluntarios con los particulares para alcanzar los objetivos que

señala la norma, por lo que debería modificarse la redacción del artículo a fin de

incluir estos últimos aspectos.

102. El artículo 2, al regular el ámbito subjetivo de la norma, dispone que se

entenderán por administraciones públicas vascas, a los efectos de la ley, la

Administración General de la CAPV, las de los territorios históricos, las de los

municipios y la Universidad del País Vasco, junto con las respectivas entidades

vinculadas o dependientes, y en la disposición adicional primera establece que las

obligaciones de la ley también afectan a los consorcios y mancomunidades de

aguas, recogida y tratamiento de residuos y mataderos, por lo que convendría

incluir estas entidades, cuando no constituyan entidades vinculadas o

dependientes de las anteriores, entre las administraciones públicas que recoge el

artículo 2.

103. El mismo artículo dispone, en su apartado final, que ?se entienden por entidades

vinculadas o dependientes [de las administraciones territoriales vascas y de la Universidad del

País Vasco] los organismos autónomos, los entes públicos de derecho privado, las sociedades

públicas, las fundaciones del sector público y los consorcios con personalidad jurídica propia a

los que se refiere el artículo 7.4 c) del Texto Refundido de la Ley de Principios Ordenadores de

la Hacienda General del País Vasco?.

104. Pero la referencia al artículo 7.4.c) del Texto refundido de la Ley de principios

ordenadores de la hacienda general del País Vasco (según la redacción dada por

disposición final 6ª del Decreto Legislativo 2/2007, 6 noviembre, de aprobación del

Texto refundido de la Ley del patrimonio de Euskadi) nos remite a los consorcios

que forman parte del sector público de la Comunidad Autónoma de Euskadi, no a

los consorcios que dependan de las demás administraciones.

105. Sin perjuicio de lo que se dirá en relación con el concepto de ?acuerdo voluntario?,

su definición convendría recogerla en el artículo 4, dedicado a las definiciones de

los conceptos que utiliza la ley.

106. El artículo 9 regula las comisiones para la sostenibilidad energética, que tienen la

función de ?coordinación de los distintos entes integrantes de cada administración en la

Dictamen 127/2016 Página 18 de 25

consecución de los objetivos perseguidos por la ley?, previendo que la Administración de

la Comunidad Autónoma, las administraciones de los territorios históricos y de los

municipios contarán cada una con una comisión para la sostenibilidad energética,

cuyas funciones son la aprobación del inventario, la supervisión y garantía del

cumplimiento de las medidas de sostenibilidad que se adopten, e informar

periódicamente sobre el estado y desarrollo del plan de actuación energética.

107. En la línea de lo señalado en los párrafos 71 y siguientes de este dictamen,

parece más respetuoso con la autonomía foral, la autonomía local y la de la

propia universidad no cerrar la fórmula con ese grado de detalle (en cada

Administración una comisión para la sostenibilidad energética). Podría, así,

formularse la necesaria coordinación interna de los distintos entes de cada

Administración al servicio del mejor logro de los objetivos de la ley, pero dejando

que cada Administración adopte la solución que, de acuerdo con sus

características, estime más conveniente, lo que desde otra perspectiva parece

también una solución más eficaz para obtener el fin perseguido.

108. Por otra parte, sería más correcto hablar de la coordinación de las distintas

acciones de cada Administración y sus entidades vinculadas o dependientes para

la consecución de los objetivos de la ley, en vez de coordinación de los diferentes

entes de cada Administración, pues entre las administraciones públicas que han

de constituir la comisión ?todas menos la universidad? habrá administraciones en

las que no quepa distinguir diferentes entes.

109. El párrafo 1 del artículo 15 dispone que ?a partir del 1 de enero de 2017, en las

licitaciones para la compra de energía eléctrica de las administraciones públicas vascas se

valorará especialmente el origen renovable de la misma?.

110. La fecha de referencia habrá de ser modificada, dado que va a ser materialmente

imposible su cumplimiento si se pretende que la ley entre en vigor a los seis

meses de su publicación en el BOPV, como establece la disposición final

segunda.

111. El artículo 18.1 dispone que? los edificios de nueva construcción de titularidad de las

administraciones públicas vascas cuya construcción se inicie dos años después de la entrada

en vigor de la presente ley deberán ser de consumo de energía casi nulo, de acuerdo con lo

establecido en la normativa aplicable?.

112. Y la normativa aplicable (disposición adicional segunda, apartado 2, del Real

Decreto 235/2013, de 5 de abril, que aprueba el procedimiento básico para la

certificación de la eficiencia energética de los edificios) establece que ?todos los

Dictamen 127/2016 Página 19 de 25

edificios nuevos que se construyan a partir del 31 de diciembre de 2018, que vayan a estar

ocupados y sean de titularidad pública, serán edificios de consumo casi nulo?, por lo que es

previsible que surja una contradicción entre ambas normas en esta última fecha,

dado que el horizonte de aplicación de la norma proyectada será posterior a la

estatal.

113. El artículo 20, intitulado ?Utilización de energía en vehículos que presten servicio público

de transportes de viajeros y viajeras por carretera?, es del siguiente tenor:

?1. El servicio público de transporte de viajeros y viajeras por carretera deberá

ser prestado por vehículos que utilicen combustibles alternativos, de acuerdo

con lo dispuesto en esta ley y en lo que reglamentariamente se desarrolle.

2. Los pliegos o instrumentos que se adopten para el otorgamiento o, en su

caso, renovación de las licencias o concesiones administrativas

correspondientes deberán tener en cuenta que el 100% de la flota renovada de

vehículos habrá de utilizar combustibles alternativos a partir del año 2020.

3. Las empresas adjudicatarias de una concesión o autorización administrativa

que exploten servicios de transporte público de viajeros y viajeras u otro tipo de

servicios públicos serán responsables del cumplimiento de las anteriores

obligaciones.?

114. La regulación anterior refleja una cierta confusión de conceptos que llevan a

establecer obligaciones a ciertos servicios de transporte para los que la CAPV

carece de la competencia necesaria.

115. Interesa precisar a este respecto, en primer lugar, que servicio público de

transporte no significa que tal servicio sea de titularidad pública, sino que los

servicios se llevan a cabo por cuenta ajena, mediante retribución económica

[artículo 2.1.b) de la Ley 4/2004, de 18 de marzo, de transporte de viajeros por

carretera ? LTVC-].

116. Únicamente tienen carácter de servicios públicos de titularidad de la

Administración los transportes públicos regulares permanentes de uso general

?los que, en general, se realizan con un itinerario, calendario y horario

prefijados?, con las excepciones que recoge la ley ?según dispone el artículo

19.1 de la LTVC?.

117. Los transportes públicos discrecionales ?los que, en general, no tienen itinerario,

calendario ni horario prefijados? están sujetos a autorización.

Dictamen 127/2016 Página 20 de 25

118. Las autorizaciones, en todo caso, deberán determinar el radio de acción en el que

se puede prestar el servicio (artículo 37.2 LTVC), otorgando las diputaciones las

que habilitan para prestar servicios que transciendan el espacio de la CAPV, por

delegación del Estado, en virtud de las facultades delegadas mediante la Ley

Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de delegación de facultades del Estado en las

comunidades autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable.

119. La misma ley orgánica establece en su artículo 16 que ?el ejercido de las facultades

delegadas a que se refiere la presente ley orgánica estará sujeto a las normas del Estado, que

conservará, en todo caso, la función legislativa y la potestad reglamentaria sobre las materias

objeto de delegación, y a lo que dispongan los programas o planes generales o sectoriales del

Estado?.

120. Por razones de falta de interés económico y social, la Comunidad Autónoma de

Euskadi no ha regulado o establecido autorizaciones de transporte público

discrecional de viajeros de ámbito autonómico, por lo que todo el transporte de

este tipo que se realiza en Euskadi en este momento se lleva a cabo al amparo de

autorizaciones estatales gestionadas, mediante delegación, por las diputaciones

forales, a las que, según las normas de delegación expuestas, no se les pueden

aplicar las determinaciones que regula el artículo 20 del anteproyecto.

121. Consecuentemente, la previsión relativa a que el cien por cien de la flota

renovada de vehículos que presten servicios de transporte público de viajeros y

viajeras por carretera haya de utilizar combustibles alternativos a partir del año

2020, que establece el párrafo 2 del artículo 20, podrá ser aplicable a los servicios

públicos de titularidad de la Administración ?transportes públicos regulares

permanentes de viajeros de uso general?.

122. Podría establecerse también la obligación para los servicios regulares de baja

utilización (artículo 34 LTVC) y temporales (artículo 35 LTVC), dado que los

primeros se rigen por regímenes específicos que se pueden establecer

reglamentariamente y los segundos son servicios que se establecen por la

Administración, aunque el establecerlo con carácter general para los primeros tal

vez no fuera prudente ya que, prestándose en condiciones de débil demanda, las

exigencias de la ley podrían hacerlos inviables.

123. En cualquier caso, podría exigirse que los servicios de trasporte regular de

viajeros de uso especial (el transporte escolar, el más usual), y los servicios de

transporte discrecional que contrate la Administración deban ser prestados

mediante vehículos que utilicen combustibles alternativos, aunque sería

Dictamen 127/2016 Página 21 de 25

conveniente establecer la obligación condicionada a que resulte económicamente

posible.

124. El artículo 24 establece para la Administración de la Comunidad Autónoma y las

de los territorios históricos y municipios el deber de aprobar un plan de formación

del personal sobre técnicas de aumentar el ahorro y la eficiencia energética, que

no afecta a la Universidad del País Vasco, sin que pueda explicarse el motivo

para ello, dado que también la universidad tiene la consideración de

Administración pública, según dispone el artículo 2, y le afecta la ley.

125. El artículo 27, intitulado ?Acuerdos voluntarios?, tiene la siguiente redacción:

?1. Mediante los acuerdos voluntarios las administraciones públicas vascas se

comprometerán a llevar a cabo determinadas medidas de sostenibilidad

energética que superen los mínimos legalmente exigibles.

2. Los acuerdos voluntarios, sin perjuicio de las autorizaciones que fueran

necesarias, serán de obligado cumplimiento para las partes.

3. El departamento competente en materia de energía del Gobierno Vasco

promoverá e impulsará la colaboración social en el uso responsable de la

energía para la consecución de los objetivos de esta ley, lo que podrá incluir la

suscripción de los acuerdos voluntarios precisos con agentes del sector

energético y otros agentes sociales.

4. Las administraciones públicas vascas deberán publicar los acuerdos

voluntarios que suscriban en materia de sostenibilidad energética, manteniendo

actualizada y disponible al público la información que obre en su poder sobre

ellos.?

126. Hubiera sido deseable que los acuerdos voluntarios se regularan con mayor

densidad.

127. El acuerdo voluntario surge como instrumento paccionado para la protección del

medio ambiente con el documento del V Programa comunitario de acción en

materia de medio ambiente (1992-2000), con el objetivo de conseguir, por medio

de medidas o técnicas de ?soft law?, la responsabilidad compartida de todos las

partes implicadas en la sostenibilidad ambiental, constituyendo una figura jurídica

que aún no se encuentra completamente perfilada, razón por la cual su utilización

precisa de una mayor definición de los elementos que lo componen.

Dictamen 127/2016 Página 22 de 25

128. La Comisión Europea, a través de comunicaciones al Consejo y al Parlamento

Europeo, ha ido desarrollando la figura.

129. En el marco del V Programa de acción en materia de medio ambiente, la

Comunicación de 27 de noviembre de 1996 (COM (96) 561) recoge una ?lista de

control? relativa a los acuerdos sobre medio ambiente a nivel de estados, en el que

en cuatro apartados se señalan: las razones para elegir el instrumento del

acuerdo voluntario, el contenido del mismo, la conformidad con el tratado CE y la

publicación de los convenios.

130. Dentro del contenido de los convenios, la anterior comunicación señala los

siguientes aspectos que han de ser definidos: partes firmantes del acuerdo

(asociaciones o empresas a título individual); objeto del acuerdo; definición de los

términos; objetivos cuantificados; especificación de las etapas; especificación de

las obligaciones; seguimiento de los resultados; información periódica; acceso a la

información; procedimientos de recogida, evaluación y comprobación de los

resultados; sanciones; adhesión de terceros; duración; revisión; terminación;

naturaleza jurídica del acuerdo; jurisdicción que ha de conocer sobre el acuerdo.

131. En relación con la disposición adicional primera ?que incluye a los consorcios

y mancomunidades dedicadas al abastecimiento de agua, recogida y tratamiento

de residuos, depuración de aguas residuales y mataderos, entre los destinatarios

de las obligaciones que establece la ley?, nos remitimos a las observaciones

hechas en relación con las administraciones públicas recogidas en el artículo 2.

132. La disposición adicional segunda, en su apartado primero, establece que en el

plazo máximo de nueve meses desde la entrada en vigor de la ley se aprobará el

nivel base de referencia del consumo energético global de las administraciones

públicas que servirá de punto de partida para las medidas establecidas en la

misma.

133. La disposición debe precisar con la necesaria claridad si se trata del consumo

energético del conjunto de las administraciones públicas o del consumo global de

cada una de las administraciones públicas, y a quién corresponde aprobar el

expresado nivel de referencia del consumo energético.

B)Observaciones de técnica legislativa:

134. El tercer párrafo de la exposición de motivos ??nuestra sociedad, compuesta de

mujeres y hombres, hace un uso de la energía y, dado el compromiso de la administración con

las personas garantizaremos la igualdad de oportunidades y de traro en el uso de la energía??

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además de confuso en su significado, parece descontextualizado, pues no es la

Administración la que dicta la norma, sino el Parlamento.

135. El artículo 5.j) establece entre los objetivos de la ley el impulso de acuerdos con

otras administraciones y con los particulares con el fin de lograr una mayor

sostenibilidad energética.

136. Parece que se quiere decir impulso de acuerdos entre administraciones y entre

administraciones y particulares.

137. El tercer apartado del artículo 13.3 dispone que los ayuntamientos con un número

de habitantes inferior a 5.000 podrán sustituir el plan de actuación energética por

una ?hoja de ruta? que contendrá al menos la información indicada en las letras a y

b del siguiente apartado

138. El término ?hoja de ruta?, salvo que sea de común utilización en el ámbito de la

energía, sería más correcto sustituirlo por ?documento?.

139. En el apartado b) del artículo 16.2 sobra la palabra ?analizando?.

140. Las referencias que se recogen en el artículo 17.1 al Real Decreto 235/2013, de 5

de abril, que aprueba el procedimiento básico para la certificación de la eficiencia

energética de los edificios, sería conveniente hacerlas a ?la normativa vigente sobre

certificación de eficiencia energética de los edificios?, dado que el citado reglamento es

presumible que se modifique antes que la ley proyectada.

141. El párrafo segundo del artículo 18.1 dispone que ?hasta que se concrete

normativamente lo que debe entenderse por `consumo de energía casi nulo´ se aplicará lo

dispuesto en la disposición adicional tercera de esta ley sobre edificios de consumo de energía

casi nulo?, lo que resulta superfluo dado que lo mismo está establecido en la citada

disposición adicional tercera.

142. En el artículo 25.1, la referencia que se hace al artículo 18 de la ley debe hacerse

al artículo 17.

143. El artículo 25.2 dispone que las administraciones públicas vascas deberán exhibir

en un lugar fácilmente visible, respecto de los vehículos nuevos que adquieran a

partir de la entrada en vigor de la presente ley, la etiqueta informativa sobre el tipo

de combustible que empleen y otros datos que se determinen por orden.

144. La Comisión quiere advertir que quizás se quiera referir a los vehículos nuevos

que utilicen combustibles alternativos, dado que hasta el año 2020 las

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administraciones públicas pueden adquirir vehículos que no consuman

combustibles alternativos, según lo dispuesto en el artículo 19.2.

145. En el párrafo 4 del artículo 27, en vez de ?manteniendo actualizada y disponible al

público la información?, debe decir ?manteniendo actualizada y disponible para el público la

información?

146. La disposición final primera establece que ?el Parlamento Vasco, el Tribunal de Cuentas

y el Ararteko elaborarán sus propios planes de sostenibilidad energética, pudiendo tener en

cuenta lo dispuesto en esta ley?.

147. Estaría mejor expresado si dijera que las citadas instituciones elaborarán sus

propios planes de sostenibilidad energética, sin que vengan obligadas al

cumplimiento de las previsiones de la ley.

148. Por último, mejoraría la estructura interna de la futura norma, la utilización de un

mismo criterio para clasificar internamente el contenido de los artículos.

149. A tal fin, siguiendo las Directrices para la elaboración de proyectos de normas,

podría aplicarse el siguiente criterio: si el artículo tiene diversos párrafos, se

numera cada uno (si solo hay uno, la numeración no es necesaria); los apartados

de cada párrafo no se numeran; si debe subdividirse un párrafo, se utilizan las

letras. En principio, los apartados no deben subdividirse, pero si

excepcionalmente fuera necesario, cada división se numerará (1.º, 2.º, 3.º [?]).

CONCLUSIÓN

Se informa favorablemente el presente anteproyecto de ley, con las observaciones

recogidas en el cuerpo del dictamen.

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DICTAMEN Nº: 127/2016

TÍTULO: Anteproyecto de Ley de sostenibilidad energética de las

administraciones públicas vascas

ANTECEDENTES

1. El día 20 de junio de 2016 se recibe en la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi

la Orden de 17 de junio de 2016 de la Consejera de Desarrollo Económico y

Competitividad, por la que solicita a la Comisión que dictamine el anteproyecto de

Ley de sostenibilidad energética de las administraciones públicas vascas.

2. La solicitud se realiza con carácter de urgencia, al amparo de lo previsto en el

artículo 26.2 de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica

Asesora de Euskadi, por la necesidad de dar cumplimiento a la Proposición no de

ley aprobada por el Pleno del Parlamento Vasco el 19 de febrero de 2015, en la

que ?se instaba al Gobierno Vasco a que, en el plazo de un año, presente una Ley de

sostenibilidad energética para las administraciones públicas y su sector público en el ámbito de

la Comunidad Autónoma de Euskadi?. Por Resolución del Presidente de esta

Comisión, de 21 de junio de 2016, se acordó la tramitación de la consulta por el

procedimiento de urgencia.

3. A dicha orden se acompaña el expediente en el que, junto con el texto definitivo

del anteproyecto de ley, figuran los siguientes documentos relevantes:

a)Orden de 15 de septiembre de 2015, de la Consejera de Desarrollo Económico

y Competitividad, por la que se acuerda el inicio del expediente de aprobación

del anteproyecto de Ley de sostenibilidad energética de las administraciones

públicas vascas.

b)Orden 13 de octubre de 2015, de la Consejera de Desarrollo Económico y

Competitividad, por la que se acuerda la aprobación previa del anteproyecto de

Ley de sostenibilidad energética de las administraciones públicas vascas.

c) Primer texto del proyecto normativo.

d)Informe justificativo de la ausencia de relevancia desde el punto de vista de

género.

e)Segunda versión del anteproyecto.

f) Informe de la Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones

Públicas.

g)Informe de Emakunde.

h)Alegaciones del Ayuntamiento de Bilbao.

i) Alegaciones de las Juntas Generales de Álava.

j) Alegaciones de Euskadiko Udalen Elkartea (EUDEL).

k) Memoria justificativa del anteproyecto.

l) Informe de la Dirección de Atención Ciudadana y Mejora de la Administración.

m)Informe de impacto en función de género.

n)Tercera versión del anteproyecto.

o)Informe de Emakunde.

p)Observaciones del Departamento de Medio Ambiente y Política Territorial.

q)Memoria económica del anteproyecto.

r) Informe de impacto en la empresa e informe de cargas administrativas.

s) Informe jurídico del Departamento de Desarrollo Económico y Competitividad.

t) Cuarta versión del anteproyecto de norma.

u)Nueva memoria económica del anteproyecto.

v) Memoria sobre el procedimiento de elaboración de la norma.

w)Informe sobre control económico normativo de la Oficina de Control

Económico.

DESCRIPCIÓN DEL ANTEPROYECTO DE LEY

4. El anteproyecto de Ley de sostenibilidad energética de las administraciones

públicas vascas (en adelante, el anteproyecto de ley) consta de una parte

Dictamen 127/2016 Página 2 de 25

expositiva, veintiocho artículos recogidos en tres capítulos, tres disposiciones

adicionales y dos disposiciones finales.

5. La exposición de motivos relaciona la normativa comunitaria en la que se

enmarca, señala las acciones que se han llevado a cabo en la Comunidad

Autónoma del País Vasco (CAPV) en materia de energía ?como la creación del

Ente Vasco de la Energía en el año 1982 y la definición de la Estrategia

Energética de Euskadi 2020 (3E 2020)? y en materia de medio ambiente ?con el

documento sobre la Estrategia Vasca del Cambio Climático 2050, aprobada el

año 2015?, para dar seguidamente una breve explicación del contenido del

anteproyecto de ley.

6. El capítulo primero, con el título ?Disposiciones generales?, abarca los artículos 1 a 9.

7. El artículo 1 regula el objeto de la ley, constituido por los deberes y obligaciones

que las administraciones públicas vascas han de cumplir orientadas al impulso de

medidas de ahorro y eficiencia energética, así como a la promoción e

implantación de energías renovables.

8. El artículo 2 regula el ámbito subjetivo de la norma, constituido por la

Administración de la CAPV, las administraciones de los territorios históricos y la

de los municipios y la Universidad del País Vasco, así como las entidades

vinculadas y dependientes de las anteriores.

9. El artículo 3 establece que la ley será de aplicación a los edificios, instalaciones y

parque móvil de los anteriores entes.

10. El mismo artículo recoge cuáles son los edificios a los que no resulta de

aplicación la norma.

11. El artículo 4 regula las definiciones de los conceptos más relevantes para la

comprensión de la norma.

12. El artículo 5 establece como objetivos de la norma el impulso de la eficiencia en el

uso de la energía y la promoción de su ahorro; la promoción e implantación de

energías renovables y de otras fuentes energéticas alternativas sostenibles; la

desvinculación progresiva de la utilización del petróleo y sus derivados; el fomento

del transporte que use combustibles alternativos; la reducción de gases de efecto

invernadero; la reducción de la factura energética; el fomento de la investigación

de tecnologías que incrementen el ahorro y la eficiencia energética; la limitación

de impactos nocivos en el medio ambiente; la integración de la idea de

sostenibilidad energética en las distintas políticas públicas; el impulso de

Dictamen 127/2016 Página 3 de 25

acuerdos entre administraciones y particulares para lograr una mayor

sostenibilidad energética y la divulgación de los beneficios que reporta un mayor

ahorro y eficiencia energética.

13. El artículo 6 establece los principios en los que se asienta la ley, que constituirán

pautas de actuación de las administraciones públicas y criterios de interpretación

de las normas que se dicten en materia energética.

14. El artículo 7 dispone que los instrumentos de ordenación del territorio, de

planeamiento urbanístico y de las infraestructuras del transporte deberán incluir

un estudio de sostenibilidad energética y señala los aspectos que han de incluir

los citados estudios.

15. El artículo 8 dispone que al departamento del Gobierno Vasco competente en

materia de energía le corresponde llevar a cabo las tareas de coordinación

necesarias para garantizar la coherencia de las políticas de sostenibilidad

energética.

16. El artículo 9 dispone que, a fin de coordinar las actuaciones en materia energética

de los diferentes entes integrantes de cada Administración, se crearán en cada

una de ellas comisiones para la sostenibilidad energética con la composición que

establezca cada Administración, y regula sus funciones.

17. El capítulo II, ?Objetivos y acciones?, comprende, en cuatro secciones, los artículos

10 a 25.

18. La sección primera, ?Objetivos y acciones generales?, comprende los artículos 10 a

16.

19. El artículo 10 establece el deber de cada una de las administraciones públicas de

realizar un inventario de edificios, parque móvil e instalaciones de alumbrado

público existentes dentro de su ámbito de actuación, dispone la información que

ha de recoger cada inventario y establece el plazo en el que han de ser

confeccionados los inventarios.

20. El artículo 11 regula que en el plazo de un año los edificios e instalaciones con

una potencia eléctrica instalada superior a 25 KW deberán disponer de

contadores de energía eléctrica con determinadas características de control de

consumos, debiendo llevarse a cabo el control de consumos de energía por

edificio al menos una vez al año y en base mensual.

Dictamen 127/2016 Página 4 de 25

21. El artículo 12 dispone que en el plazo de tres años los edificios con una potencia

térmica superior a 70 KW deberán contar con la correspondiente auditoría

energética, que se renovará cada seis años, con la finalidad de realizar un

diagnóstico sobre su consumo energético y sus potenciales niveles de ahorro y

eficiencia energética, así como las recomendaciones de mejora, y regula los

contenidos de las auditorías. El alumbrado público exterior será objeto de

auditoría independiente.

22. El artículo 13 dispone que cada Administración pública habrá de diseñar, en los

plazos que dependiendo de los habitantes de cada ente establece, sus propios

planes de actuación energética de carácter plurianual y regula el contenido de

dichos planes.

23. El artículo 14 dispone que las administraciones públicas vascas deberán alcanzar

una reducción del consumo de energía, sobre el nivel base de referencia, del 25%

en el horizonte 2025.

24. El artículo 15 establece que, a partir del día uno de enero de 2017, en las

licitaciones de compra de energía eléctrica de las administraciones públicas

vascas se valorará especialmente el origen renovable de la misma, debiendo

lograr cada Administración para el año 2025 que, al menos, un 25% de los

edificios cuente con instalaciones de aprovechamiento de energías renovables,

incluyendo tanto sistemas de aprovechamiento térmico como los de generación

eléctrica.

25. El artículo 16 dispone que, además del deber de instalar sistemas de gestión

centralizada de las instalaciones, la renovación de instalaciones, equipos y

vehículos de cada Administración deberá hacerse teniendo en cuenta criterios de

ahorro y eficiencia energética y utilización de energías renovables que

contribuyan a la disminución del uso de combustibles derivados del petróleo,

debiendo ser de alto rendimiento energético las adquisiciones por las

administraciones públicas de productos, servicios y edificios mediante contratos

sujetos a regulación armonizada.

26. La sección 2ª del capítulo, ?Edificios?, comprende los artículos 17 y 18.

27. El artículo 17 regula los plazos dentro de los cuales han de obtener la certificación

energética los edificios que ocupen las administraciones vascas o sus entes

dependientes, y los plazos en los que deben mejorar su eficiencia energética los

edificios cuyo nivel de calificación sea inferior a B).

Dictamen 127/2016 Página 5 de 25

28. El artículo 18 dispone que los edificios de titularidad de las administraciones

públicas vascas cuya construcción se inicie dos años después de la entrada en

vigor de la ley deberán de ser de consumo de energía casi nulo y recoge los

supuestos en que podrá dispensarse tal obligación (los mismos que quedan

excluidas del ámbito de aplicación del Real Decreto 235/2013, de procedimiento

básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios). A este

respecto, interesa señalar que la norma anterior establece en su disposición

adicional segunda que los edificios que se construyan a partir del día 31 de

diciembre de 2018 serán edificios de consumo de energía casi nulo.

29. La sección 3º del capítulo, ?Transporte y movilidad?, comprende los artículos 19 y 20.

30. El artículo 19 dispone que las administraciones públicas fomentarán el uso de

combustibles alternativos y, a partir de 2020, con excepción de los que vayan a

ser destinados a algunos servicios, el 100% de los vehículos que adquieran

deberán utilizar combustibles alternativos.

31. Por otra parte, establece que los municipios deberán facilitar que para el año 2025

exista un punto de recarga de vehículos eléctricos por cada 2000 habitantes,

debiendo contar con puntos de recarga los nuevos edificios que adquieran.

32. El artículo 20 establece que los servicios de transporte de viajeros y viajeras por

carretera deberá ser prestado por vehículos que utilicen combustibles alternativos,

de acuerdo con lo dispuesto en la ley y los reglamentos que la desarrollen, y que

los instrumentos de otorgamiento o renovación de las licencias o concesiones

deberán tener en cuenta que el 100% de la flota renovada de vehículos habrá de

utilizar combustibles alternativos a partir de 2020.

33. El artículo 21 dispone que los municipios podrán prohibir o restringir, a fin de

evitar un incremento excesivo del uso de la energía y de las emisiones de gases

de efecto invernadero, el acceso a determinadas zonas del término municipal a

vehículos que no utilicen combustibles alternativos o a aquellos que sobrepasen

determinados niveles de emisión, y podrán reservar zonas para los vehículos que

utilicen combustibles alternativos, con espacios para su estacionamiento o

reducción de tarifas en zonas públicas o aparcamientos municipales.

34. El artículo 22 regula, en relación con los planes de movilidad urbana, las partes de

que constan y los plazos en los que deberán adoptarlos los municipios, según el

número de habitantes. El plan, cuya vigencia será de cinco años, deberá indicar

los objetivos, las inversiones comprometidas y el horizonte temporal para su

Dictamen 127/2016 Página 6 de 25

consecución, debiendo contar su tramitación con una aprobación inicial y otra

definitiva, garantizándose la participación e información de la ciudadanía.

35. Las diputaciones forales adoptarán los planes de movilidad correspondiente al

transporte interurbano, sin que el anteproyecto establezca plazo para ello.

36. La sección 4º del capítulo, ?Otras obligaciones?, comprende los artículos 23 a 25.

37. El artículo 23 regula la obligación de las administraciones públicas de publicar, al

menos cada dos años, un informe sobre las medidas que adopte para incrementar

el ahorro y la eficiencia energética, incluyendo los planes de actuación energética

regulados en el artículo 13, y señala los extremos que ha de recoger el informe.

38. El artículo 24 dispone que las administraciones públicas deberán adoptar un plan

de formación del personal gestor y técnico relacionados con la compra,

mantenimiento y utilización de instalaciones consumidoras de energía sobre

técnicas para aumentar el ahorro y la eficiencia energética, en el plazo de un año

desde la publicación de la ley.

39. El artículo 25 regula la obligación de las administraciones públicas de exhibir en

un lugar fácilmente visible, una vez que lo hayan obtenido, la etiqueta de

eficiencia energética de los edificios y la de los vehículos nuevos que adquieran a

partir de la entrada en vigor de la ley.

40. El capítulo III, ?Instrumentos voluntarios y fomento?, abarca los artículos 26 a 28.

41. El artículo 26 dispone que la Administración General de la CAPV podrá establecer

para las administraciones públicas incrementos en la cuantía de las ayudas en

materia de energía, en los términos que se establezcan reglamentariamente.

42. El artículo 27, en los apartados 1 y 2, establece que mediante acuerdos

voluntarios las administraciones públicas se comprometerán a llevar a cabo

determinadas medidas de sostenibilidad energética que superen los mínimos

legalmente exigibles, siendo tales acuerdos de obligado cumplimiento para las

partes.

43. En el apartado 3 dispone que el departamento competente del Gobierno Vasco en

materia de energía promoverá e impulsará la colaboración social en el uso

responsable de la energía para la consecución de los fines de la ley, lo que podrá

incluir la suscripción de acuerdos voluntarios precisos con agentes del sector

energético y otros agentes sociales.

Dictamen 127/2016 Página 7 de 25

44. El artículo 28 dispone que las administraciones públicas divulgarán las pautas y

técnicas sobre sostenibilidad energética a través, entre otros medios, de

campañas de educación, sensibilización y publicitarias, a través de los programas

de enseñanza primaria y secundaria, y de la publicación y distribución de guías

sobre pautas y técnicas de ahorro y eficiencia en el uso de la energía, pudiendo el

departamento del Gobierno Vasco competente en materia de energía convocar

premios para la divulgación y sensibilización en la materia.

45. La disposición adicional primera establece que las obligaciones que establece la

ley serán cumplimentadas por los correspondientes consorcios o

mancomunidades que gestionen mataderos, abastecimiento y depuración de

aguas, y el tratamiento de residuos, debiendo prestarles su colaboración las

administraciones que participen en tales entidades.

46. La disposición adicional segunda establece que en el plazo de nueve meses se

aprobará el nivel base de referencia del consumo energético global de las

administraciones públicas que servirá de punto de partida para las medidas

establecidas en la norma, debiendo de tomarse en consideración para su

determinación la media de los tres últimos años. Alternativamente, de manera

justificada, se podrá tomar en consideración como nivel base el consumo

energético del último año.

47. La disposición adicional tercera establece que, en tanto no se disponga de la

norma o metodología para la cuantificación del consumo de energía casi nulo en

un edificio, se considerará equivalente a contar como mínimo con calificación

energética tipo A.

48. La disposición final primera establece que el Parlamento Vasco, el Tribunal de

Cuentas y el Ararteko elaborarán sus propios planes de sostenibilidad energética,

pudiendo tener en cuenta lo dispuesto en esta ley.

49. La disposición final segunda establece que la ley entrará en vigor a los seis

meses de su entera publicación en el Boletín Oficial del País Vasco.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

50. Este dictamen se emite de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3.1.a) de la

Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi,

que incluye como ámbito de la función consultiva de la Comisión los

anteproyectos de ley, cualquiera que sea la materia y objeto de los mismos,

Dictamen 127/2016 Página 8 de 25

siempre que no se encuentren incursos en las excepciones que contempla, lo que

no es el caso.

51. Dado el carácter de urgencia con el que ha sido solicitado el dictamen y, dentro

de esa urgencia, el escaso plazo del que se ha dispuesto para emitirlo por parte

de esta Comisión, el análisis resultará inevitablemente limitado y dirigido

fundamentalmente a analizar los objetivos del anteproyecto de ley en el marco

competencial y legal que luego se describirá.

CONSIDERACIONES

I EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN

52. El procedimiento que debe seguirse en la elaboración del anteproyecto es el

establecido en la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de

elaboración de las disposiciones de carácter general (en adelante, LPEDG).

53. Ello no obstante, esta Comisión ha expresado las diferencias que existen en la

valoración que debe hacerse del procedimiento en atención a la diferente

naturaleza del producto al que conduce la tramitación, pues no es lo mismo que

sea un reglamento que termina su tramitación con la aprobación por el Gobierno y

que debe producirse con total respeto a la ley, o una iniciativa legislativa que ha

de seguir, tras la aprobación del Gobierno, la correspondiente tramitación

parlamentaria, sin otra sujeción que el cumplimiento del ámbito competencial

derivado del Estatuto de Autonomía y la Constitución.

54. Como también hemos dicho de forma reiterada, la LPEDG ha querido orientar la

actividad del Gobierno a fin de que procure seguir en la redacción de los

proyectos de ley la misma metodología que emplea para elaborar las

disposiciones generales. De ese modo, señala su exposición de motivos, se

contribuye muy positivamente a facilitar la labor del titular de la potestad

legislativa, pues se le presentan para su discusión y decisión unos proyectos

mejor fundados y articulados, con una técnica jurídica más depurada y apropiada

para alcanzar los objetivos que se propone.

55. Consecuentemente, abordaremos el examen del expediente a fin de contrastar si

el procedimiento seguido para obtener el texto que se somete a dictamen es

conforme a la LPEDG.

Dictamen 127/2016 Página 9 de 25

56. Se ha dictado la orden de iniciación prevista en el artículo 5, se ha redactado el

anteproyecto de disposición cumpliendo con lo dispuesto en el artículo 6, y se ha

dictado la orden de aprobación prevista en el artículo 7.1, todos de la LPEDG.

57. Se ha informado por la Asesoría jurídica del departamento proponente,

analizándose el fundamento objetivo de la norma, su adecuación a derecho y la

observancia de las directrices de técnica normativa, cumpliendo lo previsto en el

artículo 7.3 LPEDG.

58. Se ha dado participación a las siguientes administraciones públicas y entes de la

comunidad autónoma, además de a los departamentos del Gobierno Vasco, en

cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 9 LPEDG:

- Ayuntamiento de Bilbao.

- Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.

- Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián.

- Asociación Vasca de Municipios (EUDEL).

- Juntas Generales de Álava.

- Juntas Generales de Bizkaia.

- Juntas Generales de Gipuzkoa.

- Diputación Foral de Álava.

- Diputación Foral de Bizkaia.

- Diputación Foral de Gipuzkoa.

- Euskalherriko Unibertsitatea/Universidad del País Vasco.

59. Se han recibido comunicaciones de los siguientes departamentos, instituciones y

administraciones:

- Departamento de Medio Ambiente y Política Territorial.

- Juntas Generales de Álava.

- Ayuntamiento de Bilbao.

Dictamen 127/2016 Página 10 de 25

- EUDEL.

60. Se ha elaborado la memoria económica prevista en el artículo 10.3 de la LPEDG.

61. Aunque en un primer momento se consideró innecesaria la realización de la

evaluación previa de impacto en función de género, por entender el departamento

que tramita el expediente que el anteproyecto de ley era de carácter organizativo,

a instancia de Emakunde se ha llevado a cabo tal evaluación prevista en el

artículo 19 de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la igualdad de hombres y

mujeres.

62. Ha informado Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer, en cumplimiento de lo

dispuesto en el artículo 21 de la misma Ley.

63. Ha informado la Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones

Públicas, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 233/2012, de 6 de

noviembre, por el que se establece el régimen de inclusión de la perspectiva de

normalización del uso del euskera en el procedimiento de elaboración de

disposiciones de carácter general.

64. Se ha efectuado una evaluación del impacto de la disposición en la constitución,

puesta en marcha y funcionamiento de las empresas, conforme a lo dispuesto en

el artículo 6 de la Ley 16/2012, de 28 de junio, de Emprendedores del País Vasco.

65. Ha informado la Dirección de Atención a la Ciudadanía e Innovación y Mejora de

la Administración (DACIMA), según lo dispuesto en el artículo 18.c) del Decreto

188/2013, de 9 de abril, por el que se establece la estructura orgánica y funcional

del Departamento de Administración Pública y Justicia.

66. Ha informado la Junta Asesora de Contratación, en aplicación de lo dispuesto en

el artículo 21.2.a).4, del Decreto 136/1996, de 5 de junio, sobre régimen de

contratación de la Administración de la CAPV.

67. Se ha realizado una memoria justificativa de la factibilidad o fundamentación de la

norma, así como de la tramitación del anteproyecto, de acuerdo con lo dispuesto

en los artículos 6 y 10.2 de la LPEDG.

68. El texto ha sido informado por la Oficina de Control Económico, de acuerdo con lo

dispuesto en el título III, capítulo IV de la Ley 14/1994, de 30 de junio, de control

económico y contabilidad de la hacienda pública vasca, y el Decreto 464/1995, de

31 de octubre, por el que se desarrolla el control económico interno y la

contabilidad en el ámbito de la Administración General de la CAPV.

Dictamen 127/2016 Página 11 de 25

69. Cabe concluir, por tanto, que la tramitación del anteproyecto de ley se ha

adecuado en lo fundamental a lo dispuesto en la LPEDG.

II ASPECTOS COMPETENCIALES Y MARCO NORMATIVO

70. Para realizar el encuadre material de la competencia es preciso atender al

contenido del anteproyecto, así como al carácter, sentido y finalidad de sus

disposiciones.

71. En principio, atendido su objeto (artículo 1), delimitado su ámbito subjetivo y

objetivo (artículos 2 y 3) ?está destinado a ordenar la actividad de las

administraciones públicas vascas, pues se establecen reglas que afectan a sus

medios materiales (edificios, instalaciones y parque móvil)? y su finalidad ?lograr

una serie de objetivos en materia de energía, con importantes implicaciones

medio ambientales (parte expositiva)?, son tres los títulos competenciales

fundamentales que habilitan el dictado de la presente disposición.

72. La competencia exclusiva que ostenta la CAPV para la organización, régimen y

funcionamiento de sus instituciones de autogobierno, recogida en el artículo 10.2

del Estatuto de Autonomía (EAPV), y las competencias de desarrollo legislativo y

la ejecución dentro de su territorio de la legislación básica del Estado en materia

de medio ambiente y régimen energético, recogidos en los apartados 1.a) y 2.c)

del artículo 11 del EAPV.

73. Pese a tratarse de los títulos prevalentes, la Comisión no puede ignorar que el

anteproyecto desborda ese ámbito, al incluir previsiones que afectan a sectores

distintos, como luego veremos.

74. En lo que se refiere a tales contenidos, junto a los genéricos en materia de medio

ambiente y régimen energético, será preciso también tomar en consideración

otros títulos competenciales más específicos.

75. Así, la competencia en materia de ordenación del territorio y urbanismo, prevista

como exclusiva de la Comunidad Autónoma en el artículo 10.31 del EAPV.

76. También la competencia en materia de transportes, definida por el artículo 10.32

EAPV y el artículo 149.1.21ª de la Constitución (CE), que otorga al Estado la

competencia exclusiva en materia de transportes terrestres que transcurran por el

territorio de más de una comunidad autónoma, y la de tráfico y circulación de

vehículos a motor.

Dictamen 127/2016 Página 12 de 25

77. Y residualmente la competencia en materia de régimen local, del artículo 10.4

EAPV, incluyéndose entre las competencias propias del municipio la de tráfico,

estacionamiento de vehículos y movilidad, artículo 25.2. g) de la Ley 7/1985, de 2

de abril, de bases de régimen local, y artículo 17.1.7) de la Ley 2/2016, de 7 de

abril, de instituciones locales de Euskadi.

78. Dentro del examen de urgencia que requiere la iniciativa nos centraremos sobre

los títulos prevalentes, sin perjuicio de que al analizar el fondo nos detengamos

con mayor detalle en la regulación del servicio público de transportes de viajeros y

viajeras por carreteras.

79. Sobre el artículo 10.2 EAPV, y con relación con las competencia de los territorios

históricos sobre la organización, régimen y funcionamiento de sus propias

instituciones, señalamos en nuestro Dictamen 105/2012 que la ley también puede

entrar a ordenar el régimen jurídico que puede considerarse ordinario de las

administraciones forales, porque:

?? el núcleo intangible de la foralidad ?que reconoce la disposición adicional 1ª

CE, actualiza el artículo 37.3.a) EAPV y tiene reflejo en el artículo 7 a).1 de la

Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones entre las instituciones comunes

de la Comunidad Autónoma y los órganos forales de sus territorios históricos

(LTH)? es el diseño institucional de los territorios históricos.

Tanto su configuración interna como las normas que ordenan las relaciones

entre sus instituciones de autogobierno ?juntas generales y diputaciones

forales? constituyen un reducto indisponible de su autonomía institucional

constitucionalmente reconocida, límite que resulta infranqueable tanto al

legislador estatal como al autonómico.

En tanto Administración pública, sin embargo, es posible una intervención del

legislador autonómico al servicio de una idea común de la que han de participar

todas las administraciones públicas autonómicas, y que se traduce en principios

y reglas básicas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento aplicables a

todas ellas.

Bajo el prisma del artículo 10.2 EAPV, la autonomía organizativa de los órganos

forales no ha de concebirse como una esfera total y absolutamente resistente a

cualquier mínima incidencia o afectación proveniente del legislador autonómico

en cuanto institución que forma parte de los poderes del País Vasco, siempre

que no cuestione sus rasgos organizativos ni desdibuje la imagen identificable

Dictamen 127/2016 Página 13 de 25

de sus régimen foral tradicional, encuentre adecuado soporte en preceptos

constitucionales y tenga carácter principial?.

80. Iguales razonamientos se recogen, entre otros, en los dictámenes de la Comisión

120/2014, 128/2015 y 138/2015.

81. En relación con el medio ambiente y el régimen energético, las competencias que

ostenta la CAPV corresponden a las instituciones comunes, a tenor de lo

dispuesto en el artículo 6, en relación con el 7, de la LTH.

82. En relación con la competencia en materia de medio ambiente, en nuestro

Dictamen 100/2011 nos referíamos a la Sentencia del Tribunal Constitucional

(STC) 156/1995 (FJ 4) que, enlazando con la doctrina de las SSTC 170/1989 y

102/1995, señalaba que ?lo básico cumple más bien una función de ordenación mediante

mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las comunidades

autónomas con competencia en la materia establezcan niveles de protección más altos (...). Lo

básico tiene aquí simultáneamente carácter mínimo, como patrón indispensable para la

protección del medio ambiente, fuera de cuyo núcleo entran en juego las normas que lo

complementan y lo desarrollan, con la ejecución, sin fisura alguna de ese entero grupo

normativo. Se trata pues, de una estratificación de la materia por niveles, donde el estatal ha

de ser suficiente y homogéneo, pero mejorable por así decirlo para adaptarlo a las

circunstancias de cada comunidad autónoma? (doctrina posteriormente reiterada, entra

otras, en las SSTC 13/1998, 90/2000, 306/2000).

83. Ello nos conduce a examinar el marco normativo en el que se inscribe el

anteproyecto de ley.

84. Comenzando por el marco europeo, la Directiva 2006/32/CE del Parlamento

Europeo y del Consejo de 5 de abril de 2006, sobre la eficiencia del uso final de la

energía y los servicios energéticos, dispone en su artículo 5 que los estados

miembros velarán por que el sector público cumpla un papel ejemplar en el

contexto de la presente directiva garantizando la adopción de una o más medidas

de mejora de la eficiencia energética, ya sea a nivel nacional, regional o local.

85. El Plan de eficiencia energética, aprobada por la Comisión Europea en el año

2011, expresa en su apartado segundo que ?orientar el gasto público hacia productos,

modos de transporte, edificios, obras y servicios eficientes desde el punto de vista energético

contribuye a reducir la factura energética de las administraciones públicas y permite mejorar la

relación calidad-precio. Los trabajos de la Comisión en relación con la contratación pública

para un medio ambiente mejor han respaldado esta idea, elaborando criterios para la

contratación pública que tienen en cuenta la eficiencia energética. Además, los organismos

Dictamen 127/2016 Página 14 de 25

públicos que están sujetos a las Directivas de la UE sobre contratación pública ya están

obligados a tomar en consideración los criterios de eficiencia energética a la hora de adquirir

sus vehículos o equipos ofimáticos. A partir de 2019, la obligación también afectará al sector

de los nuevos edificios, que deberán alcanzar un nivel de consumo de energía casi nulo. Para

aplicar este enfoque a mayor escala, la Comisión propone que se apliquen de forma

sistemática normas rigurosas de eficiencia energética cuando las administraciones públicas

adquieran bienes (por ejemplo, equipos informáticos) y servicios (por ejemplo, energía) y

realicen obras (por ejemplo, renovación de edificios)?.

86. La Directiva 2012/27/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre

de 2012, relativa a la eficiencia energética, dispone en su artículo 6.1 que los

estados miembros garantizarán que las administraciones centrales adquieran

solamente productos, servicios y edificios que tengan un alto rendimiento

energético, en la medida en que ello sea coherente con la rentabilidad, la

viabilidad económica, la sostenibilidad en un sentido más amplio, la idoneidad

técnica, así como una competencia suficiente, siendo tal obligación aplicable a los

contratos para la adquisición de productos, servicios y edificios por parte de

organismos públicos, siempre que tales contratos sean de un valor igual o

superior a los límites fijados en el artículo 7 de la Directiva 2004/18/CE.

87. El apartado 3 del mismo artículo dispone que los estados miembros animarán a

los organismos públicos, también a escala regional y local, teniendo debidamente

en cuenta sus respectivas competencias y estructura administrativa, a que sigan

el ejemplo de sus administraciones centrales para adquirir solamente productos,

servicios y edificios que tengan un alto rendimiento energético.

88. El documento de la Estrategia Española de Cambio Climático y Energía Limpia,

Horizonte 2007-2012-2020, aprobado por el Consejo de Ministros de 2 de

noviembre de 2007, en el apartado de cooperación institucional establece como

uno de los objetivos la cooperación entre la Administración General del Estado y

las comunidades autónomas para impulsar políticas de lucha contra el cambio

climático, en particular, en aspectos relacionados con la energía, el transporte, la

edificación y la planificación urbanística.

89. El Plan de Acción de Ahorro y Eficiencia Energética, aprobado por el Consejo de

Ministros del 29 de julio de 2011, prevé también la acción conjunta entre la

Administración del Estado y de las comunidades autónomas para el cumplimiento

de los objetivos de ahorro energético.

Dictamen 127/2016 Página 15 de 25

90. El Código Técnico de la Edificación, aprobado por el Real Decreto 314/2006, de

17 de marzo, regula en su artículo 15 las exigencias básicas de ahorro de energía

de las construcciones.

91. La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible, establece en su artículo

tercero que la acción de los poderes públicos en sus respectivos ámbitos de

competencia estará guiada, entre otros, por los principios de ahorro y eficiencia

energética, que deben contribuir a la sostenibilidad propiciando la reducción de

costes, atenuando la dependencia energética y preservando los recursos

naturales, así como a la promoción de las energías limpias, reducción de

emisiones, eficaz tratamiento de residuos y la racionalización de la construcción

residencial.

92. Mediante el Real Decreto 235/2013, de 5 de abril, se aprobó el procedimiento

básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios.

93. El Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el

texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, regula en su artículo 3

el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, disponiendo que las

políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación

y uso del suelo tienen como fin común la utilización de este recurso conforme al

interés general y según el principio de desarrollo sostenible.

94. En la CAPV, mediante Ley 9/1982, de 24 de noviembre, se creó el Ente Vasco de

la Energía (EVE), como ente público de derecho privado que tiene a su cargo la

planificación, coordinación y el control de las actividades actuales y futuras del

sector público de la Comunidad Autónoma del País Vasco en el campo de la

energía.

95. La Estrategia Energética de Euskadi 2020 (3E2020) define los objetivos y las

líneas básicas de actuación del Gobierno Vasco en materia de política energética

para el período 2011-2020 y se enmarca dentro de una visión a más largo plazo

para alcanzar un sistema energético cada vez más sostenible en términos de

competitividad, seguridad del suministro y bajo en carbono.

96. La Estrategia Vasca de Cambio Climático, KLIMA 2050, aprobada en el año 2015,

ha definido como primer objetivo el de reducir las emisiones de gases de efecto

invernadero (GEI) de Euskadi en al menos un 40 % para el año 2030 y en al

menos un 80 % para 2050, respecto al año 2005, debiendo alcanzarse en el año

2050 un consumo de energía renovable del 40 % sobre el consumo final.

Dictamen 127/2016 Página 16 de 25

97. El Gobierno Vasco ha promulgado el Decreto 226/2014, de 9 de diciembre, de

certificación de la eficiencia energética de los edificios, la Orden de 16 de marzo

de 2015 de la Consejera de Desarrollo Económico y Competitividad, por la que se

regula el control y registro de los certificados de eficiencia energética, y por último,

es importante señalar la publicación del Decreto 178/2015 de 22 de septiembre,

de sostenibilidad energética del sector público de la Comunidad Autónoma de

Euskadi, dado que tiene un objetivo similar al del anteproyecto, aunque limitado a

la Administración de la CAPV.

98. Examinado el marco normativo en el que se inserta el anteproyecto de ley, la

Comisión entiende que este no contraviene la normativa estatal sobre ahorro y

eficiencia energética y medio ambiente ?que, a su vez se dicta en cumplimiento

de la normativa de la Unión Europea?, sino que contribuye a su mejor

cumplimiento.

III ANÁLISIS DEL CONTENIDO DEL ANTEPROYECTO

A)Observaciones al articulado:

99. El anteproyecto de ley, como se ha dicho, tiene un contenido similar al del

Decreto 178/2015 de 22 de septiembre, aunque el ámbito subjetivo se amplía a la

totalidad de las administraciones públicas vascas y a los entes dependientes de

ellas. Se amplía también el objeto de regulación a aspectos de la tramitación de

determinados instrumentos de ordenación del territorio y de planeamiento

urbanístico; a los vehículos que presten servicios públicos de transporte de

viajeros por carretera; a la posibilidad de restringir en determinadas zonas la

circulación de vehículos que no utilicen combustibles alternativos o que superen

determinados niveles de emisión, y modifica el concepto de los planes de

movilidad, para contemplar la movilidad a escala global, no únicamente referida a

la generada por los centros públicos.

100. El artículo 1 dispone que el objeto de la norma es el establecimiento de los

pilares normativos de la sostenibilidad energética en el ámbito de las

administraciones públicas vascas, articulando los deberes y obligaciones que

estas deben cumplir y que se orientan fundamentalmente al impulso de medidas

de ahorro y eficiencia energética y de promoción e implantación de energías

renovables.

101. Sin embargo, aunque la norma regula por una parte previsiones sobre ahorro de

energía, eficiencia energética, uso de energías renovables y combustibles

alternativos referidos o relacionados con la utilización de edificios, instalaciones y

Dictamen 127/2016 Página 17 de 25

parque móvil de titularidad de las administraciones públicas, por otra parte

establece previsiones que trascienden del ámbito de las administraciones, como

los estudios de sostenibilidad energética que deben incluirse en la tramitación de

determinados planes de ordenación territorial y urbanística, la utilización de

combustibles alternativos por los vehículos dedicados al transporte público de

viajeros, la posibilidad de establecer restricciones a la circulación de vehículos o

los acuerdos voluntarios con los particulares para alcanzar los objetivos que

señala la norma, por lo que debería modificarse la redacción del artículo a fin de

incluir estos últimos aspectos.

102. El artículo 2, al regular el ámbito subjetivo de la norma, dispone que se

entenderán por administraciones públicas vascas, a los efectos de la ley, la

Administración General de la CAPV, las de los territorios históricos, las de los

municipios y la Universidad del País Vasco, junto con las respectivas entidades

vinculadas o dependientes, y en la disposición adicional primera establece que las

obligaciones de la ley también afectan a los consorcios y mancomunidades de

aguas, recogida y tratamiento de residuos y mataderos, por lo que convendría

incluir estas entidades, cuando no constituyan entidades vinculadas o

dependientes de las anteriores, entre las administraciones públicas que recoge el

artículo 2.

103. El mismo artículo dispone, en su apartado final, que ?se entienden por entidades

vinculadas o dependientes [de las administraciones territoriales vascas y de la Universidad del

País Vasco] los organismos autónomos, los entes públicos de derecho privado, las sociedades

públicas, las fundaciones del sector público y los consorcios con personalidad jurídica propia a

los que se refiere el artículo 7.4 c) del Texto Refundido de la Ley de Principios Ordenadores de

la Hacienda General del País Vasco?.

104. Pero la referencia al artículo 7.4.c) del Texto refundido de la Ley de principios

ordenadores de la hacienda general del País Vasco (según la redacción dada por

disposición final 6ª del Decreto Legislativo 2/2007, 6 noviembre, de aprobación del

Texto refundido de la Ley del patrimonio de Euskadi) nos remite a los consorcios

que forman parte del sector público de la Comunidad Autónoma de Euskadi, no a

los consorcios que dependan de las demás administraciones.

105. Sin perjuicio de lo que se dirá en relación con el concepto de ?acuerdo voluntario?,

su definición convendría recogerla en el artículo 4, dedicado a las definiciones de

los conceptos que utiliza la ley.

106. El artículo 9 regula las comisiones para la sostenibilidad energética, que tienen la

función de ?coordinación de los distintos entes integrantes de cada administración en la

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consecución de los objetivos perseguidos por la ley?, previendo que la Administración de

la Comunidad Autónoma, las administraciones de los territorios históricos y de los

municipios contarán cada una con una comisión para la sostenibilidad energética,

cuyas funciones son la aprobación del inventario, la supervisión y garantía del

cumplimiento de las medidas de sostenibilidad que se adopten, e informar

periódicamente sobre el estado y desarrollo del plan de actuación energética.

107. En la línea de lo señalado en los párrafos 71 y siguientes de este dictamen,

parece más respetuoso con la autonomía foral, la autonomía local y la de la

propia universidad no cerrar la fórmula con ese grado de detalle (en cada

Administración una comisión para la sostenibilidad energética). Podría, así,

formularse la necesaria coordinación interna de los distintos entes de cada

Administración al servicio del mejor logro de los objetivos de la ley, pero dejando

que cada Administración adopte la solución que, de acuerdo con sus

características, estime más conveniente, lo que desde otra perspectiva parece

también una solución más eficaz para obtener el fin perseguido.

108. Por otra parte, sería más correcto hablar de la coordinación de las distintas

acciones de cada Administración y sus entidades vinculadas o dependientes para

la consecución de los objetivos de la ley, en vez de coordinación de los diferentes

entes de cada Administración, pues entre las administraciones públicas que han

de constituir la comisión ?todas menos la universidad? habrá administraciones en

las que no quepa distinguir diferentes entes.

109. El párrafo 1 del artículo 15 dispone que ?a partir del 1 de enero de 2017, en las

licitaciones para la compra de energía eléctrica de las administraciones públicas vascas se

valorará especialmente el origen renovable de la misma?.

110. La fecha de referencia habrá de ser modificada, dado que va a ser materialmente

imposible su cumplimiento si se pretende que la ley entre en vigor a los seis

meses de su publicación en el BOPV, como establece la disposición final

segunda.

111. El artículo 18.1 dispone que? los edificios de nueva construcción de titularidad de las

administraciones públicas vascas cuya construcción se inicie dos años después de la entrada

en vigor de la presente ley deberán ser de consumo de energía casi nulo, de acuerdo con lo

establecido en la normativa aplicable?.

112. Y la normativa aplicable (disposición adicional segunda, apartado 2, del Real

Decreto 235/2013, de 5 de abril, que aprueba el procedimiento básico para la

certificación de la eficiencia energética de los edificios) establece que ?todos los

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edificios nuevos que se construyan a partir del 31 de diciembre de 2018, que vayan a estar

ocupados y sean de titularidad pública, serán edificios de consumo casi nulo?, por lo que es

previsible que surja una contradicción entre ambas normas en esta última fecha,

dado que el horizonte de aplicación de la norma proyectada será posterior a la

estatal.

113. El artículo 20, intitulado ?Utilización de energía en vehículos que presten servicio público

de transportes de viajeros y viajeras por carretera?, es del siguiente tenor:

?1. El servicio público de transporte de viajeros y viajeras por carretera deberá

ser prestado por vehículos que utilicen combustibles alternativos, de acuerdo

con lo dispuesto en esta ley y en lo que reglamentariamente se desarrolle.

2. Los pliegos o instrumentos que se adopten para el otorgamiento o, en su

caso, renovación de las licencias o concesiones administrativas

correspondientes deberán tener en cuenta que el 100% de la flota renovada de

vehículos habrá de utilizar combustibles alternativos a partir del año 2020.

3. Las empresas adjudicatarias de una concesión o autorización administrativa

que exploten servicios de transporte público de viajeros y viajeras u otro tipo de

servicios públicos serán responsables del cumplimiento de las anteriores

obligaciones.?

114. La regulación anterior refleja una cierta confusión de conceptos que llevan a

establecer obligaciones a ciertos servicios de transporte para los que la CAPV

carece de la competencia necesaria.

115. Interesa precisar a este respecto, en primer lugar, que servicio público de

transporte no significa que tal servicio sea de titularidad pública, sino que los

servicios se llevan a cabo por cuenta ajena, mediante retribución económica

[artículo 2.1.b) de la Ley 4/2004, de 18 de marzo, de transporte de viajeros por

carretera ? LTVC-].

116. Únicamente tienen carácter de servicios públicos de titularidad de la

Administración los transportes públicos regulares permanentes de uso general

?los que, en general, se realizan con un itinerario, calendario y horario

prefijados?, con las excepciones que recoge la ley ?según dispone el artículo

19.1 de la LTVC?.

117. Los transportes públicos discrecionales ?los que, en general, no tienen itinerario,

calendario ni horario prefijados? están sujetos a autorización.

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118. Las autorizaciones, en todo caso, deberán determinar el radio de acción en el que

se puede prestar el servicio (artículo 37.2 LTVC), otorgando las diputaciones las

que habilitan para prestar servicios que transciendan el espacio de la CAPV, por

delegación del Estado, en virtud de las facultades delegadas mediante la Ley

Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de delegación de facultades del Estado en las

comunidades autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable.

119. La misma ley orgánica establece en su artículo 16 que ?el ejercido de las facultades

delegadas a que se refiere la presente ley orgánica estará sujeto a las normas del Estado, que

conservará, en todo caso, la función legislativa y la potestad reglamentaria sobre las materias

objeto de delegación, y a lo que dispongan los programas o planes generales o sectoriales del

Estado?.

120. Por razones de falta de interés económico y social, la Comunidad Autónoma de

Euskadi no ha regulado o establecido autorizaciones de transporte público

discrecional de viajeros de ámbito autonómico, por lo que todo el transporte de

este tipo que se realiza en Euskadi en este momento se lleva a cabo al amparo de

autorizaciones estatales gestionadas, mediante delegación, por las diputaciones

forales, a las que, según las normas de delegación expuestas, no se les pueden

aplicar las determinaciones que regula el artículo 20 del anteproyecto.

121. Consecuentemente, la previsión relativa a que el cien por cien de la flota

renovada de vehículos que presten servicios de transporte público de viajeros y

viajeras por carretera haya de utilizar combustibles alternativos a partir del año

2020, que establece el párrafo 2 del artículo 20, podrá ser aplicable a los servicios

públicos de titularidad de la Administración ?transportes públicos regulares

permanentes de viajeros de uso general?.

122. Podría establecerse también la obligación para los servicios regulares de baja

utilización (artículo 34 LTVC) y temporales (artículo 35 LTVC), dado que los

primeros se rigen por regímenes específicos que se pueden establecer

reglamentariamente y los segundos son servicios que se establecen por la

Administración, aunque el establecerlo con carácter general para los primeros tal

vez no fuera prudente ya que, prestándose en condiciones de débil demanda, las

exigencias de la ley podrían hacerlos inviables.

123. En cualquier caso, podría exigirse que los servicios de trasporte regular de

viajeros de uso especial (el transporte escolar, el más usual), y los servicios de

transporte discrecional que contrate la Administración deban ser prestados

mediante vehículos que utilicen combustibles alternativos, aunque sería

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conveniente establecer la obligación condicionada a que resulte económicamente

posible.

124. El artículo 24 establece para la Administración de la Comunidad Autónoma y las

de los territorios históricos y municipios el deber de aprobar un plan de formación

del personal sobre técnicas de aumentar el ahorro y la eficiencia energética, que

no afecta a la Universidad del País Vasco, sin que pueda explicarse el motivo

para ello, dado que también la universidad tiene la consideración de

Administración pública, según dispone el artículo 2, y le afecta la ley.

125. El artículo 27, intitulado ?Acuerdos voluntarios?, tiene la siguiente redacción:

?1. Mediante los acuerdos voluntarios las administraciones públicas vascas se

comprometerán a llevar a cabo determinadas medidas de sostenibilidad

energética que superen los mínimos legalmente exigibles.

2. Los acuerdos voluntarios, sin perjuicio de las autorizaciones que fueran

necesarias, serán de obligado cumplimiento para las partes.

3. El departamento competente en materia de energía del Gobierno Vasco

promoverá e impulsará la colaboración social en el uso responsable de la

energía para la consecución de los objetivos de esta ley, lo que podrá incluir la

suscripción de los acuerdos voluntarios precisos con agentes del sector

energético y otros agentes sociales.

4. Las administraciones públicas vascas deberán publicar los acuerdos

voluntarios que suscriban en materia de sostenibilidad energética, manteniendo

actualizada y disponible al público la información que obre en su poder sobre

ellos.?

126. Hubiera sido deseable que los acuerdos voluntarios se regularan con mayor

densidad.

127. El acuerdo voluntario surge como instrumento paccionado para la protección del

medio ambiente con el documento del V Programa comunitario de acción en

materia de medio ambiente (1992-2000), con el objetivo de conseguir, por medio

de medidas o técnicas de ?soft law?, la responsabilidad compartida de todos las

partes implicadas en la sostenibilidad ambiental, constituyendo una figura jurídica

que aún no se encuentra completamente perfilada, razón por la cual su utilización

precisa de una mayor definición de los elementos que lo componen.

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128. La Comisión Europea, a través de comunicaciones al Consejo y al Parlamento

Europeo, ha ido desarrollando la figura.

129. En el marco del V Programa de acción en materia de medio ambiente, la

Comunicación de 27 de noviembre de 1996 (COM (96) 561) recoge una ?lista de

control? relativa a los acuerdos sobre medio ambiente a nivel de estados, en el que

en cuatro apartados se señalan: las razones para elegir el instrumento del

acuerdo voluntario, el contenido del mismo, la conformidad con el tratado CE y la

publicación de los convenios.

130. Dentro del contenido de los convenios, la anterior comunicación señala los

siguientes aspectos que han de ser definidos: partes firmantes del acuerdo

(asociaciones o empresas a título individual); objeto del acuerdo; definición de los

términos; objetivos cuantificados; especificación de las etapas; especificación de

las obligaciones; seguimiento de los resultados; información periódica; acceso a la

información; procedimientos de recogida, evaluación y comprobación de los

resultados; sanciones; adhesión de terceros; duración; revisión; terminación;

naturaleza jurídica del acuerdo; jurisdicción que ha de conocer sobre el acuerdo.

131. En relación con la disposición adicional primera ?que incluye a los consorcios

y mancomunidades dedicadas al abastecimiento de agua, recogida y tratamiento

de residuos, depuración de aguas residuales y mataderos, entre los destinatarios

de las obligaciones que establece la ley?, nos remitimos a las observaciones

hechas en relación con las administraciones públicas recogidas en el artículo 2.

132. La disposición adicional segunda, en su apartado primero, establece que en el

plazo máximo de nueve meses desde la entrada en vigor de la ley se aprobará el

nivel base de referencia del consumo energético global de las administraciones

públicas que servirá de punto de partida para las medidas establecidas en la

misma.

133. La disposición debe precisar con la necesaria claridad si se trata del consumo

energético del conjunto de las administraciones públicas o del consumo global de

cada una de las administraciones públicas, y a quién corresponde aprobar el

expresado nivel de referencia del consumo energético.

B)Observaciones de técnica legislativa:

134. El tercer párrafo de la exposición de motivos ??nuestra sociedad, compuesta de

mujeres y hombres, hace un uso de la energía y, dado el compromiso de la administración con

las personas garantizaremos la igualdad de oportunidades y de traro en el uso de la energía??

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además de confuso en su significado, parece descontextualizado, pues no es la

Administración la que dicta la norma, sino el Parlamento.

135. El artículo 5.j) establece entre los objetivos de la ley el impulso de acuerdos con

otras administraciones y con los particulares con el fin de lograr una mayor

sostenibilidad energética.

136. Parece que se quiere decir impulso de acuerdos entre administraciones y entre

administraciones y particulares.

137. El tercer apartado del artículo 13.3 dispone que los ayuntamientos con un número

de habitantes inferior a 5.000 podrán sustituir el plan de actuación energética por

una ?hoja de ruta? que contendrá al menos la información indicada en las letras a y

b del siguiente apartado

138. El término ?hoja de ruta?, salvo que sea de común utilización en el ámbito de la

energía, sería más correcto sustituirlo por ?documento?.

139. En el apartado b) del artículo 16.2 sobra la palabra ?analizando?.

140. Las referencias que se recogen en el artículo 17.1 al Real Decreto 235/2013, de 5

de abril, que aprueba el procedimiento básico para la certificación de la eficiencia

energética de los edificios, sería conveniente hacerlas a ?la normativa vigente sobre

certificación de eficiencia energética de los edificios?, dado que el citado reglamento es

presumible que se modifique antes que la ley proyectada.

141. El párrafo segundo del artículo 18.1 dispone que ?hasta que se concrete

normativamente lo que debe entenderse por `consumo de energía casi nulo´ se aplicará lo

dispuesto en la disposición adicional tercera de esta ley sobre edificios de consumo de energía

casi nulo?, lo que resulta superfluo dado que lo mismo está establecido en la citada

disposición adicional tercera.

142. En el artículo 25.1, la referencia que se hace al artículo 18 de la ley debe hacerse

al artículo 17.

143. El artículo 25.2 dispone que las administraciones públicas vascas deberán exhibir

en un lugar fácilmente visible, respecto de los vehículos nuevos que adquieran a

partir de la entrada en vigor de la presente ley, la etiqueta informativa sobre el tipo

de combustible que empleen y otros datos que se determinen por orden.

144. La Comisión quiere advertir que quizás se quiera referir a los vehículos nuevos

que utilicen combustibles alternativos, dado que hasta el año 2020 las

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administraciones públicas pueden adquirir vehículos que no consuman

combustibles alternativos, según lo dispuesto en el artículo 19.2.

145. En el párrafo 4 del artículo 27, en vez de ?manteniendo actualizada y disponible al

público la información?, debe decir ?manteniendo actualizada y disponible para el público la

información?

146. La disposición final primera establece que ?el Parlamento Vasco, el Tribunal de Cuentas

y el Ararteko elaborarán sus propios planes de sostenibilidad energética, pudiendo tener en

cuenta lo dispuesto en esta ley?.

147. Estaría mejor expresado si dijera que las citadas instituciones elaborarán sus

propios planes de sostenibilidad energética, sin que vengan obligadas al

cumplimiento de las previsiones de la ley.

148. Por último, mejoraría la estructura interna de la futura norma, la utilización de un

mismo criterio para clasificar internamente el contenido de los artículos.

149. A tal fin, siguiendo las Directrices para la elaboración de proyectos de normas,

podría aplicarse el siguiente criterio: si el artículo tiene diversos párrafos, se

numera cada uno (si solo hay uno, la numeración no es necesaria); los apartados

de cada párrafo no se numeran; si debe subdividirse un párrafo, se utilizan las

letras. En principio, los apartados no deben subdividirse, pero si

excepcionalmente fuera necesario, cada división se numerará (1.º, 2.º, 3.º [?]).

CONCLUSIÓN

Se informa favorablemente el presente anteproyecto de ley, con las observaciones

recogidas en el cuerpo del dictamen.

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