Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 123/2009 de 17 de junio de 2009

Cuestión

Consulta 85/2009 del proyecto de Decreto por el que se establecen las normas técnicas, higiénico-sanitarias y medioambientales de las explotaciones ganaderas

Contestacion

DICTAMEN Nº: 123/2009

TÍTULO: Consulta 85/2009 del proyecto de Decreto por el que se establecen las

normas técnicas, higiénico-sanitarias y medioambientales de las explotaciones

ganaderas.

ANTECEDENTES

1. Mediante Orden de 10 de marzo de 2009, conjunta del Consejero de Sanidad, de

la Consejera de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio y del Consejero de

Agricultura, Pesca y Alimentación, con registro de entrada de 8 de abril de 2009,

se resuelve someter a dictamen de la Comisión Jurídica Asesora el expediente de

referencia.

2. Con fecha 13 de mayo de 2009 el Presidente de la Comisión Jurídica Asesora, en

virtud del artículo 20.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la

Comisión (aprobado por el Decreto 167/2006, de 12 de septiembre), solicita de la

Consejera de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y Pesca su

intención de mantener o retirar la iniciativa, dejando en suspenso el plazo de

emisión del dictamen.

3. Por Orden de 21 de mayo de 2009, de la Consejera de Medio Ambiente,

Planificación Territorial, Agricultura y Pesca, registro de entrada de 29 de mayo,

se comunica el mantenimiento de la consulta.

4. Con fecha 15 de junio de 2009 el Vicepresidente de la Comisión Jurídica Asesora,

en virtud del artículo 20.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de

la Comisión, solicita del Consejero de Sanidad y Consumo que, dado que la

solicitud inicial de consulta fue conjunta, formalice su intención de mantener o

retirar la iniciativa, dejando en suspenso el plazo de emisión del dictamen.

5. Por Orden de 15 de junio de 2009, del Consejero de Sanidad y Consumo, registro

de entrada de 16 de junio, se comunica el mantenimiento de la consulta.

6. El expediente remitido consta junto a la Orden por la que se formaliza la consulta,

de la documentación siguiente:

- Orden de inicio del procedimiento de elaboración de la disposición

general.

- Informe jurídico.

- Memoria económica.

- Informe provisional de impacto de género.

- Informe de Emakunde.

- Orden de aprobación previa del borrador del proyecto.

- Remisión del proyecto a Departamentos afectados, Comisión Ambiental,

Diputaciones Forales, EUDEL, Landaberri, Neiker, asociaciones u

organizaciones del sector (UAGA, EHNE de Bizkaia y Gipuzkoa, EHNEUGAV

, ENBA de Bizkaia y Gipuzkoa) y centros de gestión (ABELUR, AGA

S. COOP., LORRA S. COOP., LURGINTZA, SERGAL).

- Alegaciones presentadas y respuestas emitidas (Sanidad, Diputaciones de

Alava, Bizkaia, Gipuzkoa, LORRA S. COOP., Neiker, SERGAL, EHNE,

ENBA, Agencia Ura).

- Certificación de Landaberri.

- Acta de una reunión interdepartamental.

- Informe de la Agencia Ura.

- Informe de la Dirección de Normalización Lingúística de las

Administraciones Públicas.

- Informe de control económico-normativo.

- Memoria del procedimiento de elaboración.

- Proyecto de decreto y tres borradores anteriores.

CONSIDERACIONES

I OBJETO Y DESCRIPCIÓN DEL DECRETO

7. La iniciativa examinada regula el establecimiento de las normas técnicas,

higiénico-sanitarias y medioambientales exigibles a las explotaciones ganaderas.

El Proyecto tal y como se indica en su parte expositiva se presenta como un

desarrollo parcial de la Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección del

Medio Ambiente del País Vasco (en adelante LGPMA), en particular de su

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artículo 56 en el que se prevé que la licencia de actividad se atendrá en su

formalización entre otros aspectos a lo especificado en la normativa que se dicte

en su desarrollo.

8. El proyecto de decreto viene a sustituir al vigente en la actualidad, Decreto

141/2004, de 6 de julio, por el que se establecen las normas técnicas, higiénicosanitarias

y medioambientales exigibles a las explotaciones ganaderas, que fue

objeto de dictamen anterior (DCJA 26/2004).

9. Siguiendo la misma estructura normativa, y atendiendo a la complejidad de

intereses, tanto públicos como privados, que confluyen en el sector de actividad

de las explotaciones ganaderas: actividad económica, comunidades rurales,

desarrollo urbanístico, condiciones medioambientales y de salubridad; el proyecto

de decreto establece los requisitos que deben cumplir las explotaciones

ganaderas de nueva instalación o ya existentes en función de aspectos tales

como su ubicación, dimensión o estructura.

10. Con dicha finalidad la norma otorga un tratamiento diferenciado a las

explotaciones en función del tipo de instalación (nueva explotación o ampliación

de una ya existente) y de su ubicación (en núcleos de población sin una

orientación productiva predominantemente agrícola ganadera o en núcleos de

población inferiores a mil habitantes que si tuvieran dicha orientación).

11. El texto del Proyecto de Decreto dispone de una parte expositiva, y se compone

en su parte principal de siete artículos (objeto, clases de explotaciones

ganaderas, definiciones, normas para las de nueva instalación, normas para las

existentes, caducidad y renovación de licencias, reforma y traslado de

explotaciones) y en su parte final de tres disposiciones adicionales (informes de

Diputaciones Forales, de la administración hidráulica, modificación puntual del

anexo del Decreto 165/1999, sobre actividades exentas de la obtención de la

licencia de actividad prvista en la LGPMA), una derogatoria (Decreto 141/2004),

dos disposiciones finales (habilitaciones de desarrollo del decreto y

especialmente de modificación de los anexos), disponiendo así mismo de tres

Anexos (normas técnicas, higiénico-sanitarias y medioambientales aplicables

según actividad prexistente o no y relación de núcleos de población de la CAPV

de orientación productiva predominantemente agrícola).

II INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

12. La intervención preceptiva de la Comisión se fundamenta en el artículo 3.1 c) de

la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi,

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por cuanto el proyecto normativo sometido a dictamen constituye la sustitución de

un decreto anterior dictado en desarrollo de la Ley 3/1998, de 27 de febrero,

General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco.

III PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN.

13. El procedimiento de elaboración del proyecto de decreto se ha iniciado con

arreglo a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del

Procedimiento de Elaboración de Disposiciones de Carácter General (BOPV nº

245, de 30.12.03) mediante orden de inicio dictada conjuntamente por los titulares

de tres áreas departamentales ?dos de las cuales figuran en la actualidad

agrupadas en un mismo Departamento, dato que deberá tenerse en cuenta en la

prosecución de la iniciativa?, conteniendo las causas de su dictado, norma que

se propone sustituir y efecto económico esperado.

14. El examen del expediente permite constatar en primer lugar la ausencia, como se

dijo ya con respecto a la iniciativa que dio lugar al Decreto 141/2004, de una

Memoria explicativa o técnica en la que se expresen con claridad los objetivos y

finalidad de la regulación proyectada atendiendo a la realidad sobre la que opera

la norma y a los elementos o aspectos que precisan una especial protección.

15. Esto no obstante, el Informe jurídico redactado por la Asesoría Jurídica del

Departamento de Agricultura, Pesca y Alimentación además de analizar los

aspectos propios más específicos de su ámbito, como antecedentes normativos,

cobertura competencial del proyecto y el análisis de previsones concretas,

permite ilustrar aspectos atinentes a la citada memoria cuando se introduce en

materias como objeto del proyecto, problemas en torno a las explotaciones

ganaderas sin licencia, finalidad de la norma, adecuación y proporcionalidad de

las medidas para alcanzar las finalidades propuestas y viabilidad del proyecto

mismo.

16. Se incluye igualmente una Memoria económica en la que se indica de forma

escueta la ausencia de carga económica del proyecto para la Hacienda de la

Comunidad Autónoma. En dicha Memoria se reconoce expresamente que la

puesta en práctica de la norma ocasionará determinados gastos a los

administrados al tener estos que adaptar sus explotaciones ganaderas a las

nuevas exigencias con el consiguiente desembolso económico, sin que tal

reconocimiento se concrete o detalle en ninguno de los documentos incluidos en

el expediente por señalarse que resulta imposible de calcular de un modo

anticipado.

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17. Llama la atención que habiéndose tenido durante este tiempo la experiencia

aplicativa del vigente Decreto 141/2004 al que pretende sustituir el proyecto, se

carezca en absoluto de datos de los que inferir alguna consecuencia sobre el

número de procedimientos tramitados con nuevas actividades, ampliaciones de

las preexistentes o regularizaciones de las alegales o clandestinas, máxime la

obligada existencia de registros de actividades clasificadas municipales que

deben facilitar información al órgano ambiental de la CAPV (artículo 66 de la

LGPMA).

18. Se indica al menos sin embargo, que el Programa de Desarrollo Rural del País

Vasco (2007-2013), aprobado por las instituciones comunitarias, contempla líneas

de ayuda concretas con objetivos a los que se podrían acoger los agricultores

afectados por el proyecto, precisándose el detalle de la concreta consignación

presupuestaria.

19. El expediente acredita de forma suficiente la participación en el proceso de

elaboración de la disposición de las entidades y órganos representativos de los

sectores institucionales, en particular de las Diputaciones Forales y de los

Departamentos directamente afectados, asi como del órgano Landaberri. No

obstante lo anterior, no consta en el expediente que la Comisión Ambiental del

País Vasco haya elaborado el preceptivo informe previsto en el artículo 10 c) de

la LGPMA, aunque en la Memoria del procedimiento sí se señala que el proyecto

ha sido remitido a dicha Comisión.

20. Igualmente del examen de la documentación remitida se observa que se ha

cumplimentado debidamente el trámite de consulta a las organizaciones

representativas de los sectores sociales y económicos afectados. El proyecto fue

remitido en este sentido a una amplia representación del sector, aunque solo una

parte haya efectuado sugerencias o propuestas, habiendo sido respondidas

aquellas que no se han asumido por el proyecto; por lo que el trámite debe

entederse satisfecho.

21. Consta la realización de los trámites que establecen los artículos 19 a 22 de la

Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres, con la

incorporación al expediente del informe preceptivo de Emakunde.

22. Figura del mismo modo informe de la Dirección de Normalización Lingúística de

las Administraciones Públicas del Departamento de Cultura.

23. El informe de control económico normativo emitido por la Dirección de la Oficina

de Control Económico resalta las previsiones sobre la posible acogida de los

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afectados a las ayudas del Programa de Desarrollo Rural del País Vasco (2007-

2013).

24. Finalmente, la Memoria del procedimiento da una visión amplia de la tramitación

seguida y permite dar por acreditada, aunque sea de forma indirecta, la remisión

del proyecto a diversas instancias y con ello su oportunidad de participar en la

elaboración del mismo; proyecto que ha conocido, por los datos que se contienen

en el expediente, un número considerable de versiones.

IV ASPECTOS COMPETENCIALES

A) Estado-Comunidad Autónoma:

25. Nos encontramos ante una iniciativa reglamentaria formulada en desarrollo de la

LGPMA por lo que el título competencial que da cobertura al presente proyecto

no difiere del que sirvió para fundamentar el dictado del anterior Decreto

141/2004, en concreto el artículo 11.1 a) del Estatuto de Autonomía (EAPV) que

atribuye a esta Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución

dentro de su territorio de la legislación básica del Estado en materia de Medio

Ambiente, cuyo alcance ha sido convenientemente perfilado y delimitado por

diversas SSTC (entre otras 102/1995 y 306/2000).

26. Conviene resaltar al respecto de las actividades clasificadas a que obedece el

proyecto la doctrina constitucional dictada sobre el reparto de competencias entre

CAPV-Estado en dicha submateria medioambiental: ?«El reparto competencial en esta

materia ?art, 11.1 a) EAPV y art. 149.1.23 CE? sólo resulta determinante respecto a aquellas

intervenciones administrativas cuya razón de ser consiste en la protección del medio ambiente:

es decir, cuando el acto administrativo tiene como finalidad y efecto la preservación y la

restauración del ambiente afectado por la actividad intervenida, como es el caso de la

autorización de actividades calificadas?? (STC 13/1998, FJ 8, recordado en STC

101/2006, FJ 4).

27. Desde una óptica general es preciso reseñar que la dimensión de la política

medioambiental excede en todo caso de un determinado ámbito territorial

localizado, aspecto éste que se plasma en su tratamiento normativo en el plano

comunitario y estatal. En este sentido, el propio Tratado Constitutivo de la

Comunidad Europea impone con carácter general la integración de las exigencias

ambientales en la definición de las políticas y acciones de la Comunidad Europea.

28. Sobre dicho marco general corresponde al legislador estatal en su ámbito interno

(artículo 149.1.23 CE) proceder a un encuadramiento de una política global de

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protección ambiental mediante una ordenación de mínimos, que permite no

obstante a las Comunidades Autónomas el establecimiento de criterios más

rigurosos de carácter medioambiental como requisitos previos al ejercicio de una

determinada actividad.

29. La forma como se llegan a integrar los productos normativos de ambas

competencias, estatal y comunitaria, en materia medioambiental se explica en el

siguiente pasaje de doctrina constitucional, recordado en el DCJA 114/2003, p.

28: ?Sobre el alcance del reparto competencial en materia de medio ambiente entre el Estado

y la Comunidad Autónoma del País Vasco, la STC 156/1995 (F.J.4) señalaba,

enlazando con la doctrina de las SSTC 170/1989 y 102/1995, ?que lo básico «cumple

más bien una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso,

pero que pueden permitir que las Comunidades Autónomas con competencia en la materia

establezcan niveles de protección más altos (...). Lo básico tiene aquí simultáneamente

carácter mínimo, como patrón indispensable para la protección del medio ambiente, fuera de

cuyo núcleo entran en juego las normas que lo complementan y lo desarrollan, con la

ejecución, sin fisura alguna de ese entero grupo normativo. Se trata pues, de una

estratificación de la materia por niveles, donde el estatal ha de ser suficiente y homogéneo,

pero mejorable por así decirlo para adaptarlo a las circunstancias de cada Comunidad

Autónoma? (doctrina posteriormente reiterada, entra otras, en las SSTC 13/1998, 90/2000,

306/2000)?.

30. En relación con la materia analizada es necesario resaltar, asimismo, el carácter

complejo y polifacético que presentan las cuestiones medioambientales que se

traduce en la transversalidad de las competencias sobre el medio ambiente que

han de articularse en todo caso con las propias de otras materias con

trascendencia ambiental. Tal aspecto se concreta en el presente caso en la

confluencia junto al título específico Medio Ambiente del relativo a Agricultura y

Ganadería (artículo 10.9 EAPV), en cuanto que el desarrollo de la LGPMA que la

iniciativa que examinamos plantea se proyecta sobre un ámbito sectorial definido,

cual es el de las explotaciones ganaderas en núcleos rurales.

B) Comunidad Autónoma ? Territorios Históricos:

31. El proyecto analizado se atiene al reparto interinstitucional de competencias en

esta materia previsto en el artículo 7.c),6 de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre,

de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los

Órganos Forales de sus Territorios Históricos (LTH), que atribuye a las

Diputaciones Forales facultades ejecutivas en materia de materia de calificación,

señalización de medidas correctoras, inspección y sanción de actividades

molestas, nocivas, insalubres y peligrosas ubicadas en suelo urbano residencial;

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disponiendo además los órganos forales de competencias de desarrollo y

ejecución en materias de desarrollo agrario y en producción y sanidad animal

(artículo 7.b),1 y 2 de la LTH).

32. A dicha competencia foral obedece la incorporación de la Disposición adicional

primera del proyecto, ante el interés mostrado por los entes forales en preservar

su competencia en aquellos expedientes que les puedan corresponder.

33. Considera la Comisión sin embargo que los términos de su formulación

resultarían más respetuosos con las competencias forales si la disposición se

redujera a señalar que el establecimiento de la posible intervención procedimental

en los expedientes del proyecto se adecuará a lo previsto en el artículo 58,

párrafos 2 y 3, de la LGPMA.

V MARCO NORMATIVO

34. La LGPMA y en concreto su Título III, Capítulo III ?Actividades clasificadas?, artículos

55 a 66, constituye el marco general en el que se inserta la regulación contenida

en el proyecto de decreto, en el que se establecen los criterios específicos para la

instalación, ampliación o reforma de explotaciones ganaderas.

35. Es de advertir que dicha LGPMA ha sido objeto de sentencia interpretativa en la

STC 101/2006, aunque con relación a determinados preceptos enclavados en el

capítulo afectante a la evaluación de impacto ambiental; por lo que no incide en

las prescripciones de las actividades clasificadas, de las que es tributario el

presente proyecto.

36. El Decreto 165/1999, de 9 de marzo, por el que se establece la relación de

actividades exentas de la obtención de la licencia de actividad, tomando como

referencia lo dispuesto en el artículo 55.2 de la LGPMA, delimita así mismo de

forma negativa el alcance del proyecto (Artículo 1.2) en cuanto exime de la

obligación de obtención de licencia a determinadas actividades a desarrollar en

suelo no urbanizable, entre las que se incluyen los corrales domésticos y

pequeñas explotaciones ganaderas, conforme a los criterios que el propio

Decreto 165/1999 establece.

37. Esta previsión concreta se pretende precisamente modificar en parte con la

Disposición adicional tercera del proyecto, sirviendo la presente norma del

proyecto de referencia en lo venidero para considerar los criterios de la exención

contemplada en el citado Decreto 165/1999 en lo relativo a las explotaciones

ganaderas de reducida dimensión.

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38. Conviene tener en cuenta también en el marco normativo del proyecto el Real

Decreto 486/2009, de 3 de abril, por el que se establecen los requisitos legales de

gestión y las buenas condiciones agrarias y medioambientales que deben cumplir

los agricultores que reciban pagos directos en el marco de la política agrícola

común, los beneficiarios de determinadas ayudas de desarrollo rural, y los

agricultores que reciban ayudas en virtud de los programas de apoyo a la

reestructuración y reconversión y a la prima por arranque del viñedo.

39. Dicho Real Decreto 486/2009, que a su vez ha venido a sustituir al precedente

Real Decreto 2352/2004, contempla en los anexos, alineados en columnas, las

correspondientes normas comunitarias y estatales vigentes en la actualidad en la

gestión agroganadera, y parece ser la norma a la que se alude de un modo

implícito, tanto respondiendo a ciertas alegaciones del expediente como al

realizar ciertas remisiones genéricas en el proyecto (Anexo I, capítulo 4).

40. Por otra parte en dicho Real Decreto 486/2009 se reúnen las normas

comunitarias y estatales de obligado cumplimiento para la posible acogida de los

titulares de las explotaciones ganaderas a las ayudas del Programa de Desarrollo

Rural del País Vasco que se encuentra cofinanciado por el fondo comunitario del

FEADER.

VI CONTENIDO DEL PROYECTO

A) Fundamento del proyecto:

41. El proyecto hace referencia para su dictado por una parte al fallo de una

sentencia, y por otra a la apreciación de ciertas deficiencias en su anterior

articulado, así como a la necesidad de añadir nuevas prescripciones técnicas o

de sustituir las normas que han quedado obsoletas.

42. Es de señalar que el efecto de la sentencia anulatoria afectante al vigente

Decreto 141/2004 se habrá producido de forma directa desde el fallo judicial

mismo [Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 30 de junio

de 2005 (JUR 2005\21130)]. Se comprende, no obstante, la conveniencia de

adecuar también formalmente el precepto o preceptos anulados.

43. El proyecto presenta ciertamente aspectos novedosos con respecto a la

regulación vigente en algunos aspectos muy puntuales pero importantes de su

parte dispositiva principal (Artículo 3, tabla de equivalencias entre especies

ganaderas o criterios para la consideración de núcleos de orientación productiva

predominantemente agrícola-ganadera); y sobre todo en las prescripciones de

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carácter técnico de los anexos: Anexo I (capítulo 1, punto 2; capítulo 2, puntos 2 y

3; capítulo 3, puntos 3, 5, 6, 7 y 9; capítulo 4, todo él, que sustituye la regulación

detallada anterior por una remisión genérica a las normas comunitarias y

estatales respecto de las condiciones específicas que deben cumplir las

explotaciones); Anexo II que sustituye muchas de sus anteriores prescripciones

poir remisiones a apartados del Anexo I. El Anexo III incorpora una actualización

de los núcleos de orientación productiva predominantemente agrícola-ganadera

en la CAPV.

44. Las modificaciones señaladas parecen por sí mismas lo suficientemente

importantes como para hacer justificable el dictado integral de una nueva norma,

en lugar de proceder a una modificación parcial de la vigente.

45. Pero su dictado, mediante derogación y sustitución de la vigente, cobra mayor

valor si se conecta con la normativa comunitaria del sector al haber suscitado

cada norma cabecera comunitaria ?por recomendación del Consejo de Estado?

el dictado de una correspondiente norma estatal interna, normalmente de carácter

básico, haciendo que se produjera un efecto de interdependencia entre ambas,

que ha propiciado la derogación y sustitución integral de la interna cada vez que

la comunitaria cumplía su ciclo vital.

46. En el caso cabe observar similar secuencia normativa con respecto a la

normativa concerniente a los requisitos de condicionalidad para el disfrute de las

ayudas comunitarias dirigidas al sector agro-ganadero, a los que se encuentra

también sujeto el Programa de Desarrollo Rural del País Vasco, antes apuntado

como fuente de posible acogida de las explotaciones que se contemplan en el

proyecto.

47. Pues bien, en este sector normativo se ha dictado recientemente el ya citado

Real Decreto 486/2009, que resulta tributario de un cambio operado en la

reglamentación comunitaria de las ayudas; por lo que dichas razones vendrían a

abundar en el fundamento expuesto.

Regímenes jurídicos diferentes

48. Tal y como ya se ha indicado, el proyecto tiene por finalidad dar una solución al

problema derivado de los perjuicios medioambientales causados por las

explotaciones ganaderas, en particular los derivados de malos olores y

condiciones de salubridad. Con dicho objetivo la norma agrupa a las diversas

explotaciones en función de determinados parámetros que dan como resultado

un tratamiento diferenciado a cada uno de los supuestos (Artículos 4 y 5).

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49. En primer lugar, se establecen requisitos detallados y rigurosos para las

explotaciones ganaderas de nueva instalación y para la ampliación de las ya

existentes cuando impliquen aumento de la capacidad productiva (Artículo 4).

Dichos requisitos, descritos en el Anexo I, son tanto de carácter general ?

afectando al proyecto técnico, al emplazamiento (limitaciones de distancias) y a

las normas higiénico-sanitarias y medioambientales?, como específicos en

función del tipo de explotación (con detalle en la regulación que se deroga:

porcina, avícola, bovina, mixta ovina-caprina, equina, cunícola, canina, apícola,

granja cinegética, piscifactoría o ganadería alternativa; sustituida por una

remisión genérica en la nueva) y se justifican en función del fin último de la

norma, consistente en hacer compatible la explotación con la conservación del

medio ambiente y la salubridad.

50. Por otra parte, se prevén requisitos menos rigurosos ?Anexo II? para las

explotaciones ganaderas ya existentes. (Artículo 5).

51. La lectura del proyecto no permite concluir con claridad si el régimen previsto

para las explotaciones ya existentes incluye el referido a las explotaciones que

disponen de amparo en una licencia, o se refiere también a aquellas

explotaciones que operan de hecho de forma clandestina o carentes de licencia.

52. Aunque el informe jurídico del expediente aporta alguna luz al respecto, al señalar

que el régimen de las explotaciones amparadas por licencias previas puede

implicar acudir a normas anteriores (vgr.: el Decreto estatal 2414/1961 de 30 de

diciembre, de actividades MINP), con lo que la finalidad del Anexo II permitiría

entenderse dirigida también a fijar los criterios del proceso de legalización de las

actividades clandestinas o sin amparo administrativo ?proceso que según dicho

informe debería además pasar necesariamente por el trámite de obtención de la

preceptiva licencia, a lo que impele además el artículo 65 de la LGPMA al

imponer a la alcaldía deberes activos de requerimiento para las actividades sin

licencia, descartando una regularización automática ope legis?, la Comisión

considera que el precepto estudiado no refleja convenientemente los distintos

supuestos de hecho que se pueden dar.

53. Considera a este respecto que cuando el supuesto hace referencia a las

explotaciones ganaderas ya existentes es de presumir que alude ante todo a las

que operan de forma legal, es decir, con licencia de actividad vigente;

explotaciones que no es de descartar pudieran resultar afectadas por el Anexo II

de la nueva norma con el establecimiento de nuevos o distintos requisitos, por

más que resultasen muy similares a los exigidos previamente en su actividad.

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54. Partiendo de ese supuesto de hecho del enunciado, no resulta posible a

continuación pretender que el precepto pueda dar cobijo al unísono ?sin

distinción alguna? a las clandestinas o alegales, si esa fuera también la intención

del precepto.

55. A la falta de distinción de ambos supuestos en el artículo, se agrega la dificultad

de que las actividades clandestinas que pretendan aflorar a la legalidad mediante

el proceso de legalización o regularización, puedan eludir ser consideradas

explotaciones ganaderas de nueva instalación, con el corolario de resultarles de

aplicación el precepto anterior (Artículo 4) y los requisitos más estrictos del Anexo

I.

56. Se impone por tanto la necesidad de regular en su caso en el proyecto un

supuesto diferenciado para las actividades clandestinas o alegales, con la

previsión de un régimen jurídico específico para ellas.

57. Por lo demás no debe causar extrañeza la degradación de los requisitos para

ejercerse la actividad ganadera en función de preexistir al dictado de la norma

?irretroactividad?; la concesión de plazos de carencia para su adaptación al

nuevo régimen ?régimen temporal de entrada en vigor?; ni incluso la dispensa de

algunos de los requisitos en función de características especiales de ubicación de

la explotación ?núcleos de orientación productiva predominantemente

agrícola?ganadera?; ya que son modulaciones que se contemplan de forma

análoga en la regulación de los distintos regímenes agropecuarios (vgr.: RRDD

324/2000, 1135/2002, 1547/2004),

B) Observaciones:

58. El proyecto por lo general se autointegra normativamente, es decir, no contempla

disposiciones legales ajenas a su propio cuerpo normativo.

59. Esto no obstante, sí son de observar algunas remisiones o reenvíos internos a

otras partes del propio proyecto (singularmente en el Anexo II, puntos 3, 4, 5, 7 y

10), como formas de evitar la reproducción reiterada de un mismo texto.

60. Otras veces sin embargo se contemplan remisiones externas, pero sin una norma

de destino, aunque pueda resultar más o menos identificable al estar acotada a

una materia o actividad concreta; permitiendo incluso quedar salvaguardada

frente a eventuales alteraciones de la norma objeto de remisión al recurrirse a la

búsqueda de un efecto dinámico de la remisión misma (vgr.: puntos 8 y 9 del

mismo Anexo II citado).

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61. Es de señalar que las remisiones normativas son en principio aceptables en

técnica legislativa si su uso no resulta excesivo y se realizan en condiciones

adecuadas para que la remisión resulte completa y entendible.

62. Resulta sin embargo carente de objeto y hasta contraproducente para el principio

de seguridad jurídica realizar remisiones genéricas e indeterminadas a un

sinnúmero de normas dictadas por varias autoridades posibles (así se observa

hecha la prevista en el capítulo 4 del Anexo I).

63. Resulta por ello recomendable no utilizar tal tipo de remisiones y sustituirlas por

referencias a normas concretas (p. ej. el Real Decreto 486/2009 contempla en los

anexos, alineados en columnas, las normas comunitarias y estatales

correspondientes vigentes en la actualidad en la gestión agroganadera).

64. En la Disposición Final Primera, se autoriza a los Consejeros competentes en tres

materias a desarrollar de forma conjunta el decreto, autorizando particularmente a

modificar los anexos.

65. Esta Comisión ha considerado, en general, que este tipo de cláusulas habilitantes

son desaconsejables, por superfluas, y ha estimado que las fórmulas remisorias

se han de reducir a casos de habilitaciones específicas en las que el Gobierno,

acota, dirige, orienta o determina el contenido de la norma o normas de

desarrollo, casos en los que si está justificada su inserción (DCJA 24/2006, p 64).

66. No parece hacerse así en el caso al habilitar tanto el desarrollo del decreto como

la modificación de los anexos, aun reconociendo el carácter técnico de su

contenido, dado que la habilitación se formula de forma genérica, sin establecer

acotaciones ni límites.

67. Tomando como referencia el correspondiente contenido del Decreto 141/2004

actualmente vigente, se observa en el punto 1 del capítulo 2 del Anexo I del

proyecto la conveniencia de conservar algún punto explicativo hoy vigente ??(2)

Salvo normativa específica??, a fin de introducir el párrafo correspondiente al caso de

las explotaciones mixtas.

68. De igual forma parece desubicado el párrafo relativo a explotaciones porcinas

situado, con sus tres apartados guionados, a continuación del punto explicativo

(2) referido a colmenas, debiendo situarse entre los párrafos explicativos de la

llamada (1).

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CONCLUSIÓN

La Comisión dictamina favorablemente el proyecto de decreto por el que se

establecen las normas higiénico-sanitarias y medioambientales de las explotaciones

ganaderas.

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DICTAMEN Nº: 123/2009

TÍTULO: Consulta 85/2009 del proyecto de Decreto por el que se establecen las

normas técnicas, higiénico-sanitarias y medioambientales de las explotaciones

ganaderas.

ANTECEDENTES

1. Mediante Orden de 10 de marzo de 2009, conjunta del Consejero de Sanidad, de

la Consejera de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio y del Consejero de

Agricultura, Pesca y Alimentación, con registro de entrada de 8 de abril de 2009,

se resuelve someter a dictamen de la Comisión Jurídica Asesora el expediente de

referencia.

2. Con fecha 13 de mayo de 2009 el Presidente de la Comisión Jurídica Asesora, en

virtud del artículo 20.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la

Comisión (aprobado por el Decreto 167/2006, de 12 de septiembre), solicita de la

Consejera de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y Pesca su

intención de mantener o retirar la iniciativa, dejando en suspenso el plazo de

emisión del dictamen.

3. Por Orden de 21 de mayo de 2009, de la Consejera de Medio Ambiente,

Planificación Territorial, Agricultura y Pesca, registro de entrada de 29 de mayo,

se comunica el mantenimiento de la consulta.

4. Con fecha 15 de junio de 2009 el Vicepresidente de la Comisión Jurídica Asesora,

en virtud del artículo 20.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de

la Comisión, solicita del Consejero de Sanidad y Consumo que, dado que la

solicitud inicial de consulta fue conjunta, formalice su intención de mantener o

retirar la iniciativa, dejando en suspenso el plazo de emisión del dictamen.

5. Por Orden de 15 de junio de 2009, del Consejero de Sanidad y Consumo, registro

de entrada de 16 de junio, se comunica el mantenimiento de la consulta.

6. El expediente remitido consta junto a la Orden por la que se formaliza la consulta,

de la documentación siguiente:

- Orden de inicio del procedimiento de elaboración de la disposición

general.

- Informe jurídico.

- Memoria económica.

- Informe provisional de impacto de género.

- Informe de Emakunde.

- Orden de aprobación previa del borrador del proyecto.

- Remisión del proyecto a Departamentos afectados, Comisión Ambiental,

Diputaciones Forales, EUDEL, Landaberri, Neiker, asociaciones u

organizaciones del sector (UAGA, EHNE de Bizkaia y Gipuzkoa, EHNEUGAV

, ENBA de Bizkaia y Gipuzkoa) y centros de gestión (ABELUR, AGA

S. COOP., LORRA S. COOP., LURGINTZA, SERGAL).

- Alegaciones presentadas y respuestas emitidas (Sanidad, Diputaciones de

Alava, Bizkaia, Gipuzkoa, LORRA S. COOP., Neiker, SERGAL, EHNE,

ENBA, Agencia Ura).

- Certificación de Landaberri.

- Acta de una reunión interdepartamental.

- Informe de la Agencia Ura.

- Informe de la Dirección de Normalización Lingúística de las

Administraciones Públicas.

- Informe de control económico-normativo.

- Memoria del procedimiento de elaboración.

- Proyecto de decreto y tres borradores anteriores.

CONSIDERACIONES

I OBJETO Y DESCRIPCIÓN DEL DECRETO

7. La iniciativa examinada regula el establecimiento de las normas técnicas,

higiénico-sanitarias y medioambientales exigibles a las explotaciones ganaderas.

El Proyecto tal y como se indica en su parte expositiva se presenta como un

desarrollo parcial de la Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección del

Medio Ambiente del País Vasco (en adelante LGPMA), en particular de su

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artículo 56 en el que se prevé que la licencia de actividad se atendrá en su

formalización entre otros aspectos a lo especificado en la normativa que se dicte

en su desarrollo.

8. El proyecto de decreto viene a sustituir al vigente en la actualidad, Decreto

141/2004, de 6 de julio, por el que se establecen las normas técnicas, higiénicosanitarias

y medioambientales exigibles a las explotaciones ganaderas, que fue

objeto de dictamen anterior (DCJA 26/2004).

9. Siguiendo la misma estructura normativa, y atendiendo a la complejidad de

intereses, tanto públicos como privados, que confluyen en el sector de actividad

de las explotaciones ganaderas: actividad económica, comunidades rurales,

desarrollo urbanístico, condiciones medioambientales y de salubridad; el proyecto

de decreto establece los requisitos que deben cumplir las explotaciones

ganaderas de nueva instalación o ya existentes en función de aspectos tales

como su ubicación, dimensión o estructura.

10. Con dicha finalidad la norma otorga un tratamiento diferenciado a las

explotaciones en función del tipo de instalación (nueva explotación o ampliación

de una ya existente) y de su ubicación (en núcleos de población sin una

orientación productiva predominantemente agrícola ganadera o en núcleos de

población inferiores a mil habitantes que si tuvieran dicha orientación).

11. El texto del Proyecto de Decreto dispone de una parte expositiva, y se compone

en su parte principal de siete artículos (objeto, clases de explotaciones

ganaderas, definiciones, normas para las de nueva instalación, normas para las

existentes, caducidad y renovación de licencias, reforma y traslado de

explotaciones) y en su parte final de tres disposiciones adicionales (informes de

Diputaciones Forales, de la administración hidráulica, modificación puntual del

anexo del Decreto 165/1999, sobre actividades exentas de la obtención de la

licencia de actividad prvista en la LGPMA), una derogatoria (Decreto 141/2004),

dos disposiciones finales (habilitaciones de desarrollo del decreto y

especialmente de modificación de los anexos), disponiendo así mismo de tres

Anexos (normas técnicas, higiénico-sanitarias y medioambientales aplicables

según actividad prexistente o no y relación de núcleos de población de la CAPV

de orientación productiva predominantemente agrícola).

II INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

12. La intervención preceptiva de la Comisión se fundamenta en el artículo 3.1 c) de

la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi,

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por cuanto el proyecto normativo sometido a dictamen constituye la sustitución de

un decreto anterior dictado en desarrollo de la Ley 3/1998, de 27 de febrero,

General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco.

III PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN.

13. El procedimiento de elaboración del proyecto de decreto se ha iniciado con

arreglo a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del

Procedimiento de Elaboración de Disposiciones de Carácter General (BOPV nº

245, de 30.12.03) mediante orden de inicio dictada conjuntamente por los titulares

de tres áreas departamentales ?dos de las cuales figuran en la actualidad

agrupadas en un mismo Departamento, dato que deberá tenerse en cuenta en la

prosecución de la iniciativa?, conteniendo las causas de su dictado, norma que

se propone sustituir y efecto económico esperado.

14. El examen del expediente permite constatar en primer lugar la ausencia, como se

dijo ya con respecto a la iniciativa que dio lugar al Decreto 141/2004, de una

Memoria explicativa o técnica en la que se expresen con claridad los objetivos y

finalidad de la regulación proyectada atendiendo a la realidad sobre la que opera

la norma y a los elementos o aspectos que precisan una especial protección.

15. Esto no obstante, el Informe jurídico redactado por la Asesoría Jurídica del

Departamento de Agricultura, Pesca y Alimentación además de analizar los

aspectos propios más específicos de su ámbito, como antecedentes normativos,

cobertura competencial del proyecto y el análisis de previsones concretas,

permite ilustrar aspectos atinentes a la citada memoria cuando se introduce en

materias como objeto del proyecto, problemas en torno a las explotaciones

ganaderas sin licencia, finalidad de la norma, adecuación y proporcionalidad de

las medidas para alcanzar las finalidades propuestas y viabilidad del proyecto

mismo.

16. Se incluye igualmente una Memoria económica en la que se indica de forma

escueta la ausencia de carga económica del proyecto para la Hacienda de la

Comunidad Autónoma. En dicha Memoria se reconoce expresamente que la

puesta en práctica de la norma ocasionará determinados gastos a los

administrados al tener estos que adaptar sus explotaciones ganaderas a las

nuevas exigencias con el consiguiente desembolso económico, sin que tal

reconocimiento se concrete o detalle en ninguno de los documentos incluidos en

el expediente por señalarse que resulta imposible de calcular de un modo

anticipado.

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17. Llama la atención que habiéndose tenido durante este tiempo la experiencia

aplicativa del vigente Decreto 141/2004 al que pretende sustituir el proyecto, se

carezca en absoluto de datos de los que inferir alguna consecuencia sobre el

número de procedimientos tramitados con nuevas actividades, ampliaciones de

las preexistentes o regularizaciones de las alegales o clandestinas, máxime la

obligada existencia de registros de actividades clasificadas municipales que

deben facilitar información al órgano ambiental de la CAPV (artículo 66 de la

LGPMA).

18. Se indica al menos sin embargo, que el Programa de Desarrollo Rural del País

Vasco (2007-2013), aprobado por las instituciones comunitarias, contempla líneas

de ayuda concretas con objetivos a los que se podrían acoger los agricultores

afectados por el proyecto, precisándose el detalle de la concreta consignación

presupuestaria.

19. El expediente acredita de forma suficiente la participación en el proceso de

elaboración de la disposición de las entidades y órganos representativos de los

sectores institucionales, en particular de las Diputaciones Forales y de los

Departamentos directamente afectados, asi como del órgano Landaberri. No

obstante lo anterior, no consta en el expediente que la Comisión Ambiental del

País Vasco haya elaborado el preceptivo informe previsto en el artículo 10 c) de

la LGPMA, aunque en la Memoria del procedimiento sí se señala que el proyecto

ha sido remitido a dicha Comisión.

20. Igualmente del examen de la documentación remitida se observa que se ha

cumplimentado debidamente el trámite de consulta a las organizaciones

representativas de los sectores sociales y económicos afectados. El proyecto fue

remitido en este sentido a una amplia representación del sector, aunque solo una

parte haya efectuado sugerencias o propuestas, habiendo sido respondidas

aquellas que no se han asumido por el proyecto; por lo que el trámite debe

entederse satisfecho.

21. Consta la realización de los trámites que establecen los artículos 19 a 22 de la

Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres, con la

incorporación al expediente del informe preceptivo de Emakunde.

22. Figura del mismo modo informe de la Dirección de Normalización Lingúística de

las Administraciones Públicas del Departamento de Cultura.

23. El informe de control económico normativo emitido por la Dirección de la Oficina

de Control Económico resalta las previsiones sobre la posible acogida de los

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afectados a las ayudas del Programa de Desarrollo Rural del País Vasco (2007-

2013).

24. Finalmente, la Memoria del procedimiento da una visión amplia de la tramitación

seguida y permite dar por acreditada, aunque sea de forma indirecta, la remisión

del proyecto a diversas instancias y con ello su oportunidad de participar en la

elaboración del mismo; proyecto que ha conocido, por los datos que se contienen

en el expediente, un número considerable de versiones.

IV ASPECTOS COMPETENCIALES

A) Estado-Comunidad Autónoma:

25. Nos encontramos ante una iniciativa reglamentaria formulada en desarrollo de la

LGPMA por lo que el título competencial que da cobertura al presente proyecto

no difiere del que sirvió para fundamentar el dictado del anterior Decreto

141/2004, en concreto el artículo 11.1 a) del Estatuto de Autonomía (EAPV) que

atribuye a esta Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución

dentro de su territorio de la legislación básica del Estado en materia de Medio

Ambiente, cuyo alcance ha sido convenientemente perfilado y delimitado por

diversas SSTC (entre otras 102/1995 y 306/2000).

26. Conviene resaltar al respecto de las actividades clasificadas a que obedece el

proyecto la doctrina constitucional dictada sobre el reparto de competencias entre

CAPV-Estado en dicha submateria medioambiental: ?«El reparto competencial en esta

materia ?art, 11.1 a) EAPV y art. 149.1.23 CE? sólo resulta determinante respecto a aquellas

intervenciones administrativas cuya razón de ser consiste en la protección del medio ambiente:

es decir, cuando el acto administrativo tiene como finalidad y efecto la preservación y la

restauración del ambiente afectado por la actividad intervenida, como es el caso de la

autorización de actividades calificadas?? (STC 13/1998, FJ 8, recordado en STC

101/2006, FJ 4).

27. Desde una óptica general es preciso reseñar que la dimensión de la política

medioambiental excede en todo caso de un determinado ámbito territorial

localizado, aspecto éste que se plasma en su tratamiento normativo en el plano

comunitario y estatal. En este sentido, el propio Tratado Constitutivo de la

Comunidad Europea impone con carácter general la integración de las exigencias

ambientales en la definición de las políticas y acciones de la Comunidad Europea.

28. Sobre dicho marco general corresponde al legislador estatal en su ámbito interno

(artículo 149.1.23 CE) proceder a un encuadramiento de una política global de

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protección ambiental mediante una ordenación de mínimos, que permite no

obstante a las Comunidades Autónomas el establecimiento de criterios más

rigurosos de carácter medioambiental como requisitos previos al ejercicio de una

determinada actividad.

29. La forma como se llegan a integrar los productos normativos de ambas

competencias, estatal y comunitaria, en materia medioambiental se explica en el

siguiente pasaje de doctrina constitucional, recordado en el DCJA 114/2003, p.

28: ?Sobre el alcance del reparto competencial en materia de medio ambiente entre el Estado

y la Comunidad Autónoma del País Vasco, la STC 156/1995 (F.J.4) señalaba,

enlazando con la doctrina de las SSTC 170/1989 y 102/1995, ?que lo básico «cumple

más bien una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso,

pero que pueden permitir que las Comunidades Autónomas con competencia en la materia

establezcan niveles de protección más altos (...). Lo básico tiene aquí simultáneamente

carácter mínimo, como patrón indispensable para la protección del medio ambiente, fuera de

cuyo núcleo entran en juego las normas que lo complementan y lo desarrollan, con la

ejecución, sin fisura alguna de ese entero grupo normativo. Se trata pues, de una

estratificación de la materia por niveles, donde el estatal ha de ser suficiente y homogéneo,

pero mejorable por así decirlo para adaptarlo a las circunstancias de cada Comunidad

Autónoma? (doctrina posteriormente reiterada, entra otras, en las SSTC 13/1998, 90/2000,

306/2000)?.

30. En relación con la materia analizada es necesario resaltar, asimismo, el carácter

complejo y polifacético que presentan las cuestiones medioambientales que se

traduce en la transversalidad de las competencias sobre el medio ambiente que

han de articularse en todo caso con las propias de otras materias con

trascendencia ambiental. Tal aspecto se concreta en el presente caso en la

confluencia junto al título específico Medio Ambiente del relativo a Agricultura y

Ganadería (artículo 10.9 EAPV), en cuanto que el desarrollo de la LGPMA que la

iniciativa que examinamos plantea se proyecta sobre un ámbito sectorial definido,

cual es el de las explotaciones ganaderas en núcleos rurales.

B) Comunidad Autónoma ? Territorios Históricos:

31. El proyecto analizado se atiene al reparto interinstitucional de competencias en

esta materia previsto en el artículo 7.c),6 de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre,

de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los

Órganos Forales de sus Territorios Históricos (LTH), que atribuye a las

Diputaciones Forales facultades ejecutivas en materia de materia de calificación,

señalización de medidas correctoras, inspección y sanción de actividades

molestas, nocivas, insalubres y peligrosas ubicadas en suelo urbano residencial;

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disponiendo además los órganos forales de competencias de desarrollo y

ejecución en materias de desarrollo agrario y en producción y sanidad animal

(artículo 7.b),1 y 2 de la LTH).

32. A dicha competencia foral obedece la incorporación de la Disposición adicional

primera del proyecto, ante el interés mostrado por los entes forales en preservar

su competencia en aquellos expedientes que les puedan corresponder.

33. Considera la Comisión sin embargo que los términos de su formulación

resultarían más respetuosos con las competencias forales si la disposición se

redujera a señalar que el establecimiento de la posible intervención procedimental

en los expedientes del proyecto se adecuará a lo previsto en el artículo 58,

párrafos 2 y 3, de la LGPMA.

V MARCO NORMATIVO

34. La LGPMA y en concreto su Título III, Capítulo III ?Actividades clasificadas?, artículos

55 a 66, constituye el marco general en el que se inserta la regulación contenida

en el proyecto de decreto, en el que se establecen los criterios específicos para la

instalación, ampliación o reforma de explotaciones ganaderas.

35. Es de advertir que dicha LGPMA ha sido objeto de sentencia interpretativa en la

STC 101/2006, aunque con relación a determinados preceptos enclavados en el

capítulo afectante a la evaluación de impacto ambiental; por lo que no incide en

las prescripciones de las actividades clasificadas, de las que es tributario el

presente proyecto.

36. El Decreto 165/1999, de 9 de marzo, por el que se establece la relación de

actividades exentas de la obtención de la licencia de actividad, tomando como

referencia lo dispuesto en el artículo 55.2 de la LGPMA, delimita así mismo de

forma negativa el alcance del proyecto (Artículo 1.2) en cuanto exime de la

obligación de obtención de licencia a determinadas actividades a desarrollar en

suelo no urbanizable, entre las que se incluyen los corrales domésticos y

pequeñas explotaciones ganaderas, conforme a los criterios que el propio

Decreto 165/1999 establece.

37. Esta previsión concreta se pretende precisamente modificar en parte con la

Disposición adicional tercera del proyecto, sirviendo la presente norma del

proyecto de referencia en lo venidero para considerar los criterios de la exención

contemplada en el citado Decreto 165/1999 en lo relativo a las explotaciones

ganaderas de reducida dimensión.

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38. Conviene tener en cuenta también en el marco normativo del proyecto el Real

Decreto 486/2009, de 3 de abril, por el que se establecen los requisitos legales de

gestión y las buenas condiciones agrarias y medioambientales que deben cumplir

los agricultores que reciban pagos directos en el marco de la política agrícola

común, los beneficiarios de determinadas ayudas de desarrollo rural, y los

agricultores que reciban ayudas en virtud de los programas de apoyo a la

reestructuración y reconversión y a la prima por arranque del viñedo.

39. Dicho Real Decreto 486/2009, que a su vez ha venido a sustituir al precedente

Real Decreto 2352/2004, contempla en los anexos, alineados en columnas, las

correspondientes normas comunitarias y estatales vigentes en la actualidad en la

gestión agroganadera, y parece ser la norma a la que se alude de un modo

implícito, tanto respondiendo a ciertas alegaciones del expediente como al

realizar ciertas remisiones genéricas en el proyecto (Anexo I, capítulo 4).

40. Por otra parte en dicho Real Decreto 486/2009 se reúnen las normas

comunitarias y estatales de obligado cumplimiento para la posible acogida de los

titulares de las explotaciones ganaderas a las ayudas del Programa de Desarrollo

Rural del País Vasco que se encuentra cofinanciado por el fondo comunitario del

FEADER.

VI CONTENIDO DEL PROYECTO

A) Fundamento del proyecto:

41. El proyecto hace referencia para su dictado por una parte al fallo de una

sentencia, y por otra a la apreciación de ciertas deficiencias en su anterior

articulado, así como a la necesidad de añadir nuevas prescripciones técnicas o

de sustituir las normas que han quedado obsoletas.

42. Es de señalar que el efecto de la sentencia anulatoria afectante al vigente

Decreto 141/2004 se habrá producido de forma directa desde el fallo judicial

mismo [Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 30 de junio

de 2005 (JUR 2005\21130)]. Se comprende, no obstante, la conveniencia de

adecuar también formalmente el precepto o preceptos anulados.

43. El proyecto presenta ciertamente aspectos novedosos con respecto a la

regulación vigente en algunos aspectos muy puntuales pero importantes de su

parte dispositiva principal (Artículo 3, tabla de equivalencias entre especies

ganaderas o criterios para la consideración de núcleos de orientación productiva

predominantemente agrícola-ganadera); y sobre todo en las prescripciones de

Dictamen 123/2009 Página 9 de 14

carácter técnico de los anexos: Anexo I (capítulo 1, punto 2; capítulo 2, puntos 2 y

3; capítulo 3, puntos 3, 5, 6, 7 y 9; capítulo 4, todo él, que sustituye la regulación

detallada anterior por una remisión genérica a las normas comunitarias y

estatales respecto de las condiciones específicas que deben cumplir las

explotaciones); Anexo II que sustituye muchas de sus anteriores prescripciones

poir remisiones a apartados del Anexo I. El Anexo III incorpora una actualización

de los núcleos de orientación productiva predominantemente agrícola-ganadera

en la CAPV.

44. Las modificaciones señaladas parecen por sí mismas lo suficientemente

importantes como para hacer justificable el dictado integral de una nueva norma,

en lugar de proceder a una modificación parcial de la vigente.

45. Pero su dictado, mediante derogación y sustitución de la vigente, cobra mayor

valor si se conecta con la normativa comunitaria del sector al haber suscitado

cada norma cabecera comunitaria ?por recomendación del Consejo de Estado?

el dictado de una correspondiente norma estatal interna, normalmente de carácter

básico, haciendo que se produjera un efecto de interdependencia entre ambas,

que ha propiciado la derogación y sustitución integral de la interna cada vez que

la comunitaria cumplía su ciclo vital.

46. En el caso cabe observar similar secuencia normativa con respecto a la

normativa concerniente a los requisitos de condicionalidad para el disfrute de las

ayudas comunitarias dirigidas al sector agro-ganadero, a los que se encuentra

también sujeto el Programa de Desarrollo Rural del País Vasco, antes apuntado

como fuente de posible acogida de las explotaciones que se contemplan en el

proyecto.

47. Pues bien, en este sector normativo se ha dictado recientemente el ya citado

Real Decreto 486/2009, que resulta tributario de un cambio operado en la

reglamentación comunitaria de las ayudas; por lo que dichas razones vendrían a

abundar en el fundamento expuesto.

Regímenes jurídicos diferentes

48. Tal y como ya se ha indicado, el proyecto tiene por finalidad dar una solución al

problema derivado de los perjuicios medioambientales causados por las

explotaciones ganaderas, en particular los derivados de malos olores y

condiciones de salubridad. Con dicho objetivo la norma agrupa a las diversas

explotaciones en función de determinados parámetros que dan como resultado

un tratamiento diferenciado a cada uno de los supuestos (Artículos 4 y 5).

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49. En primer lugar, se establecen requisitos detallados y rigurosos para las

explotaciones ganaderas de nueva instalación y para la ampliación de las ya

existentes cuando impliquen aumento de la capacidad productiva (Artículo 4).

Dichos requisitos, descritos en el Anexo I, son tanto de carácter general ?

afectando al proyecto técnico, al emplazamiento (limitaciones de distancias) y a

las normas higiénico-sanitarias y medioambientales?, como específicos en

función del tipo de explotación (con detalle en la regulación que se deroga:

porcina, avícola, bovina, mixta ovina-caprina, equina, cunícola, canina, apícola,

granja cinegética, piscifactoría o ganadería alternativa; sustituida por una

remisión genérica en la nueva) y se justifican en función del fin último de la

norma, consistente en hacer compatible la explotación con la conservación del

medio ambiente y la salubridad.

50. Por otra parte, se prevén requisitos menos rigurosos ?Anexo II? para las

explotaciones ganaderas ya existentes. (Artículo 5).

51. La lectura del proyecto no permite concluir con claridad si el régimen previsto

para las explotaciones ya existentes incluye el referido a las explotaciones que

disponen de amparo en una licencia, o se refiere también a aquellas

explotaciones que operan de hecho de forma clandestina o carentes de licencia.

52. Aunque el informe jurídico del expediente aporta alguna luz al respecto, al señalar

que el régimen de las explotaciones amparadas por licencias previas puede

implicar acudir a normas anteriores (vgr.: el Decreto estatal 2414/1961 de 30 de

diciembre, de actividades MINP), con lo que la finalidad del Anexo II permitiría

entenderse dirigida también a fijar los criterios del proceso de legalización de las

actividades clandestinas o sin amparo administrativo ?proceso que según dicho

informe debería además pasar necesariamente por el trámite de obtención de la

preceptiva licencia, a lo que impele además el artículo 65 de la LGPMA al

imponer a la alcaldía deberes activos de requerimiento para las actividades sin

licencia, descartando una regularización automática ope legis?, la Comisión

considera que el precepto estudiado no refleja convenientemente los distintos

supuestos de hecho que se pueden dar.

53. Considera a este respecto que cuando el supuesto hace referencia a las

explotaciones ganaderas ya existentes es de presumir que alude ante todo a las

que operan de forma legal, es decir, con licencia de actividad vigente;

explotaciones que no es de descartar pudieran resultar afectadas por el Anexo II

de la nueva norma con el establecimiento de nuevos o distintos requisitos, por

más que resultasen muy similares a los exigidos previamente en su actividad.

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54. Partiendo de ese supuesto de hecho del enunciado, no resulta posible a

continuación pretender que el precepto pueda dar cobijo al unísono ?sin

distinción alguna? a las clandestinas o alegales, si esa fuera también la intención

del precepto.

55. A la falta de distinción de ambos supuestos en el artículo, se agrega la dificultad

de que las actividades clandestinas que pretendan aflorar a la legalidad mediante

el proceso de legalización o regularización, puedan eludir ser consideradas

explotaciones ganaderas de nueva instalación, con el corolario de resultarles de

aplicación el precepto anterior (Artículo 4) y los requisitos más estrictos del Anexo

I.

56. Se impone por tanto la necesidad de regular en su caso en el proyecto un

supuesto diferenciado para las actividades clandestinas o alegales, con la

previsión de un régimen jurídico específico para ellas.

57. Por lo demás no debe causar extrañeza la degradación de los requisitos para

ejercerse la actividad ganadera en función de preexistir al dictado de la norma

?irretroactividad?; la concesión de plazos de carencia para su adaptación al

nuevo régimen ?régimen temporal de entrada en vigor?; ni incluso la dispensa de

algunos de los requisitos en función de características especiales de ubicación de

la explotación ?núcleos de orientación productiva predominantemente

agrícola?ganadera?; ya que son modulaciones que se contemplan de forma

análoga en la regulación de los distintos regímenes agropecuarios (vgr.: RRDD

324/2000, 1135/2002, 1547/2004),

B) Observaciones:

58. El proyecto por lo general se autointegra normativamente, es decir, no contempla

disposiciones legales ajenas a su propio cuerpo normativo.

59. Esto no obstante, sí son de observar algunas remisiones o reenvíos internos a

otras partes del propio proyecto (singularmente en el Anexo II, puntos 3, 4, 5, 7 y

10), como formas de evitar la reproducción reiterada de un mismo texto.

60. Otras veces sin embargo se contemplan remisiones externas, pero sin una norma

de destino, aunque pueda resultar más o menos identificable al estar acotada a

una materia o actividad concreta; permitiendo incluso quedar salvaguardada

frente a eventuales alteraciones de la norma objeto de remisión al recurrirse a la

búsqueda de un efecto dinámico de la remisión misma (vgr.: puntos 8 y 9 del

mismo Anexo II citado).

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61. Es de señalar que las remisiones normativas son en principio aceptables en

técnica legislativa si su uso no resulta excesivo y se realizan en condiciones

adecuadas para que la remisión resulte completa y entendible.

62. Resulta sin embargo carente de objeto y hasta contraproducente para el principio

de seguridad jurídica realizar remisiones genéricas e indeterminadas a un

sinnúmero de normas dictadas por varias autoridades posibles (así se observa

hecha la prevista en el capítulo 4 del Anexo I).

63. Resulta por ello recomendable no utilizar tal tipo de remisiones y sustituirlas por

referencias a normas concretas (p. ej. el Real Decreto 486/2009 contempla en los

anexos, alineados en columnas, las normas comunitarias y estatales

correspondientes vigentes en la actualidad en la gestión agroganadera).

64. En la Disposición Final Primera, se autoriza a los Consejeros competentes en tres

materias a desarrollar de forma conjunta el decreto, autorizando particularmente a

modificar los anexos.

65. Esta Comisión ha considerado, en general, que este tipo de cláusulas habilitantes

son desaconsejables, por superfluas, y ha estimado que las fórmulas remisorias

se han de reducir a casos de habilitaciones específicas en las que el Gobierno,

acota, dirige, orienta o determina el contenido de la norma o normas de

desarrollo, casos en los que si está justificada su inserción (DCJA 24/2006, p 64).

66. No parece hacerse así en el caso al habilitar tanto el desarrollo del decreto como

la modificación de los anexos, aun reconociendo el carácter técnico de su

contenido, dado que la habilitación se formula de forma genérica, sin establecer

acotaciones ni límites.

67. Tomando como referencia el correspondiente contenido del Decreto 141/2004

actualmente vigente, se observa en el punto 1 del capítulo 2 del Anexo I del

proyecto la conveniencia de conservar algún punto explicativo hoy vigente ??(2)

Salvo normativa específica??, a fin de introducir el párrafo correspondiente al caso de

las explotaciones mixtas.

68. De igual forma parece desubicado el párrafo relativo a explotaciones porcinas

situado, con sus tres apartados guionados, a continuación del punto explicativo

(2) referido a colmenas, debiendo situarse entre los párrafos explicativos de la

llamada (1).

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CONCLUSIÓN

La Comisión dictamina favorablemente el proyecto de decreto por el que se

establecen las normas higiénico-sanitarias y medioambientales de las explotaciones

ganaderas.

Dictamen 123/2009 Página 14 de 14