Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 109/2008 de 04 de junio de 2008

Cuestión

Consulta 77/2008 sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por la empresa S.S., S.A.

Contestacion

DICTAMEN Nº: 109/2008

TÍTULO: Consulta 77/2008 sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial

por los daños sufridos por la empresa S.S., S.A.

ANTECEDENTES

1. Por Resolución de 7 de marzo de 2008 de la Alcaldía-Presidencia del ?registrada

en el registro de la Comisión el 27 de marzo?, se somete a consulta de esta

Comisión la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración

deducida por la empresa S.S., S.A. por los daños derivados del incendio que se

produjo en el edificio de la Diputación Foral de Gipuzkoa, sito en ? de Donostia-

San Sebastián, el 12 de junio de 2005.

2. La presente reclamación patrimonial tiene como antecedente el haberse hecho

recaer sobre la citada empresa, por parte de la Diputación Foral de Gipuzkoa, la

responsabilidad contractual de los daños producidos en el edificio foral, al ser

empleado de la misma el vigilante de seguridad que causó materialmente el

incendio; y la empresa dirige su reclamación patrimonial frente al Ayuntamiento

por el servicio prestado durante el siniestro por los bomberos municipales, por

una cuantía de 5.630.343,18 euros.

3. El expediente remitido consta de la siguiente documentación:

a) Documentación administrativa y de la oferta de la empresa S.S., S.A., relativa

al contrato de seguridad del edificio de ? de la Diputación Foral de Gipuzkoa.

b) Auto del Juzgado de Instrucción nº ? de Donostia, de 20 de julio de 2005, de

declaración de extinción de responsabilidad criminal por muerte del reo y de

archivo de diligencias previas.

c) Informe pericial emitido por la empresa A., S.L. sobre el siniestro, en fecha 12

de junio de 2006.

d) Pliego de cargos de fecha 13 de octubre de 2006, formulado por el Secretario

Técnico del Departamento para la Calidad en la Administración Foral, en su

condición de instructor del expediente de responsabilidad de los daños

ocasionados en el edificio.

e) Acuerdo del Consejo de Diputados, de fecha 5 de diciembre de 2006,

declarando la responsabilidad contractual de la empresa S.S., S.A. por los

daños.

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f) Solicitud de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Donostia-San

Sebastián, hecha en representación de la empresa S.S., S.A. el 5 de

diciembre de 2007, a la que se adjuntan: escrito anterior de solicitud de

responsabilidad, poderes de representación y Acuerdo del Consejo de

Diputados, de fecha 5 de diciembre de 2006, declarando la responsabilidad

contractual de la empresa por los daños.

g) Solicitud de informe al Servicio municipal de Prevención, Extinción de

Incendios y Salvamento, en fecha 10 de diciembre de 2006.

h) Copia del informe del Servicio municipal de Prevención, Extinción de

Incendios y Salvamentos, de fecha 12 de septiembre de 2005, emitido en

torno al incendio y que fue enviado en su día a la Diputación Foral de

Gipuzkoa.

i) Puesta de manifiesto del expediente de responsabilidad patrimonial a la

empresa solicitante, en fecha 12 de febrero de 2008.

j) Propuesta de resolución, de fecha 6 de noviembre de 2005, en la que se

propone la desestimación de la reclamación.

CONSIDERACIONES

I INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

4. De acuerdo con el artículo 3.1 k) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, el presente dictamen se emite con

carácter preceptivo, al tratarse de una reclamación sobre responsabilidad

patrimonial de un Ayuntamiento de la Comunidad Autónoma, siendo la cantidad

reclamada superior a 6.000 euros.

II CIRCUNSTANCIAS FÁCTICAS RELEVANTES

5. De conformidad con el informe emitido por la empresa A, S.L. sobre el siniestro,

cabe transcribir las siguientes circunstancias de interés:

?La vigilancia del edificio fue encomendada por el Asegurado a S.S., S.A.

mediante contrato de servicios de fecha 19/04/2002, posteriormente prorrogado.

En él se contrataron los siguientes servicios: El Vigilante de seguridad, con

arma, todos los días del año 24 horas. 1 Vigilante de seguridad, con arma, de

lunes a miércoles laborables de 07:00h a 19:00h, y los jueves y viernes

laborables de 07:00h a 15:30h. Para los meses de junio, julio, agosto, y

septiembre, se fijó un horario de lunes a viernes de 07:00h a 15:30h.

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En el citado contrato se estableció el listado de vigilantes de seguridad que

debían prestar los citados servicios en el edificio, entre los que no se

encontraba el vigilante M.I.A.O., como veremos causante de los daños a que se

refiere este Informe.

Circunstancias Descubrimiento.- Con motivo del siniestro se tramitaron las

Diligencias Previas nº ? por el Juzgado de Instrucción nº ? de San Sebastián.

Según se desprende de la información recabada, fundamentalmente de dichas

Diligencias y del Informe emitido por el Servicio de Extinción de Incendios, el

Domingo día 12 de Junio del pasado año 2005, sobre las 22:50 horas de la

tarde, los vecinos de los edificios cercanos a la Hacienda Foral, observaron que

por la entrada del garaje del mismo salía humo, por lo que dieron aviso al

teléfono de emergencias de SOS DEIAK.

Rápidamente acudieron varias dotaciones de la Ertzaintza y de bomberos del

parque de San Sebastián, comprobando la existencia de fuego en las

dependencias destinadas a imprenta en el sótano-2, en la zona del bunker del

sótano-1, así corno en el archivo del sótano-3, procediendo a su extinción con el

empleo de mangueras.

A las 03:40h del lunes 13 de junio, al efectuar un rastreo en la zona de los

vestuarios del búnker del sótano-1, los bomberos localizaron un cadáver,

inicialmente sin identificar, que posteriormente fue reconocido como el de

F.P.B., vigilante de seguridad de la empresa S.S., S.A., que presentaba un

disparo de arma de fuego en la nuca.

Sobre las 04:00-05:00h la Ertzaintza, ante el descubrimiento del cadáver, y las

circunstancias que rodeaban el incendio, procedió a desalojar completamente el

edificio (que hubo de ser abandonado incluso por los bomberos que ya habían

finalizado su trabajo en las plantas bajo rasante), para efectuar una revisión de

las diez alturas del edificio.

Durante dicha revisión, a las 06:12h la Ertzaintza localizó otro foco en la planta

cuarta, y requirió la presencia de los bomberos que, acompañados de dos

policías, extinguieron el incendio. Durante la revisión del edificio, la Ertzaintza

pudo comprobar que en diversas plantas las pantallas de los ordenadores se

hallaban rotas por golpes violentos, y que en algunos despachos todos los

papeles, documentos, y libros, se hallaban revueltos, y esparcidos por el suelo.

En las dependencias del sótano destinadas a garajes se comprobó que los

vehículos estacionados tenían sus lunas rotas por impactos. A las 06:30h del

lunes 13 de junio las dotaciones continuaron extinguiendo el incendio y

ventilando las plantas bajo rasante, labores que continuaban desarrollándose a

las 09:30h.

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Paralelamente, sobre las 09:00h, estando los bomberos trabajando en los

sótanos, la Ertzaintza efectuó una nueva revisión del edificio desde la planta

baja hacia arriba. Al llegar a la planta séptima observó la presencia de un ligero

humo en el ambiente. Al acceder a la sala de archivos de esta planta, sita en la

parte central de la planta, observó que salía mucho humo y dos puntos con

documentación apilada en el suelo, una parte de la cual estaba quemada y la

otra estaba quemándose. A la vez que se solicitó la presencia de bomberos

(sobre las 10:45 horas), se aplicó un extintor en los puntos en los que se

observaron las llamas. Sobre las 13:00h se consiguió controlar este incendio de

la planta séptima.

Propagación y Extinción .- El fuego, como hemos indicado, tuvo diferentes

puntos de inicio, por lo que su propagación no resultó lineal, careciendo de una

continuidad, si bien todos ellos parecían tener su origen en zonas de archivos,

con grandes cantidades de papel. En el caso del fuego en los sótanos, su

propagación tuvo lugar por las cantidades de papel de los archivos, previamente

desperdigados por los suelos, pasando seguidamente a cableados, y elementos

plásticos, o con revestimiento de dicho material, así como a los almacenes y los

productos que en ellos se encontraban. En el caso de la planta cuarta, el fuego,

mucho más limitado, e iniciado, asimismo en papeles del archivo, apenas tuvo

propagación.

Y con respecto al fuego más importante, en la planta séptima, también tuvo su

inicio en una zona de archivos, pero al no ser descubierto en los primeros

momentos por estar la puerta cerrada, según nos manifestaron en su día, se

mantuvo en estado latente durante casi doce horas, hasta que, al abrirse la

puerta, y efectuarse un aporte de oxígeno, se propagó, con gran violencia, y

rapidez, a todo el contenido de la planta.

Los bomberos pudieron extinguir, empleando equipos autónomos de

respiración, y pese a la concentración de humo existente, los fuegos de los

sótanos, y de la planta cuarta.

En la mañana del lunes día 13 el fuego de la planta 7 se extendió, utilizando

entonces los bomberos dos grúas dotadas de cestas y cañones de agua, desde

la fachada principal, logrando dominar el fuego sobre las 13:00h, consiguiendo

impedir que se propagase a otras plantas, para lo cual resultó de suma eficacia

la existencia de revestimientos ignífugos en los paramentos principales y

fachadas, así como los voladizos del forjado de las plantas que impidieron que

las llamas, que salían con gran violencia al exterior, pudieran penetrar en la

planta superior. Hemos de señalar que, como ha podido comprobarse con

posterioridad, los sistemas de alarma y extinción no actuaron, ya que todo el

sistema se hallaba 4desconectado desde la propia central de alarmas, en el

interior del edificio.

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Causa.- Como anteriormente hemos indicado, el fuego no tuvo un solo inicio, ya

que se detectaron un total de siete focos, a saber:

-Un foco en el sótano-3, concretamente en el archivo.

-Un foco en el sótano-2, en la zona de imprenta, y taller de mantenimiento.

-Tres focos en el sótano- 1, uno en el búnker, otro en la zona de archivo, y el

tercero en el paso hacia las escaleras de acceso a planta baja.

-Un foco en la planta 4 en la zona destinada a archivo central.

-Un foco en la planta 7, también en la zona de archivo central

Con ello, evidentemente queda claro que debe totalmente desecharse cualquier

idea que apunte a un incendio accidental, máxime cuando en los focos de fuego

se pudo detectar que se habían apilado papeles en gran cantidad, y en algunos

casos, la existencia de restos de botellas plásticas con metanol, de las que

había existencia en algunos almacenes, ya que se empleaba para la limpieza

de pantallas y algunos elementos.

Se anularon, además, voluntaria e intencionadamente los sistemas de

seguridad desde el propio búnker, apreciándose también numerosos actos

vandálicos llevados a cabo en la zona de garaje de los sótanos, y en la mayoría

de las plantas altas del edificio.

Dadas las excepcionales circunstancias que han rodeado el siniestro que nos

ocupa, con la existencia incluso de dos fallecidos de forma violenta, ha

intervenido la Policía Autónoma Vasca (la Ertzaintza), y sobre todo su Unidad

de Investigación, remitiendo sus Informes al Juzgado de Instrucción nº ? de

San Sebastián, en donde se abrieron las Diligencias ?. Por lo que se ha podido

conocer, tras las investigaciones que hemos efectuado, los hechos se

desarrollaron de la siguiente forma:

El domingo día 12 de junio, a las 07:00h de la mañana, el vigilante de S.S.,

S.A., F.P.B., acudió a relevar a su compañero M.I.A.O., que había estado toda

la noche.

Durante dicha fase de relevo, I.A., al parecer, disparó por la espalda a su

compañero, con el arma reglamentaria que éste le había entregado, un revólver

calibre 38, causándole la muerte.

Como I.A. había cambiado con un compañero el turno de las 15:00h, dispuso de

casi dieciséis horas sin injerencia alguna, durante las cuales procedió a

desconectar todos los sistemas de alarma, y seguidamente a romper, con algún

objeto contundente, las lunas de los vehículos estacionados en los sótanos, así

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como numerosas pantallas de ordenador, en algunas plantas, revolviendo y

tirando por los suelos papeles y documentos, en otras.

Finalmente, preparó los focos de fuego, haciendo acopio de papeles de los

archivos, papel higiénico de los almacenes, botellas de alcohol de quemar,

obtenido también en almacén, prendiendo los mismos, y abandonando el

edificio, tras dejar todo cerrado, perdiéndose su pista, hasta que el día 14 de

Junio, sobre las 16:00 horas, fue encontrado su cuerpo sin vida en una zona

boscosa cercana al edificio del Kutxaespacio de Miramón.

Posible Intervención de terceros en la producción de los daños y

Responsables.- De las Diligencias Previas nº?, tramitadas por el Juzgado de

Instrucción nº? de San Sebastián, se desprendía que el autor de los actos

vandálicos, incendio, y homicidio del vigilante F.P.B., fue I.A.O.

Teniendo en cuenta que I.A. era un vigilante de seguridad, empleado de la

empresa S.S., S.A. aún cuando no estaba incluido en el listado de vigilantes

que figuraba en el contrato de servicios suscrito por dicha entidad con el

Asegurado al que nos hemos referido anteriormente, y hemos tenido acceso,

estimamos que debe considerarse como responsable a S.S., S.A. Según hemos

podido conocer, S.S., S.A. tiene contratada una póliza de seguro de

responsabilidad civil con la Compañía de Seguros ?.

Teniendo en cuenta las circunstancias especiales del siniestro, la Ertzaintza

tomó el control de actuación y procedimiento, lo que llevó a efecto de forma

profesional adecuada. Asimismo la intervención del cuerpo de bomberos fue

precisa y diligente en las tareas de extinción del incendio.?

6. La Diputación Foral de Gipuzkoa, propietaria del edificio, procedió a tramitar

expediente de responsabilidad contractual frente a la empresa S.S., S.A., a la que

pertenecía el vigilante de seguridad causante material del incendio, acordando

mediante Acuerdo del Consejo de Diputados, de fecha 5 de diciembre de 2006, la

declaración de la responsabilidad contractual de dicha empresa y solidariamente

de su aseguradora, por los daños y perjuicios producidos.

IIIAPLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

A)Análisis del procedimiento:

7. Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el

Título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en

adelante, LRJPAC) y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el

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Reglamento de los Procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de

las Administraciones Públicas (en adelante, el Reglamento).

8. La reclamación se presentó en representación de los interesados por persona

acreditada y dentro del plazo legal, teniendo en cuenta lo previsto en el inciso

final del artículo 146.2 de la LRJPAC.

9. Es de señalar a este respecto, en primer lugar, que se abrieron en torno a los

hechos diligencias del orden penal, que finalizaron mediante Auto del Juzgado de

Instrucción nº ? de Donostia-San Sebastián, de 20 de julio de 2005, de

declaración de extinción de responsabilidad criminal y de archivo de diligencias

previas, señalando de forma expresa la subsistencia de las acciones civiles.

10. Es de tenerse en cuenta, en segundo lugar, que la mercantil solicitante hizo una

primera reclamación patrimonial en fecha 9 de junio de 2006, es decir, todavía

dentro del plazo anual para el ejercicio de la acción de responsabilidad

patrimonial; aunque supeditara el ejercicio efectivo de la misma hasta conocer la

cuantía de los daños de que se le hiciera responsable con arreglo al expediente

de responsabilidad contractual de que era objeto en aquellos momentos.

11. Tras fijarse por Acuerdo del Consejo de Diputados, de fecha 5 de diciembre de

2006, la responsabilidad contractual de la empresa solicitante por los daños del

incendio producido, es cuando se reformula de nuevo la reclamación.

12. Resulta obligado por lo tanto estimar formulada en plazo la reclamación, por

cuanto el dies a quo del cómputo del plazo prescriptivo de un año, como señala el

artículo 142.5 LRJPAC, no se puede situar, en todos los casos, en la fecha del

hecho o acto que motive la indemnización, sino en la fecha a partir de la cual se

haya manifestado su efecto lesivo, lo que, sin duda, previó el legislador para los

supuestos en que al día de la producción del evento dañoso no se pueda conocer

la efectividad ni el alcance de sus consecuencias resarcitorias, cual sucedió en el

presente caso, en que se le señaló ulteriormente por la Diputación Foral de

Gipuzkoa, en fecha 5 de diciembre de 2006, en debida forma, la responsabilidad

y el abono de la indemnización de daños y perjuicios causados por el siniestro del

edificio.

13. Por ello, el momento inicial del cómputo del referido plazo debe situarse en la

fecha a partir de la que la acción de responsabilidad patrimonial puede ser

ejercitada por el interesado, cuya determinación debe hacerse, además, con una

interpretación lo más favorable posible a la subsistencia de dicha acción

(sentencias del Tribunal Supremo de 5 noviembre 1997 [RJ 1997, 8298] y 25

febrero 1998 [RJ 1998, 1810], entre otras muchas).

14. Cabe reconocerse, por tanto, la vía penal seguida y la de la fijación de

responsabilidad contractual frente a la reclamante como procedentes y

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susceptibles de interrumpir el plazo de prescripción de la acción de

responsabilidad, ya que permitieron esclarecer datos que resultan relevantes para

el ejercicio y resolución de la presente reclamación patrimonial.

15. El análisis del expediente a la luz del contenido de los artículos 6, 7, 9, 10 y 11 del

Reglamento permite señalar que la instrucción ha sido correctamente realizada.

16. Se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 10 del Reglamento,

incorporándose al procedimiento los informes de los servicios a cuyo

funcionamiento se pudiera imputar el daño ?Servicio municipal de Prevención,

Extinción de Incendios y Salvamentos?.

17. En el expediente consta la realización de la audiencia que, tal y como determina

el artículo 11 del Reglamento, debe practicarse una vez instruido el procedimiento

e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, sobre la totalidad

del expediente tramitado hasta dicho momento, notificando a los interesados su

iniciación acompañada de la relación de los documentos obrantes en el

expediente y otorgándoles un plazo no inferior a diez días ?en el caso de 15?

para que puedan formular las alegaciones y presentar los documentos y

justificantes que estimen pertinentes; aunque en este caso no fuera finalmente

utilizado.

18. En orden al plazo para resolver y notificar la decisión administrativa debe

señalarse que el expediente se somete a esta Comisión dentro del plazo legal de

seis meses establecido en el artículo 13.3 del Reglamento.

19. El citado plazo debe entenderse que se suspende automáticamente con la

remisión del expediente a consulta de esta Comisión, por disposición del artículo

42.5 de la LRJPAC, sin que conste que se haya dado cuenta de esta remisión a

los interesados.

B) Análisis del fondo:

20. El régimen de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas tiene

su fundamento específico en el artículo 106.2 de la Constitución (CE) que

establece que los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán

derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos,

salvo los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del

funcionamiento de los servicios públicos.

21. Dicho régimen se encuentra hoy contemplado en los artículos 139 y siguientes de

la LRJPAC y resulta también de aplicación a las entidades locales, de acuerdo

con el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de

Régimen Local (LBRL).

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22. Son requisitos exigidos para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial:

la efectividad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado

en relación a una persona o grupo de personas; que el daño o lesión sufrido sea

consecuencia del funcionamiento normal o anormal ?es indiferente la

calificación? de los servicios públicos en una relación directa e inmediata de

causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que puedan alterar el

curso causal; la inexistencia de fuerza mayor; y, finalmente, que el reclamante no

tenga el deber jurídico de soportar el daño por su propia conducta.

23. En cuanto a la noción de servicio público a los fines del artículo 106.2 CE, la

jurisprudencia viene considerando como tal toda actuación, gestión, actividad o

tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o

pasividad con resultado lesivo

24. El municipio, entidad a la que se reclama, ostenta competencias genéricas en

materia de prevención y extinción de incendios (artículo 25.2. c] LBRL),

constituyendo una obligación mínima en los municipios que dispongan de una

población superior a 20.000 habitantes (artículo 26.1. c] LBRL), que se da en el

supuesto.

25. Es de señalar que la cuestión a dilucidar se centra en si la intervención de los

servicios de incendios del Ayuntamiento fue o no adecuada en las circunstancias

del caso.

26. Alegan los reclamantes que la responsabilidad por los daños deviene municipal

por ser objetiva con arreglo a sus competencias y con independencia de las

deficiencias que aprecia en la actuación del servicio de bomberos, al no detectar

a tiempo el foco de la séptima planta del edificio que ocasionó la destrucción más

importante y los daños de mayor cuantía.

27. Señala el Ayuntamiento en la propuesta, por su parte, que, con base en el

carácter objetivo de los informes incorporados a la instrucción frente a la mera

manifestación de los reclamantes, no se aprecia una relación directa, inmediata y

exclusiva del servicio municipal de bomberos, sin intervención de causas extrañas

que interrumpan el nexo causal exigible para el reconocimiento de la

responsabilidad.

28. Cabe significar ?recordando lo dicho en los DDCJA 12/2000 y 5/2007? que la

imputación del daño a la Administración presenta una marcada peculiaridad en

casos como el presente, en que el servicio público implicado es un servicio de

extinción de incendios (como en otros, así el genérico de salvamento o de

rescate), por cuanto los incendios no son riesgos creados por el servicio de

extinción de incendios, aunque la Administración responderá si el mal

funcionamiento del servicio propiciara que el incendio se propagase.

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29. En tales casos, la Administración interviene cuando ya se ha producido un evento

con potencialidad lesiva a cuyo proceso causal aquélla es ajena, tratándose, por

tanto, de una intervención a posteriori cuyo objetivo es evitar que esa

potencialidad ya constituida se haga acto dañoso o mitigar el alcance de éste.

30. Dicho de otra forma, se trata de supuestos en que se reclama por un daño que se

liga directamente con un riesgo en cuya creación la Administración reclamada no

ha participado, si bien interviene posteriormente para intentar evitar que ese

riesgo no se materialice, sin conseguirlo.

31. Siendo así, resulta obvio que el daño únicamente podrá imputarse al servicio de

extinción cuando éste haya funcionado anormalmente, pues si el mismo se ha

desarrollado con normalidad, no podrá sostenerse que se ha incorporado al

proceso causal incrementando el riesgo preexistente, debiéndose concluir que el

daño es materialización exclusiva de tal riesgo.

32. En el argumento que precede, el carácter del funcionamiento del servicio se

contempla desde la perspectiva de la imputación objetiva del daño a la

Administración; pero también puede contemplarse desde la perspectiva del

requisito de la antijuridicidad del daño con el mismo resultado de exclusión de la

responsabilidad.

33. En efecto, puede sostenerse que el Derecho impone a la víctima soportar los

daños derivados de eventos desencadenados por la indiligencia de aquélla o por

cualquier otra causa ajena al funcionamiento de la Administración Pública,

aunque, con posterioridad a la producción de dichos eventos, intervenga ésta en

funciones de salvamento sin éxito, si tal intervención puede considerarse

funcionamiento normal del servicio público.

34. Este deber de soportar el daño se deriva de la esencia misma de la institución de

la responsabilidad patrimonial de la Administración, pues cualquiera que sea la

forma en que se explique su fundamento (teoría del riesgo, teoría de la

socialización de los riesgos o teoría de la igualdad ante las cargas públicas) no es

coherente con el mismo que la Comunidad cubra los daños que, proviniendo de

causas ajenas al tráfico administrativo, no hayan podido evitarse a pesar del

funcionamiento normal del servicio público de extinción de incendios, salvamento

o de atención de emergencias.

35. Según se dijo en el DCJA 27/1999: ?Para determinar si ha sido normal o anormal el

funcionamiento de un servicio público, hay que tener en cuenta no sólo las normas positivas de

todo tipo que lo disciplinan (leyes, normas de derecho comunitario, de derecho internacional,

reglamentos, circulares internas, etc.), sino, también, el deber de diligencia que

razonablemente requieran las circunstancias de cada realización concreta del servicio y el

número y grado de los riesgos que conlleve, valorándolas a la luz de los estándares mínimos

de seguridad socialmente establecidos respecto de dicho servicio. De tal manera que debería

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calificarse de anormal, además del funcionamiento que incumpliese dichas normas, aquél que,

aun moviéndose en el marco de las mismas, no respondiera a las exigencias del sobredicho

deber de diligencia en concreto.?

36. Al no haber normas precisas sobre los deberes de la Administración en los casos

como el que nos ocupa, esto es, al no poder aplicar estándares de

funcionamiento del servicio positivizados normativamente, hay que acudir a los

estándares sociales, frecuentemente usados por los tribunales.

37. Como se argumenta en el DCJA 11/2000:

?tal operación entraña gran dificultad, habida cuenta de la indefinición que

acompaña a tal concepto y de la variedad de criterios que pueden barajarse

para aplicar el mismo a cada caso. Sin embargo, sí se pueden fijar algunas

pautas orientativas, a saber:

a) Los estándares sociales no deben ser ajenos a la valoración de las

disponibilidades económicas del poder público, ni pueden establecerse de tal

manera que desvirtúen la facultad de opción que dicho poder conlleva en lo

tocante a la asignación de tales disponibilidades a fines concretos.

b) Dichos estándares no pueden fijarse en atención a lo deseable, sino en

consideración a lo razonablemente posible, no debiendo, por ende, confundirse

con la consecución de los objetivos máximos del servicio ni determinarse, con

planteamientos ex post facto, en función exclusivamente de la gravedad del

daño.

c) Es, en definitiva, el test de razonabilidad, aplicado en consideración a la

naturaleza del servicio y las circunstancias del caso, el criterio que debe

alumbrar siempre las decisiones al respecto.?

38. En el caso se ofrecen ?más allá de la mera alegación sobre el presunto deficiente

servicio prestado en el incendio por los servicios municipales, por no detectar a

tiempo el foco de la séptima planta del edificio que ocasionó la destrucción más

importante y los daños de mayor cuantía? sendos informes suscritos por los

servicios relacionados con la prestación ?Servicios de Prevención, Extinción de

Incendios y Salvamentos e Informe pericial emitido por la empresa A, S.L.?, que

permiten considerar aspectos y deducir conclusiones sobre el servicio

efectivamente prestado.

39. Se extrae así de ambos informes y actuaciones judiciales habidas en torno al

incendio que el mismo se originó por la acción deliberada de una persona ?un

empleado de la propia empresa reclamante?, que operó con disposición amplia

de tiempo desde dentro mismo del edificio, provocando distintos focos de fuego

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en varias plantas del mismo y logrando inhibir gran número de medidas de

extinción de que disponía el edificio mismo.

40. La intervención, por su parte, de los servicios de extinción de incendios, que se

extendió desde las 22:52 horas del día 12 de junio de 2005, domingo, hasta las

9:35 horas del día 14 de junio de 2005, resultó rápida, tardando dos minutos

solamente en efectuar la salida desde que se recibiera el aviso.

41. Los agentes se aplicaron en extinguir primeramente la zona del subsuelo del

edificio, por donde se apreciaba la salida de humo en los instantes iniciales,

dedicándose a tareas también de rescate desde tener conocimiento de la

existencia de una persona desaparecida, que localizaron a las 3:40 horas.

42. Las labores se interrumpieron entre las 4:00 y las 5:00, al recibir orden policial de

desalojar el edificio a fin de rastrear el resto de las plantas del edificio, ante las

circunstancias en que apareció la persona desaparecida, fallecida por un disparo

de arma de fuego.

43. Durante las labores de revisión policial se localizaron nuevos focos en la planta

cuarta, procediendo los bomberos a intervenir acompañados de agentes

policiales; así como más tarde de nuevo, a las 10.45, en la planta séptima ?con

presencia de dos pilas de documentación, una quemada y otra en vías de

hacerlo, que habían quedado aisladas al mantenerse las puertas cerradas?, cuya

extinción se prolongó por más tiempo, tras dos intentos baldíos, debiendo

solicitarse refuerzos del servicio foral y actuarse al unísono desde el interior y

exterior del edificio, finalizando su extinción a las 13:00 horas.

44. Con arreglo a los datos que se extraen de los informes, no cabe atribuir tacha

alguna a la actuación de los servicios de extinción que reciben, por el contrario,

una valoración positiva expresa en el informe pericial: ?Asimismo la intervención del

cuerpo de bomberos fue precisa y diligente en las tareas de extinción del incendio?.

45. Cabe afirmar que la intervención del servicio de extinción fue pronta y continuada,

interrumpiéndose sólo al recibirse órdenes policiales expresas de desalojo del

edificio, sin que dichas órdenes se hayan cuestionado ni se hayan considerado

infundadas (persona fallecida por arma de fuego, presencia de actos vandálicos).

46. No parece posible inferir por lo tanto que la intervención del servicio público

demandado resultara tardía o falta de pericia, ni productora o propagadora de

daños, ni tampoco desprovista de medios adecuados y suficientes, con arreglo a

la intensidad que alcanzara el incendio en cada momento.

47. Hay que tener en cuenta que, como destaca el informe pericial, el incendio no

resultó casual sino producto de la acción deliberada de una tercera persona,

actuando con impunidad y medios destructivos importantes ?siete focos de fuego

Dictamen 109/2008 Página 12 de 14

distribuidos en cinco plantas, empleo de productos inflamantes, desconexión de

medidas de extinción, realización de numerosos actos vandálicos en garajes y

mayoría de las plantas altas?, que requirió de los servicios de extinción una

actuación extensa en horas ?desde las 22:52 horas del día 12 de junio de 2005,

domingo, hasta las 9:35 horas del día 14 de junio de 2005? e intensa en

determinados focos ?planta séptima, con presencia de dos pilas de

documentación, una quemada y otra en vías de hacerlo, que habían quedado

aisladas al mantenerse las puertas del archivo central cerradas, y cuya extinción

se prolongó desde las 10.45 a las 13:00 horas del día 13 de junio de 2005,

debiendo solicitarse refuerzos del servicio foral y actuarse también desde el

exterior del edificio.

48. No ha quedado acreditado, por otra parte, que una actuación alternativa o

diferente del servicio de bomberos en la planta séptima ?foco al que se achaca la

mayor causa de pérdida el reclamante? hubiera disminuido los efectos

destructivos del siniestro, ya que se acredita que el conato de incendio

descubierto e iniciado en una de las pilas de documentos almacenada en ella se

desarrolló con mucha rapidez al intensificarse sobre las 10:45 horas con el

descubrimiento del foco por los agentes policiales e intervenir a continuación el

servicio de bomberos, cobrando intensidad probablemente por el efecto que

produjo en el foco la apertura repentina del habitáculo del archivo, extendiéndose

por el falso techo y quedando la planta destruida para cuando se logró dominar el

incendio.

49. A la vista de los citados informes, la Comisión no tiene razones objetivas para

poder concluir que los servicios municipales actuantes no respondieran a las

cotas de rendimiento mínimo exigidos en la prestación del servicio por las

unidades de extinción que intervinieron en el incendio, resultando determinante

en la imputabilidad del siniestro la poderosa intervención de la tercera persona a

que se ha hecho mención.

50. Resulta desde este punto de vista sorprendente que la reclamante impute la

cuantía global del daño en exclusiva a la actuación del servicio municipal, sin

deducir cifra alguna por la intervención en los hechos de esa tercera persona, que

pertenecía a su organización.

51. Con base en lo que antecede, y no pudiéndose observar en la prestación de los

servicios del ente reclamado ninguna actuación que quepa calificar como

deficitaria o anormal en su funcionamiento, premisa que hemos establecido

previamente como necesaria para reconocer la responsabilidad patrimonial en

supuestos en que se vean involucrados servicios de la naturaleza del que

constituye el de extinción de incendios, no procede estimarse la reclamación.

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CONCLUSIÓN

No existe responsabilidad patrimonial de la Administración municipal en relación con la

reclamación formulada por la empresa S.S., S.A., por los daños derivados del incendio

que se produjo en el edificio de la Diputación Foral de Gipuzkoa, sito en ? de

Donostia-San Sebastián, el 12 de junio de 2005.

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DICTAMEN Nº: 109/2008

TÍTULO: Consulta 77/2008 sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial

por los daños sufridos por la empresa S.S., S.A.

ANTECEDENTES

1. Por Resolución de 7 de marzo de 2008 de la Alcaldía-Presidencia del ?registrada

en el registro de la Comisión el 27 de marzo?, se somete a consulta de esta

Comisión la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración

deducida por la empresa S.S., S.A. por los daños derivados del incendio que se

produjo en el edificio de la Diputación Foral de Gipuzkoa, sito en ? de Donostia-

San Sebastián, el 12 de junio de 2005.

2. La presente reclamación patrimonial tiene como antecedente el haberse hecho

recaer sobre la citada empresa, por parte de la Diputación Foral de Gipuzkoa, la

responsabilidad contractual de los daños producidos en el edificio foral, al ser

empleado de la misma el vigilante de seguridad que causó materialmente el

incendio; y la empresa dirige su reclamación patrimonial frente al Ayuntamiento

por el servicio prestado durante el siniestro por los bomberos municipales, por

una cuantía de 5.630.343,18 euros.

3. El expediente remitido consta de la siguiente documentación:

a) Documentación administrativa y de la oferta de la empresa S.S., S.A., relativa

al contrato de seguridad del edificio de ? de la Diputación Foral de Gipuzkoa.

b) Auto del Juzgado de Instrucción nº ? de Donostia, de 20 de julio de 2005, de

declaración de extinción de responsabilidad criminal por muerte del reo y de

archivo de diligencias previas.

c) Informe pericial emitido por la empresa A., S.L. sobre el siniestro, en fecha 12

de junio de 2006.

d) Pliego de cargos de fecha 13 de octubre de 2006, formulado por el Secretario

Técnico del Departamento para la Calidad en la Administración Foral, en su

condición de instructor del expediente de responsabilidad de los daños

ocasionados en el edificio.

e) Acuerdo del Consejo de Diputados, de fecha 5 de diciembre de 2006,

declarando la responsabilidad contractual de la empresa S.S., S.A. por los

daños.

Dictamen 109/2008 Página 1 de 14

f) Solicitud de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Donostia-San

Sebastián, hecha en representación de la empresa S.S., S.A. el 5 de

diciembre de 2007, a la que se adjuntan: escrito anterior de solicitud de

responsabilidad, poderes de representación y Acuerdo del Consejo de

Diputados, de fecha 5 de diciembre de 2006, declarando la responsabilidad

contractual de la empresa por los daños.

g) Solicitud de informe al Servicio municipal de Prevención, Extinción de

Incendios y Salvamento, en fecha 10 de diciembre de 2006.

h) Copia del informe del Servicio municipal de Prevención, Extinción de

Incendios y Salvamentos, de fecha 12 de septiembre de 2005, emitido en

torno al incendio y que fue enviado en su día a la Diputación Foral de

Gipuzkoa.

i) Puesta de manifiesto del expediente de responsabilidad patrimonial a la

empresa solicitante, en fecha 12 de febrero de 2008.

j) Propuesta de resolución, de fecha 6 de noviembre de 2005, en la que se

propone la desestimación de la reclamación.

CONSIDERACIONES

I INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

4. De acuerdo con el artículo 3.1 k) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, el presente dictamen se emite con

carácter preceptivo, al tratarse de una reclamación sobre responsabilidad

patrimonial de un Ayuntamiento de la Comunidad Autónoma, siendo la cantidad

reclamada superior a 6.000 euros.

II CIRCUNSTANCIAS FÁCTICAS RELEVANTES

5. De conformidad con el informe emitido por la empresa A, S.L. sobre el siniestro,

cabe transcribir las siguientes circunstancias de interés:

?La vigilancia del edificio fue encomendada por el Asegurado a S.S., S.A.

mediante contrato de servicios de fecha 19/04/2002, posteriormente prorrogado.

En él se contrataron los siguientes servicios: El Vigilante de seguridad, con

arma, todos los días del año 24 horas. 1 Vigilante de seguridad, con arma, de

lunes a miércoles laborables de 07:00h a 19:00h, y los jueves y viernes

laborables de 07:00h a 15:30h. Para los meses de junio, julio, agosto, y

septiembre, se fijó un horario de lunes a viernes de 07:00h a 15:30h.

Dictamen 109/2008 Página 2 de 14

En el citado contrato se estableció el listado de vigilantes de seguridad que

debían prestar los citados servicios en el edificio, entre los que no se

encontraba el vigilante M.I.A.O., como veremos causante de los daños a que se

refiere este Informe.

Circunstancias Descubrimiento.- Con motivo del siniestro se tramitaron las

Diligencias Previas nº ? por el Juzgado de Instrucción nº ? de San Sebastián.

Según se desprende de la información recabada, fundamentalmente de dichas

Diligencias y del Informe emitido por el Servicio de Extinción de Incendios, el

Domingo día 12 de Junio del pasado año 2005, sobre las 22:50 horas de la

tarde, los vecinos de los edificios cercanos a la Hacienda Foral, observaron que

por la entrada del garaje del mismo salía humo, por lo que dieron aviso al

teléfono de emergencias de SOS DEIAK.

Rápidamente acudieron varias dotaciones de la Ertzaintza y de bomberos del

parque de San Sebastián, comprobando la existencia de fuego en las

dependencias destinadas a imprenta en el sótano-2, en la zona del bunker del

sótano-1, así corno en el archivo del sótano-3, procediendo a su extinción con el

empleo de mangueras.

A las 03:40h del lunes 13 de junio, al efectuar un rastreo en la zona de los

vestuarios del búnker del sótano-1, los bomberos localizaron un cadáver,

inicialmente sin identificar, que posteriormente fue reconocido como el de

F.P.B., vigilante de seguridad de la empresa S.S., S.A., que presentaba un

disparo de arma de fuego en la nuca.

Sobre las 04:00-05:00h la Ertzaintza, ante el descubrimiento del cadáver, y las

circunstancias que rodeaban el incendio, procedió a desalojar completamente el

edificio (que hubo de ser abandonado incluso por los bomberos que ya habían

finalizado su trabajo en las plantas bajo rasante), para efectuar una revisión de

las diez alturas del edificio.

Durante dicha revisión, a las 06:12h la Ertzaintza localizó otro foco en la planta

cuarta, y requirió la presencia de los bomberos que, acompañados de dos

policías, extinguieron el incendio. Durante la revisión del edificio, la Ertzaintza

pudo comprobar que en diversas plantas las pantallas de los ordenadores se

hallaban rotas por golpes violentos, y que en algunos despachos todos los

papeles, documentos, y libros, se hallaban revueltos, y esparcidos por el suelo.

En las dependencias del sótano destinadas a garajes se comprobó que los

vehículos estacionados tenían sus lunas rotas por impactos. A las 06:30h del

lunes 13 de junio las dotaciones continuaron extinguiendo el incendio y

ventilando las plantas bajo rasante, labores que continuaban desarrollándose a

las 09:30h.

Dictamen 109/2008 Página 3 de 14

Paralelamente, sobre las 09:00h, estando los bomberos trabajando en los

sótanos, la Ertzaintza efectuó una nueva revisión del edificio desde la planta

baja hacia arriba. Al llegar a la planta séptima observó la presencia de un ligero

humo en el ambiente. Al acceder a la sala de archivos de esta planta, sita en la

parte central de la planta, observó que salía mucho humo y dos puntos con

documentación apilada en el suelo, una parte de la cual estaba quemada y la

otra estaba quemándose. A la vez que se solicitó la presencia de bomberos

(sobre las 10:45 horas), se aplicó un extintor en los puntos en los que se

observaron las llamas. Sobre las 13:00h se consiguió controlar este incendio de

la planta séptima.

Propagación y Extinción .- El fuego, como hemos indicado, tuvo diferentes

puntos de inicio, por lo que su propagación no resultó lineal, careciendo de una

continuidad, si bien todos ellos parecían tener su origen en zonas de archivos,

con grandes cantidades de papel. En el caso del fuego en los sótanos, su

propagación tuvo lugar por las cantidades de papel de los archivos, previamente

desperdigados por los suelos, pasando seguidamente a cableados, y elementos

plásticos, o con revestimiento de dicho material, así como a los almacenes y los

productos que en ellos se encontraban. En el caso de la planta cuarta, el fuego,

mucho más limitado, e iniciado, asimismo en papeles del archivo, apenas tuvo

propagación.

Y con respecto al fuego más importante, en la planta séptima, también tuvo su

inicio en una zona de archivos, pero al no ser descubierto en los primeros

momentos por estar la puerta cerrada, según nos manifestaron en su día, se

mantuvo en estado latente durante casi doce horas, hasta que, al abrirse la

puerta, y efectuarse un aporte de oxígeno, se propagó, con gran violencia, y

rapidez, a todo el contenido de la planta.

Los bomberos pudieron extinguir, empleando equipos autónomos de

respiración, y pese a la concentración de humo existente, los fuegos de los

sótanos, y de la planta cuarta.

En la mañana del lunes día 13 el fuego de la planta 7 se extendió, utilizando

entonces los bomberos dos grúas dotadas de cestas y cañones de agua, desde

la fachada principal, logrando dominar el fuego sobre las 13:00h, consiguiendo

impedir que se propagase a otras plantas, para lo cual resultó de suma eficacia

la existencia de revestimientos ignífugos en los paramentos principales y

fachadas, así como los voladizos del forjado de las plantas que impidieron que

las llamas, que salían con gran violencia al exterior, pudieran penetrar en la

planta superior. Hemos de señalar que, como ha podido comprobarse con

posterioridad, los sistemas de alarma y extinción no actuaron, ya que todo el

sistema se hallaba 4desconectado desde la propia central de alarmas, en el

interior del edificio.

Dictamen 109/2008 Página 4 de 14

Causa.- Como anteriormente hemos indicado, el fuego no tuvo un solo inicio, ya

que se detectaron un total de siete focos, a saber:

-Un foco en el sótano-3, concretamente en el archivo.

-Un foco en el sótano-2, en la zona de imprenta, y taller de mantenimiento.

-Tres focos en el sótano- 1, uno en el búnker, otro en la zona de archivo, y el

tercero en el paso hacia las escaleras de acceso a planta baja.

-Un foco en la planta 4 en la zona destinada a archivo central.

-Un foco en la planta 7, también en la zona de archivo central

Con ello, evidentemente queda claro que debe totalmente desecharse cualquier

idea que apunte a un incendio accidental, máxime cuando en los focos de fuego

se pudo detectar que se habían apilado papeles en gran cantidad, y en algunos

casos, la existencia de restos de botellas plásticas con metanol, de las que

había existencia en algunos almacenes, ya que se empleaba para la limpieza

de pantallas y algunos elementos.

Se anularon, además, voluntaria e intencionadamente los sistemas de

seguridad desde el propio búnker, apreciándose también numerosos actos

vandálicos llevados a cabo en la zona de garaje de los sótanos, y en la mayoría

de las plantas altas del edificio.

Dadas las excepcionales circunstancias que han rodeado el siniestro que nos

ocupa, con la existencia incluso de dos fallecidos de forma violenta, ha

intervenido la Policía Autónoma Vasca (la Ertzaintza), y sobre todo su Unidad

de Investigación, remitiendo sus Informes al Juzgado de Instrucción nº ? de

San Sebastián, en donde se abrieron las Diligencias ?. Por lo que se ha podido

conocer, tras las investigaciones que hemos efectuado, los hechos se

desarrollaron de la siguiente forma:

El domingo día 12 de junio, a las 07:00h de la mañana, el vigilante de S.S.,

S.A., F.P.B., acudió a relevar a su compañero M.I.A.O., que había estado toda

la noche.

Durante dicha fase de relevo, I.A., al parecer, disparó por la espalda a su

compañero, con el arma reglamentaria que éste le había entregado, un revólver

calibre 38, causándole la muerte.

Como I.A. había cambiado con un compañero el turno de las 15:00h, dispuso de

casi dieciséis horas sin injerencia alguna, durante las cuales procedió a

desconectar todos los sistemas de alarma, y seguidamente a romper, con algún

objeto contundente, las lunas de los vehículos estacionados en los sótanos, así

Dictamen 109/2008 Página 5 de 14

como numerosas pantallas de ordenador, en algunas plantas, revolviendo y

tirando por los suelos papeles y documentos, en otras.

Finalmente, preparó los focos de fuego, haciendo acopio de papeles de los

archivos, papel higiénico de los almacenes, botellas de alcohol de quemar,

obtenido también en almacén, prendiendo los mismos, y abandonando el

edificio, tras dejar todo cerrado, perdiéndose su pista, hasta que el día 14 de

Junio, sobre las 16:00 horas, fue encontrado su cuerpo sin vida en una zona

boscosa cercana al edificio del Kutxaespacio de Miramón.

Posible Intervención de terceros en la producción de los daños y

Responsables.- De las Diligencias Previas nº?, tramitadas por el Juzgado de

Instrucción nº? de San Sebastián, se desprendía que el autor de los actos

vandálicos, incendio, y homicidio del vigilante F.P.B., fue I.A.O.

Teniendo en cuenta que I.A. era un vigilante de seguridad, empleado de la

empresa S.S., S.A. aún cuando no estaba incluido en el listado de vigilantes

que figuraba en el contrato de servicios suscrito por dicha entidad con el

Asegurado al que nos hemos referido anteriormente, y hemos tenido acceso,

estimamos que debe considerarse como responsable a S.S., S.A. Según hemos

podido conocer, S.S., S.A. tiene contratada una póliza de seguro de

responsabilidad civil con la Compañía de Seguros ?.

Teniendo en cuenta las circunstancias especiales del siniestro, la Ertzaintza

tomó el control de actuación y procedimiento, lo que llevó a efecto de forma

profesional adecuada. Asimismo la intervención del cuerpo de bomberos fue

precisa y diligente en las tareas de extinción del incendio.?

6. La Diputación Foral de Gipuzkoa, propietaria del edificio, procedió a tramitar

expediente de responsabilidad contractual frente a la empresa S.S., S.A., a la que

pertenecía el vigilante de seguridad causante material del incendio, acordando

mediante Acuerdo del Consejo de Diputados, de fecha 5 de diciembre de 2006, la

declaración de la responsabilidad contractual de dicha empresa y solidariamente

de su aseguradora, por los daños y perjuicios producidos.

IIIAPLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

A)Análisis del procedimiento:

7. Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el

Título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en

adelante, LRJPAC) y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el

Dictamen 109/2008 Página 6 de 14

Reglamento de los Procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de

las Administraciones Públicas (en adelante, el Reglamento).

8. La reclamación se presentó en representación de los interesados por persona

acreditada y dentro del plazo legal, teniendo en cuenta lo previsto en el inciso

final del artículo 146.2 de la LRJPAC.

9. Es de señalar a este respecto, en primer lugar, que se abrieron en torno a los

hechos diligencias del orden penal, que finalizaron mediante Auto del Juzgado de

Instrucción nº ? de Donostia-San Sebastián, de 20 de julio de 2005, de

declaración de extinción de responsabilidad criminal y de archivo de diligencias

previas, señalando de forma expresa la subsistencia de las acciones civiles.

10. Es de tenerse en cuenta, en segundo lugar, que la mercantil solicitante hizo una

primera reclamación patrimonial en fecha 9 de junio de 2006, es decir, todavía

dentro del plazo anual para el ejercicio de la acción de responsabilidad

patrimonial; aunque supeditara el ejercicio efectivo de la misma hasta conocer la

cuantía de los daños de que se le hiciera responsable con arreglo al expediente

de responsabilidad contractual de que era objeto en aquellos momentos.

11. Tras fijarse por Acuerdo del Consejo de Diputados, de fecha 5 de diciembre de

2006, la responsabilidad contractual de la empresa solicitante por los daños del

incendio producido, es cuando se reformula de nuevo la reclamación.

12. Resulta obligado por lo tanto estimar formulada en plazo la reclamación, por

cuanto el dies a quo del cómputo del plazo prescriptivo de un año, como señala el

artículo 142.5 LRJPAC, no se puede situar, en todos los casos, en la fecha del

hecho o acto que motive la indemnización, sino en la fecha a partir de la cual se

haya manifestado su efecto lesivo, lo que, sin duda, previó el legislador para los

supuestos en que al día de la producción del evento dañoso no se pueda conocer

la efectividad ni el alcance de sus consecuencias resarcitorias, cual sucedió en el

presente caso, en que se le señaló ulteriormente por la Diputación Foral de

Gipuzkoa, en fecha 5 de diciembre de 2006, en debida forma, la responsabilidad

y el abono de la indemnización de daños y perjuicios causados por el siniestro del

edificio.

13. Por ello, el momento inicial del cómputo del referido plazo debe situarse en la

fecha a partir de la que la acción de responsabilidad patrimonial puede ser

ejercitada por el interesado, cuya determinación debe hacerse, además, con una

interpretación lo más favorable posible a la subsistencia de dicha acción

(sentencias del Tribunal Supremo de 5 noviembre 1997 [RJ 1997, 8298] y 25

febrero 1998 [RJ 1998, 1810], entre otras muchas).

14. Cabe reconocerse, por tanto, la vía penal seguida y la de la fijación de

responsabilidad contractual frente a la reclamante como procedentes y

Dictamen 109/2008 Página 7 de 14

susceptibles de interrumpir el plazo de prescripción de la acción de

responsabilidad, ya que permitieron esclarecer datos que resultan relevantes para

el ejercicio y resolución de la presente reclamación patrimonial.

15. El análisis del expediente a la luz del contenido de los artículos 6, 7, 9, 10 y 11 del

Reglamento permite señalar que la instrucción ha sido correctamente realizada.

16. Se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 10 del Reglamento,

incorporándose al procedimiento los informes de los servicios a cuyo

funcionamiento se pudiera imputar el daño ?Servicio municipal de Prevención,

Extinción de Incendios y Salvamentos?.

17. En el expediente consta la realización de la audiencia que, tal y como determina

el artículo 11 del Reglamento, debe practicarse una vez instruido el procedimiento

e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, sobre la totalidad

del expediente tramitado hasta dicho momento, notificando a los interesados su

iniciación acompañada de la relación de los documentos obrantes en el

expediente y otorgándoles un plazo no inferior a diez días ?en el caso de 15?

para que puedan formular las alegaciones y presentar los documentos y

justificantes que estimen pertinentes; aunque en este caso no fuera finalmente

utilizado.

18. En orden al plazo para resolver y notificar la decisión administrativa debe

señalarse que el expediente se somete a esta Comisión dentro del plazo legal de

seis meses establecido en el artículo 13.3 del Reglamento.

19. El citado plazo debe entenderse que se suspende automáticamente con la

remisión del expediente a consulta de esta Comisión, por disposición del artículo

42.5 de la LRJPAC, sin que conste que se haya dado cuenta de esta remisión a

los interesados.

B) Análisis del fondo:

20. El régimen de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas tiene

su fundamento específico en el artículo 106.2 de la Constitución (CE) que

establece que los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán

derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos,

salvo los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del

funcionamiento de los servicios públicos.

21. Dicho régimen se encuentra hoy contemplado en los artículos 139 y siguientes de

la LRJPAC y resulta también de aplicación a las entidades locales, de acuerdo

con el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de

Régimen Local (LBRL).

Dictamen 109/2008 Página 8 de 14

22. Son requisitos exigidos para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial:

la efectividad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado

en relación a una persona o grupo de personas; que el daño o lesión sufrido sea

consecuencia del funcionamiento normal o anormal ?es indiferente la

calificación? de los servicios públicos en una relación directa e inmediata de

causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que puedan alterar el

curso causal; la inexistencia de fuerza mayor; y, finalmente, que el reclamante no

tenga el deber jurídico de soportar el daño por su propia conducta.

23. En cuanto a la noción de servicio público a los fines del artículo 106.2 CE, la

jurisprudencia viene considerando como tal toda actuación, gestión, actividad o

tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o

pasividad con resultado lesivo

24. El municipio, entidad a la que se reclama, ostenta competencias genéricas en

materia de prevención y extinción de incendios (artículo 25.2. c] LBRL),

constituyendo una obligación mínima en los municipios que dispongan de una

población superior a 20.000 habitantes (artículo 26.1. c] LBRL), que se da en el

supuesto.

25. Es de señalar que la cuestión a dilucidar se centra en si la intervención de los

servicios de incendios del Ayuntamiento fue o no adecuada en las circunstancias

del caso.

26. Alegan los reclamantes que la responsabilidad por los daños deviene municipal

por ser objetiva con arreglo a sus competencias y con independencia de las

deficiencias que aprecia en la actuación del servicio de bomberos, al no detectar

a tiempo el foco de la séptima planta del edificio que ocasionó la destrucción más

importante y los daños de mayor cuantía.

27. Señala el Ayuntamiento en la propuesta, por su parte, que, con base en el

carácter objetivo de los informes incorporados a la instrucción frente a la mera

manifestación de los reclamantes, no se aprecia una relación directa, inmediata y

exclusiva del servicio municipal de bomberos, sin intervención de causas extrañas

que interrumpan el nexo causal exigible para el reconocimiento de la

responsabilidad.

28. Cabe significar ?recordando lo dicho en los DDCJA 12/2000 y 5/2007? que la

imputación del daño a la Administración presenta una marcada peculiaridad en

casos como el presente, en que el servicio público implicado es un servicio de

extinción de incendios (como en otros, así el genérico de salvamento o de

rescate), por cuanto los incendios no son riesgos creados por el servicio de

extinción de incendios, aunque la Administración responderá si el mal

funcionamiento del servicio propiciara que el incendio se propagase.

Dictamen 109/2008 Página 9 de 14

29. En tales casos, la Administración interviene cuando ya se ha producido un evento

con potencialidad lesiva a cuyo proceso causal aquélla es ajena, tratándose, por

tanto, de una intervención a posteriori cuyo objetivo es evitar que esa

potencialidad ya constituida se haga acto dañoso o mitigar el alcance de éste.

30. Dicho de otra forma, se trata de supuestos en que se reclama por un daño que se

liga directamente con un riesgo en cuya creación la Administración reclamada no

ha participado, si bien interviene posteriormente para intentar evitar que ese

riesgo no se materialice, sin conseguirlo.

31. Siendo así, resulta obvio que el daño únicamente podrá imputarse al servicio de

extinción cuando éste haya funcionado anormalmente, pues si el mismo se ha

desarrollado con normalidad, no podrá sostenerse que se ha incorporado al

proceso causal incrementando el riesgo preexistente, debiéndose concluir que el

daño es materialización exclusiva de tal riesgo.

32. En el argumento que precede, el carácter del funcionamiento del servicio se

contempla desde la perspectiva de la imputación objetiva del daño a la

Administración; pero también puede contemplarse desde la perspectiva del

requisito de la antijuridicidad del daño con el mismo resultado de exclusión de la

responsabilidad.

33. En efecto, puede sostenerse que el Derecho impone a la víctima soportar los

daños derivados de eventos desencadenados por la indiligencia de aquélla o por

cualquier otra causa ajena al funcionamiento de la Administración Pública,

aunque, con posterioridad a la producción de dichos eventos, intervenga ésta en

funciones de salvamento sin éxito, si tal intervención puede considerarse

funcionamiento normal del servicio público.

34. Este deber de soportar el daño se deriva de la esencia misma de la institución de

la responsabilidad patrimonial de la Administración, pues cualquiera que sea la

forma en que se explique su fundamento (teoría del riesgo, teoría de la

socialización de los riesgos o teoría de la igualdad ante las cargas públicas) no es

coherente con el mismo que la Comunidad cubra los daños que, proviniendo de

causas ajenas al tráfico administrativo, no hayan podido evitarse a pesar del

funcionamiento normal del servicio público de extinción de incendios, salvamento

o de atención de emergencias.

35. Según se dijo en el DCJA 27/1999: ?Para determinar si ha sido normal o anormal el

funcionamiento de un servicio público, hay que tener en cuenta no sólo las normas positivas de

todo tipo que lo disciplinan (leyes, normas de derecho comunitario, de derecho internacional,

reglamentos, circulares internas, etc.), sino, también, el deber de diligencia que

razonablemente requieran las circunstancias de cada realización concreta del servicio y el

número y grado de los riesgos que conlleve, valorándolas a la luz de los estándares mínimos

de seguridad socialmente establecidos respecto de dicho servicio. De tal manera que debería

Dictamen 109/2008 Página 10 de 14

calificarse de anormal, además del funcionamiento que incumpliese dichas normas, aquél que,

aun moviéndose en el marco de las mismas, no respondiera a las exigencias del sobredicho

deber de diligencia en concreto.?

36. Al no haber normas precisas sobre los deberes de la Administración en los casos

como el que nos ocupa, esto es, al no poder aplicar estándares de

funcionamiento del servicio positivizados normativamente, hay que acudir a los

estándares sociales, frecuentemente usados por los tribunales.

37. Como se argumenta en el DCJA 11/2000:

?tal operación entraña gran dificultad, habida cuenta de la indefinición que

acompaña a tal concepto y de la variedad de criterios que pueden barajarse

para aplicar el mismo a cada caso. Sin embargo, sí se pueden fijar algunas

pautas orientativas, a saber:

a) Los estándares sociales no deben ser ajenos a la valoración de las

disponibilidades económicas del poder público, ni pueden establecerse de tal

manera que desvirtúen la facultad de opción que dicho poder conlleva en lo

tocante a la asignación de tales disponibilidades a fines concretos.

b) Dichos estándares no pueden fijarse en atención a lo deseable, sino en

consideración a lo razonablemente posible, no debiendo, por ende, confundirse

con la consecución de los objetivos máximos del servicio ni determinarse, con

planteamientos ex post facto, en función exclusivamente de la gravedad del

daño.

c) Es, en definitiva, el test de razonabilidad, aplicado en consideración a la

naturaleza del servicio y las circunstancias del caso, el criterio que debe

alumbrar siempre las decisiones al respecto.?

38. En el caso se ofrecen ?más allá de la mera alegación sobre el presunto deficiente

servicio prestado en el incendio por los servicios municipales, por no detectar a

tiempo el foco de la séptima planta del edificio que ocasionó la destrucción más

importante y los daños de mayor cuantía? sendos informes suscritos por los

servicios relacionados con la prestación ?Servicios de Prevención, Extinción de

Incendios y Salvamentos e Informe pericial emitido por la empresa A, S.L.?, que

permiten considerar aspectos y deducir conclusiones sobre el servicio

efectivamente prestado.

39. Se extrae así de ambos informes y actuaciones judiciales habidas en torno al

incendio que el mismo se originó por la acción deliberada de una persona ?un

empleado de la propia empresa reclamante?, que operó con disposición amplia

de tiempo desde dentro mismo del edificio, provocando distintos focos de fuego

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en varias plantas del mismo y logrando inhibir gran número de medidas de

extinción de que disponía el edificio mismo.

40. La intervención, por su parte, de los servicios de extinción de incendios, que se

extendió desde las 22:52 horas del día 12 de junio de 2005, domingo, hasta las

9:35 horas del día 14 de junio de 2005, resultó rápida, tardando dos minutos

solamente en efectuar la salida desde que se recibiera el aviso.

41. Los agentes se aplicaron en extinguir primeramente la zona del subsuelo del

edificio, por donde se apreciaba la salida de humo en los instantes iniciales,

dedicándose a tareas también de rescate desde tener conocimiento de la

existencia de una persona desaparecida, que localizaron a las 3:40 horas.

42. Las labores se interrumpieron entre las 4:00 y las 5:00, al recibir orden policial de

desalojar el edificio a fin de rastrear el resto de las plantas del edificio, ante las

circunstancias en que apareció la persona desaparecida, fallecida por un disparo

de arma de fuego.

43. Durante las labores de revisión policial se localizaron nuevos focos en la planta

cuarta, procediendo los bomberos a intervenir acompañados de agentes

policiales; así como más tarde de nuevo, a las 10.45, en la planta séptima ?con

presencia de dos pilas de documentación, una quemada y otra en vías de

hacerlo, que habían quedado aisladas al mantenerse las puertas cerradas?, cuya

extinción se prolongó por más tiempo, tras dos intentos baldíos, debiendo

solicitarse refuerzos del servicio foral y actuarse al unísono desde el interior y

exterior del edificio, finalizando su extinción a las 13:00 horas.

44. Con arreglo a los datos que se extraen de los informes, no cabe atribuir tacha

alguna a la actuación de los servicios de extinción que reciben, por el contrario,

una valoración positiva expresa en el informe pericial: ?Asimismo la intervención del

cuerpo de bomberos fue precisa y diligente en las tareas de extinción del incendio?.

45. Cabe afirmar que la intervención del servicio de extinción fue pronta y continuada,

interrumpiéndose sólo al recibirse órdenes policiales expresas de desalojo del

edificio, sin que dichas órdenes se hayan cuestionado ni se hayan considerado

infundadas (persona fallecida por arma de fuego, presencia de actos vandálicos).

46. No parece posible inferir por lo tanto que la intervención del servicio público

demandado resultara tardía o falta de pericia, ni productora o propagadora de

daños, ni tampoco desprovista de medios adecuados y suficientes, con arreglo a

la intensidad que alcanzara el incendio en cada momento.

47. Hay que tener en cuenta que, como destaca el informe pericial, el incendio no

resultó casual sino producto de la acción deliberada de una tercera persona,

actuando con impunidad y medios destructivos importantes ?siete focos de fuego

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distribuidos en cinco plantas, empleo de productos inflamantes, desconexión de

medidas de extinción, realización de numerosos actos vandálicos en garajes y

mayoría de las plantas altas?, que requirió de los servicios de extinción una

actuación extensa en horas ?desde las 22:52 horas del día 12 de junio de 2005,

domingo, hasta las 9:35 horas del día 14 de junio de 2005? e intensa en

determinados focos ?planta séptima, con presencia de dos pilas de

documentación, una quemada y otra en vías de hacerlo, que habían quedado

aisladas al mantenerse las puertas del archivo central cerradas, y cuya extinción

se prolongó desde las 10.45 a las 13:00 horas del día 13 de junio de 2005,

debiendo solicitarse refuerzos del servicio foral y actuarse también desde el

exterior del edificio.

48. No ha quedado acreditado, por otra parte, que una actuación alternativa o

diferente del servicio de bomberos en la planta séptima ?foco al que se achaca la

mayor causa de pérdida el reclamante? hubiera disminuido los efectos

destructivos del siniestro, ya que se acredita que el conato de incendio

descubierto e iniciado en una de las pilas de documentos almacenada en ella se

desarrolló con mucha rapidez al intensificarse sobre las 10:45 horas con el

descubrimiento del foco por los agentes policiales e intervenir a continuación el

servicio de bomberos, cobrando intensidad probablemente por el efecto que

produjo en el foco la apertura repentina del habitáculo del archivo, extendiéndose

por el falso techo y quedando la planta destruida para cuando se logró dominar el

incendio.

49. A la vista de los citados informes, la Comisión no tiene razones objetivas para

poder concluir que los servicios municipales actuantes no respondieran a las

cotas de rendimiento mínimo exigidos en la prestación del servicio por las

unidades de extinción que intervinieron en el incendio, resultando determinante

en la imputabilidad del siniestro la poderosa intervención de la tercera persona a

que se ha hecho mención.

50. Resulta desde este punto de vista sorprendente que la reclamante impute la

cuantía global del daño en exclusiva a la actuación del servicio municipal, sin

deducir cifra alguna por la intervención en los hechos de esa tercera persona, que

pertenecía a su organización.

51. Con base en lo que antecede, y no pudiéndose observar en la prestación de los

servicios del ente reclamado ninguna actuación que quepa calificar como

deficitaria o anormal en su funcionamiento, premisa que hemos establecido

previamente como necesaria para reconocer la responsabilidad patrimonial en

supuestos en que se vean involucrados servicios de la naturaleza del que

constituye el de extinción de incendios, no procede estimarse la reclamación.

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CONCLUSIÓN

No existe responsabilidad patrimonial de la Administración municipal en relación con la

reclamación formulada por la empresa S.S., S.A., por los daños derivados del incendio

que se produjo en el edificio de la Diputación Foral de Gipuzkoa, sito en ? de

Donostia-San Sebastián, el 12 de junio de 2005.

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