Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 092/2001 de 25 de octubre de 2001

Cuestión

Informe sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por V. y C., S. Coop. por los perjuicios económicos soportados en la promoción concertada de viviendas de protección oficial en Elgoibar.

Contestacion

DICTAMEN Nº: 092/2001

TÍTULO: Consulta 76/2001 sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial

formulada por V. y C., S. Coop. por los perjuicios económicos soportados en la

promoción concertada de viviendas de protección oficial en Elgoibar.

ANTECEDENTES

1. En el Boletín Oficial del País Vasco nº 110, de 12 de junio de 2000 se publicaron las

Bases del concurso público para la promoción concertada de 120 viviendas de

protección oficial en Elgoibar, en cuya Base II, B), 6., se preveía la posibilidad de

construir una superficie útil de locales comerciales estimada de 931,95 m2.

2. Mediante Resolución de 22 de agosto de 2000, del Director de Planificación y Gestión

Financiera, se adjudicó a la empresa V. y C., S. Coop. (en adelante, VC) los beneficios

de la ?Promoción Concertada de 120 viviendas de Protección Oficial en el municipio

de Elgoibar (Gipuzkoa)?.

3. Mediante escrito de 22 de octubre de 2000, VC comunicó al Departamento de

Ordenación del Territorio, Vivienda y Medio Ambiente que la regulación urbanística

municipal para esa zona establecía como destino de los locales el equipamiento social

público, de cesión obligatoria y gratuita al Ayuntamiento de Elgoibar, aportando, a

efectos de acreditación, copia de la ficha urbanística del Plan Parcial del Sector

Urruzuno del término municipal de referencia.

4. Por Orden de 25 de mayo de 2001 el Consejero de Ordenación del Territorio, Vivienda

y Medio Ambiente, acordó incoar expediente de responsabilidad patrimonial con

relación a la promoción concertada citada anteriormente, como consecuencia de la

obligatoriedad para dicha promotora de entregar los locales comerciales al precitado

Ayuntamiento de Elgoibar. El expediente se tramitó según el procedimiento abreviado,

en el transcurso del cual VC cuantificó la lesión en 65.236.500,- pesetas, precio de

venta de los locales estimado en la oferta presentada.

5. La propuesta de resolución de 23 de julio de 2001, considerando que se cumplían

todos los requisitos exigidos por las normas legales y reglamentarias de aplicación,

propuso indemnizar a la empresa VC con la cantidad de 65.236.500,- pesetas,

condicionando su abono a la acreditación de la transmisión mediante escritura pública

de los locales para equipamiento público al Ayuntamiento de Elgoibar.

EUSKO JAURLARITZAREN AHOLKU

BATZORDE JURIDIKOA

COMISIÓN JURÍDICA ASESORA

DEL GOBIERNO VASCO

DOCUMENTACIÓN

6. El expediente comprende, además de la Orden de consulta, del escrito de remisión y

de los ya citados escritos (con su documentación adjunta) y resoluciones

administrativas, copia de la documentación técnico-económica aportada por la

Cooperativa de referencia en el concurso para la adjudicación de la promoción

concertada de 120 viviendas de protección oficial en Elgoibar, copia de la convocatoria

de referencia, así como de la propuesta de resolución por la que se estima la

reclamación de responsabilidad patrimonial.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

7. El supuesto de hecho en que se basa la petición de responsabilidad patrimonial

consiste en la disparidad entre la convocatoria pública, que asignaba al proyecto una

superficie útil para locales comerciales de 931,95 m2, y el planeamiento urbanístico

municipal para el mismo polígono, que no autoriza la construcción de locales

comerciales, sino que reserva la expresada superficie para equipamiento comercial

público.

8. La posibilidad de que unos locales, en principio comerciales, puedan quedar

destinados a equipamiento social público está expresamente prevista en el artículo 10

del Anexo al Reglamento de Planeamiento Urbanístico (titulado: ?Reservas de suelo

para dotaciones en Planes Parciales?), que se remite, a su vez, a las previsiones de

los correspondientes Planes Parciales para su concreción.

9. El Plan Parcial del Sector Urruzuno, aprobado definitivamente con fecha 7 de abril de

1998, establece que la edificación que se lleve a cabo en la parcela P.R.1 integrará un

mínimo de 969 m2 con destino a Equipamiento Social Público.

10. El destino de referencia, de conformidad a lo previsto en el artículo 84.3 de la Ley

sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana [Texto Refundido, aprobado por Real

Decreto 1346/1976, de 9 de abril (BOE nº 114 y 115, de 16 y 17/06/76)], obliga a ceder

obligatoria y gratuitamente al Ayuntamiento en que se enclave el terreno de referencia

los locales destinados a tal fin.

11. Ha sido, por consiguiente, la existencia de la diferencia entre el destino previsto de los

locales en el concurso público realizado por el Departamento de Ordenación del

Territorio, Vivienda y Medio Ambiente y el destino específico previsto en el

ordenamiento urbanístico municipal, la causa que, supuestamente, ha provocado el

daño a la empresa adjudicataria de aquél, en cuanto le supone una minoración de

ingresos por la imposibilidad de destinar a la venta los locales del edificio.

12. Conforme se ha expresado en reiteradas ocasiones, tanto por la jurisprudencia como

en los dictámenes de esta Comisión Jurídica, la procedencia de la responsabilidad

patrimonial exige la presencia de un daño, evaluable económicamente, en el

____________________________________________________________________________________

Dictamen 92/2001 Página 2 de 4

patrimonio de un particular, originado como consecuencia del actuar de una

Administración pública sin que aquel tenga la obligación de soportarlo.

13. El Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda y Medio Ambiente así lo

entendió al acordar la incoación de oficio de expediente de responsabilidad patrimonial

y elaborar la propuesta de resolución en la que se considera acreditada la existencia

de daño, su antijuridicidad, así como, su evaluación económica.

14. Sin embargo no basta la simple constatación de la producción de un daño, ni de su

antijuridicidad, para concluir la procedencia de la responsabilidad patrimonial de la

Administración. Este instituto jurídico está configurado en la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común (artículos 139 a 144), como un mecanismo extracontractual,

procedente sólo en ausencia de otros sistemas de reparación que puedan provenir de

las relaciones jurídicas entre el particular reclamante y la Administración generadora

del daño.

15. En el presente supuesto procede, por tanto, determinar si la relación existente entre V.

y C., S. Coop. y la Administración pública (en este caso el Departamento de

Ordenación del Territorio, Vivienda y Medio Ambiente) tiene o no carácter contractual.

Para ello, hay que partir de la naturaleza del concurso público convocado y de la

resolución de adjudicación del mismo. Pues bien, examinados los documentos

relativos a ambos extremos, nos encontramos en primer lugar, ante un contrato

administrativo por el que se constituye un derecho de superficie sobre un terreno de

titularidad pública a favor del adjudicatario del concurso, a un precio sustancialmente

inferior al del mercado, lo que permite condicionar el uso del citado derecho (su

destino a la construcción de viviendas de protección oficial, la determinación de los

futuros adquirientes de las viviendas y sus precios máximos de venta, entre otras). Por

otra parte, junto al aspecto puramente negocial típico del contrato de cesión del

derecho de superficie, aparecen en el mismo una serie de ventajas (acceso a

préstamos en condiciones ventajosas, puesta a disposición del adjudicatario del

proyecto básico de edificación con carácter gratuito, entre otras) que entran dentro de

lo que conceptualmente se encuadra como actividad de fomento administrativa,

prevista y regulada para el caso en el Decreto 104/1997, de 6 de mayo, sobre

promociones concertadas de viviendas de protección oficial.

16. Nos hallamos, por tanto, ante un contrato administrativo subsumible en los tipos

previstos en el artículo 5.2(b) de la Ley Contratos de las Administración Públicas

(Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio), en

cuanto que su realización tiene por finalidad coadyuvar a las políticas públicas de

satisfacción de la demanda de viviendas de protección oficial.

17. La existencia de esta relación jurídica específica determina que todas las incidencias

que de aquella puedan surgir deban resolverse por el cauce de la legislación

específica que la regula, por lo que no puede acudirse al cauce de la responsabilidad

patrimonial.

____________________________________________________________________________________

Dictamen 92/2001 Página 3 de 4

18. Por lo expuesto, el dictamen solicitado a la Comisión, no tiene encaje en ninguna de

las previsiones del artículo 3.1 del Decreto 187/1999, de 13 de abril, por el que se crea

la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno Vasco.

CONCLUSIÓN

19. No procede estimar responsabilidad patrimonial de la Administración en el expediente

de referencia, debiendo resolverse las cuestiones que se han suscitado conforme a la

legislación sobre contratación administrativa.

____________________________________________________________________________________

Dictamen 92/2001 Página 4 de 4

DICTAMEN Nº: 092/2001

TÍTULO: Consulta 76/2001 sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial

formulada por V. y C., S. Coop. por los perjuicios económicos soportados en la

promoción concertada de viviendas de protección oficial en Elgoibar.

ANTECEDENTES

1. En el Boletín Oficial del País Vasco nº 110, de 12 de junio de 2000 se publicaron las

Bases del concurso público para la promoción concertada de 120 viviendas de

protección oficial en Elgoibar, en cuya Base II, B), 6., se preveía la posibilidad de

construir una superficie útil de locales comerciales estimada de 931,95 m2.

2. Mediante Resolución de 22 de agosto de 2000, del Director de Planificación y Gestión

Financiera, se adjudicó a la empresa V. y C., S. Coop. (en adelante, VC) los beneficios

de la ?Promoción Concertada de 120 viviendas de Protección Oficial en el municipio

de Elgoibar (Gipuzkoa)?.

3. Mediante escrito de 22 de octubre de 2000, VC comunicó al Departamento de

Ordenación del Territorio, Vivienda y Medio Ambiente que la regulación urbanística

municipal para esa zona establecía como destino de los locales el equipamiento social

público, de cesión obligatoria y gratuita al Ayuntamiento de Elgoibar, aportando, a

efectos de acreditación, copia de la ficha urbanística del Plan Parcial del Sector

Urruzuno del término municipal de referencia.

4. Por Orden de 25 de mayo de 2001 el Consejero de Ordenación del Territorio, Vivienda

y Medio Ambiente, acordó incoar expediente de responsabilidad patrimonial con

relación a la promoción concertada citada anteriormente, como consecuencia de la

obligatoriedad para dicha promotora de entregar los locales comerciales al precitado

Ayuntamiento de Elgoibar. El expediente se tramitó según el procedimiento abreviado,

en el transcurso del cual VC cuantificó la lesión en 65.236.500,- pesetas, precio de

venta de los locales estimado en la oferta presentada.

5. La propuesta de resolución de 23 de julio de 2001, considerando que se cumplían

todos los requisitos exigidos por las normas legales y reglamentarias de aplicación,

propuso indemnizar a la empresa VC con la cantidad de 65.236.500,- pesetas,

condicionando su abono a la acreditación de la transmisión mediante escritura pública

de los locales para equipamiento público al Ayuntamiento de Elgoibar.

EUSKO JAURLARITZAREN AHOLKU

BATZORDE JURIDIKOA

COMISIÓN JURÍDICA ASESORA

DEL GOBIERNO VASCO

DOCUMENTACIÓN

6. El expediente comprende, además de la Orden de consulta, del escrito de remisión y

de los ya citados escritos (con su documentación adjunta) y resoluciones

administrativas, copia de la documentación técnico-económica aportada por la

Cooperativa de referencia en el concurso para la adjudicación de la promoción

concertada de 120 viviendas de protección oficial en Elgoibar, copia de la convocatoria

de referencia, así como de la propuesta de resolución por la que se estima la

reclamación de responsabilidad patrimonial.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

7. El supuesto de hecho en que se basa la petición de responsabilidad patrimonial

consiste en la disparidad entre la convocatoria pública, que asignaba al proyecto una

superficie útil para locales comerciales de 931,95 m2, y el planeamiento urbanístico

municipal para el mismo polígono, que no autoriza la construcción de locales

comerciales, sino que reserva la expresada superficie para equipamiento comercial

público.

8. La posibilidad de que unos locales, en principio comerciales, puedan quedar

destinados a equipamiento social público está expresamente prevista en el artículo 10

del Anexo al Reglamento de Planeamiento Urbanístico (titulado: ?Reservas de suelo

para dotaciones en Planes Parciales?), que se remite, a su vez, a las previsiones de

los correspondientes Planes Parciales para su concreción.

9. El Plan Parcial del Sector Urruzuno, aprobado definitivamente con fecha 7 de abril de

1998, establece que la edificación que se lleve a cabo en la parcela P.R.1 integrará un

mínimo de 969 m2 con destino a Equipamiento Social Público.

10. El destino de referencia, de conformidad a lo previsto en el artículo 84.3 de la Ley

sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana [Texto Refundido, aprobado por Real

Decreto 1346/1976, de 9 de abril (BOE nº 114 y 115, de 16 y 17/06/76)], obliga a ceder

obligatoria y gratuitamente al Ayuntamiento en que se enclave el terreno de referencia

los locales destinados a tal fin.

11. Ha sido, por consiguiente, la existencia de la diferencia entre el destino previsto de los

locales en el concurso público realizado por el Departamento de Ordenación del

Territorio, Vivienda y Medio Ambiente y el destino específico previsto en el

ordenamiento urbanístico municipal, la causa que, supuestamente, ha provocado el

daño a la empresa adjudicataria de aquél, en cuanto le supone una minoración de

ingresos por la imposibilidad de destinar a la venta los locales del edificio.

12. Conforme se ha expresado en reiteradas ocasiones, tanto por la jurisprudencia como

en los dictámenes de esta Comisión Jurídica, la procedencia de la responsabilidad

patrimonial exige la presencia de un daño, evaluable económicamente, en el

____________________________________________________________________________________

Dictamen 92/2001 Página 2 de 4

patrimonio de un particular, originado como consecuencia del actuar de una

Administración pública sin que aquel tenga la obligación de soportarlo.

13. El Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda y Medio Ambiente así lo

entendió al acordar la incoación de oficio de expediente de responsabilidad patrimonial

y elaborar la propuesta de resolución en la que se considera acreditada la existencia

de daño, su antijuridicidad, así como, su evaluación económica.

14. Sin embargo no basta la simple constatación de la producción de un daño, ni de su

antijuridicidad, para concluir la procedencia de la responsabilidad patrimonial de la

Administración. Este instituto jurídico está configurado en la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común (artículos 139 a 144), como un mecanismo extracontractual,

procedente sólo en ausencia de otros sistemas de reparación que puedan provenir de

las relaciones jurídicas entre el particular reclamante y la Administración generadora

del daño.

15. En el presente supuesto procede, por tanto, determinar si la relación existente entre V.

y C., S. Coop. y la Administración pública (en este caso el Departamento de

Ordenación del Territorio, Vivienda y Medio Ambiente) tiene o no carácter contractual.

Para ello, hay que partir de la naturaleza del concurso público convocado y de la

resolución de adjudicación del mismo. Pues bien, examinados los documentos

relativos a ambos extremos, nos encontramos en primer lugar, ante un contrato

administrativo por el que se constituye un derecho de superficie sobre un terreno de

titularidad pública a favor del adjudicatario del concurso, a un precio sustancialmente

inferior al del mercado, lo que permite condicionar el uso del citado derecho (su

destino a la construcción de viviendas de protección oficial, la determinación de los

futuros adquirientes de las viviendas y sus precios máximos de venta, entre otras). Por

otra parte, junto al aspecto puramente negocial típico del contrato de cesión del

derecho de superficie, aparecen en el mismo una serie de ventajas (acceso a

préstamos en condiciones ventajosas, puesta a disposición del adjudicatario del

proyecto básico de edificación con carácter gratuito, entre otras) que entran dentro de

lo que conceptualmente se encuadra como actividad de fomento administrativa,

prevista y regulada para el caso en el Decreto 104/1997, de 6 de mayo, sobre

promociones concertadas de viviendas de protección oficial.

16. Nos hallamos, por tanto, ante un contrato administrativo subsumible en los tipos

previstos en el artículo 5.2(b) de la Ley Contratos de las Administración Públicas

(Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio), en

cuanto que su realización tiene por finalidad coadyuvar a las políticas públicas de

satisfacción de la demanda de viviendas de protección oficial.

17. La existencia de esta relación jurídica específica determina que todas las incidencias

que de aquella puedan surgir deban resolverse por el cauce de la legislación

específica que la regula, por lo que no puede acudirse al cauce de la responsabilidad

patrimonial.

____________________________________________________________________________________

Dictamen 92/2001 Página 3 de 4

18. Por lo expuesto, el dictamen solicitado a la Comisión, no tiene encaje en ninguna de

las previsiones del artículo 3.1 del Decreto 187/1999, de 13 de abril, por el que se crea

la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno Vasco.

CONCLUSIÓN

19. No procede estimar responsabilidad patrimonial de la Administración en el expediente

de referencia, debiendo resolverse las cuestiones que se han suscitado conforme a la

legislación sobre contratación administrativa.

____________________________________________________________________________________

Dictamen 92/2001 Página 4 de 4