Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 087/2006 de 04 de octubre de 2006

Cuestión

Consulta 88/2006 del proyecto de Decreto sobre complementos retributivos adicionales del personal docente e investigador de la Universidad del País Vasco /Euskal Herriko Unibertsitatea.

Contestacion

DICTAMEN Nº: 87/2006

TÍTULO: Consulta 88/2006 del proyecto de Decreto sobre complementos

retributivos adicionales del personal docente e investigador de la Universidad

del País Vasco /Euskal Herriko Unibertsitatea.

ANTECEDENTES

1. Por Orden de 7 de agosto de 2006, del Consejero de Educación, Universidades e

Investigación se somete a consulta de la Comisión el proyecto de Decreto sobre

complementos retributivos adicionales del personal docente e investigador de la

Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea.

2. El expediente remitido comprende, además del texto del proyecto de Decreto y de la

Orden acordando la consulta:

- Orden de 10 de febrero de 2006 del Consejero de Educación, Universidades e

Investigación, por la que se inicia el procedimiento de elaboración.

- Orden de 23 de febrero de 2006 del Consejero de Educación, Universidades e

Investigación, de aprobación previa del proyecto de Decreto sobre

complementos retributivos adicionales del personal docente e investigador de

la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea.

- Memoria justificativa del proyecto, de 23 de febrero de 2006, elaborada por la

Dirección de Universidades del Departamento de Educación, Universidades e

Investigación, con los siguientes epígrafes: 1) Características de los

complementos retributivos; 2) Razones para este Decreto; 3) Pasos dados para

elaborar este Decreto; 4) Previsión económica para el pago de los atrasos del

2005; y 5) Previsión económica para el 2006.

- Redacción inicial del proyecto de Decreto.

- Acuerdo de 21 de diciembre de 2004 suscrito entre el Departamento de

Educación, Universidades e Investigación y la Universidad del País

Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea, para el desarrollo de un modelo estable

de financiación e implantación de un modelo de retribuciones adicionales.

- Oficio de 1 de marzo de 2006 de remisión del proyecto al Consejo Vasco de

Universidades para alegaciones.

- Alegaciones al proyecto del Consejo Social de la Universidad del País

Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea, de 13 de marzo de 2006.

- Alegaciones al proyecto de la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko

Unibertsitatea, de 16 de marzo de 2006.

- Informe jurídico emitido por la Dirección de Estudios y Régimen Jurídico del

Departamento de Educación, Universidades e Investigación, de 28 de marzo de

2006.

- Informe emitido por la Dirección de Función Pública del Departamento de

Hacienda y Administración Pública, de 10 de abril de 2006.

- Memoria complementaria, de 11 de mayo de 2006, elaborada por la Dirección

de Universidades del Departamento de Educación, Universidades e

Investigación, en la que se mencionan las modificaciones introducidas en el

proyecto con motivo del informe de la Dirección de Función Pública.

- Informe de la Oficina de Control Económico, de 12 de julio de 2006, en el que

se formulan una serie de objeciones al proyecto.

- Acuerdo de 19 de julio de 2006, suscrito por representantes del Departamento

de Educación, Universidades e Investigación, del Rectorado de la Universidad

del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea, y de las Centrales Sindicales

LAB y STEE-EILAS, por el que se regulan distintos aspectos de los

complementos retributivos adicionales del personal docente e investigador de

la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea, a establecer en

desarrollo y conformidad con lo dispuesto en la Ley 3/2004, de 25 de febrero,

del Sistema Universitario Vasco.

- Segunda redacción del proyecto de Decreto.

- Memoria complementaria, de 27 de julio de 2006, elaborada por la Dirección de

Universidades del Departamento de Educación, Universidades e Investigación,

en la que se mencionan las modificaciones introducidas en el proyecto con

motivo del informe de la Dirección de Función Pública, el Informe de la Oficina

de Control Económico y el Acuerdo suscrito con las centrales sindicales.

- Informe emitido por la Dirección de Función Pública del Departamento de

Hacienda y Administración Pública, de 1 de agosto de 2006.

CONSIDERACIONES

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I. INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN.

3. El presente dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo establecido en

el artículo 3.1 c) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica

Asesora de Euskadi, al tratarse de un proyecto de disposición reglamentaria que

desarrolla la Ley 3/2004, de 25 de febrero, del Sistema Universitario Vasco (en

adelante LSUV).

II. DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO.

4. Se somete a consulta el proyecto de Decreto sobre complementos retributivos

adicionales del persona docente e investigador de la Universidad del País Vasco/

Euskal Herriko Unibertsitatea.

5. Se trata de una norma que, según expresa su Preámbulo, desarrolla la previsión del

artículo 34 de la LSUV, con la que se pretende, en primer lugar, fomentar y reconocer

la actividad y el desarrollo profesional del personal docente e investigador de la

UPV/EHU, aplicando los conceptos de eficacia, eficiencia y calidad marcados por la

LSUV y, en segundo lugar, acomodar la regulación de estos complementos

singulares a los objetivos de política universitaria que sean establecidos por el

Gobierno a través de instrumentos de planificación oportunos y, especialmente, del

Plan Universitario.

6. Los complementos se configuran como un mecanismo selectivo e individualizado

para el reconocimiento y mejora de las condiciones salariales, con los que

recompensar el cumplimiento de las obligaciones docentes, investigadoras y de

gestión cuando se realiza por encima de unos estándares mínimos de calidad y del

cumplimiento de las obligaciones básicas, teniendo un carácter variable, no

consolidable y quedando sujeta su percepción a una evaluación periódica.

7. Suponen un importante instrumento de incentivación con el que alcanzar los objetivos

de mejora derivados del espacio europeo de la enseñanza superior y hacer frente a

los retos de la Universidad en el ámbito de la investigación.

8. El proyecto de Decreto consta de doce artículos, cuatro Disposiciones Adicionales,

dos Disposiciones Transitorias, dos Disposiciones Finales y un Anexo.

9. El artículo 1 señala su objeto y contempla que los complementos serán asignados por

el Consejo Social de la UPV/EHU, a propuesta del Consejo de Gobierno de la

Universidad, previa evaluación positiva de la UNIQUAL, Euskal Unibertsitate

Sistemaren Kalitatea Ebaluatu eta Egiaztatzeko Agentzia-Agencia de Evaluación de

la Calidad y Acreditación del Sistema Universitario.

10. El artículo 2 determina el ámbito subjetivo de la norma y establece como requisito

general la vinculación laboral, estatutaria o administrativa con la UPV/EHU durante

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todo el período objeto de evaluación, salvo en el caso de la primera evaluación y el

de aquellos casos excepcionales cuya apreciación corresponderá a la UNIQUAL.

11. El artículo 3 se ocupa de la dotación presupuestaria y financiación de los

complementos. El artículo 4 fija cual debe ser su consideración en el conjunto de las

retribuciones que percibe el personal docente e investigador así como sus

características. El artículo 5 clasifica los tres complementos en tres niveles

acumulables (C, B y A) y diferentes tramos progresivos (C1 y C2, B1 y B2, A1 y A2),

asignándose a los dos primeros una cuantía anual y a los cuatro últimos un máximo

anual.

12. El artículo 6 prevé que será la UNIQUAL la que fijará los parámetros de evaluación

atendiendo los criterios que figuran en el Anexo I, los cuales podrán ser revisados y

modificados en particular para adecuarse al plan Universitario y, en su caso, a los

contratos-programa que se suscriban entre la UPV/EHU y la Administración de la

Comunidad Autónoma.

13. El artículo 7 establece que será el Consejo Social, a propuesta del Consejo de

Gobierno de la Universidad, el que aprobará la convocatoria con carácter anual. Por

su parte, el artículo 8 recoge todos aspectos relacionados con la evaluación: a) la

aprobación del protocolo por la UNIQUAL y su publicación en el BOPV; b) los

principios por los que debe regirse, debiéndose fijar los requisitos y un mínimo; c) la

justificación documental de los méritos; y d) la negativa al doble cómputo. También

determina el periodo de génesis de los méritos y los efectos de la evaluación positiva,

en general de cinco años, salvo los casos en que UNIQUAL le otorgue una validez

superior, así como un posible reconocimiento de la excelencia que dará lugar al

derecho a la percepción total de los complementos sin necesidad de someterse a

futuras evaluaciones.

14. El artículo 9 señala que será el Consejo Social, a propuesta del Consejo de Gobierno

de la Universidad, el que los asigne, teniendo en cuenta el carácter limitado de los

fondos, previa fiscalización previa por el órgano de control económico de la

UPV/EHU. El artículo 10 atribuye efectos económicos de 1 de enero del año siguiente

a los complementos retributivos adicionales reconocidos, mientras que el artículo 11

prevé que su abono se fraccionará en doce mensualidades consecutivas. Caso de

dedicación a tiempo parcial, el abono será proporcional al tiempo de dedicación.

15. El artículo 12 contempla que en el plazo de un mes desde su adopción la UPV/EHU

remitirá al Departamento competente en materia de universidades una certificación

del acuerdo adoptado por el Consejo Social, junto con una relación individualizada de

beneficiarios y una memoria justificativa del coste total de los complementos

asignados, incluidos los costes sociales asociados a los mismos.

16. La Disposición Adicional 1ª admite la compatibilidad de estos complementos con la

de aquellos complementos retributivos que en su caso pudieran establecerse en

contratos-programa específicos entre la UPV/EHU y la Administración de la

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Comunidad Autónoma. La Disposición Adicional 2ª prevé la posible revisión y

modificación del régimen establecido. Por su parte la Disposición Adicional 3ª

contempla la actualización de las cuantías por el Consejo de Gobierno del Gobierno

Vasco. La Disposición Adicional 4ª prescribe que la UNIQUAL elaborará y aprobará

el protocolo de evaluación en el plazo de dos meses desde la aprobación del

presente Decreto.

17. La Disposición Transitoria 1ª se ocupa de la convocatoria para el primer proceso de

evaluación y asignación. La Disposición Transitoria 2ª establece los efectos

económicos derivados de la primera evaluación, el mantenimiento de los derechos

económicos derivados de los complementos asignados de conformidad con el

Acuerdo del Pleno del Consejo Social de la UPV/EHU, de 18 de febrero de 1999,

hasta la finalización del proceso y, en cualquier caso, durante el plazo de un año. La

consideración de tales cantidades como recibidas a cuenta, con el establecimiento de

una regla de asunción financiera de las diferencias según se trate del año 2005 o del

año 2006.

18. La Disposición Final Primera autoriza al titular en materia de universidades e

investigación para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para su desarrollo y

ejecución, y la Disposición Final Segunda establece una regla de vigencia.

19. El Anexo se titula Criterios para la Evaluación de los Méritos y se dedica a relacionar

los que han de ser tomados en consideración para la asignación de los diferentes

niveles de los complementos adicionales.

III. TÍTULO COMPETENCIAL Y MARCO NORMATIVO.

20. La Comisión ha tenido ocasión de examinar el reparto competencial en materia de

enseñanza universitaria de forma genérica en el DCJA 48/2003, y de forma especifica

en materia de profesorado universitario en el DCJA 95/2004, por lo que nos

limitaremos a reproducir, con las adaptaciones precisas, aquellos pasajes que son de

interés para el análisis del proyecto.

21. El título competencial que sustenta el proyecto sometido a consulta es el artículo 16

del EAPV que, en aplicación de lo dispuesto en la Disposición Adicional primera de la

CE, atribuye una amplia competencia a la Comunidad Autónoma del País Vasco en

materia de enseñanza, en la que se incluye la universitaria, sin perjuicio del artículo

27 de la CE y leyes Orgánicas que lo desarrollen, de las facultades que atribuye al

Estado el artículo 149.1.30 de la misma y de la alta inspección necesaria para su

cumplimiento y garantía.

22. En materia de enseñanza universitaria el reparto en general entre el Estado y la

Comunidad Autónoma sigue el esquema bases estatales y desarrollo legislativo y

ejecución autonómico, pero hay que tener en cuenta también, como un elemento

específico y relevante, la autonomía de las Universidades, reconocida por el artículo

27.10 CE, que hace que tenga una estructura peculiar respecto de otros sectores,

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consistente en que a las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas

hay que añadir las derivadas de la autonomía de las Universidades que limitan

necesariamente las de aquél y las de estas (SSTC 26/1987 y 1461/1989).

23. Además, la configuración de la autonomía universitaria se defiere a la Ley, según

anuncia el art. 27.10 de la Constitución. Corresponde, pues, al legislador delimitar y

desarrollar esa autonomía, determinando y reconociendo a las Universidades las

potestades necesarias para garantizar la libertad académica, ese espacio de la

libertad intelectual sin el cual no sería posible la plena efectividad de la función

esencial y consustancial a la institución (SSTC 26/1987, 106/1990, 187/1991 y

75/1997).

24. La Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (en adelante LOU)

precisa el conjunto de facultades que dotan de contenido a la autonomía universitaria

(artículo 2.2) y delimita las competencias de las CCAA, y en lo que ahora nos interesa

reconoce de forma expresa la capacidad normadora autonómica sobre el régimen

retributivo, tanto del personal docente e investigador contratado (artículo 55), como

del personal docente e investigador funcionario (artículo 69), en lo que se refiere a las

retribuciones adicionales ligadas a méritos individuales docentes, investigadores y de

gestión.

25. Por su parte, también la LSUV cumple esa función configuradora, aunque ya hemos

dicho que esa reserva de Ley no es absoluta, pues no impide, como sucede en

nuestro caso, que una norma reglamentaria dictada por el Gobierno también incida y

condicione esa potestad autonormadora universitaria.

26. Pero se han de cumplir dos condiciones; que exista una habilitación explícita al

Gobierno para llevar a cabo esta tarea de desarrollo reglamentario y se ha de tratar

de cuestiones consideradas, por su detallismo y su carácter técnico, impropias de

una Ley. Esto es, cuando la Ley formal no resulta instrumento idóneo para regular los

aspectos del régimen del personal docente e investigador de las Universidades que

corresponde determinar a las Comunidades Autónomas, debido al ?carácter

marcadamente técnico o a la naturaleza coyuntural y cambiante? de los mismos (SSTC

76/1983, 87/1985, 86/1989, 147/1991 y 149/1992, entre otras).

27. Ambos requisitos se cumplen ya que la LSUV alude expresamente al Gobierno como

sujeto de la ordenación y porque el propio contenido de la regulación lo hace factible.

28. En el artículo 35 LSUV prevé que el Gobierno podrá establecer para el personal

docente e investigador, funcionario y contratado, retribuciones adicionales, de

acuerdo con los criterios que considere oportunos en torno a la docencia, la

investigación y la gestión, entre los que se incluirán los méritos lingüísticos (apartado

1), y los límites de dichas retribuciones de acuerdo con los criterios de eficacia y

eficiencia, a propuesta del Departamento competente en materia de universidades,

correspondiendo al Consejo Social, a propuesta del Consejo de Gobierno de la

Universidad, acordar la asignación singular e individual de los mismos previa

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valoración de los méritos por la Agencia de Evaluación de la Calidad del Sistema

Universitario Vasco (apartado 2).

29. Como advertimos en el DCJA 95/2004, hay que tener en cuenta que la autonomía

universitaria tiene que desarrollarse ?en el marco de las efectivas disponibilidades

personales y materiales con que pueda contar cada Universidad? (STC 106/1990), marco

este que, en última instancia, viene determinado por las pertinentes decisiones que,

en ejercicio de las competencias en materia de enseñanza universitaria, corresponde

adoptar, en este caso, a las Comunidades Autónomas. Tienen atribuida la decisión

sobre las retribuciones de este personal y de forma tutelar han de autorizar incluso de

forma específica los gastos de personal. Tales facultades se entienden porque tienen

el deber de contribuir a la financiación de la universidad, a través de la subvención

global fijada anualmente, y es preciso que el régimen retributivo tenga reflejo

presupuestario, necesariamente en la Ley de Presupuestos Generales de la

Comunidad Autónoma.

30. La flexibilidad en la fijación del régimen retributivo del profesorado universitario no es

novedosa (también remite a su determinación por el Gobierno el artículo 69.1 LOU

para el régimen retributivo uniforme del profesorado funcionario universitario) y ha

quedado confirmada por una jurisprudencia del Tribunal Supremo (SSTS, entre otras,

de 31 de enero de 1989, 7 de octubre de 1994, 8 de noviembre de 1995 y 6 de

febrero de 1998) que la ha declarado acomodada al ordenamiento jurídico, previo

análisis sobre el alcance del principio de reserva legal.

31. En suma, el proyecto cuenta con el debido fundamento competencial y existe un

campo para la normación reglamentaria del Gobierno para completar y desarrollar las

previsiones del artículo 34 LSUV.

IV. ELABORACIÓN Y TRAMITACIÓN DEL PROYECTO.

32. En cuanto al procedimiento de elaboración del proyecto de Decreto de referencia, la

documentación aportada da señal del seguimiento del correspondiente para la

elaboración de reglamentos, conforme a las previsiones de la Ley 8/2003, de 22 de

diciembre.

33. Según se expone en la Memoria, antes del inicio formal del procedimiento se llevó a

cabo una intensa actividad preparatoria, habiendo participado en su confección

órganos universitarios (Rector y Vicerrectores de Profesorado y Organización

Académica y de Asuntos Económicos) y diferentes órganos de la Administración

General de la Comunidad Autónoma (Secretario General de la Vicepresidencia y

Viceconsejero de Función Pública).

34. En su génesis se encuentra también el Acuerdo de 21 de diciembre de 2004 suscrito

entre el Departamento de Educación, Universidades e Investigación y la Universidad

del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea, para el desarrollo de un modelo estable

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de financiación e implantación de un modelo de retribuciones adicionales, en el que

quedaron perfiladas las decisiones más importantes que incorpora.

35. Una vez dictada la Orden de iniciación y tras ser objeto de aprobación inicial fueron

oídos el Consejo Social y la UPV/EHU que formularon las observaciones que

consideraron pertinentes.

36. En cuanto al informe jurídico, aunque su contenido es meramente descriptivo,

expresa el fundamento legal de la regulación y los trámites que es preciso seguir para

su aprobación. Cabe añadir que, en todo caso, en lo que pudiera haber quedado

omitido, esa ausencia ha quedado cabalmente suplida por la Dirección de Función

Pública que ha intervenido hasta en dos ocasiones, habiendo estudiado con detalle el

texto y formulado las consideraciones que aquél le merecía atendidos los problemas

jurídicos que plantea el contenido de la iniciativa.

37. La memoria inicial también contiene una previsión económica en la que se hace una

estimación del coste derivado de la aplicación de la norma proyectada y se concluye

que existe crédito presupuestario suficiente para cubrir el gasto. La Oficina de Control

Económico en su labor de fiscalización interna ha considerado, sin embargo, que

existen determinados extremos que requieren una mayor concreción (los parámetros

utilizados para la determinación de la cuantía de los complementos y una estimación

más precisa de los costos derivados para 2006, hasta el punto de que no le permiten

pronunciarse sobre la suficiencia del saldo de los créditos presupuestarios

disponibles para su financiación). Correspondiendo a esta Comisión velar porque se

cumplan las exigencias del artículo 10.3 de la Ley 8/2003, tales omisiones deberán

subsanarse ante de que el proyecto sea elevado para su aprobación por el Gobierno.

38. Por otra parte, se ha cumplimentado lo dispuesto en el artículo 7.2 de la Ley 8/2003,

al ser preceptiva la participación de órganos o instancias representativas de personal

al tener la regulación incidencia directa sobre los derechos y deberes del profesorado

contratado y funcionario. Se regula un aspecto que debe ser objeto de negociación,

ya lo sea como manifestación del trámite previsto por la Ley 9/1987, de 12 de junio,

de Órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y

participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas (conforme a la

nueva redacción de su Capítulo III por la Ley 7/1990, de 19 de julio), o como

manifestación del derecho a la negociación colectiva de las condiciones de trabajo y

de productividad [art. 4.1 c) y art. 82-1 Estatuto de los Trabadores, ET].

39. Cabe destacar que se ha incorporado al expediente el Acuerdo de 19 de julio de

2006, suscrito por representantes del Departamento de Educación, Universidades e

Investigación, del Rectorado de la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko

Unibertsitatea, y de las Centrales Sindicales LAB y STEE-EILAS, siendo importante

aclarar que el proyecto se limita, asumiendo los resultados de la negociación previa,

a incorporar con carácter general el contenido del citado Acuerdo.

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40. También se ha cumplido un requisito específico establecido en este ámbito por la

LSUV, que en su artículo 65.2 b) incluye entre las funciones que se atribuyen al

Consejo Vasco de Universidades la de ?conocer los proyectos de disposiciones generales

que se dicten en desarrollo de la presente Ley?.

41. Como consideración de mejorabilidad, finalmente, estimamos que hubiera sido

conveniente, como manifestación del proceso razonado que envuelve la creación de

una norma, que la memoria conclusiva no sólo expresara las modificaciones que ha

sufrido el texto como consecuencia de las observaciones aceptadas sino también las

razones que justifican el rechazo de las no aceptadas (artículo 10.2 LPED).

42. En suma, el procedimiento ha sido en general el adecuado, con la salvedad ya

mencionada acerca de la memoria económica.

V. CONTENIDO DEL PROYECTO.

A) Consideraciones generales.

43. La regulación que es objeto del proyecto se enmarca en el nuevo diseño que en

materia de personal docente e investigador plasma la LOU y desarrolla la LSUV, en

lo que se refiere a las retribuciones adicionales. Ambas leyes reconocen de forma

inequívoca la competencia de la Administración autonómica y, en concreto del

Gobierno Vasco, para regular los criterios para su asignación y fijar el cauce

procedimental para que la misma se lleve a cabo.

44. Las retribuciones adicionales se configuran, en el caso del profesorado universitario

funcionario, como una excepción al régimen general retributivo del mismo, cuya

determinación corresponde, con carácter uniforme, al Gobierno del Estado (artículo

69 LOU), previsión cuyo antecedente normativo -artículo 46.1 de la Ley Orgánica

11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria (LORU)- fue considerado

conforme al reparto constitucional por el Tribunal Constitucional (STC 266/1987, FJ

12.9 y 235/1999, FJ 4 D).

45. Es, además, la única vía que permite a la Comunidad Autónoma introducir las

peculiaridades que considere precisas, respetando, eso sí, los requisitos establecidos

en el artículo 69.3 LOU, tanto procedimentales, referentes a la facultad de iniciativa

del Consejo de Gobierno de la Universidad, a la previa valoración de la Agencia de

Evaluación y a su asignación por el Consejo Social, como sustantivos, el carácter

individual de estos complementos y al tipo de razones que pueden justificarlos, esto

es, exigencias docentes, investigadoras y de gestión.

46. En el caso del profesorado contratado el reparto es completamente distinto pues

corresponde a las Comunidades Autónomas regular su régimen retributivo con

plenitud (artículo 55.1 LOU). Ello no obstante, la LOU contempla que las

Comunidades Autónomas pueden establecer, también, para este tipo de personal

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retribuciones adicionales con los mismos requisitos dispuestos para el profesorado

universitario funcionario. De alguna manera, la LOU refleja una suerte de dicotomía

retributiva para el personal contratado, de forma semejante a lo que sucede con el

profesorado funcionario, en el que las retribuciones adicionales constituyen una

excepción al régimen general. La LSUV sigue también ese esquema en su artículo

33.2 y artículo 34.2.

47. Dentro de ese diseño no existe obstáculo para que la regulación de las retribuciones

adicionales se aborde de forma unitaria y el ámbito subjetivo del proyecto abarque

tanto al profesorado funcionario como al contratado. Ello es posible por esa unicidad

sustancial prevista por la Ley.

48. También hay que decir que el régimen general del profesorado universitario

funcionario se encuentra regulado en la actualidad en el Real Decreto 1086/1989, de

28 de agosto, con las modificaciones introducidas por los Reales Decretos

1949/1995, 74/2000 y 1325/2002, mientras que el del personal contratado lo está en

el Decreto 247/2003, de 21 de octubre, sobre profesorado contratado con carácter

temporal, sin que se haya aprobado todavía el del personal contratado de duración

indefinida (profesores y profesoras plenos, agregados y colaboradores permanentes),

respecto de los cuales el artículo 34.2 LSUV señala que el Gobierno podrá establecer

para los mismos ?complementos semejantes, en su cuantía y requisitos, a los que

corresponden a los cuerpos docentes universitarios en general?. Para este personal -

personal contratado de duración indefinida- la regulación proyectada alcanzará su

sentido cuando aquella se apruebe.

49. En cuanto a las consecuencias de la futura aprobación de la norma, el proyecto toma

en consideración la incidencia que el mismo tendrá sobre el Acuerdo del Consejo

Social de la UPV/EHU de 18 de febrero de 1999, relativo a la asignación de

conceptos retributivos específico a profesores universitarios. Como es sabido, el

artículo 46.2 de la LORU atribuyó a dicho órgano ?al margen del régimen retributivo

uniforme para todo el profesorado universitario- la posibilidad de aprobar otros

conceptos retributivos (con carácter individual y en atención a exigencias docentes e

investigadoras o a méritos relevantes) y la Ley autonómica 19/1998, de 29 de junio,

de Ordenación Universitaria del País Vasco, se refirió a ellos en su artículo 16 como

complementos de calidad de la función universitaria.

50. En ese sentido tanto la LOU como la LSUV realizan una reubicación de la

competencia para otorgársela al Gobierno, quedando derogadas, junto a las leyes en

las que se encontraban, las habilitaciones concedidas al Consejo Social, pudiendo su

nuevo titular, conforme a la discrecionalidad inherente al ejercicio de la potestad

reglamentaria, dejar sin efectos al referido Acuerdo y sustituir sus previsiones por las

que considere más convenientes dentro de los límites marcados por la Ley. A ello

cabe añadir que el propio Acuerdo del Consejo Social ya se ocupaba de recordar que

tales complementos ?no generan en ningún caso derechos adquiridos?.

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B) Contenido.

51. Únicamente nos detendremos en aquellos aspectos del proyecto cuyo contenido

suscita alguna observación, encuadrándolos en cuatro epígrafes generales.

La regulación de la materia:

52. El artículo 2.2 del proyecto establece como requisito general para disfrutar de los

complementos retributivos la vinculación laboral, estatutaria o administrativa con la

UPV/EHU durante todo el período objeto de evaluación, salvo en el caso de la

primera evaluación y el de aquellos casos excepcionales cuya apreciación

corresponderá a la Agencia de Evaluación Vasca ?la UNIQUAL-.

53. El precepto encierra, por tanto, un triple contenido. En primer lugar, prescribe la

condición que han de reunir los interesados. Es obvio que con la misma se garantiza

la permanencia del profesorado y su dedicación docente e investigadora en beneficio

de sociedad vasca, pero al mismo tiempo es una medida que disuade la posible

incorporación de profesores de otras universidades y, por tanto, restringe la movilidad

del profesorado.

54. En segundo lugar, asumiendo que el proyecto implica el establecimiento de un

régimen nuevo, es lógico y razonable que en su implantación se atienda a las

distintas situaciones de los profesionales afectados por la misma ?de ahí que

contemple una regla diferente para la primera evaluación-.

55. En tercer lugar, contempla una excepción amplia e indeterminada, sobre la que esta

Comisión quiere incidir porque le resulta, en esos términos, escasamente compatible

con un sistema reglado en los que los parámetros de valoración deben estar

predeterminados.

56. Partiendo de que no se quiere configurar un sistema excesivamente rígido, pues en

determinados casos, por ejemplo cuando se trate de profesores de reconocido

prestigio y méritos notables, sería adecuada una mayor flexibilidad, la norma

proyectada tendría que encuadrar mínimamente la actividad de la Agencia,

circunscribiendo su libertad de apreciación, estableciendo para ello los criterios

generales que se consideren precisos ?estamos ante uno de los elementos capitales

de la regulación-.

57. En garantía de la igualdad de trato de todos los aspirantes se tendría que imponer a

la misma, además, el que haga públicos los criterios que adopte en el protocolo de

evaluación o en otro instrumento, a fin de que su labor encuentre fundamento en

reglas conocidas por todos los interesados.

58. Esa falta de densidad normativa se aprecia, asimismo, en otros dos aspectos

nucleares de la ordenación; nos referimos al ámbito temporal al que se circunscribe la

valoración y al periodo de validez de la evaluación positiva ?cuestiones conectadas

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con los indicadores o criterios de evaluación pero que trascienden ese ámbito para

definir la regulación general de los complementos-.

59. El artículo 8.6 del proyecto, párrafo in fine, prevé que las siguientes evaluaciones se

realizarán, preferentemente, sobre la actividad desarrollada en el período de tiempo

comprendido entre la evaluación anterior y la convocatoria.

60. Teniendo en cuenta la naturaleza específica de estos complementos, su carácter

variable y no consolidable, y, sobre todo, atendiendo a su característica principal, al

estar ligada su percepción a una evaluación periódica de los méritos, su percepción

exige comprobar que el interesado sigue mereciendo el reconocimiento, lo que

obligará a considerar lo sucedido hasta el momento en que se vuelva a presentar a la

convocatoria.

61. Esa parece la idea que subyace a ese enunciado, sin embargo, la acotación

-?preferentemente?- que permite tomar en consideración una actividad desarrollada en

otro período, sin mayor precisión, pone en duda la generalidad y uniformidad de la

regla, abriendo con su indeterminación un interrogante sobre los supuestos que

permiten eludirla.

62. A su vez, el artículo 8.7 del proyecto tras, señalar que la evaluación positiva tendrá

una validez de cinco años, atribuye a la UNIQUAL ?determinar las condiciones, criterios y

requisitos de aquellos méritos de docencia, investigación y gestión que, por su carácter

excepcional, podrán tener una validez superior a los cinco años, lo que dará derecho a la

percepción de los complementos correspondientes?.

63. Nuevamente se emplea el mismo concepto jurídico indeterminado que en el artículo

2.2, la excepcionalidad, pero sin criterio alguno que pueda orientar o encauzar a la

Agencia cuando proceda a determinar tales supuestos.

64. Se trata como decimos de que el Gobierno, titular de la potestad reglamentaria

originaria y al que se remite el legislador para que establezca el régimen de los

complementos, defina con la mayor precisión posible los elementos primordiales por

los que se ha de regir la asignación, y cuando ello no sea posible o considere que es

mejor atribuir a la Agencia de Evaluación un campo para optimizar el cumplimiento de

las finalidades perseguidas por la norma, que esa llamada a su complemento no

resulte incondicionada o carente de límites ciertos y estrictos.

65. Las pautas principales por las que deben juzgarse los méritos han de venir fijadas por

aquél en una norma y con vocación de permanencia, puesto que todos los procesos

han de estar dotados de unas mínimas reglas estables comunes con independencia

del ejercicio en el que se desarrollan.

66. De igual forma, para cerrar este epígrafe, debemos reparar en otro supuesto en el

que el Gobierno confiere otra habilitación absolutamente abierta y, por tanto,

rechazable. Nos referimos al artículo 8.8 del proyecto, aunque en este caso el

Dictamen 87/2006 Página 12 de 18

destinatario es el Departamento competente en materia de universidades que podrá

determinar ?las condiciones para el reconocimiento consolidado de la excelencia, lo que dará

derecho a la percepción del total de los complementos sin la necesidad de someterse a futuras

evaluaciones?.

67. Incluso en si misma esa atribución resulta cuestionable, ya que se sitúa fuera de las

facultades que al referido Departamento le atribuye el artículo 62 LSUV y aunque no

sería descartable que el Gobierno le pudiera conferir esa habilitación en el marco de

la Ley de Gobierno -aún no figurando en el mencionado precepto de la LSUV-, lo

cierto es que es a la Agencia de Evaluación y, en concreto, a su Consejo de

Administración, al que el artículo 83 c) LSUV le encomienda la aprobación de los

indicadores o criterios de evaluación, acreditación y certificación de carácter general,

que deberán ser internacionalmente acreditados. No parece que entre el Gobierno y

la Agencia se pueda interponer, en esa materia, la competencia reglamentaria del

Consejero.

Régimen económico y financiero:

68. El régimen económico y financiero del modelo de retribuciones adicionales,

delimitado fundamentalmente en los artículos 3 y 9, merece igualmente las siguientes

consideraciones.

69. La dicción literal del artículo 3.1 del proyecto debe ajustase a lo previsto en los

artículos 90 y 91 LSUV. El Gobierno puede acordar la dotación de la Universidad y

tomar en consideración para determinar la aportación ordinaria el criterio que aquí se

establece para el cálculo (un porcentaje entre el 85% y el 90% del coste total de los

complementos retributivos adicionales, con el compromiso de que la Universidad

cubra el resto con cargo a sus ingresos propios), pero, en coherencia con su

competencia, el precepto ha de precisar que será incluida en el ?proyecto de Ley de

Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma? y no en los Presupuestos

Generales.

70. El artículo 9 del proyecto trata de plasmar los límites a los que debe sujetarse el

Consejo Social puesto que la ?convocatoria deberá recoger expresamente el carácter

limitado de los fondos públicos destinados a la asignación de los complementos y las

consecuencias derivadas de tal circunstancia?.

71. En sus alegaciones el Consejo precisaba que la regulación parece requerir que ese

órgano conozca, en cada convocatoria, ?cuál es el límite global máximo? o el importe de

los ?fondos públicos? autorizados. Sin embargo, ?no vemos ninguna disposición del Decreto

que regule la comunicación de esos límites económicos al Consejo Social, ni el momento que

debe ponerse en su conocimiento?.

72. Considera esta Comisión que tal ausencia es relevante. La seguridad jurídica exige

que todos los intervinientes en el proceso, profesores evaluados, Agencia, Consejo

Dictamen 87/2006 Página 13 de 18

de Gobierno de la Universidad y Consejo Social, tengan muy presente que la

asignación se encuentra subordinada al cumplimiento de dos requisitos: la evaluación

positiva de la Agencia y a que no se haya agotado el crédito establecido.

73. Por ello, entendemos que la convocatoria debe ir precedida por una determinación

expresa de los límites de gasto, cuya fijación corresponde, por indicación expresa del

legislador, al Gobierno.

74. En cuanto a las soluciones que pudieran establecerse para el caso en que sean más

los profesores con méritos para el reconocimiento de los complementos que los

fondos precisos para el abono, la norma tendría que establecer con certeza cómo

debe resolverse esa falta de correspondencia.

75. Con las retribuciones adicionales, una vez aprobada la norma reguladora, surge un

derecho a que su asignación se produzca conforme a las reglas establecidas, reglas

que vinculan tanto a la Administración convocante como a los que participan.

76. Se trata de un proceso unitario y concurrencial en que la concesión ha sido

anunciada y regulada normativamente, por lo que la asignación resulta obligada salvo

que la cantidad comprometida resulte agotada, en cuyo caso podrá bien denegarse

(aunque habría que precisar quienes se verán afectados y conforme a qué criterio)

bien prorratearse (lo que al parecer contemplaba anteriormente el proyecto, con las

dificultades que arrastraría esa fórmula cuando la asignación no conduce al abono de

una cantidad a tanto alzado sino a una retribución periódica durante un plazo de

cinco años).

El sistema de evaluación:

77. También hemos de detenernos en el sistema de evaluación que se configura en el

artículo 5 del proyecto.

78. Este procede a encuadrar los factores en tres niveles y en el caso del nivel B prevé

que para superar la evaluación, en cada uno de los tramos de los que se compone, el

profesor deberá obtener una puntuación mínima.

79. Lo cierto es que tal determinación resulta poco esclarecedora ya que no se ha fijado,

como sería lo natural, cuál es la puntuación máxima alcanzable. Esto es, es una

puntuación mínima sin referencia porcentual por lo que no da una idea cabal del

grado de exigencia que conlleva.

80. De otra parte, tampoco se explica el por qué de esa determinación y su ausencia en

el resto de niveles, dejando a la Agencia su concreción en el protocolo que debe

aprobar.

81. Tampoco se justifica, como hubiera sido necesario, la cuantificación diferenciada que

se produce entre los tramos del nivel C (en los que se fija una cantidad determinada

Dictamen 87/2006 Página 14 de 18

anual) y los tramos de los otros dos niveles (en los que se fija una cuantía máxima),

cuestión que enlaza con los defectos ya advertidos sobre la memoria económica y su

falta de concreción sobre los criterios empleados al estipular los distintos importes.

82. La Comisión estima que tales aspectos de la regulación, que por si mismos no dan

una idea del por qué de tales desajustes o divergencias, vienen a configurar un

proceso valorativo al que ha de otorgarse una mayor homogeneidad y coherencia,

salvo que existan motivos que los justifiquen, en cuyo caso tendrían que venir

convenientemente expresados en el expediente.

83. Por último, en este precepto se incluye una previsión llamada a delimitar una cuestión

de la máxima trascendencia, como lo es la aplicabilidad objetiva del sistema a los

profesores que ocupen cargos de gestión.

84. La redacción del artículo 5.7 del proyecto resulta, a nuestro juicio, un tanto confusa,

porque se aborda tras ordenar la forma en que se ha de producir la evaluación de los

méritos de gestión (apartado 6 de ese mismo precepto).

85. Pero, sobre todo, resulta difícil de descifrar a la vista de sus concretos términos, pese

a la importancia que tiene su correcta definición: ?dará derecho a la congelación del nivel

alcanzado al acceder al puesto, mientras se ocupa el puesto de gestión y hasta la siguiente

convocatoria, una vez finalizado el desempeño del puesto?.

86. Se impone, en suma, una reformulación, con la finalidad de facilitar su adecuada

interpretación y aplicación.

Aspectos procedimentales:

87. Antes de avanzar sobre la parte final, esta Comisión entiende necesario tratar un

tema que ha merecido la atención del Consejo Social y sobre el que convendría

reflexionar a fin de que fuera incluida una previsión en el proyecto en aras a su mayor

complitud y mejor aplicación.

88. El Consejo Social mostraba su preocupación sobre las consecuencias inherentes a

su puesta en practica, más precisamente sobre la posible existencia de numerosas

reclamaciones, sin que se hiciera referencia alguna a los posibles recursos, órgano

que debe resolverlos y, en su caso, medios personales y materiales al efecto.

89. El Decreto 138/2006, de 27 de junio, por el que se aprueban los estatutos de

UNIQUAL, Euskal Unibertsitate Sistemaren Kalitatea Ebaluatu eta Egiaztatzeko

Agentzia-Agencia de Evaluación de la Calidad y Acreditación del Sistema

Universitario, al regular la actividad de los Comités de Evaluación, encargados de las

funciones de evaluación, acreditación y certificación, se ha ocupado de esa cuestión,

por lo que se impone una solución armónica.

Dictamen 87/2006 Página 15 de 18

90. En el apartado 5 del artículo 15 prevé que los resultados de los procesos, sin

distinción alguna, se formalizarán, una vez emitido el informe por el Comité de

Valoración que corresponda, a través de resoluciones del Director o Directora de la

Agencia. El apartado siguiente de ese mismo artículo señala que el plazo máximo

para notificar las resoluciones que ponen fin a la vía administrativa de los respectivos

procesos de evaluación, acreditación y certificación es de seis meses, pasados los

cuales sin resolución expresa se entienden otorgados positivamente.

91. Teniendo en cuenta tal regulación, sugerimos, en primer lugar, que el artículo 7.2 del

proyecto señale que las solicitudes se dirigirán a la UNIQUAL, ya que la Agencia

evaluará sus méritos (con independencia de que puedan ser presentadas en

cualesquiera de los registros a los que alude el artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26

de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común).

92. En segundo lugar, que los resultados de la evaluación se formalizarán en la forma en

que ha sido prevista por el Decreto 138/2006, siendo notificados directa y

personalmente a los interesados quienes podrán, frente a la resolución del Director

de la Agencia, interponer un recurso administrativo de reposición o impugnarla

directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa (ya que agota la vía

administrativa según el Decreto 138/2006).

93. En tercer lugar, que los acuerdos de evaluación adoptados por el Director o Directora

de la Agencia serán notificados también a la UPV/EHU, cuando resulten positivos.

Tal precisión podría incorporarse al inicio del artículo 9.1 del proyecto, con el

añadido al final de que la resolución del Consejo Social podrá, al igual que sucedía

anteriormente con la del Director o Directora de la Agencia, ser recurrida por los

interesados en reposición o ser impugnada directamente ante la jurisdicción

contencioso-administrativa.

94. De esa forma el procedimiento, complejo por la intervención de distintos órganos en

dos fases sucesivas, quedaría explicitado en el Decreto, sin que los operadores

jurídicos tuvieran que inferirlo interpretando distintas normas.

El desarrollo y ejecución general del reglamento:

95. La Disposición Final 1ª habilita al ?titular en materia de universidades e investigación para

dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución de lo dispuesto en

el presente Decreto?.

96. Esta Comisión entiende que este tipo de cláusulas habilitantes abiertas son

desaconsejables, por superfluas, y ha estimado que las formulas remisorias se han

de reducir a casos de habilitaciones específicas en las que el Gobierno, acota, dirige,

orienta o determina el contenido de la norma o normas de desarrollo, casos en los

que si está justificada su inserción.

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97. Pero en este caso concurre otro obstáculo en la medida en que existe la intervención

de diferentes órganos, que ejercen competencias conferidas directamente por la

LSUV y que no pueden quedar condicionadas de esa forma indeterminada.

VI. OBSERVACIONES DE TÉCNICA NORMATIVA.

98. Con carácter general hay que hacer lo posible por evitar la extensión de los artículos

y porque sean más claros y concisos los mandatos, todo ello con la finalidad de

facilitar su mejor comprensión.

99. Algunos preceptos resultan muy extensos, caso del artículo 5 y artículo 8, pudiendo

diferenciarse distintos contenidos.

100.Hay previsiones meramente repetitivas o carentes de contenido normativo cuya

supresión aconsejaríamos: artículo 4.1, artículo 5.5, artículo 6.1, artículo 9.1 y parte

introductoria del Anexo.

101.Por dos veces el proyecto se ocupa de su posible revisión, artículo 6.3 y Disposición

Adicional 2ª. Aunque no sea preciso establecer tales menciones, ya que la reforma

siempre será posible mediante otra norma del mismo rango, comprendemos las

razones que subyacen a esa decisión, a fin de que sus destinatarios tengan presente

su ?temporalidad?, pero convendría que todos los supuestos quedarán reunidos en un

solo precepto.

102.En el texto articulado no se debe citar el precepto legal que es objeto de desarrollo,

como ocurre en el artículo 1, menos aún si ya figura mencionado en el preámbulo que

es donde tiene su más correcta ubicación.

103.No es aconsejable la utilización de acrónimos en una norma (UPV/EHU).

104.El titulo del artículo 5 alude asimismo a ?tipos?, cuando en realidad sólo se establecen

niveles y tramos.

105.Al margen de lo que hemos dicho anteriormente sobre el artículo 8.7 del proyecto,

suponemos que la validez superior a los cinco años se atribuirá a la evaluación

positiva del correspondiente nivel y tramo, generando el derecho no sólo a la

percepción sino también al efecto añadido que la evaluación positiva conlleva, no

poder presentarse hasta que se haya agotado el período de validez de la evaluación

anterior.

106.El apartado 3 la Disposición Transitoria 2ª convendría dedicarlo a especificar lo que

sucede con las cantidades percibidas conforme al sistema anterior -seguirán

devengándose durante un año a partir de la entrada en vigor del Decreto-, para situar

en otro apartado cuál es la institución ?la Administración General de la Comunidad

Autónoma o la UPV/EHU- que asumirá el posible coste, ya que tal concreción resulta

irrelevante para los interesados.

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CONCLUSIÓN

La Comisión dictamina favorablemente el proyecto de Decreto sobre complementos

retributivos adicionales del personal docente e investigador de la Universidad del País

Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea, con las observaciones formuladas a su articulado.

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DICTAMEN Nº: 87/2006

TÍTULO: Consulta 88/2006 del proyecto de Decreto sobre complementos

retributivos adicionales del personal docente e investigador de la Universidad

del País Vasco /Euskal Herriko Unibertsitatea.

ANTECEDENTES

1. Por Orden de 7 de agosto de 2006, del Consejero de Educación, Universidades e

Investigación se somete a consulta de la Comisión el proyecto de Decreto sobre

complementos retributivos adicionales del personal docente e investigador de la

Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea.

2. El expediente remitido comprende, además del texto del proyecto de Decreto y de la

Orden acordando la consulta:

- Orden de 10 de febrero de 2006 del Consejero de Educación, Universidades e

Investigación, por la que se inicia el procedimiento de elaboración.

- Orden de 23 de febrero de 2006 del Consejero de Educación, Universidades e

Investigación, de aprobación previa del proyecto de Decreto sobre

complementos retributivos adicionales del personal docente e investigador de

la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea.

- Memoria justificativa del proyecto, de 23 de febrero de 2006, elaborada por la

Dirección de Universidades del Departamento de Educación, Universidades e

Investigación, con los siguientes epígrafes: 1) Características de los

complementos retributivos; 2) Razones para este Decreto; 3) Pasos dados para

elaborar este Decreto; 4) Previsión económica para el pago de los atrasos del

2005; y 5) Previsión económica para el 2006.

- Redacción inicial del proyecto de Decreto.

- Acuerdo de 21 de diciembre de 2004 suscrito entre el Departamento de

Educación, Universidades e Investigación y la Universidad del País

Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea, para el desarrollo de un modelo estable

de financiación e implantación de un modelo de retribuciones adicionales.

- Oficio de 1 de marzo de 2006 de remisión del proyecto al Consejo Vasco de

Universidades para alegaciones.

- Alegaciones al proyecto del Consejo Social de la Universidad del País

Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea, de 13 de marzo de 2006.

- Alegaciones al proyecto de la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko

Unibertsitatea, de 16 de marzo de 2006.

- Informe jurídico emitido por la Dirección de Estudios y Régimen Jurídico del

Departamento de Educación, Universidades e Investigación, de 28 de marzo de

2006.

- Informe emitido por la Dirección de Función Pública del Departamento de

Hacienda y Administración Pública, de 10 de abril de 2006.

- Memoria complementaria, de 11 de mayo de 2006, elaborada por la Dirección

de Universidades del Departamento de Educación, Universidades e

Investigación, en la que se mencionan las modificaciones introducidas en el

proyecto con motivo del informe de la Dirección de Función Pública.

- Informe de la Oficina de Control Económico, de 12 de julio de 2006, en el que

se formulan una serie de objeciones al proyecto.

- Acuerdo de 19 de julio de 2006, suscrito por representantes del Departamento

de Educación, Universidades e Investigación, del Rectorado de la Universidad

del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea, y de las Centrales Sindicales

LAB y STEE-EILAS, por el que se regulan distintos aspectos de los

complementos retributivos adicionales del personal docente e investigador de

la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea, a establecer en

desarrollo y conformidad con lo dispuesto en la Ley 3/2004, de 25 de febrero,

del Sistema Universitario Vasco.

- Segunda redacción del proyecto de Decreto.

- Memoria complementaria, de 27 de julio de 2006, elaborada por la Dirección de

Universidades del Departamento de Educación, Universidades e Investigación,

en la que se mencionan las modificaciones introducidas en el proyecto con

motivo del informe de la Dirección de Función Pública, el Informe de la Oficina

de Control Económico y el Acuerdo suscrito con las centrales sindicales.

- Informe emitido por la Dirección de Función Pública del Departamento de

Hacienda y Administración Pública, de 1 de agosto de 2006.

CONSIDERACIONES

Dictamen 87/2006 Página 2 de 18

I. INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN.

3. El presente dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo establecido en

el artículo 3.1 c) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica

Asesora de Euskadi, al tratarse de un proyecto de disposición reglamentaria que

desarrolla la Ley 3/2004, de 25 de febrero, del Sistema Universitario Vasco (en

adelante LSUV).

II. DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO.

4. Se somete a consulta el proyecto de Decreto sobre complementos retributivos

adicionales del persona docente e investigador de la Universidad del País Vasco/

Euskal Herriko Unibertsitatea.

5. Se trata de una norma que, según expresa su Preámbulo, desarrolla la previsión del

artículo 34 de la LSUV, con la que se pretende, en primer lugar, fomentar y reconocer

la actividad y el desarrollo profesional del personal docente e investigador de la

UPV/EHU, aplicando los conceptos de eficacia, eficiencia y calidad marcados por la

LSUV y, en segundo lugar, acomodar la regulación de estos complementos

singulares a los objetivos de política universitaria que sean establecidos por el

Gobierno a través de instrumentos de planificación oportunos y, especialmente, del

Plan Universitario.

6. Los complementos se configuran como un mecanismo selectivo e individualizado

para el reconocimiento y mejora de las condiciones salariales, con los que

recompensar el cumplimiento de las obligaciones docentes, investigadoras y de

gestión cuando se realiza por encima de unos estándares mínimos de calidad y del

cumplimiento de las obligaciones básicas, teniendo un carácter variable, no

consolidable y quedando sujeta su percepción a una evaluación periódica.

7. Suponen un importante instrumento de incentivación con el que alcanzar los objetivos

de mejora derivados del espacio europeo de la enseñanza superior y hacer frente a

los retos de la Universidad en el ámbito de la investigación.

8. El proyecto de Decreto consta de doce artículos, cuatro Disposiciones Adicionales,

dos Disposiciones Transitorias, dos Disposiciones Finales y un Anexo.

9. El artículo 1 señala su objeto y contempla que los complementos serán asignados por

el Consejo Social de la UPV/EHU, a propuesta del Consejo de Gobierno de la

Universidad, previa evaluación positiva de la UNIQUAL, Euskal Unibertsitate

Sistemaren Kalitatea Ebaluatu eta Egiaztatzeko Agentzia-Agencia de Evaluación de

la Calidad y Acreditación del Sistema Universitario.

10. El artículo 2 determina el ámbito subjetivo de la norma y establece como requisito

general la vinculación laboral, estatutaria o administrativa con la UPV/EHU durante

Dictamen 87/2006 Página 3 de 18

todo el período objeto de evaluación, salvo en el caso de la primera evaluación y el

de aquellos casos excepcionales cuya apreciación corresponderá a la UNIQUAL.

11. El artículo 3 se ocupa de la dotación presupuestaria y financiación de los

complementos. El artículo 4 fija cual debe ser su consideración en el conjunto de las

retribuciones que percibe el personal docente e investigador así como sus

características. El artículo 5 clasifica los tres complementos en tres niveles

acumulables (C, B y A) y diferentes tramos progresivos (C1 y C2, B1 y B2, A1 y A2),

asignándose a los dos primeros una cuantía anual y a los cuatro últimos un máximo

anual.

12. El artículo 6 prevé que será la UNIQUAL la que fijará los parámetros de evaluación

atendiendo los criterios que figuran en el Anexo I, los cuales podrán ser revisados y

modificados en particular para adecuarse al plan Universitario y, en su caso, a los

contratos-programa que se suscriban entre la UPV/EHU y la Administración de la

Comunidad Autónoma.

13. El artículo 7 establece que será el Consejo Social, a propuesta del Consejo de

Gobierno de la Universidad, el que aprobará la convocatoria con carácter anual. Por

su parte, el artículo 8 recoge todos aspectos relacionados con la evaluación: a) la

aprobación del protocolo por la UNIQUAL y su publicación en el BOPV; b) los

principios por los que debe regirse, debiéndose fijar los requisitos y un mínimo; c) la

justificación documental de los méritos; y d) la negativa al doble cómputo. También

determina el periodo de génesis de los méritos y los efectos de la evaluación positiva,

en general de cinco años, salvo los casos en que UNIQUAL le otorgue una validez

superior, así como un posible reconocimiento de la excelencia que dará lugar al

derecho a la percepción total de los complementos sin necesidad de someterse a

futuras evaluaciones.

14. El artículo 9 señala que será el Consejo Social, a propuesta del Consejo de Gobierno

de la Universidad, el que los asigne, teniendo en cuenta el carácter limitado de los

fondos, previa fiscalización previa por el órgano de control económico de la

UPV/EHU. El artículo 10 atribuye efectos económicos de 1 de enero del año siguiente

a los complementos retributivos adicionales reconocidos, mientras que el artículo 11

prevé que su abono se fraccionará en doce mensualidades consecutivas. Caso de

dedicación a tiempo parcial, el abono será proporcional al tiempo de dedicación.

15. El artículo 12 contempla que en el plazo de un mes desde su adopción la UPV/EHU

remitirá al Departamento competente en materia de universidades una certificación

del acuerdo adoptado por el Consejo Social, junto con una relación individualizada de

beneficiarios y una memoria justificativa del coste total de los complementos

asignados, incluidos los costes sociales asociados a los mismos.

16. La Disposición Adicional 1ª admite la compatibilidad de estos complementos con la

de aquellos complementos retributivos que en su caso pudieran establecerse en

contratos-programa específicos entre la UPV/EHU y la Administración de la

Dictamen 87/2006 Página 4 de 18

Comunidad Autónoma. La Disposición Adicional 2ª prevé la posible revisión y

modificación del régimen establecido. Por su parte la Disposición Adicional 3ª

contempla la actualización de las cuantías por el Consejo de Gobierno del Gobierno

Vasco. La Disposición Adicional 4ª prescribe que la UNIQUAL elaborará y aprobará

el protocolo de evaluación en el plazo de dos meses desde la aprobación del

presente Decreto.

17. La Disposición Transitoria 1ª se ocupa de la convocatoria para el primer proceso de

evaluación y asignación. La Disposición Transitoria 2ª establece los efectos

económicos derivados de la primera evaluación, el mantenimiento de los derechos

económicos derivados de los complementos asignados de conformidad con el

Acuerdo del Pleno del Consejo Social de la UPV/EHU, de 18 de febrero de 1999,

hasta la finalización del proceso y, en cualquier caso, durante el plazo de un año. La

consideración de tales cantidades como recibidas a cuenta, con el establecimiento de

una regla de asunción financiera de las diferencias según se trate del año 2005 o del

año 2006.

18. La Disposición Final Primera autoriza al titular en materia de universidades e

investigación para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para su desarrollo y

ejecución, y la Disposición Final Segunda establece una regla de vigencia.

19. El Anexo se titula Criterios para la Evaluación de los Méritos y se dedica a relacionar

los que han de ser tomados en consideración para la asignación de los diferentes

niveles de los complementos adicionales.

III. TÍTULO COMPETENCIAL Y MARCO NORMATIVO.

20. La Comisión ha tenido ocasión de examinar el reparto competencial en materia de

enseñanza universitaria de forma genérica en el DCJA 48/2003, y de forma especifica

en materia de profesorado universitario en el DCJA 95/2004, por lo que nos

limitaremos a reproducir, con las adaptaciones precisas, aquellos pasajes que son de

interés para el análisis del proyecto.

21. El título competencial que sustenta el proyecto sometido a consulta es el artículo 16

del EAPV que, en aplicación de lo dispuesto en la Disposición Adicional primera de la

CE, atribuye una amplia competencia a la Comunidad Autónoma del País Vasco en

materia de enseñanza, en la que se incluye la universitaria, sin perjuicio del artículo

27 de la CE y leyes Orgánicas que lo desarrollen, de las facultades que atribuye al

Estado el artículo 149.1.30 de la misma y de la alta inspección necesaria para su

cumplimiento y garantía.

22. En materia de enseñanza universitaria el reparto en general entre el Estado y la

Comunidad Autónoma sigue el esquema bases estatales y desarrollo legislativo y

ejecución autonómico, pero hay que tener en cuenta también, como un elemento

específico y relevante, la autonomía de las Universidades, reconocida por el artículo

27.10 CE, que hace que tenga una estructura peculiar respecto de otros sectores,

Dictamen 87/2006 Página 5 de 18

consistente en que a las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas

hay que añadir las derivadas de la autonomía de las Universidades que limitan

necesariamente las de aquél y las de estas (SSTC 26/1987 y 1461/1989).

23. Además, la configuración de la autonomía universitaria se defiere a la Ley, según

anuncia el art. 27.10 de la Constitución. Corresponde, pues, al legislador delimitar y

desarrollar esa autonomía, determinando y reconociendo a las Universidades las

potestades necesarias para garantizar la libertad académica, ese espacio de la

libertad intelectual sin el cual no sería posible la plena efectividad de la función

esencial y consustancial a la institución (SSTC 26/1987, 106/1990, 187/1991 y

75/1997).

24. La Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (en adelante LOU)

precisa el conjunto de facultades que dotan de contenido a la autonomía universitaria

(artículo 2.2) y delimita las competencias de las CCAA, y en lo que ahora nos interesa

reconoce de forma expresa la capacidad normadora autonómica sobre el régimen

retributivo, tanto del personal docente e investigador contratado (artículo 55), como

del personal docente e investigador funcionario (artículo 69), en lo que se refiere a las

retribuciones adicionales ligadas a méritos individuales docentes, investigadores y de

gestión.

25. Por su parte, también la LSUV cumple esa función configuradora, aunque ya hemos

dicho que esa reserva de Ley no es absoluta, pues no impide, como sucede en

nuestro caso, que una norma reglamentaria dictada por el Gobierno también incida y

condicione esa potestad autonormadora universitaria.

26. Pero se han de cumplir dos condiciones; que exista una habilitación explícita al

Gobierno para llevar a cabo esta tarea de desarrollo reglamentario y se ha de tratar

de cuestiones consideradas, por su detallismo y su carácter técnico, impropias de

una Ley. Esto es, cuando la Ley formal no resulta instrumento idóneo para regular los

aspectos del régimen del personal docente e investigador de las Universidades que

corresponde determinar a las Comunidades Autónomas, debido al ?carácter

marcadamente técnico o a la naturaleza coyuntural y cambiante? de los mismos (SSTC

76/1983, 87/1985, 86/1989, 147/1991 y 149/1992, entre otras).

27. Ambos requisitos se cumplen ya que la LSUV alude expresamente al Gobierno como

sujeto de la ordenación y porque el propio contenido de la regulación lo hace factible.

28. En el artículo 35 LSUV prevé que el Gobierno podrá establecer para el personal

docente e investigador, funcionario y contratado, retribuciones adicionales, de

acuerdo con los criterios que considere oportunos en torno a la docencia, la

investigación y la gestión, entre los que se incluirán los méritos lingüísticos (apartado

1), y los límites de dichas retribuciones de acuerdo con los criterios de eficacia y

eficiencia, a propuesta del Departamento competente en materia de universidades,

correspondiendo al Consejo Social, a propuesta del Consejo de Gobierno de la

Universidad, acordar la asignación singular e individual de los mismos previa

Dictamen 87/2006 Página 6 de 18

valoración de los méritos por la Agencia de Evaluación de la Calidad del Sistema

Universitario Vasco (apartado 2).

29. Como advertimos en el DCJA 95/2004, hay que tener en cuenta que la autonomía

universitaria tiene que desarrollarse ?en el marco de las efectivas disponibilidades

personales y materiales con que pueda contar cada Universidad? (STC 106/1990), marco

este que, en última instancia, viene determinado por las pertinentes decisiones que,

en ejercicio de las competencias en materia de enseñanza universitaria, corresponde

adoptar, en este caso, a las Comunidades Autónomas. Tienen atribuida la decisión

sobre las retribuciones de este personal y de forma tutelar han de autorizar incluso de

forma específica los gastos de personal. Tales facultades se entienden porque tienen

el deber de contribuir a la financiación de la universidad, a través de la subvención

global fijada anualmente, y es preciso que el régimen retributivo tenga reflejo

presupuestario, necesariamente en la Ley de Presupuestos Generales de la

Comunidad Autónoma.

30. La flexibilidad en la fijación del régimen retributivo del profesorado universitario no es

novedosa (también remite a su determinación por el Gobierno el artículo 69.1 LOU

para el régimen retributivo uniforme del profesorado funcionario universitario) y ha

quedado confirmada por una jurisprudencia del Tribunal Supremo (SSTS, entre otras,

de 31 de enero de 1989, 7 de octubre de 1994, 8 de noviembre de 1995 y 6 de

febrero de 1998) que la ha declarado acomodada al ordenamiento jurídico, previo

análisis sobre el alcance del principio de reserva legal.

31. En suma, el proyecto cuenta con el debido fundamento competencial y existe un

campo para la normación reglamentaria del Gobierno para completar y desarrollar las

previsiones del artículo 34 LSUV.

IV. ELABORACIÓN Y TRAMITACIÓN DEL PROYECTO.

32. En cuanto al procedimiento de elaboración del proyecto de Decreto de referencia, la

documentación aportada da señal del seguimiento del correspondiente para la

elaboración de reglamentos, conforme a las previsiones de la Ley 8/2003, de 22 de

diciembre.

33. Según se expone en la Memoria, antes del inicio formal del procedimiento se llevó a

cabo una intensa actividad preparatoria, habiendo participado en su confección

órganos universitarios (Rector y Vicerrectores de Profesorado y Organización

Académica y de Asuntos Económicos) y diferentes órganos de la Administración

General de la Comunidad Autónoma (Secretario General de la Vicepresidencia y

Viceconsejero de Función Pública).

34. En su génesis se encuentra también el Acuerdo de 21 de diciembre de 2004 suscrito

entre el Departamento de Educación, Universidades e Investigación y la Universidad

del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea, para el desarrollo de un modelo estable

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de financiación e implantación de un modelo de retribuciones adicionales, en el que

quedaron perfiladas las decisiones más importantes que incorpora.

35. Una vez dictada la Orden de iniciación y tras ser objeto de aprobación inicial fueron

oídos el Consejo Social y la UPV/EHU que formularon las observaciones que

consideraron pertinentes.

36. En cuanto al informe jurídico, aunque su contenido es meramente descriptivo,

expresa el fundamento legal de la regulación y los trámites que es preciso seguir para

su aprobación. Cabe añadir que, en todo caso, en lo que pudiera haber quedado

omitido, esa ausencia ha quedado cabalmente suplida por la Dirección de Función

Pública que ha intervenido hasta en dos ocasiones, habiendo estudiado con detalle el

texto y formulado las consideraciones que aquél le merecía atendidos los problemas

jurídicos que plantea el contenido de la iniciativa.

37. La memoria inicial también contiene una previsión económica en la que se hace una

estimación del coste derivado de la aplicación de la norma proyectada y se concluye

que existe crédito presupuestario suficiente para cubrir el gasto. La Oficina de Control

Económico en su labor de fiscalización interna ha considerado, sin embargo, que

existen determinados extremos que requieren una mayor concreción (los parámetros

utilizados para la determinación de la cuantía de los complementos y una estimación

más precisa de los costos derivados para 2006, hasta el punto de que no le permiten

pronunciarse sobre la suficiencia del saldo de los créditos presupuestarios

disponibles para su financiación). Correspondiendo a esta Comisión velar porque se

cumplan las exigencias del artículo 10.3 de la Ley 8/2003, tales omisiones deberán

subsanarse ante de que el proyecto sea elevado para su aprobación por el Gobierno.

38. Por otra parte, se ha cumplimentado lo dispuesto en el artículo 7.2 de la Ley 8/2003,

al ser preceptiva la participación de órganos o instancias representativas de personal

al tener la regulación incidencia directa sobre los derechos y deberes del profesorado

contratado y funcionario. Se regula un aspecto que debe ser objeto de negociación,

ya lo sea como manifestación del trámite previsto por la Ley 9/1987, de 12 de junio,

de Órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y

participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas (conforme a la

nueva redacción de su Capítulo III por la Ley 7/1990, de 19 de julio), o como

manifestación del derecho a la negociación colectiva de las condiciones de trabajo y

de productividad [art. 4.1 c) y art. 82-1 Estatuto de los Trabadores, ET].

39. Cabe destacar que se ha incorporado al expediente el Acuerdo de 19 de julio de

2006, suscrito por representantes del Departamento de Educación, Universidades e

Investigación, del Rectorado de la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko

Unibertsitatea, y de las Centrales Sindicales LAB y STEE-EILAS, siendo importante

aclarar que el proyecto se limita, asumiendo los resultados de la negociación previa,

a incorporar con carácter general el contenido del citado Acuerdo.

Dictamen 87/2006 Página 8 de 18

40. También se ha cumplido un requisito específico establecido en este ámbito por la

LSUV, que en su artículo 65.2 b) incluye entre las funciones que se atribuyen al

Consejo Vasco de Universidades la de ?conocer los proyectos de disposiciones generales

que se dicten en desarrollo de la presente Ley?.

41. Como consideración de mejorabilidad, finalmente, estimamos que hubiera sido

conveniente, como manifestación del proceso razonado que envuelve la creación de

una norma, que la memoria conclusiva no sólo expresara las modificaciones que ha

sufrido el texto como consecuencia de las observaciones aceptadas sino también las

razones que justifican el rechazo de las no aceptadas (artículo 10.2 LPED).

42. En suma, el procedimiento ha sido en general el adecuado, con la salvedad ya

mencionada acerca de la memoria económica.

V. CONTENIDO DEL PROYECTO.

A) Consideraciones generales.

43. La regulación que es objeto del proyecto se enmarca en el nuevo diseño que en

materia de personal docente e investigador plasma la LOU y desarrolla la LSUV, en

lo que se refiere a las retribuciones adicionales. Ambas leyes reconocen de forma

inequívoca la competencia de la Administración autonómica y, en concreto del

Gobierno Vasco, para regular los criterios para su asignación y fijar el cauce

procedimental para que la misma se lleve a cabo.

44. Las retribuciones adicionales se configuran, en el caso del profesorado universitario

funcionario, como una excepción al régimen general retributivo del mismo, cuya

determinación corresponde, con carácter uniforme, al Gobierno del Estado (artículo

69 LOU), previsión cuyo antecedente normativo -artículo 46.1 de la Ley Orgánica

11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria (LORU)- fue considerado

conforme al reparto constitucional por el Tribunal Constitucional (STC 266/1987, FJ

12.9 y 235/1999, FJ 4 D).

45. Es, además, la única vía que permite a la Comunidad Autónoma introducir las

peculiaridades que considere precisas, respetando, eso sí, los requisitos establecidos

en el artículo 69.3 LOU, tanto procedimentales, referentes a la facultad de iniciativa

del Consejo de Gobierno de la Universidad, a la previa valoración de la Agencia de

Evaluación y a su asignación por el Consejo Social, como sustantivos, el carácter

individual de estos complementos y al tipo de razones que pueden justificarlos, esto

es, exigencias docentes, investigadoras y de gestión.

46. En el caso del profesorado contratado el reparto es completamente distinto pues

corresponde a las Comunidades Autónomas regular su régimen retributivo con

plenitud (artículo 55.1 LOU). Ello no obstante, la LOU contempla que las

Comunidades Autónomas pueden establecer, también, para este tipo de personal

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retribuciones adicionales con los mismos requisitos dispuestos para el profesorado

universitario funcionario. De alguna manera, la LOU refleja una suerte de dicotomía

retributiva para el personal contratado, de forma semejante a lo que sucede con el

profesorado funcionario, en el que las retribuciones adicionales constituyen una

excepción al régimen general. La LSUV sigue también ese esquema en su artículo

33.2 y artículo 34.2.

47. Dentro de ese diseño no existe obstáculo para que la regulación de las retribuciones

adicionales se aborde de forma unitaria y el ámbito subjetivo del proyecto abarque

tanto al profesorado funcionario como al contratado. Ello es posible por esa unicidad

sustancial prevista por la Ley.

48. También hay que decir que el régimen general del profesorado universitario

funcionario se encuentra regulado en la actualidad en el Real Decreto 1086/1989, de

28 de agosto, con las modificaciones introducidas por los Reales Decretos

1949/1995, 74/2000 y 1325/2002, mientras que el del personal contratado lo está en

el Decreto 247/2003, de 21 de octubre, sobre profesorado contratado con carácter

temporal, sin que se haya aprobado todavía el del personal contratado de duración

indefinida (profesores y profesoras plenos, agregados y colaboradores permanentes),

respecto de los cuales el artículo 34.2 LSUV señala que el Gobierno podrá establecer

para los mismos ?complementos semejantes, en su cuantía y requisitos, a los que

corresponden a los cuerpos docentes universitarios en general?. Para este personal -

personal contratado de duración indefinida- la regulación proyectada alcanzará su

sentido cuando aquella se apruebe.

49. En cuanto a las consecuencias de la futura aprobación de la norma, el proyecto toma

en consideración la incidencia que el mismo tendrá sobre el Acuerdo del Consejo

Social de la UPV/EHU de 18 de febrero de 1999, relativo a la asignación de

conceptos retributivos específico a profesores universitarios. Como es sabido, el

artículo 46.2 de la LORU atribuyó a dicho órgano ?al margen del régimen retributivo

uniforme para todo el profesorado universitario- la posibilidad de aprobar otros

conceptos retributivos (con carácter individual y en atención a exigencias docentes e

investigadoras o a méritos relevantes) y la Ley autonómica 19/1998, de 29 de junio,

de Ordenación Universitaria del País Vasco, se refirió a ellos en su artículo 16 como

complementos de calidad de la función universitaria.

50. En ese sentido tanto la LOU como la LSUV realizan una reubicación de la

competencia para otorgársela al Gobierno, quedando derogadas, junto a las leyes en

las que se encontraban, las habilitaciones concedidas al Consejo Social, pudiendo su

nuevo titular, conforme a la discrecionalidad inherente al ejercicio de la potestad

reglamentaria, dejar sin efectos al referido Acuerdo y sustituir sus previsiones por las

que considere más convenientes dentro de los límites marcados por la Ley. A ello

cabe añadir que el propio Acuerdo del Consejo Social ya se ocupaba de recordar que

tales complementos ?no generan en ningún caso derechos adquiridos?.

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B) Contenido.

51. Únicamente nos detendremos en aquellos aspectos del proyecto cuyo contenido

suscita alguna observación, encuadrándolos en cuatro epígrafes generales.

La regulación de la materia:

52. El artículo 2.2 del proyecto establece como requisito general para disfrutar de los

complementos retributivos la vinculación laboral, estatutaria o administrativa con la

UPV/EHU durante todo el período objeto de evaluación, salvo en el caso de la

primera evaluación y el de aquellos casos excepcionales cuya apreciación

corresponderá a la Agencia de Evaluación Vasca ?la UNIQUAL-.

53. El precepto encierra, por tanto, un triple contenido. En primer lugar, prescribe la

condición que han de reunir los interesados. Es obvio que con la misma se garantiza

la permanencia del profesorado y su dedicación docente e investigadora en beneficio

de sociedad vasca, pero al mismo tiempo es una medida que disuade la posible

incorporación de profesores de otras universidades y, por tanto, restringe la movilidad

del profesorado.

54. En segundo lugar, asumiendo que el proyecto implica el establecimiento de un

régimen nuevo, es lógico y razonable que en su implantación se atienda a las

distintas situaciones de los profesionales afectados por la misma ?de ahí que

contemple una regla diferente para la primera evaluación-.

55. En tercer lugar, contempla una excepción amplia e indeterminada, sobre la que esta

Comisión quiere incidir porque le resulta, en esos términos, escasamente compatible

con un sistema reglado en los que los parámetros de valoración deben estar

predeterminados.

56. Partiendo de que no se quiere configurar un sistema excesivamente rígido, pues en

determinados casos, por ejemplo cuando se trate de profesores de reconocido

prestigio y méritos notables, sería adecuada una mayor flexibilidad, la norma

proyectada tendría que encuadrar mínimamente la actividad de la Agencia,

circunscribiendo su libertad de apreciación, estableciendo para ello los criterios

generales que se consideren precisos ?estamos ante uno de los elementos capitales

de la regulación-.

57. En garantía de la igualdad de trato de todos los aspirantes se tendría que imponer a

la misma, además, el que haga públicos los criterios que adopte en el protocolo de

evaluación o en otro instrumento, a fin de que su labor encuentre fundamento en

reglas conocidas por todos los interesados.

58. Esa falta de densidad normativa se aprecia, asimismo, en otros dos aspectos

nucleares de la ordenación; nos referimos al ámbito temporal al que se circunscribe la

valoración y al periodo de validez de la evaluación positiva ?cuestiones conectadas

Dictamen 87/2006 Página 11 de 18

con los indicadores o criterios de evaluación pero que trascienden ese ámbito para

definir la regulación general de los complementos-.

59. El artículo 8.6 del proyecto, párrafo in fine, prevé que las siguientes evaluaciones se

realizarán, preferentemente, sobre la actividad desarrollada en el período de tiempo

comprendido entre la evaluación anterior y la convocatoria.

60. Teniendo en cuenta la naturaleza específica de estos complementos, su carácter

variable y no consolidable, y, sobre todo, atendiendo a su característica principal, al

estar ligada su percepción a una evaluación periódica de los méritos, su percepción

exige comprobar que el interesado sigue mereciendo el reconocimiento, lo que

obligará a considerar lo sucedido hasta el momento en que se vuelva a presentar a la

convocatoria.

61. Esa parece la idea que subyace a ese enunciado, sin embargo, la acotación

-?preferentemente?- que permite tomar en consideración una actividad desarrollada en

otro período, sin mayor precisión, pone en duda la generalidad y uniformidad de la

regla, abriendo con su indeterminación un interrogante sobre los supuestos que

permiten eludirla.

62. A su vez, el artículo 8.7 del proyecto tras, señalar que la evaluación positiva tendrá

una validez de cinco años, atribuye a la UNIQUAL ?determinar las condiciones, criterios y

requisitos de aquellos méritos de docencia, investigación y gestión que, por su carácter

excepcional, podrán tener una validez superior a los cinco años, lo que dará derecho a la

percepción de los complementos correspondientes?.

63. Nuevamente se emplea el mismo concepto jurídico indeterminado que en el artículo

2.2, la excepcionalidad, pero sin criterio alguno que pueda orientar o encauzar a la

Agencia cuando proceda a determinar tales supuestos.

64. Se trata como decimos de que el Gobierno, titular de la potestad reglamentaria

originaria y al que se remite el legislador para que establezca el régimen de los

complementos, defina con la mayor precisión posible los elementos primordiales por

los que se ha de regir la asignación, y cuando ello no sea posible o considere que es

mejor atribuir a la Agencia de Evaluación un campo para optimizar el cumplimiento de

las finalidades perseguidas por la norma, que esa llamada a su complemento no

resulte incondicionada o carente de límites ciertos y estrictos.

65. Las pautas principales por las que deben juzgarse los méritos han de venir fijadas por

aquél en una norma y con vocación de permanencia, puesto que todos los procesos

han de estar dotados de unas mínimas reglas estables comunes con independencia

del ejercicio en el que se desarrollan.

66. De igual forma, para cerrar este epígrafe, debemos reparar en otro supuesto en el

que el Gobierno confiere otra habilitación absolutamente abierta y, por tanto,

rechazable. Nos referimos al artículo 8.8 del proyecto, aunque en este caso el

Dictamen 87/2006 Página 12 de 18

destinatario es el Departamento competente en materia de universidades que podrá

determinar ?las condiciones para el reconocimiento consolidado de la excelencia, lo que dará

derecho a la percepción del total de los complementos sin la necesidad de someterse a futuras

evaluaciones?.

67. Incluso en si misma esa atribución resulta cuestionable, ya que se sitúa fuera de las

facultades que al referido Departamento le atribuye el artículo 62 LSUV y aunque no

sería descartable que el Gobierno le pudiera conferir esa habilitación en el marco de

la Ley de Gobierno -aún no figurando en el mencionado precepto de la LSUV-, lo

cierto es que es a la Agencia de Evaluación y, en concreto, a su Consejo de

Administración, al que el artículo 83 c) LSUV le encomienda la aprobación de los

indicadores o criterios de evaluación, acreditación y certificación de carácter general,

que deberán ser internacionalmente acreditados. No parece que entre el Gobierno y

la Agencia se pueda interponer, en esa materia, la competencia reglamentaria del

Consejero.

Régimen económico y financiero:

68. El régimen económico y financiero del modelo de retribuciones adicionales,

delimitado fundamentalmente en los artículos 3 y 9, merece igualmente las siguientes

consideraciones.

69. La dicción literal del artículo 3.1 del proyecto debe ajustase a lo previsto en los

artículos 90 y 91 LSUV. El Gobierno puede acordar la dotación de la Universidad y

tomar en consideración para determinar la aportación ordinaria el criterio que aquí se

establece para el cálculo (un porcentaje entre el 85% y el 90% del coste total de los

complementos retributivos adicionales, con el compromiso de que la Universidad

cubra el resto con cargo a sus ingresos propios), pero, en coherencia con su

competencia, el precepto ha de precisar que será incluida en el ?proyecto de Ley de

Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma? y no en los Presupuestos

Generales.

70. El artículo 9 del proyecto trata de plasmar los límites a los que debe sujetarse el

Consejo Social puesto que la ?convocatoria deberá recoger expresamente el carácter

limitado de los fondos públicos destinados a la asignación de los complementos y las

consecuencias derivadas de tal circunstancia?.

71. En sus alegaciones el Consejo precisaba que la regulación parece requerir que ese

órgano conozca, en cada convocatoria, ?cuál es el límite global máximo? o el importe de

los ?fondos públicos? autorizados. Sin embargo, ?no vemos ninguna disposición del Decreto

que regule la comunicación de esos límites económicos al Consejo Social, ni el momento que

debe ponerse en su conocimiento?.

72. Considera esta Comisión que tal ausencia es relevante. La seguridad jurídica exige

que todos los intervinientes en el proceso, profesores evaluados, Agencia, Consejo

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de Gobierno de la Universidad y Consejo Social, tengan muy presente que la

asignación se encuentra subordinada al cumplimiento de dos requisitos: la evaluación

positiva de la Agencia y a que no se haya agotado el crédito establecido.

73. Por ello, entendemos que la convocatoria debe ir precedida por una determinación

expresa de los límites de gasto, cuya fijación corresponde, por indicación expresa del

legislador, al Gobierno.

74. En cuanto a las soluciones que pudieran establecerse para el caso en que sean más

los profesores con méritos para el reconocimiento de los complementos que los

fondos precisos para el abono, la norma tendría que establecer con certeza cómo

debe resolverse esa falta de correspondencia.

75. Con las retribuciones adicionales, una vez aprobada la norma reguladora, surge un

derecho a que su asignación se produzca conforme a las reglas establecidas, reglas

que vinculan tanto a la Administración convocante como a los que participan.

76. Se trata de un proceso unitario y concurrencial en que la concesión ha sido

anunciada y regulada normativamente, por lo que la asignación resulta obligada salvo

que la cantidad comprometida resulte agotada, en cuyo caso podrá bien denegarse

(aunque habría que precisar quienes se verán afectados y conforme a qué criterio)

bien prorratearse (lo que al parecer contemplaba anteriormente el proyecto, con las

dificultades que arrastraría esa fórmula cuando la asignación no conduce al abono de

una cantidad a tanto alzado sino a una retribución periódica durante un plazo de

cinco años).

El sistema de evaluación:

77. También hemos de detenernos en el sistema de evaluación que se configura en el

artículo 5 del proyecto.

78. Este procede a encuadrar los factores en tres niveles y en el caso del nivel B prevé

que para superar la evaluación, en cada uno de los tramos de los que se compone, el

profesor deberá obtener una puntuación mínima.

79. Lo cierto es que tal determinación resulta poco esclarecedora ya que no se ha fijado,

como sería lo natural, cuál es la puntuación máxima alcanzable. Esto es, es una

puntuación mínima sin referencia porcentual por lo que no da una idea cabal del

grado de exigencia que conlleva.

80. De otra parte, tampoco se explica el por qué de esa determinación y su ausencia en

el resto de niveles, dejando a la Agencia su concreción en el protocolo que debe

aprobar.

81. Tampoco se justifica, como hubiera sido necesario, la cuantificación diferenciada que

se produce entre los tramos del nivel C (en los que se fija una cantidad determinada

Dictamen 87/2006 Página 14 de 18

anual) y los tramos de los otros dos niveles (en los que se fija una cuantía máxima),

cuestión que enlaza con los defectos ya advertidos sobre la memoria económica y su

falta de concreción sobre los criterios empleados al estipular los distintos importes.

82. La Comisión estima que tales aspectos de la regulación, que por si mismos no dan

una idea del por qué de tales desajustes o divergencias, vienen a configurar un

proceso valorativo al que ha de otorgarse una mayor homogeneidad y coherencia,

salvo que existan motivos que los justifiquen, en cuyo caso tendrían que venir

convenientemente expresados en el expediente.

83. Por último, en este precepto se incluye una previsión llamada a delimitar una cuestión

de la máxima trascendencia, como lo es la aplicabilidad objetiva del sistema a los

profesores que ocupen cargos de gestión.

84. La redacción del artículo 5.7 del proyecto resulta, a nuestro juicio, un tanto confusa,

porque se aborda tras ordenar la forma en que se ha de producir la evaluación de los

méritos de gestión (apartado 6 de ese mismo precepto).

85. Pero, sobre todo, resulta difícil de descifrar a la vista de sus concretos términos, pese

a la importancia que tiene su correcta definición: ?dará derecho a la congelación del nivel

alcanzado al acceder al puesto, mientras se ocupa el puesto de gestión y hasta la siguiente

convocatoria, una vez finalizado el desempeño del puesto?.

86. Se impone, en suma, una reformulación, con la finalidad de facilitar su adecuada

interpretación y aplicación.

Aspectos procedimentales:

87. Antes de avanzar sobre la parte final, esta Comisión entiende necesario tratar un

tema que ha merecido la atención del Consejo Social y sobre el que convendría

reflexionar a fin de que fuera incluida una previsión en el proyecto en aras a su mayor

complitud y mejor aplicación.

88. El Consejo Social mostraba su preocupación sobre las consecuencias inherentes a

su puesta en practica, más precisamente sobre la posible existencia de numerosas

reclamaciones, sin que se hiciera referencia alguna a los posibles recursos, órgano

que debe resolverlos y, en su caso, medios personales y materiales al efecto.

89. El Decreto 138/2006, de 27 de junio, por el que se aprueban los estatutos de

UNIQUAL, Euskal Unibertsitate Sistemaren Kalitatea Ebaluatu eta Egiaztatzeko

Agentzia-Agencia de Evaluación de la Calidad y Acreditación del Sistema

Universitario, al regular la actividad de los Comités de Evaluación, encargados de las

funciones de evaluación, acreditación y certificación, se ha ocupado de esa cuestión,

por lo que se impone una solución armónica.

Dictamen 87/2006 Página 15 de 18

90. En el apartado 5 del artículo 15 prevé que los resultados de los procesos, sin

distinción alguna, se formalizarán, una vez emitido el informe por el Comité de

Valoración que corresponda, a través de resoluciones del Director o Directora de la

Agencia. El apartado siguiente de ese mismo artículo señala que el plazo máximo

para notificar las resoluciones que ponen fin a la vía administrativa de los respectivos

procesos de evaluación, acreditación y certificación es de seis meses, pasados los

cuales sin resolución expresa se entienden otorgados positivamente.

91. Teniendo en cuenta tal regulación, sugerimos, en primer lugar, que el artículo 7.2 del

proyecto señale que las solicitudes se dirigirán a la UNIQUAL, ya que la Agencia

evaluará sus méritos (con independencia de que puedan ser presentadas en

cualesquiera de los registros a los que alude el artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26

de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común).

92. En segundo lugar, que los resultados de la evaluación se formalizarán en la forma en

que ha sido prevista por el Decreto 138/2006, siendo notificados directa y

personalmente a los interesados quienes podrán, frente a la resolución del Director

de la Agencia, interponer un recurso administrativo de reposición o impugnarla

directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa (ya que agota la vía

administrativa según el Decreto 138/2006).

93. En tercer lugar, que los acuerdos de evaluación adoptados por el Director o Directora

de la Agencia serán notificados también a la UPV/EHU, cuando resulten positivos.

Tal precisión podría incorporarse al inicio del artículo 9.1 del proyecto, con el

añadido al final de que la resolución del Consejo Social podrá, al igual que sucedía

anteriormente con la del Director o Directora de la Agencia, ser recurrida por los

interesados en reposición o ser impugnada directamente ante la jurisdicción

contencioso-administrativa.

94. De esa forma el procedimiento, complejo por la intervención de distintos órganos en

dos fases sucesivas, quedaría explicitado en el Decreto, sin que los operadores

jurídicos tuvieran que inferirlo interpretando distintas normas.

El desarrollo y ejecución general del reglamento:

95. La Disposición Final 1ª habilita al ?titular en materia de universidades e investigación para

dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución de lo dispuesto en

el presente Decreto?.

96. Esta Comisión entiende que este tipo de cláusulas habilitantes abiertas son

desaconsejables, por superfluas, y ha estimado que las formulas remisorias se han

de reducir a casos de habilitaciones específicas en las que el Gobierno, acota, dirige,

orienta o determina el contenido de la norma o normas de desarrollo, casos en los

que si está justificada su inserción.

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97. Pero en este caso concurre otro obstáculo en la medida en que existe la intervención

de diferentes órganos, que ejercen competencias conferidas directamente por la

LSUV y que no pueden quedar condicionadas de esa forma indeterminada.

VI. OBSERVACIONES DE TÉCNICA NORMATIVA.

98. Con carácter general hay que hacer lo posible por evitar la extensión de los artículos

y porque sean más claros y concisos los mandatos, todo ello con la finalidad de

facilitar su mejor comprensión.

99. Algunos preceptos resultan muy extensos, caso del artículo 5 y artículo 8, pudiendo

diferenciarse distintos contenidos.

100.Hay previsiones meramente repetitivas o carentes de contenido normativo cuya

supresión aconsejaríamos: artículo 4.1, artículo 5.5, artículo 6.1, artículo 9.1 y parte

introductoria del Anexo.

101.Por dos veces el proyecto se ocupa de su posible revisión, artículo 6.3 y Disposición

Adicional 2ª. Aunque no sea preciso establecer tales menciones, ya que la reforma

siempre será posible mediante otra norma del mismo rango, comprendemos las

razones que subyacen a esa decisión, a fin de que sus destinatarios tengan presente

su ?temporalidad?, pero convendría que todos los supuestos quedarán reunidos en un

solo precepto.

102.En el texto articulado no se debe citar el precepto legal que es objeto de desarrollo,

como ocurre en el artículo 1, menos aún si ya figura mencionado en el preámbulo que

es donde tiene su más correcta ubicación.

103.No es aconsejable la utilización de acrónimos en una norma (UPV/EHU).

104.El titulo del artículo 5 alude asimismo a ?tipos?, cuando en realidad sólo se establecen

niveles y tramos.

105.Al margen de lo que hemos dicho anteriormente sobre el artículo 8.7 del proyecto,

suponemos que la validez superior a los cinco años se atribuirá a la evaluación

positiva del correspondiente nivel y tramo, generando el derecho no sólo a la

percepción sino también al efecto añadido que la evaluación positiva conlleva, no

poder presentarse hasta que se haya agotado el período de validez de la evaluación

anterior.

106.El apartado 3 la Disposición Transitoria 2ª convendría dedicarlo a especificar lo que

sucede con las cantidades percibidas conforme al sistema anterior -seguirán

devengándose durante un año a partir de la entrada en vigor del Decreto-, para situar

en otro apartado cuál es la institución ?la Administración General de la Comunidad

Autónoma o la UPV/EHU- que asumirá el posible coste, ya que tal concreción resulta

irrelevante para los interesados.

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CONCLUSIÓN

La Comisión dictamina favorablemente el proyecto de Decreto sobre complementos

retributivos adicionales del personal docente e investigador de la Universidad del País

Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea, con las observaciones formuladas a su articulado.

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