Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 085/2006 de 04 de octubre de 2006

Cuestión

Consulta 83/2006 del proyecto de Decreto por el que se establece la estructura orgánica y funcional de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer.

Contestacion

DICTAMEN Nº: 85/2006

TÍTULO: Consulta 83/2006 del proyecto de Decreto por el que se

establece la estructura orgánica y funcional de Emakunde-Instituto Vasco de la

Mujer

ANTECEDENTES

1. Por Orden de 27 de julio de 2006, de la Vicepresidenta del Gobierno, se somete a

consulta de la Comisión el proyecto de Decreto por el que se establece la estructura

orgánica y funcional de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer.

2. El expediente remitido comprende, además del texto del proyecto de Decreto y de la

Orden acordando la consulta:

-Orden de inicio, de 10 de marzo de 2006, de la Vicepresidenta del Gobierno.

-Informe de la Dirección de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer, de 11 de abril

de 2006.

-Memoria económica de la Dirección de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer,

de 29 de junio de 2006.

-Informe de la Dirección de Función Pública del Departamento de Hacienda y

Administración Pública, de 8 de mayo de 2006.

-Informe de la Dirección de la Oficina de Modernización Administrativa de la

Vicepresidencia del Gobierno, de 22 de junio de 2006.

-Informe de control económico-normativo de la Oficina de Control Económico,

de 5 de julio de 2006.

-Memoria procedimental de la Dirección de Emakunde-Instituto Vasco de la

Mujer.

CONSIDERACIONES

I. OBJETO Y DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO.

3. En la parte expositiva se señalan las nuevas funciones que se le han atribuido a

Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer, cuyo cumplimiento y el propio desarrollo de la

Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres (LIMH), exigen

la sustitución del Decreto 301/1988, de 13 de diciembre, que regulaba hasta ahora su

estructura orgánica y funcional.

4. Se continúa afirmando que con el fin de obedecer al mandato de la LIMH para

aglutinar en uno único los textos referentes a la organización de Emakunde-Instituto

Vasco de la Mujer ?debiéndose añadir al citado el Decreto 132/1990, de 15 de mayo,

por el que se establece el régimen de funcionamiento del Consejo de Dirección del,

en su anterior denominación, Instituto Vasco de la Mujer-, se procede también a

regular el régimen de funcionamiento de los órganos de gobierno y de gestión del

mismo.

5. El proyecto de Decreto consta de diecinueve artículos, agrupados en dos capítulos,

una disposición adicional, una transitoria, una derogatoria y dos finales.

6. El Capítulo I (Disposiciones generales) se compone de cinco artículos: el artículo 1

señala la naturaleza y régimen jurídico de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer; el

artículo 2 determina sus fines y funciones; el artículo 3 su estructura general; el

artículo 4 la adscripción de la Defensoría para la Igualdad de Mujeres y Hombres; y el

artículo 5 su sede.

7. El Capítulo II (Órganos de Dirección), tras un primer artículo 6 introductorio dedicado

en general a los órganos de dirección, se divide en tres Secciones. La Sección 1ª

(Consejo de Dirección) dedica el artículo 7 a su composición y estructura; el artículo 8

a las funciones; el artículo 9 al funcionamiento; el artículo 10 al régimen de acuerdos;

el artículo 11 a las actas; el artículo 12 a las competencias de la Presidencia; el

artículo 13 a las competencias de la Vicepresidencia; el artículo 14 a las

competencias de la Secretaría del Consejo; el artículo 15 a las competencias de las

personas vocales; y el artículo 16 a la delegación de funciones.

8. La Sección 2ª (Dirección) tiene un único artículo, el artículo 17, en el que se prevén

conjuntamente aspectos referidos al nombramiento, cese, rango y competencias de

la misma. La Sección 3ª (Secretaría General) se integra por el artículo 18, referido al

nombramiento, rango y competencias de la misma, y el artículo 19, de las unidades

administrativas.

9. La Disposición Adicional hace referencia al plazo de nombramiento de las personas

vocales. La Transitoria, la atribución competencial de las funciones de promoción de

la entidad prevista en el artículo 24.5 de la LIMH.

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10. La Disposición Derogatoria se refiere particularmente a los Decretos 301/1988 y

132/1990, y las dos Finales, respectivamente, a la aplicación supletoria de la Ley

30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común (LRJPAC) y a la entrada en vigor del Decreto.

II. INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN.

11. El presente dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo establecido en

el artículo 3.1.c) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica

Asesora de Euskadi, porque el proyecto es desarrollo de las previsiones contenidas

en el artículo 6 de la Ley 2/1988, de 5 de febrero, de creación de Emakunde-Instituto

Vasco de la Mujer (LE).

12. Obedece, además, el proyecto al mandato que se contempla en la Disposición final

undécima de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres

(en adelante LIMH).

III. ELABORACIÓN Y TRAMITACIÓN DEL PROYECTO.

13. Resulta de aplicación la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del Procedimiento de

Elaboración de las Disposiciones de Carácter General (en adelante, LPEDG).

14. Antes que nada -recordando lo que dijimos en nuestro DCJA 40/2006 respecto de

otro proyecto de norma reciente del mismo órgano de iniciativa-, conviene precisar

que si bien la LPEDG diseña un procedimiento normalizado que sirve para la

adecuada reflexión que debe anteceder al dictado de una disposición de carácter

general, los trámites previstos por dicha Ley:

a) ni deben verse como trámites que integran un procedimiento cerrado y

ritualizado cuya observancia resulta inexcusable, debiendo evitarse el

formalismo, es decir, la interpretación rigurosa y exclusivamente formal de los

trámites procedimentales;

b) ni pueden ser valorados jurídicamente de la misma forma puesto que su

relevancia es muy distinta, tanto con respecto al alcance o la forma en que han

de ser cumplimentados como incluso con respecto a las consecuencias

derivadas de su omisión.

15. Hay que señalar que algunos de estos trámites tienen una vocación ordenadora del

propio procedimiento, de impulso y cauce para su desarrollo; otros, sin embargo, son

sustantivos, ya que a su través se abordan aspectos esenciales que condicionan la

propia iniciativa, como su factibilidad, viabilidad jurídica o su repercusión económica,

o, inclusive, dan contenido al derecho constitucional reconocido a los ciudadanos por

el artículo 105 a) CE.

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16. Con arreglo a esa distinción, es de indicar que aunque no se recoge en el expediente

el dictado de la orden de aprobación previa prevista en el artículo 7.1 LPEDG, no

cabe atribuir en el caso a su omisión ninguna virtualidad invalidante, porque en la

orden inicial fueron considerados todos los aspectos concernidos por el proyecto y no

ha existido ninguna duda sobre la voluntad inequívoca de ordenar la materia

conforme al proyecto redactado, luego objeto de diversas modificaciones a lo largo de

su tramitación.

17. La naturaleza y contenido de la norma proyectada, fundamentalmente organizativa,

relativiza la trascendencia procedimental en su elaboración, que se despliega

exclusivamente en el interior de la Administración de la Comunidad Autónoma.

18. Estamos ante una reflexión condicionada por la finalidad de la disposición: facilitar

que el organismo Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer pueda organizarse conforme

a la LE y realizar las funciones previstas en la LIMH.

19. Su contenido innovativo se circunscribe a cuestiones domésticas muy básicas,

habiendo sido examinadas de una manera completa y detallada, tanto por el órgano

impulsor de la iniciativa, como por los órganos de la Administración de la Comunidad

Autónoma especializados en las áreas afectadas por el contenido de la norma.

20. Por las instancias de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer se redactó el proyecto

inicial, al que se acompañaron documentos de distinto contenido suscritos por su

Dirección, identificables con el informe jurídico ?en que se pormenoriza la evolución

de las tareas asignadas o asumidas por el organismo a lo largo del tiempo- y con la

memoria económica ?en la que se expresan los costes previsibles para dotar al

mismo de los medios personales y materiales necesarios-, que se adecuan a las

previsiones de los artículos 7.3 y 10.3 LPEDG.

21. Por su parte, como ha quedado relacionado en los antecedentes, han informado la

Oficina de Modernización Administrativa, la Dirección de Función Pública y la Oficina

de Control-Económico, formulando una serie de observaciones sobre distintas

cuestiones que han sido acogidas en su inmensa mayoría por el órgano de iniciativa.

22. Hay que decir, también, que se ha incorporado al expediente la Memoria sucinta del

procedimiento prevista en el artículo 10.2 LPEDG, en la que se han reseñado los

antecedentes, los trámites practicados y su resultado y las modificaciones realizadas

en el texto del proyecto para adecuarlo a las observaciones y sugerencias de los

diferentes informes evacuados.

23. Con arreglo al contenido reflexivo que tiene el proyecto, su tramitación resulta

acogible a la excepción del trámite de audiencia prevista en el artículo 8.5 LPEDG

para las disposiciones que regulan los órganos, cargos y autoridades del Gobierno,

así como para las disposiciones orgánicas de la Comunidad Autónoma o de las

organizaciones dependientes o adscritas a ella.

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24. Se ha de inferir, en suma, que se han respetado las exigencias de la LPEDG.

IV. TÍTULO COMPETENCIAL Y MARCO NORMATIVO.

25. El proyecto de Decreto sometido a nuestra consideración versa, como se ha dicho,

sobre la regulación orgánica y funcional de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer,

creado por la LE como organismo autónomo de carácter administrativo adscrito a la

Lehendakaritza o Presidencia.

26. Se trata, por tanto, de un proyecto de reglamento de desarrollo de una Ley

autonómica, por cuanto, en concreto, el artículo 6 de la LE establece una remisión a

la potestad reglamentaria a fin de regular la composición, funciones y régimen de

funcionamiento del Consejo de Dirección.

27. Al margen de lo anterior, se ha indicado ya que también se encuentra en el origen del

proyecto obedecer al mandato de la LIMH, establecido en su Disposición final

undécima, intitulado ?nuevo decreto de estructura de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer?,

para aglutinar en un solo texto las normas relativas a su estructura orgánica y

funcional del organismo.

28. Como dijo esta Comisión en su DCJA 32/2002 (p. 20 a 22) la simple constatación de

encontrarnos ante un proyecto de norma de desarrollo de una Ley autonómica podría

salvar el hacer ninguna referencia competencial al reglamento de desarrollo, cuando

no se ve contradicha por esa cuestión la Ley correspondiente, ya que en tal caso las

posibles extralimitaciones competenciales del reglamento deberían atribuirse, en su

caso, a la Ley de desarrollo.

29. Pero, también, se dijo que la Comisión Jurídica Asesora se entiende siempre

concernida por el bloque constitucional y estatutario de distribución de competencias,

pues no en vano nuestra normativa reguladora nos encomienda dictaminar sobre la

acomodación al Ordenamiento Jurídico de los proyectos de normas (artículos 4 de la

Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi y 4 de

su Reglamento de Organización y Funcionamiento, aprobado por Decreto 167/2006,

de 12 de septiembre), y dicha competencia debe proyectarse especialmente sobre

los que, como es el caso, pretenden desarrollar una Ley autonómica sobre cuyo

anteproyecto no dictaminó esta Comisión ?LE, aunque sí lo haya sido la también

concurrente LIMH en su DCJA 64/2004-.

30. Se añadió a esto que el examen de la competencia es presupuesto de validez de

toda norma autonómica, de donde resulta explicable apuntar la competencia de la

Comunidad Autónoma para acometer la regulación.

31. Al respecto, la Comisión, en el citado DCJA 64/2004 emitido con ocasión del

anteproyecto de la actual LIMH, estudió en profundidad el fundamento competencial

de las distintas medidas y acciones previstas en la misma. Se decía más

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concretamente en él: ?A la vista de ello, al igual que ocurre con otros ámbitos sectoriales del

ordenamiento jurídico -medio ambiente (STC 102/1995) o defensa del consumidor y usuario

(STC 15/1989)-, la promoción de la igualdad de la mujer es una política, más que un título

competencial, tendente a lograr un resultado determinado. Esto es, tiene un contenido

pluridisciplinar, transversal, que afecta a los más variados sectores del ordenamiento jurídico,

lo que provoca una cierta complejidad en el reparto de competencias entre los diferentes

niveles territoriales del Estado y fundamentalmente entre el Estado y la Comunidad Autónoma?

(p. 24).

32. Es obvio, por otra parte, que ninguna de las citas que se hacen en la parte expositiva

de la LE, de creación del organismo autónomo Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer,

tienen virtualidad de título habilitante por sí solas, ni, por tanto, tampoco lo son para la

regulación ahora de su organización y funcionamiento, debiéndose acudir a otro

precepto más específico.

33. Así las cosas, nos debemos dirigir con ese fin, más subsidiariamente, al artículo 10.2

EAPV que reconoce a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en

?organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno dentro de las

normas del presente Estatuto?. Tanto la LE como la norma proyectada constituyen una

manifestación de la potestad genérica de autoorganización que el citado artículo

confiere a la Comunidad Autónoma (STC 50/1999, recordada de forma más reciente

en la STC 251/2006, 8)) para la creación, modificación y supresión de órganos,

unidades administrativas o entidades que constituyen la Administración Autonómica.

34. En suma, el establecimiento de la estructura organizativa y funcional de un organismo

autónomo como el presente no supone sino el ejercicio de la facultad de

autoorganización de sus instituciones que le corresponde a la CAPV en virtud de la

capacidad de ejecución respecto de los títulos afectados. Por lo tanto, se puede

afirmar que es el artículo 10.2 EAPV el que contiene el título competencial habilitante

prevalente para acometer el desarrollo reglamentario de Emakunde-Instituto Vasco

de la Mujer, por más que otros varios preceptos del EAPV presten el marco genérico

para ello.

35. A este propósito, se señaló en nuestro DCJA 32/2002: ?en la potestad organizatoria,

según constante doctrina jurisprudencial (por todas, STS de 17 de febrero de 1997 ?Ar.

1504?), está presente con fuerza la discrecionalidad técnica: se trata de adoptar la mejor

opción organizativa para el desempeño de las funciones de acuerdo con los principios de

eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación que enuncia el artículo

103.1 de la Constitución (CE). Principios que para la Administración Vasca establece el

artículo 53 LG? (p. 34).

36. Por último, cabrá tenerse en cuenta como parámetros de legalidad del proyecto, a la

LE y LIMH; a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP) ?

Capítulo II del Título II?; y al Decreto Legislativo 1/1997, de 11 de noviembre, por el

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que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Principios Ordenadores de la

Hacienda General del País Vasco (LPOHGPV) ?artículos 9 a 14-.

V. CONTENIDO DE LA NORMA.

A) Consideraciones generales.

37. Debe significarse, en primer lugar, que el dictado del presente proyecto se sujetaba,

con arreglo a la Disposición final undécima de LIMH, al plazo de un año desde la

entrada en vigor de la misma. Esto no obstante, el hecho de que se efectúe ahora,

una vez superado dicho plazo, no constituye obstáculo insalvable, habida cuenta de

la potestad normativa originaria del Gobierno y de la habilitación legal general que le

otorga la propia LIMH para su desarrollo. En este sentido, el transcurso del plazo

inicial hace, por el contrario, incluso más justificado el dictado del Decreto.

38. El proyecto atiende al contenido propio de un reglamento; es decir, incorpora

contenido innovador, sin conculcar al hacerlo las leyes de desarrollo, que admiten un

mayor margen normativo propio tratándose de materia organizativa.

39. Este aspecto regulativo propio se centra fundamentalmente en la estructura de los

órganos de apoyo o de adscripción de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer

(artículos 3 y 4); en el régimen de funcionamiento de los distintos órganos, ya

previstos en la Ley o que se crean por medio del proyecto (artículos 9 a 11); y en la

distribución de competencias o funciones entre los distintos órganos (artículos 12 a

19).

40. Es reconocible el legado de las normas que se derogan, Decretos 301/1988 y

132/1990, en parte del contenido del proyecto, sobre todo en cuanto a las reglas de

funcionamiento de los órganos.

41. Con todo, el proyecto incorpora novedades respecto a la regulación precedente, que

se pueden identificar con: la creación (Vicepresidencia del Consejo de Dirección y

vocalías del mismo órgano) y supresión (Comisión Permanente) de órganos; la

agregación de nuevas competencias y funciones a los órganos unipersonales de

gobierno y administración del organismo más destacados (Dirección y Secretaría

General), debidas en este caso al incremento de tareas que ha supuesto para

Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer el dictado de la LIMH; y, por último, la

supresión de anteriores prescripciones relativas al régimen de personal y económicofinanciero

que no respondían a ninguna peculiaridad del organismo.

42. Son de destacarse, también, con relación a anteriores regulaciones por su

trascendencia: la asunción de la superior representación del organismo por la

Presidencia del Consejo de Dirección, que antes exclusivizaba la Dirección [artículo

12 a)]; el trasvase de la competencia aprobatoria del anteproyecto presupuestario del

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organismo desde el Consejo de Dirección a la Dirección misma [artículo 17.2 h)]; y el

reconocimiento formal de la Secretaría General como órgano administrativo de

gestión (artículo 3.1.2).

43. El proyecto recoge también contenidos de la LE (fundamentalmente, la naturaleza, el

régimen jurídico, los fines y funciones del organismo, y la composición y

competencias del Consejo de Dirección; correspondiéndose con los artículos 1, 2, 7 y

8 del proyecto).

44. Conviene advertir el criterio general expresado por esta Comisión en su DCJA

60/2003 (p. 37 y 38):

?37. (?) En principio, criterios de técnica legislativa llevan a evitar la reiteración en

todo caso, en aras de la máxima seguridad jurídica sobre el origen normativo de

cada precepto. Además, esa reiteración planteará problemas jurídicos cuando

existen limitaciones de rango o de competencia.

38. Si bien podemos aceptar la técnica de la repetición cuando con ello se obtenga

un texto completo, la reiteración deberá respetar escrupulosamente la redacción de

los preceptos sobre los que el proyecto no puede disponer, y resulta aconsejable la

expresión, en aras siempre de la seguridad jurídica, de la fuente original del

precepto. En definitiva, la aceptación de la repetición de textos presenta tales

requerimientos que nos lleva a desaconsejarla completamente?.

45. Esto no obstante, la reducida dimensión de las prescripciones de la LE creadora del

organismo Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer hacen que se justifique en este

caso su incorporación al texto del proyecto, que se alienará así, además, con el

mandato de la LIMH ya expresado de aglutinar en uno único los textos referentes a la

organización de Emakunde-Instituto vasco de la Mujer.

46. La presencia de la LRJPAC entre el grupo normativo del proyecto ?de cuya

aplicación se hace eco expreso (Disposición final primera)-, recomienda recordar el

criterio que mantiene la Comisión al respecto de su interrelación con las normas

autonómicas de naturaleza organizativa, recogido en el DCJA 60/2003 (p. 22 a 25):

?22. (?) llamada a la Ley 30/1992 que queremos aclarar con ánimo colaborador

con los tramitadores del proyecto que dictaminamos y de otros futuros. Recordamos

que dicha Ley presenta, respecto a los órganos colegiados (capítulo II del título II a

que se hace referencia en el proyecto), contenidos de dos naturalezas distintas,

distinguidas por la STC 50/1999: no básica (artículos 23; 24; 25.2 y 3 y 27.2, 3 y 5) y

básica (lo restante).

23. Pues bien, respecto a los preceptos de carácter básico no cabe señalar su

aplicación subordinada incluso a reglamentos internos, sino que su fuerza de

obligar, aunque con carácter básico, surge por sí misma.

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24. En cuanto al contenido no básico, el normador autonómico puede adoptar, de

principio, tres posiciones: (i) regular la cuestión con normas propias y más o menos

distintas de aquél, (ii) asumir su contenido activa y directamente (con la

subordinación a otras normas autonómicas, o acuerdos del propio órgano, que se

desee), mediante la técnica de la remisión normativa, o (iii) prescindir de aquél

contenido.

25. Esta última postura, omitir toda referencia al contenido no básico, no supondría

una laguna normativa típica, pues nos encontramos en un ámbito orgánico y

funcional en el que los mecanismos de integración por parte de los propios órganos,

a través de actos y disposiciones internos, en ejercicio de su autonomía y sin

necesidad de ejercer potestad legislativa o reglamentaria, pueden agotar la variedad

de situaciones que se puedan plantear.?

B) Observaciones

Artículo 7:

47. Se ha suscitado cierta controversia entre determinados órganos intervinientes en el

procedimiento de elaboración del proyecto en torno a la previsión de seis vocalías en

representación de la Administración de la CAPV, que la LE reduce en su previsión

originaria a cuatro representantes a elegirse por el Gobierno de entre seis materias

relacionadas con determinadas áreas departamentales (artículo 6.1).

48. El debate, originado más en concreto entre las Direcciones de Función Pública y de

la Oficina de Modernización Administrativa, se ha sustentado alrededor del rango

necesario para la alteración del texto legal y en la falta de habilitaciones expresas

suficientes en las LE y LIMH a fin de admitir el incremento de la representación, por

una parte; y, por la otra, en las posibilidades que parece brindar el artículo 13 de

LPOHGPV, a fin de admitir la previsión que recoge finalmente el proyecto.

49. Considera al respecto la Comisión que resulta tamaño difícil acoger en materia

organizativa, no afecto por la reserva de Ley, un criterio de principio excesivamente

rígido que imposibilite acometer las adaptaciones estructurales que requiera el paso

del tiempo; ámbito doméstico o reflexivo en el que es frecuente, por otra parte, el uso

de técnicas deslegalizadoras.

50. Por ello, estima que las habilitaciones legales que se prevén en las propias LE y

LIMH -en el artículo 6, y en la Disposición final undécima, respectivamente- debieran

posibilitar la alteración compositiva que se propone para el Consejo de Dirección del

organismo.

51. El que la LIMH no haya procedido a alterar de modo expreso la LE en un aspecto tan

puntual no debe servir, por sí mismo, como argumento concluyente de sentido

contrario, cabiendo entenderse que el mandato de la Disposición adicional undécima

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para el dictado de la nueva estructura orgánica contiene la habilitación legal

suficiente, así mismo, para la modificación que se pretende.

52. Considera en este sentido la Comisión que la incidencia transversal de la LIMH en las

distintas áreas competenciales públicas y sectoriales de la sociedad -señaladas en el

indicado DCJA 64/2004-, ha supuesto un punto de inflexión con respecto a la realidad

anterior y una distribución de la competencia de las distintas administraciones

públicas de la CAPV en la señalada política de promoción de la igualdad de la mujer,

que ha determinado la asignación de las funciones más preponderantes a la propia

Administración de la Comunidad Autónoma (artículo 5 LIMH) y, por otra parte, el

encargo de las tareas de impulso, asesoramiento, planificación y evaluación a

Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer (artículo 9).

53. Observa, igualmente, que la LIMH ha implicado también una alteración organizativa,

con la creación de dos nuevos órganos de coordinación, la Comisión Interinstitucional

y la Comisión Interdepartamental para la Igualdad de Mujeres y Hombres (artículos

12 y 13).

54. Para la Comisión, la técnica de la remisión reglamentaria que se emplea en ambos

preceptos a la hora de definir la composición, funciones, organización y régimen de

funcionamiento de los nuevos órganos, supone confirmar la voluntad legal señalada

en su Disposición final undécima de confiar a la potestad normativa del Gobierno la

decisión organizativa más acorde para con éstos y restantes órganos de Emakunde-

Instituto Vasco de la Mujer, y también, en concreto, para el Consejo de Dirección;

señalándose como único límite que se mantenga el régimen jurídico establecido para

el organismo en su Ley de creación (artículo 9).

55. Destaca la Comisión que la propia LE había concedido ya inicialmente al Gobierno un

margen de decisión para determinar la representación que debía corresponder a la

Administración de la Comunidad Autónoma en el Consejo de Dirección del

organismo, con arreglo a seis materias competenciales que, con las adaptaciones al

nuevo Decreto 8/2005, de 27 de junio, del Lehendakari, de creación, supresión y

modificación de los Departamentos de la Administración de la Comunidad Autónoma

del País Vasco y de determinación de funciones y áreas de actuación de los mismos,

son las que se vienen a recoger en el proyecto, ahora con el derecho de todas ellas a

estar representadas en dicho órgano.

56. Pesa, por último, también en la decisión favorable a la ampliación compositiva del

Consejo de Dirección, la ausencia de objeciones por parte de las restantes

administraciones públicas, forales y municipales, representadas en él, que pudieran

haber apreciado en la modificación propuesta algún grado de alteración de su

posición relativa en la capacidad decisoria global del órgano, y que no han formulado,

sin embargo, ninguna objeción al respecto, al igual que tampoco se han cuestionado

las transformaciones experimentadas en la representación correspondiente a la

institución parlamentaria.

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57. La Comisión no encuentra, por ello, necesario recurrir al análisis de las facultades

que otorga el artículo 13 de la LPOHGPV, que ya fue objeto de estudio en su DCJA

32/2002 (p.47 a 50).

Artículo 9:

58. En distintos párrafos del precepto, 3 y 4, se prevén para aspectos muy relacionados

dos plazos con distinto régimen de cómputo de días; uno computable como días

hábiles al no precisarse (artículo 48.1 de la LRJPAC), mientras el otro se computa

expresamente por días naturales.

59. Debería armonizarse el cómputo de dichos plazos; cuestión extendible al plazo

previsto en el artículo 10.6.

Artículo 10:

60. En su párrafo 7 contraviene el artículo 26.3 LRJPAC, de carácter básico. Mientras

este último precepto requiere para la discusión de un asunto fuera del orden del día la

presencia de todos los miembros y el acuerdo de la mayoría, el proyecto modifica

esta posibilidad. Por una parte, no exige la presencia de todos los miembros y, por

otra parte, restringe más el régimen al exigir la aprobación unánime de los presentes.

Artículo 17:

61. Se podrían fijar en un párrafo tercero aquellas materias sobre las que las

resoluciones de la Dirección agotan la vía administrativa ?que solo se prevé

expresamente para el apartado f)-, en el que podrían incluirse de modo agrupado

además del apartado f), también los apartados i) y j).

Disposición final primera:

62. El precepto realiza una remisión en bloque a la LRJPAC, que parece elegir entre las

posibilidades que le brinda el ordenamiento ?vistas más atrás- aquella que opta por la

integración del panorama normativo, reduciendo con ello considerablemente el

margen de autonormación de los propios órganos del organismo.

63. En cualquier caso, no parece adecuado el uso del término ?cuestiones de

procedimiento?, que no se regulan en una norma sobre estructura orgánica, siendo

más apropiado el uso por ejemplo de los términos ?cuestiones de funcionamiento?.

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C) Técnica normativa.

64. Siguiendo el contenido del Acuerdo de Consejo de Gobierno de 23 de marzo de

1993, por el que se aprueban las directrices para la elaboración de Proyectos de Ley,

Decretos, Órdenes y Resoluciones, publicado por Orden de 6 de abril de 1993, del

Consejero de Presidencia, Régimen jurídico y Desarrollo Autonómico, que continúa

vigente a tenor de lo establecido por la Disposición Adicional Tercera de la LPEDG,

debemos realizar observaciones en aras a mejorar la calidad normativa del texto.

Artículo 3:

65. Los apartados, como subdivisiones de párrafo, deben ordenarse alfabéticamente y no

por numerales, como se hace en el primer párrafo.

66. En cualquier caso, se podría prescindir de ordenaciones ulteriores, evitándose así

dejar aislada a la Secretaría General con un ordenación alfabética sin continuidad.

Artículo 6:

67. La titulación del precepto ?así como la de todo el Capítulo- debería referirse a

Órganos de Gobierno, en coherencia con la clasificación que se hace en el artículo 3.

Artículo 9:

68. En su párrafo 7, apartado segundo, inciso final, se hace referencia solamente a la

condición de Presidente; precepto que debería incluir - y preceder, por coherencia

con el resto de las previsiones del proyecto- la condición de Presidenta.

Artículo 12:

69. Su apartado e) se debería suprimir e incluir en su lugar de forma expresa, en distintos

epígrafes, las escasas facultades restantes que se prevén en la LRJPAC para las

Presidencias de los órganos colegiados.

Artículo 17:

70. El epígrafe j) debería añadir la cita del Consejo de Gobierno como órgano con

competencias en materia de función pública, una vez que se hace expresa mención

de las que corresponden al Departamento de Hacienda y Administración Pública.

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Disposición adicional y transitoria:

71. El contenido de ambos preceptos debe intercambiarse, de acuerdo con la naturaleza

jurídica respectiva.

72. La fórmula aprobatoria debe expresar, según lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley

9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, con

claridad si se aprueba la disposición conforme a nuestro dictamen o se aparta de él.

Por ello, debe utilizarse la expresión ?oída la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi o de

conformidad con la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi?.

CONCLUSIÓN

Esta Comisión dictamina favorablemente el proyecto de Decreto de referencia, con las

observaciones efectuadas en el texto del dictamen.

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DICTAMEN Nº: 85/2006

TÍTULO: Consulta 83/2006 del proyecto de Decreto por el que se

establece la estructura orgánica y funcional de Emakunde-Instituto Vasco de la

Mujer

ANTECEDENTES

1. Por Orden de 27 de julio de 2006, de la Vicepresidenta del Gobierno, se somete a

consulta de la Comisión el proyecto de Decreto por el que se establece la estructura

orgánica y funcional de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer.

2. El expediente remitido comprende, además del texto del proyecto de Decreto y de la

Orden acordando la consulta:

-Orden de inicio, de 10 de marzo de 2006, de la Vicepresidenta del Gobierno.

-Informe de la Dirección de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer, de 11 de abril

de 2006.

-Memoria económica de la Dirección de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer,

de 29 de junio de 2006.

-Informe de la Dirección de Función Pública del Departamento de Hacienda y

Administración Pública, de 8 de mayo de 2006.

-Informe de la Dirección de la Oficina de Modernización Administrativa de la

Vicepresidencia del Gobierno, de 22 de junio de 2006.

-Informe de control económico-normativo de la Oficina de Control Económico,

de 5 de julio de 2006.

-Memoria procedimental de la Dirección de Emakunde-Instituto Vasco de la

Mujer.

CONSIDERACIONES

I. OBJETO Y DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO.

3. En la parte expositiva se señalan las nuevas funciones que se le han atribuido a

Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer, cuyo cumplimiento y el propio desarrollo de la

Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres (LIMH), exigen

la sustitución del Decreto 301/1988, de 13 de diciembre, que regulaba hasta ahora su

estructura orgánica y funcional.

4. Se continúa afirmando que con el fin de obedecer al mandato de la LIMH para

aglutinar en uno único los textos referentes a la organización de Emakunde-Instituto

Vasco de la Mujer ?debiéndose añadir al citado el Decreto 132/1990, de 15 de mayo,

por el que se establece el régimen de funcionamiento del Consejo de Dirección del,

en su anterior denominación, Instituto Vasco de la Mujer-, se procede también a

regular el régimen de funcionamiento de los órganos de gobierno y de gestión del

mismo.

5. El proyecto de Decreto consta de diecinueve artículos, agrupados en dos capítulos,

una disposición adicional, una transitoria, una derogatoria y dos finales.

6. El Capítulo I (Disposiciones generales) se compone de cinco artículos: el artículo 1

señala la naturaleza y régimen jurídico de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer; el

artículo 2 determina sus fines y funciones; el artículo 3 su estructura general; el

artículo 4 la adscripción de la Defensoría para la Igualdad de Mujeres y Hombres; y el

artículo 5 su sede.

7. El Capítulo II (Órganos de Dirección), tras un primer artículo 6 introductorio dedicado

en general a los órganos de dirección, se divide en tres Secciones. La Sección 1ª

(Consejo de Dirección) dedica el artículo 7 a su composición y estructura; el artículo 8

a las funciones; el artículo 9 al funcionamiento; el artículo 10 al régimen de acuerdos;

el artículo 11 a las actas; el artículo 12 a las competencias de la Presidencia; el

artículo 13 a las competencias de la Vicepresidencia; el artículo 14 a las

competencias de la Secretaría del Consejo; el artículo 15 a las competencias de las

personas vocales; y el artículo 16 a la delegación de funciones.

8. La Sección 2ª (Dirección) tiene un único artículo, el artículo 17, en el que se prevén

conjuntamente aspectos referidos al nombramiento, cese, rango y competencias de

la misma. La Sección 3ª (Secretaría General) se integra por el artículo 18, referido al

nombramiento, rango y competencias de la misma, y el artículo 19, de las unidades

administrativas.

9. La Disposición Adicional hace referencia al plazo de nombramiento de las personas

vocales. La Transitoria, la atribución competencial de las funciones de promoción de

la entidad prevista en el artículo 24.5 de la LIMH.

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10. La Disposición Derogatoria se refiere particularmente a los Decretos 301/1988 y

132/1990, y las dos Finales, respectivamente, a la aplicación supletoria de la Ley

30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común (LRJPAC) y a la entrada en vigor del Decreto.

II. INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN.

11. El presente dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo establecido en

el artículo 3.1.c) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica

Asesora de Euskadi, porque el proyecto es desarrollo de las previsiones contenidas

en el artículo 6 de la Ley 2/1988, de 5 de febrero, de creación de Emakunde-Instituto

Vasco de la Mujer (LE).

12. Obedece, además, el proyecto al mandato que se contempla en la Disposición final

undécima de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres

(en adelante LIMH).

III. ELABORACIÓN Y TRAMITACIÓN DEL PROYECTO.

13. Resulta de aplicación la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del Procedimiento de

Elaboración de las Disposiciones de Carácter General (en adelante, LPEDG).

14. Antes que nada -recordando lo que dijimos en nuestro DCJA 40/2006 respecto de

otro proyecto de norma reciente del mismo órgano de iniciativa-, conviene precisar

que si bien la LPEDG diseña un procedimiento normalizado que sirve para la

adecuada reflexión que debe anteceder al dictado de una disposición de carácter

general, los trámites previstos por dicha Ley:

a) ni deben verse como trámites que integran un procedimiento cerrado y

ritualizado cuya observancia resulta inexcusable, debiendo evitarse el

formalismo, es decir, la interpretación rigurosa y exclusivamente formal de los

trámites procedimentales;

b) ni pueden ser valorados jurídicamente de la misma forma puesto que su

relevancia es muy distinta, tanto con respecto al alcance o la forma en que han

de ser cumplimentados como incluso con respecto a las consecuencias

derivadas de su omisión.

15. Hay que señalar que algunos de estos trámites tienen una vocación ordenadora del

propio procedimiento, de impulso y cauce para su desarrollo; otros, sin embargo, son

sustantivos, ya que a su través se abordan aspectos esenciales que condicionan la

propia iniciativa, como su factibilidad, viabilidad jurídica o su repercusión económica,

o, inclusive, dan contenido al derecho constitucional reconocido a los ciudadanos por

el artículo 105 a) CE.

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16. Con arreglo a esa distinción, es de indicar que aunque no se recoge en el expediente

el dictado de la orden de aprobación previa prevista en el artículo 7.1 LPEDG, no

cabe atribuir en el caso a su omisión ninguna virtualidad invalidante, porque en la

orden inicial fueron considerados todos los aspectos concernidos por el proyecto y no

ha existido ninguna duda sobre la voluntad inequívoca de ordenar la materia

conforme al proyecto redactado, luego objeto de diversas modificaciones a lo largo de

su tramitación.

17. La naturaleza y contenido de la norma proyectada, fundamentalmente organizativa,

relativiza la trascendencia procedimental en su elaboración, que se despliega

exclusivamente en el interior de la Administración de la Comunidad Autónoma.

18. Estamos ante una reflexión condicionada por la finalidad de la disposición: facilitar

que el organismo Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer pueda organizarse conforme

a la LE y realizar las funciones previstas en la LIMH.

19. Su contenido innovativo se circunscribe a cuestiones domésticas muy básicas,

habiendo sido examinadas de una manera completa y detallada, tanto por el órgano

impulsor de la iniciativa, como por los órganos de la Administración de la Comunidad

Autónoma especializados en las áreas afectadas por el contenido de la norma.

20. Por las instancias de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer se redactó el proyecto

inicial, al que se acompañaron documentos de distinto contenido suscritos por su

Dirección, identificables con el informe jurídico ?en que se pormenoriza la evolución

de las tareas asignadas o asumidas por el organismo a lo largo del tiempo- y con la

memoria económica ?en la que se expresan los costes previsibles para dotar al

mismo de los medios personales y materiales necesarios-, que se adecuan a las

previsiones de los artículos 7.3 y 10.3 LPEDG.

21. Por su parte, como ha quedado relacionado en los antecedentes, han informado la

Oficina de Modernización Administrativa, la Dirección de Función Pública y la Oficina

de Control-Económico, formulando una serie de observaciones sobre distintas

cuestiones que han sido acogidas en su inmensa mayoría por el órgano de iniciativa.

22. Hay que decir, también, que se ha incorporado al expediente la Memoria sucinta del

procedimiento prevista en el artículo 10.2 LPEDG, en la que se han reseñado los

antecedentes, los trámites practicados y su resultado y las modificaciones realizadas

en el texto del proyecto para adecuarlo a las observaciones y sugerencias de los

diferentes informes evacuados.

23. Con arreglo al contenido reflexivo que tiene el proyecto, su tramitación resulta

acogible a la excepción del trámite de audiencia prevista en el artículo 8.5 LPEDG

para las disposiciones que regulan los órganos, cargos y autoridades del Gobierno,

así como para las disposiciones orgánicas de la Comunidad Autónoma o de las

organizaciones dependientes o adscritas a ella.

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24. Se ha de inferir, en suma, que se han respetado las exigencias de la LPEDG.

IV. TÍTULO COMPETENCIAL Y MARCO NORMATIVO.

25. El proyecto de Decreto sometido a nuestra consideración versa, como se ha dicho,

sobre la regulación orgánica y funcional de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer,

creado por la LE como organismo autónomo de carácter administrativo adscrito a la

Lehendakaritza o Presidencia.

26. Se trata, por tanto, de un proyecto de reglamento de desarrollo de una Ley

autonómica, por cuanto, en concreto, el artículo 6 de la LE establece una remisión a

la potestad reglamentaria a fin de regular la composición, funciones y régimen de

funcionamiento del Consejo de Dirección.

27. Al margen de lo anterior, se ha indicado ya que también se encuentra en el origen del

proyecto obedecer al mandato de la LIMH, establecido en su Disposición final

undécima, intitulado ?nuevo decreto de estructura de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer?,

para aglutinar en un solo texto las normas relativas a su estructura orgánica y

funcional del organismo.

28. Como dijo esta Comisión en su DCJA 32/2002 (p. 20 a 22) la simple constatación de

encontrarnos ante un proyecto de norma de desarrollo de una Ley autonómica podría

salvar el hacer ninguna referencia competencial al reglamento de desarrollo, cuando

no se ve contradicha por esa cuestión la Ley correspondiente, ya que en tal caso las

posibles extralimitaciones competenciales del reglamento deberían atribuirse, en su

caso, a la Ley de desarrollo.

29. Pero, también, se dijo que la Comisión Jurídica Asesora se entiende siempre

concernida por el bloque constitucional y estatutario de distribución de competencias,

pues no en vano nuestra normativa reguladora nos encomienda dictaminar sobre la

acomodación al Ordenamiento Jurídico de los proyectos de normas (artículos 4 de la

Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi y 4 de

su Reglamento de Organización y Funcionamiento, aprobado por Decreto 167/2006,

de 12 de septiembre), y dicha competencia debe proyectarse especialmente sobre

los que, como es el caso, pretenden desarrollar una Ley autonómica sobre cuyo

anteproyecto no dictaminó esta Comisión ?LE, aunque sí lo haya sido la también

concurrente LIMH en su DCJA 64/2004-.

30. Se añadió a esto que el examen de la competencia es presupuesto de validez de

toda norma autonómica, de donde resulta explicable apuntar la competencia de la

Comunidad Autónoma para acometer la regulación.

31. Al respecto, la Comisión, en el citado DCJA 64/2004 emitido con ocasión del

anteproyecto de la actual LIMH, estudió en profundidad el fundamento competencial

de las distintas medidas y acciones previstas en la misma. Se decía más

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concretamente en él: ?A la vista de ello, al igual que ocurre con otros ámbitos sectoriales del

ordenamiento jurídico -medio ambiente (STC 102/1995) o defensa del consumidor y usuario

(STC 15/1989)-, la promoción de la igualdad de la mujer es una política, más que un título

competencial, tendente a lograr un resultado determinado. Esto es, tiene un contenido

pluridisciplinar, transversal, que afecta a los más variados sectores del ordenamiento jurídico,

lo que provoca una cierta complejidad en el reparto de competencias entre los diferentes

niveles territoriales del Estado y fundamentalmente entre el Estado y la Comunidad Autónoma?

(p. 24).

32. Es obvio, por otra parte, que ninguna de las citas que se hacen en la parte expositiva

de la LE, de creación del organismo autónomo Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer,

tienen virtualidad de título habilitante por sí solas, ni, por tanto, tampoco lo son para la

regulación ahora de su organización y funcionamiento, debiéndose acudir a otro

precepto más específico.

33. Así las cosas, nos debemos dirigir con ese fin, más subsidiariamente, al artículo 10.2

EAPV que reconoce a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en

?organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno dentro de las

normas del presente Estatuto?. Tanto la LE como la norma proyectada constituyen una

manifestación de la potestad genérica de autoorganización que el citado artículo

confiere a la Comunidad Autónoma (STC 50/1999, recordada de forma más reciente

en la STC 251/2006, 8)) para la creación, modificación y supresión de órganos,

unidades administrativas o entidades que constituyen la Administración Autonómica.

34. En suma, el establecimiento de la estructura organizativa y funcional de un organismo

autónomo como el presente no supone sino el ejercicio de la facultad de

autoorganización de sus instituciones que le corresponde a la CAPV en virtud de la

capacidad de ejecución respecto de los títulos afectados. Por lo tanto, se puede

afirmar que es el artículo 10.2 EAPV el que contiene el título competencial habilitante

prevalente para acometer el desarrollo reglamentario de Emakunde-Instituto Vasco

de la Mujer, por más que otros varios preceptos del EAPV presten el marco genérico

para ello.

35. A este propósito, se señaló en nuestro DCJA 32/2002: ?en la potestad organizatoria,

según constante doctrina jurisprudencial (por todas, STS de 17 de febrero de 1997 ?Ar.

1504?), está presente con fuerza la discrecionalidad técnica: se trata de adoptar la mejor

opción organizativa para el desempeño de las funciones de acuerdo con los principios de

eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación que enuncia el artículo

103.1 de la Constitución (CE). Principios que para la Administración Vasca establece el

artículo 53 LG? (p. 34).

36. Por último, cabrá tenerse en cuenta como parámetros de legalidad del proyecto, a la

LE y LIMH; a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP) ?

Capítulo II del Título II?; y al Decreto Legislativo 1/1997, de 11 de noviembre, por el

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que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Principios Ordenadores de la

Hacienda General del País Vasco (LPOHGPV) ?artículos 9 a 14-.

V. CONTENIDO DE LA NORMA.

A) Consideraciones generales.

37. Debe significarse, en primer lugar, que el dictado del presente proyecto se sujetaba,

con arreglo a la Disposición final undécima de LIMH, al plazo de un año desde la

entrada en vigor de la misma. Esto no obstante, el hecho de que se efectúe ahora,

una vez superado dicho plazo, no constituye obstáculo insalvable, habida cuenta de

la potestad normativa originaria del Gobierno y de la habilitación legal general que le

otorga la propia LIMH para su desarrollo. En este sentido, el transcurso del plazo

inicial hace, por el contrario, incluso más justificado el dictado del Decreto.

38. El proyecto atiende al contenido propio de un reglamento; es decir, incorpora

contenido innovador, sin conculcar al hacerlo las leyes de desarrollo, que admiten un

mayor margen normativo propio tratándose de materia organizativa.

39. Este aspecto regulativo propio se centra fundamentalmente en la estructura de los

órganos de apoyo o de adscripción de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer

(artículos 3 y 4); en el régimen de funcionamiento de los distintos órganos, ya

previstos en la Ley o que se crean por medio del proyecto (artículos 9 a 11); y en la

distribución de competencias o funciones entre los distintos órganos (artículos 12 a

19).

40. Es reconocible el legado de las normas que se derogan, Decretos 301/1988 y

132/1990, en parte del contenido del proyecto, sobre todo en cuanto a las reglas de

funcionamiento de los órganos.

41. Con todo, el proyecto incorpora novedades respecto a la regulación precedente, que

se pueden identificar con: la creación (Vicepresidencia del Consejo de Dirección y

vocalías del mismo órgano) y supresión (Comisión Permanente) de órganos; la

agregación de nuevas competencias y funciones a los órganos unipersonales de

gobierno y administración del organismo más destacados (Dirección y Secretaría

General), debidas en este caso al incremento de tareas que ha supuesto para

Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer el dictado de la LIMH; y, por último, la

supresión de anteriores prescripciones relativas al régimen de personal y económicofinanciero

que no respondían a ninguna peculiaridad del organismo.

42. Son de destacarse, también, con relación a anteriores regulaciones por su

trascendencia: la asunción de la superior representación del organismo por la

Presidencia del Consejo de Dirección, que antes exclusivizaba la Dirección [artículo

12 a)]; el trasvase de la competencia aprobatoria del anteproyecto presupuestario del

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organismo desde el Consejo de Dirección a la Dirección misma [artículo 17.2 h)]; y el

reconocimiento formal de la Secretaría General como órgano administrativo de

gestión (artículo 3.1.2).

43. El proyecto recoge también contenidos de la LE (fundamentalmente, la naturaleza, el

régimen jurídico, los fines y funciones del organismo, y la composición y

competencias del Consejo de Dirección; correspondiéndose con los artículos 1, 2, 7 y

8 del proyecto).

44. Conviene advertir el criterio general expresado por esta Comisión en su DCJA

60/2003 (p. 37 y 38):

?37. (?) En principio, criterios de técnica legislativa llevan a evitar la reiteración en

todo caso, en aras de la máxima seguridad jurídica sobre el origen normativo de

cada precepto. Además, esa reiteración planteará problemas jurídicos cuando

existen limitaciones de rango o de competencia.

38. Si bien podemos aceptar la técnica de la repetición cuando con ello se obtenga

un texto completo, la reiteración deberá respetar escrupulosamente la redacción de

los preceptos sobre los que el proyecto no puede disponer, y resulta aconsejable la

expresión, en aras siempre de la seguridad jurídica, de la fuente original del

precepto. En definitiva, la aceptación de la repetición de textos presenta tales

requerimientos que nos lleva a desaconsejarla completamente?.

45. Esto no obstante, la reducida dimensión de las prescripciones de la LE creadora del

organismo Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer hacen que se justifique en este

caso su incorporación al texto del proyecto, que se alienará así, además, con el

mandato de la LIMH ya expresado de aglutinar en uno único los textos referentes a la

organización de Emakunde-Instituto vasco de la Mujer.

46. La presencia de la LRJPAC entre el grupo normativo del proyecto ?de cuya

aplicación se hace eco expreso (Disposición final primera)-, recomienda recordar el

criterio que mantiene la Comisión al respecto de su interrelación con las normas

autonómicas de naturaleza organizativa, recogido en el DCJA 60/2003 (p. 22 a 25):

?22. (?) llamada a la Ley 30/1992 que queremos aclarar con ánimo colaborador

con los tramitadores del proyecto que dictaminamos y de otros futuros. Recordamos

que dicha Ley presenta, respecto a los órganos colegiados (capítulo II del título II a

que se hace referencia en el proyecto), contenidos de dos naturalezas distintas,

distinguidas por la STC 50/1999: no básica (artículos 23; 24; 25.2 y 3 y 27.2, 3 y 5) y

básica (lo restante).

23. Pues bien, respecto a los preceptos de carácter básico no cabe señalar su

aplicación subordinada incluso a reglamentos internos, sino que su fuerza de

obligar, aunque con carácter básico, surge por sí misma.

Dictamen 85/2006 Página 8 de 13

24. En cuanto al contenido no básico, el normador autonómico puede adoptar, de

principio, tres posiciones: (i) regular la cuestión con normas propias y más o menos

distintas de aquél, (ii) asumir su contenido activa y directamente (con la

subordinación a otras normas autonómicas, o acuerdos del propio órgano, que se

desee), mediante la técnica de la remisión normativa, o (iii) prescindir de aquél

contenido.

25. Esta última postura, omitir toda referencia al contenido no básico, no supondría

una laguna normativa típica, pues nos encontramos en un ámbito orgánico y

funcional en el que los mecanismos de integración por parte de los propios órganos,

a través de actos y disposiciones internos, en ejercicio de su autonomía y sin

necesidad de ejercer potestad legislativa o reglamentaria, pueden agotar la variedad

de situaciones que se puedan plantear.?

B) Observaciones

Artículo 7:

47. Se ha suscitado cierta controversia entre determinados órganos intervinientes en el

procedimiento de elaboración del proyecto en torno a la previsión de seis vocalías en

representación de la Administración de la CAPV, que la LE reduce en su previsión

originaria a cuatro representantes a elegirse por el Gobierno de entre seis materias

relacionadas con determinadas áreas departamentales (artículo 6.1).

48. El debate, originado más en concreto entre las Direcciones de Función Pública y de

la Oficina de Modernización Administrativa, se ha sustentado alrededor del rango

necesario para la alteración del texto legal y en la falta de habilitaciones expresas

suficientes en las LE y LIMH a fin de admitir el incremento de la representación, por

una parte; y, por la otra, en las posibilidades que parece brindar el artículo 13 de

LPOHGPV, a fin de admitir la previsión que recoge finalmente el proyecto.

49. Considera al respecto la Comisión que resulta tamaño difícil acoger en materia

organizativa, no afecto por la reserva de Ley, un criterio de principio excesivamente

rígido que imposibilite acometer las adaptaciones estructurales que requiera el paso

del tiempo; ámbito doméstico o reflexivo en el que es frecuente, por otra parte, el uso

de técnicas deslegalizadoras.

50. Por ello, estima que las habilitaciones legales que se prevén en las propias LE y

LIMH -en el artículo 6, y en la Disposición final undécima, respectivamente- debieran

posibilitar la alteración compositiva que se propone para el Consejo de Dirección del

organismo.

51. El que la LIMH no haya procedido a alterar de modo expreso la LE en un aspecto tan

puntual no debe servir, por sí mismo, como argumento concluyente de sentido

contrario, cabiendo entenderse que el mandato de la Disposición adicional undécima

Dictamen 85/2006 Página 9 de 13

para el dictado de la nueva estructura orgánica contiene la habilitación legal

suficiente, así mismo, para la modificación que se pretende.

52. Considera en este sentido la Comisión que la incidencia transversal de la LIMH en las

distintas áreas competenciales públicas y sectoriales de la sociedad -señaladas en el

indicado DCJA 64/2004-, ha supuesto un punto de inflexión con respecto a la realidad

anterior y una distribución de la competencia de las distintas administraciones

públicas de la CAPV en la señalada política de promoción de la igualdad de la mujer,

que ha determinado la asignación de las funciones más preponderantes a la propia

Administración de la Comunidad Autónoma (artículo 5 LIMH) y, por otra parte, el

encargo de las tareas de impulso, asesoramiento, planificación y evaluación a

Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer (artículo 9).

53. Observa, igualmente, que la LIMH ha implicado también una alteración organizativa,

con la creación de dos nuevos órganos de coordinación, la Comisión Interinstitucional

y la Comisión Interdepartamental para la Igualdad de Mujeres y Hombres (artículos

12 y 13).

54. Para la Comisión, la técnica de la remisión reglamentaria que se emplea en ambos

preceptos a la hora de definir la composición, funciones, organización y régimen de

funcionamiento de los nuevos órganos, supone confirmar la voluntad legal señalada

en su Disposición final undécima de confiar a la potestad normativa del Gobierno la

decisión organizativa más acorde para con éstos y restantes órganos de Emakunde-

Instituto Vasco de la Mujer, y también, en concreto, para el Consejo de Dirección;

señalándose como único límite que se mantenga el régimen jurídico establecido para

el organismo en su Ley de creación (artículo 9).

55. Destaca la Comisión que la propia LE había concedido ya inicialmente al Gobierno un

margen de decisión para determinar la representación que debía corresponder a la

Administración de la Comunidad Autónoma en el Consejo de Dirección del

organismo, con arreglo a seis materias competenciales que, con las adaptaciones al

nuevo Decreto 8/2005, de 27 de junio, del Lehendakari, de creación, supresión y

modificación de los Departamentos de la Administración de la Comunidad Autónoma

del País Vasco y de determinación de funciones y áreas de actuación de los mismos,

son las que se vienen a recoger en el proyecto, ahora con el derecho de todas ellas a

estar representadas en dicho órgano.

56. Pesa, por último, también en la decisión favorable a la ampliación compositiva del

Consejo de Dirección, la ausencia de objeciones por parte de las restantes

administraciones públicas, forales y municipales, representadas en él, que pudieran

haber apreciado en la modificación propuesta algún grado de alteración de su

posición relativa en la capacidad decisoria global del órgano, y que no han formulado,

sin embargo, ninguna objeción al respecto, al igual que tampoco se han cuestionado

las transformaciones experimentadas en la representación correspondiente a la

institución parlamentaria.

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57. La Comisión no encuentra, por ello, necesario recurrir al análisis de las facultades

que otorga el artículo 13 de la LPOHGPV, que ya fue objeto de estudio en su DCJA

32/2002 (p.47 a 50).

Artículo 9:

58. En distintos párrafos del precepto, 3 y 4, se prevén para aspectos muy relacionados

dos plazos con distinto régimen de cómputo de días; uno computable como días

hábiles al no precisarse (artículo 48.1 de la LRJPAC), mientras el otro se computa

expresamente por días naturales.

59. Debería armonizarse el cómputo de dichos plazos; cuestión extendible al plazo

previsto en el artículo 10.6.

Artículo 10:

60. En su párrafo 7 contraviene el artículo 26.3 LRJPAC, de carácter básico. Mientras

este último precepto requiere para la discusión de un asunto fuera del orden del día la

presencia de todos los miembros y el acuerdo de la mayoría, el proyecto modifica

esta posibilidad. Por una parte, no exige la presencia de todos los miembros y, por

otra parte, restringe más el régimen al exigir la aprobación unánime de los presentes.

Artículo 17:

61. Se podrían fijar en un párrafo tercero aquellas materias sobre las que las

resoluciones de la Dirección agotan la vía administrativa ?que solo se prevé

expresamente para el apartado f)-, en el que podrían incluirse de modo agrupado

además del apartado f), también los apartados i) y j).

Disposición final primera:

62. El precepto realiza una remisión en bloque a la LRJPAC, que parece elegir entre las

posibilidades que le brinda el ordenamiento ?vistas más atrás- aquella que opta por la

integración del panorama normativo, reduciendo con ello considerablemente el

margen de autonormación de los propios órganos del organismo.

63. En cualquier caso, no parece adecuado el uso del término ?cuestiones de

procedimiento?, que no se regulan en una norma sobre estructura orgánica, siendo

más apropiado el uso por ejemplo de los términos ?cuestiones de funcionamiento?.

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C) Técnica normativa.

64. Siguiendo el contenido del Acuerdo de Consejo de Gobierno de 23 de marzo de

1993, por el que se aprueban las directrices para la elaboración de Proyectos de Ley,

Decretos, Órdenes y Resoluciones, publicado por Orden de 6 de abril de 1993, del

Consejero de Presidencia, Régimen jurídico y Desarrollo Autonómico, que continúa

vigente a tenor de lo establecido por la Disposición Adicional Tercera de la LPEDG,

debemos realizar observaciones en aras a mejorar la calidad normativa del texto.

Artículo 3:

65. Los apartados, como subdivisiones de párrafo, deben ordenarse alfabéticamente y no

por numerales, como se hace en el primer párrafo.

66. En cualquier caso, se podría prescindir de ordenaciones ulteriores, evitándose así

dejar aislada a la Secretaría General con un ordenación alfabética sin continuidad.

Artículo 6:

67. La titulación del precepto ?así como la de todo el Capítulo- debería referirse a

Órganos de Gobierno, en coherencia con la clasificación que se hace en el artículo 3.

Artículo 9:

68. En su párrafo 7, apartado segundo, inciso final, se hace referencia solamente a la

condición de Presidente; precepto que debería incluir - y preceder, por coherencia

con el resto de las previsiones del proyecto- la condición de Presidenta.

Artículo 12:

69. Su apartado e) se debería suprimir e incluir en su lugar de forma expresa, en distintos

epígrafes, las escasas facultades restantes que se prevén en la LRJPAC para las

Presidencias de los órganos colegiados.

Artículo 17:

70. El epígrafe j) debería añadir la cita del Consejo de Gobierno como órgano con

competencias en materia de función pública, una vez que se hace expresa mención

de las que corresponden al Departamento de Hacienda y Administración Pública.

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Disposición adicional y transitoria:

71. El contenido de ambos preceptos debe intercambiarse, de acuerdo con la naturaleza

jurídica respectiva.

72. La fórmula aprobatoria debe expresar, según lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley

9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, con

claridad si se aprueba la disposición conforme a nuestro dictamen o se aparta de él.

Por ello, debe utilizarse la expresión ?oída la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi o de

conformidad con la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi?.

CONCLUSIÓN

Esta Comisión dictamina favorablemente el proyecto de Decreto de referencia, con las

observaciones efectuadas en el texto del dictamen.

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