Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 076/2001 de 14 de septiembre de 2001

Cuestión

Informe sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por el Sr. L.M.M.D. por los daños y perjuicios producidos por el desempeño del trabajo que corresponde a "Letrados de Justicia A" percibiendo las retribuciones correspondientes a "Letrado de Justicia B".

Contestacion

DICTAMEN Nº: 076/2001

TÍTULO: Consulta 63/2001 sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial

formulada por el Sr. L.M.M.D. por los daños y perjuicios producidos por el desempeño

del trabajo que corresponde a "Letrados de Justicia A" percibiendo las retribuciones

correspondientes a "Letrado de Justicia B".

ANTECEDENTES

1. El dictamen solicitado a la Comisión, que tiene carácter preceptivo por aplicación de

lo dispuesto en el artículo 3.1 del Decreto 187/1999, de 13 de abril, en relación con

los artículos 22.13 y 23, párrafo 2º de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, y el

artículo 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, trae causa del expediente

tramitado por el Departamento de Hacienda y Administración Pública, a raíz de la

reclamación, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración,

formulada por D. L.M.M.D., quien demanda indemnización por las lesiones sufridas

como consecuencia de la incorrecta organización del servicio donde prestaba sus

servicios.

2. El reclamante pide la cantidad de cinco millones cuatrocientos ochenta y cinco mil

ciento treinta y cinco (5.485.135) pesetas, indemnización equivalente al importe

correspondiente a la diferencia existente entre las retribuciones abonadas mientras

desempeñó el puesto Letrado de Justicia B y las que corresponden al puesto Letrado

de Justicia A desde el día 2 de enero de 1996 hasta el 15 de febrero de 2001.

FUNDAMENTOS

I. Sobre el plazo.

3. El expediente de responsabilidad patrimonial tramitado se inicia por reclamación del

interesado de 29 de diciembre de 2000, registrada en la Dirección de Función

Pública del Departamento de Hacienda y Administración Pública.

4. La solicitud ha sido presentada en tiempo hábil sin que haya prescrito el derecho a

reclamar establecido por el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en

su nueva redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero. Y ello porque la

situación supuestamente causante de la lesión se prolongó hasta el 15 de febrero de

2001.

EUSKO JAURLARITZAREN AHOLKU

BATZORDE JURIDIKOA

COMISIÓN JURÍDICA ASESORA

DEL GOBIERNO VASCO

II. Sobre el procedimiento seguido

5. Antes de entrar en el análisis de la concurrencia de los requisitos de fondo

determinantes de la exigencia de responsabilidad patrimonial de la Administración,

es preciso dilucidar si el procedimiento seguido ha sido correcto.

6. En primer término, a los efectos del informe establecido en el artículo 10.1 del Real

Decreto 429/1993, se constata que en el expediente figura un informe emitido por la

Dirección de Función Pública del Departamento de Hacienda y Administración

Pública relativo a las circunstancias que rodean el caso.

7. Sin embargo, no consta ni la petición ni la emisión del informe del otro servicio

concernido y cuya actuación ha sido también determinante, de forma concurrente, en

la producción de la presunta lesión indemnizable.

8. Esto es, no consta el informe de la Secretaria General de Régimen Jurídico de la

Vicepresidencia del Gobierno, ámbito donde se inserta la actividad desarrollada por

el reclamante y a la que se encuentra adscrita la plaza de Letrado ocupada por éste.

9. Ello no obstante, esta Comisión entiende que esa ausencia, que en otro caso

pudiera haber impedido la emisión de su dictamen, no se erige en éste en causa

impeditiva porque en la Sentencia 350/2000, de 25 de marzo de 2000, de la Sala de

lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco ?-

incorporada en el expediente?, se plasman los testimonios emitidos por las

Directoras de lo Contencioso de la Secretaría General de Régimen Jurídico de la

Vicepresidencia, que permiten conocer el funcionamiento del servicio durante el

periodo a que se contrae la reclamación.

10. En segundo lugar, se observa que no se ha incumplido el plazo de 6 meses para

resolver establecido en el artículo 13.3 del Real Decreto 429/1993, y ello porque ha

quedado suspendido el transcurso del plazo previsto legalmente para resolver el

procedimiento como consecuencia de la petición de informe a esta Comisión, lo que

se deriva directa e inmediatamente del art. 42.5.c) de la Ley 30 /92 (en la redacción

dada por la Ley 4/99), es decir, es una consecuencia ope legis, no dependiente, por

ende, de la voluntad de la Administración.

11. Esta Comisión ha venido advirtiendo de la conveniencia de declarar expresamente la

suspensión del plazo y comunicar tal suspensión al interesado; y ello en aras de una

mayor seguridad en la configuración del procedimiento y de una más completa

información al mismo, como así se ha hecho. Sin embargo, apreciamos que existe

una discordancia entre el momento en el que se declara la citada suspensión y el

momento en el que el expediente se remite válidamente a informe de esta Comisión,

esto es, una vez redactada la propuesta de resolución, lo que en el futuro deberá

corregirse, ya que deben ser adoptados de forma simultánea.

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III. Sobre el fondo del asunto.

A) Antecedentes fácticos relevantes.-

12. Como advera el expediente, la petición de D.L.M.M.D. es sustancialmente idéntica,

en cuanto a su contenido material, a la demanda de equiparación retributiva que

formuló con fecha 19 de marzo de 1999 ante el Director de Función Pública, aunque

ha variado su fundamentación jurídica a partir de la Sentencia de 25 de marzo de

2000 de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia

del País Vasco, dictada en el recurso de apelación número 94/99 interpuesto contra

la de 16 de agosto de 1999 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de

Vitoria en el recurso 971/99 seguido por el procedimiento especial de protección de

los derechos fundamentales.

13. Así, en un principio orientó su reclamación al abono de diferencias retributivas con

los Letrados Justicia A con fundamento en la igualdad de tareas que desempeñan

sus titulares y los del puesto de trabajo que él ocupa ?Letrado Justicia B?; igualdad

de la que derivaba, en virtud del artículo 14 CE, la equiparación pedida. Ahora, la

equivalencia en las retribuciones se solicita en concepto de responsabilidad

patrimonial de la Administración.

14. Entiende, por tanto, la Comisión que para resolver el supuesto sometido a su

consideración es relevante tomar en consideración que D.L.M.M.D. intentó, primero,

la posibilidad de obtener las retribuciones pretendidas, acudiendo por ello a la

jurisdicción contencioso-administrativa en demanda de un tratamiento igualitario, y

es sólo después de contar con una sentencia firme desestimatoria, cuando activa, de

forma autónoma, la pretensión de responsabilidad patrimonial que es objeto de

examen.

B) El examen del fondo

15. Por lo que se refiere al fondo del asunto, la propuesta de resolución sometida a

dictamen es desestimatoria, por entender que no existe antijuricidad en el daño que

se alega.

16. El órgano instructor sostiene que la normativa de función pública habilitaba a la

Administración para remunerar de la manera en que lo hizo, a la vista de cómo se

encontraba valorado su puesto de trabajo en la relación de puestos de trabajo, y

añade que las cantidades pretendidas fueron denegadas por el Tribunal Superior de

Justicia del País Vasco. Valoración que esta Comisión comparte por las razones que

a continuación se exponen.

17. Siendo innegable la problemática dogmática en torno a la consideración de los

empleados de la Administración como "particulares perjudicados" cuando el daño

alegado se produce -como aquí sucede- con ocasión de la prestación de su trabajo y

por tanto con la propia relación funcionarial como título de imputación, es lo cierto

que esta Comisión, cuando ha conocido de asuntos como el aquí planteado, ha

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partido en su análisis de una consideración básica, DDCJA 38/2000 y 16/2001, y

DCJA 37/1999, párrafos 22 a 24:

?El supuesto ?efectivamente- no es el de un particular que ha sufrido

un daño a consecuencia del funcionamiento de un servicio público, sino el

de un funcionario que sufre aquél en el ejercicio de sus funciones

(realizando un curso de prácticas). Esta circunstancia aleja el supuesto de

la regulación contenida en los artículos 139 y ss de la Ley 30/1992, de 26

de noviembre, donde se contempla la responsabilidad patrimonial de la

Administración de carácter extracontractual, es decir cuando no deriva de

ningún título específico. El régimen general sólo podrá aplicarse mediando

título específico ?según doctrina constante- a falta de una regulación

específica o, aún existiendo ésta, cuando su aplicación no repare los daños

causados ?siempre, claro está, que concurran los requisitos exigidos para

el nacimiento de la responsabilidad patrimonial-.

Por tanto, el título de imputación en este caso no es el

funcionamiento normal o anormal del servicio público, sino la propia

relación funcionarial, que debe llevar a la Administración a resarcir al

funcionario de los daños y perjuicios ocasionados por el cumplimiento de

sus deberes profesionales que no se deban a su culpa o negligencia;

obligación que hunde sus raíces en el principio de indemnidad que rige en

materia de funcionarios públicos y que constante doctrina enuncia así:

quien sufra un daño por causa de su actuación pública o con ocasión de

ella, sin mediar dolo y negligencia de su parte, debe ser resarcido por causa

que se localiza en la propia concepción y efectos del ejercicio de la función

pública.

Esta circunstancia supone que la petición indemnizatoria habrá de

ser analizada en el seno de la específica relación jurídica que une al

funcionario con su Administración y sustanciarse en el ámbito de la misma,

conforme al régimen propio de ella, dentro -reiteramos- del principio general

de indemnizar los daños sufridos por razón del servicio.?

18. Esto es, no se descarta "a priori" la aplicabilidad del régimen de responsabilidad

patrimonial pero queda condicionada a la ausencia de una regulación específica o, si

estuviera establecida, a la inexistencia de una verdadera reparación de los daños,

atendida su singular naturaleza.

19. En este caso, a juicio de la Comisión, existe regulación específica que permite

realizar la adecuación exigida en los puestos una vez comprobado que la ordenación

aprobada no se ajusta a las necesidades del servicio. En ese sentido, se ha

modificado la relación de puestos de trabajo que era la solución estatutaria que

permitía poner fin a la situación fáctica irregular.

20. En el marco de la relación estatutaria que le une con la Administración, definida legal

y reglamentariamente, las relaciones de puestos de trabajo se erigen en instrumento

esencial no sólo de ordenación interna de las propias estructuras administrativas

sino también en elemento que predetermina las retribuciones complementarias de

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los funcionarios ya que se encuentran objetivadas en función de las tareas que

corresponden al puesto (artículos 13 y 15 de la Ley de la Función Pública Vasca).

21. La nueva asignación de nivel produce efectos desde que culmina el procedimiento

reglado de tramitación de las propuestas de modificación de puestos de trabajo, con

la aprobación formal por el Gobierno de la modificación de la relación de puestos

(artículo 18.1 de la Ley 6/1989) y lógicamente es preciso un periodo de tiempo para

que sea debidamente diligenciado.

22. En lo que se refiere al ínterin, esto es, durante el tiempo en el que la relación no fue

modificada, existiendo la posibilidad de reaccionar contra esa situación -como al fin y

al cabo se hizo el 19 de marzo de 1999 instando la equiparación retributiva- ello

impide ahora articular una pretensión de responsabilidad patrimonial autónoma e

independiente para resarcir los daños que le podía haber ocasionado.

23. Porque, como ha advertido en reiteradas ocasiones el Consejo de Estado, la

responsabilidad patrimonial no puede utilizarse como un medio para evitar la

aplicación de resoluciones consentidas por los interesados ni como una vía

alternativa a la interposición de los recursos correspondientes para someter a

examen la legalidad de dichas resoluciones.

24. En el caso, a la luz de los hechos relatados, sin ánimo exhaustivo, es de ver que

pudo directa o indirectamente impugnar la relación; pudo reclamar y pedir la

atribución de una Comisión de Servicios por realizar tareas de un puesto de superior

nivel con el reconocimiento de las diferencias retributivas o instar, como último

remedio, que se pusiera fin a la incorrecta asignación de tareas.

25. Todas ellas eran fórmulas que permitían dilucidar la posible existencia de un derecho

a resarcirse del daño ocasionado como medida para el pleno restablecimiento de su

situación jurídica una vez declarada la ilegalidad de la actividad administrativa

impugnada dentro del estricto campo de la relación funcionarial a la que se

encuentra sujeto.

26. Sin embargo, estando el reclamante sometido a una relación de sujeción especial y

no habiéndose declarado la ilegalidad de la actuación de la Administración, ni que

hubiere incumplido sus obligaciones, esta Comisión entiende que no puede calificar

la situación de antijurídica ni, por tanto, que sea susceptible de ocasionar un daño

con el carácter de lesión técnica resarcible en el marco del instituto de la

responsabilidad patrimonial.

27. Descartado por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el

derecho a la equiparación, por el solo hecho de haber desempeñado las mismas

funciones que los Letrados A, al no prever la normativa estatutaria un derecho

contraprestacional a favor de los funcionarios afectados, tampoco es posible

reconocer una indemnización en virtud del instituto de la responsabilidad patrimonial

por ese mismo motivo, porque no hay privación de derecho alguno ni en

consecuencia nada que resarcir

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CONCLUSIÓN

28. No existe responsabilidad patrimonial de la Administración en relación con la

solicitud de D. L.M.M.D.

______________________________________ VOTO PARTICULAR ______________________________

1. En este voto particular, con todo el respeto por la opinión mayoritaria y con

la brevedad que impone su carácter, queremos exponer los argumentos que

justifican nuestra discrepancia con el resultado final del dictamen.

2. Nuestra oposición no se refiere al dictamen en su conjunto, ciertamente

condicionado por la escueta fundamentación de la petición del reclamante y su

silencio sobre la precisa naturaleza del daño cuyo resarcimiento pretende.

3. En este sentido, compartimos el ámbito abstracto al que remite la Comisión

el examen de la pretensión y que, también en nuestra opinión, es el correcto

cuando se trata de analizar las consecuencias de una situación que afecta a un

funcionario público conectada a la relación que le une con su Administración.

4. En efecto, no hay duda de que en primer término es en el marco de esa

relación funcionarial, en el régimen específico de ésta, donde debe indagarse si

existe o no el derecho a la indemnización -como inserto en el contenido propio de

aquélla-.

5. Ahora bien, tal indagación, en nuestra opinión, no finaliza en este caso,

señalando que el derecho a la diferencia retributiva fue negado por la Sentencia

del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. Lo que el marco de la

responsabilidad patrimonial equivale a decir que el "daño" que alega el

reclamante no es lesión, al carecer aquél del requisito de la antijuridicidad.

6. Porque, a pesar de la oscuridad con que se formula la petición, lo cierto es

que no es su objeto reclamar dicha diferencia retributiva a la que se apela sólo

como criterio orientativo para delimitar el quantum de la indemnización.

7. Y siendo esto así, siguiendo la propia doctrina de la Comisión que se cita en

el dictamen (hay supuestos en los que el régimen específico de la relación

funcionarial no soluciona la cuestión planteada) es nuestra opinión que aquél

debería haber entrado a valorar un aspecto de la situación fáctica -plenamente

acreditado en el expediente- susceptible de alterar el sentido final del dictamen.

8. A la vista de las circunstancias del caso ?determinantes en los supuestos

de responsabilidad patrimonial- se aprecia la existencia probada de una

incorrecta organización del servicio ?no conyuntural- sino consolidada a lo largo

de varios años.

9. Ese hecho, en nuestra opinión, debía haber forzado a la Comisión a indagar

(1º) si nos encontramos ante un funcionamiento anormal de la Administración,

concretado en la tardía reforma de la relación de puestos de trabajo y (2º) si esa

demora, en sí misma considerada, pudo causar un perjuicio al reclamante.

Dictamen 76/2001 Página 6 de 8

10. En cuanto al primer extremo, del expediente se desprende con nitidez que

la relación de puestos era ?un instrumento inadecuado? ya desde el año 1996:

desde entonces no se podía en la práctica organizar el trabajo tomando en cuenta

los factores diferenciadores que fundaban la distinta clasificación de los puestos

de trabajo. Sin embargo, a pesar de que la necesidad de la reforma se encuentra

documentada desde dicho año, no se materializa hasta el año 2001.

11. De la lectura del artículo 13 y sobre todo del artículo 18.1 de la ley 6/1989, de 6

de julio, de la Función Pública Vasca, se deduce que las relaciones constituyen un

instrumento dinámico sujeto a las alteraciones que sean precisas a fin de que

sean fiel reflejo de las estructuras internas y las necesidades de personal, es más,

el legislador exige que la aprobación de modificaciones en la estructura orgánica

lleve consigo ?simultáneamente? la de las relaciones de puestos de trabajo

(mandato que, si bien habrá de modularse en orden a las circunstancias concretas

de cada modificación, no puede ser vaciado).

12. Por lo que en este caso entendemos que es apreciable una conducta

omisiva (sobre la que ninguna justificación consta en el expediente) de esa

obligación legal de adecuar las estructuras a la realidad constatada; omisión del

deber de hacer que ha determinado la creación de una situación jurídica indebida

prolongada en el tiempo ?tal y como acredita el expediente-.

13. Se revela así, en nuestra opinión, la existencia de una lesión (esto es, de un

daño antijurídico), pues no concurren causas de justificación en el actuar de la

Administración. No consta, en suma, la existencia de motivo alguno que imponga

al reclamante la obligación de soportar la situación descrita, debiéndose tener en

cuenta que, según constante doctrina, para excluir la antijuridicidad tales causas

han de ser expresas y estar legalmente establecidas.

14. Por ello, ante la constatación de dicha lesión y la inexistencia de

mecanismo alguno en la normativa estatutaria que contemple la reparación,

entendemos que concurre el primer requisito para que, conforme a la propia

doctrina citada en el dictamen, pueda ser acogida la acción de responsabilidad

patrimonial.

15. En orden a los contornos del daño, concurren asimismo los requisitos

exigibles, ya que (1º) cabe apreciar la existencia de un interés tutelado por el

derecho de no realizar funciones añadidas sin percibir nada a cambio durante un

periodo de tiempo muy superior al razonable; interés perjudicado por la conducta

omisiva descrita (2º) en el caso, además, se aprecia que tal perjuicio no es

hipotético sino que vino a frustrar una expectativa cierta a percibir unas

retribuciones superiores de haberse actuado correctamente (pues así ha

sucedido, cuando la Administración ha cumplido su obligación y ha reformado la

relación de puestos); esto es, no se trata de una mera expectativa -en el sentido de

ganancia dudosa o contingente- y (3º) el perjuicio es individualizado y evaluable

económicamente.

16. Cuestión distinta es en cuanto haya de fijarse el quantum indemnizatorio

para cuya determinación sí entendemos que ha de tomarse en consideración la

conducta del reclamante.

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17. Esto es, lo que en el dictamen se utiliza para dar por roto el nexo causaI, es

en nuestra tesis un factor para moderar la indemnización pero carece de la

entidad suficiente para excluir la existencia de responsabilidad patrimonial.

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DICTAMEN Nº: 076/2001

TÍTULO: Consulta 63/2001 sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial

formulada por el Sr. L.M.M.D. por los daños y perjuicios producidos por el desempeño

del trabajo que corresponde a "Letrados de Justicia A" percibiendo las retribuciones

correspondientes a "Letrado de Justicia B".

ANTECEDENTES

1. El dictamen solicitado a la Comisión, que tiene carácter preceptivo por aplicación de

lo dispuesto en el artículo 3.1 del Decreto 187/1999, de 13 de abril, en relación con

los artículos 22.13 y 23, párrafo 2º de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, y el

artículo 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, trae causa del expediente

tramitado por el Departamento de Hacienda y Administración Pública, a raíz de la

reclamación, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración,

formulada por D. L.M.M.D., quien demanda indemnización por las lesiones sufridas

como consecuencia de la incorrecta organización del servicio donde prestaba sus

servicios.

2. El reclamante pide la cantidad de cinco millones cuatrocientos ochenta y cinco mil

ciento treinta y cinco (5.485.135) pesetas, indemnización equivalente al importe

correspondiente a la diferencia existente entre las retribuciones abonadas mientras

desempeñó el puesto Letrado de Justicia B y las que corresponden al puesto Letrado

de Justicia A desde el día 2 de enero de 1996 hasta el 15 de febrero de 2001.

FUNDAMENTOS

I. Sobre el plazo.

3. El expediente de responsabilidad patrimonial tramitado se inicia por reclamación del

interesado de 29 de diciembre de 2000, registrada en la Dirección de Función

Pública del Departamento de Hacienda y Administración Pública.

4. La solicitud ha sido presentada en tiempo hábil sin que haya prescrito el derecho a

reclamar establecido por el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en

su nueva redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero. Y ello porque la

situación supuestamente causante de la lesión se prolongó hasta el 15 de febrero de

2001.

EUSKO JAURLARITZAREN AHOLKU

BATZORDE JURIDIKOA

COMISIÓN JURÍDICA ASESORA

DEL GOBIERNO VASCO

II. Sobre el procedimiento seguido

5. Antes de entrar en el análisis de la concurrencia de los requisitos de fondo

determinantes de la exigencia de responsabilidad patrimonial de la Administración,

es preciso dilucidar si el procedimiento seguido ha sido correcto.

6. En primer término, a los efectos del informe establecido en el artículo 10.1 del Real

Decreto 429/1993, se constata que en el expediente figura un informe emitido por la

Dirección de Función Pública del Departamento de Hacienda y Administración

Pública relativo a las circunstancias que rodean el caso.

7. Sin embargo, no consta ni la petición ni la emisión del informe del otro servicio

concernido y cuya actuación ha sido también determinante, de forma concurrente, en

la producción de la presunta lesión indemnizable.

8. Esto es, no consta el informe de la Secretaria General de Régimen Jurídico de la

Vicepresidencia del Gobierno, ámbito donde se inserta la actividad desarrollada por

el reclamante y a la que se encuentra adscrita la plaza de Letrado ocupada por éste.

9. Ello no obstante, esta Comisión entiende que esa ausencia, que en otro caso

pudiera haber impedido la emisión de su dictamen, no se erige en éste en causa

impeditiva porque en la Sentencia 350/2000, de 25 de marzo de 2000, de la Sala de

lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco ?-

incorporada en el expediente?, se plasman los testimonios emitidos por las

Directoras de lo Contencioso de la Secretaría General de Régimen Jurídico de la

Vicepresidencia, que permiten conocer el funcionamiento del servicio durante el

periodo a que se contrae la reclamación.

10. En segundo lugar, se observa que no se ha incumplido el plazo de 6 meses para

resolver establecido en el artículo 13.3 del Real Decreto 429/1993, y ello porque ha

quedado suspendido el transcurso del plazo previsto legalmente para resolver el

procedimiento como consecuencia de la petición de informe a esta Comisión, lo que

se deriva directa e inmediatamente del art. 42.5.c) de la Ley 30 /92 (en la redacción

dada por la Ley 4/99), es decir, es una consecuencia ope legis, no dependiente, por

ende, de la voluntad de la Administración.

11. Esta Comisión ha venido advirtiendo de la conveniencia de declarar expresamente la

suspensión del plazo y comunicar tal suspensión al interesado; y ello en aras de una

mayor seguridad en la configuración del procedimiento y de una más completa

información al mismo, como así se ha hecho. Sin embargo, apreciamos que existe

una discordancia entre el momento en el que se declara la citada suspensión y el

momento en el que el expediente se remite válidamente a informe de esta Comisión,

esto es, una vez redactada la propuesta de resolución, lo que en el futuro deberá

corregirse, ya que deben ser adoptados de forma simultánea.

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III. Sobre el fondo del asunto.

A) Antecedentes fácticos relevantes.-

12. Como advera el expediente, la petición de D.L.M.M.D. es sustancialmente idéntica,

en cuanto a su contenido material, a la demanda de equiparación retributiva que

formuló con fecha 19 de marzo de 1999 ante el Director de Función Pública, aunque

ha variado su fundamentación jurídica a partir de la Sentencia de 25 de marzo de

2000 de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia

del País Vasco, dictada en el recurso de apelación número 94/99 interpuesto contra

la de 16 de agosto de 1999 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de

Vitoria en el recurso 971/99 seguido por el procedimiento especial de protección de

los derechos fundamentales.

13. Así, en un principio orientó su reclamación al abono de diferencias retributivas con

los Letrados Justicia A con fundamento en la igualdad de tareas que desempeñan

sus titulares y los del puesto de trabajo que él ocupa ?Letrado Justicia B?; igualdad

de la que derivaba, en virtud del artículo 14 CE, la equiparación pedida. Ahora, la

equivalencia en las retribuciones se solicita en concepto de responsabilidad

patrimonial de la Administración.

14. Entiende, por tanto, la Comisión que para resolver el supuesto sometido a su

consideración es relevante tomar en consideración que D.L.M.M.D. intentó, primero,

la posibilidad de obtener las retribuciones pretendidas, acudiendo por ello a la

jurisdicción contencioso-administrativa en demanda de un tratamiento igualitario, y

es sólo después de contar con una sentencia firme desestimatoria, cuando activa, de

forma autónoma, la pretensión de responsabilidad patrimonial que es objeto de

examen.

B) El examen del fondo

15. Por lo que se refiere al fondo del asunto, la propuesta de resolución sometida a

dictamen es desestimatoria, por entender que no existe antijuricidad en el daño que

se alega.

16. El órgano instructor sostiene que la normativa de función pública habilitaba a la

Administración para remunerar de la manera en que lo hizo, a la vista de cómo se

encontraba valorado su puesto de trabajo en la relación de puestos de trabajo, y

añade que las cantidades pretendidas fueron denegadas por el Tribunal Superior de

Justicia del País Vasco. Valoración que esta Comisión comparte por las razones que

a continuación se exponen.

17. Siendo innegable la problemática dogmática en torno a la consideración de los

empleados de la Administración como "particulares perjudicados" cuando el daño

alegado se produce -como aquí sucede- con ocasión de la prestación de su trabajo y

por tanto con la propia relación funcionarial como título de imputación, es lo cierto

que esta Comisión, cuando ha conocido de asuntos como el aquí planteado, ha

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partido en su análisis de una consideración básica, DDCJA 38/2000 y 16/2001, y

DCJA 37/1999, párrafos 22 a 24:

?El supuesto ?efectivamente- no es el de un particular que ha sufrido

un daño a consecuencia del funcionamiento de un servicio público, sino el

de un funcionario que sufre aquél en el ejercicio de sus funciones

(realizando un curso de prácticas). Esta circunstancia aleja el supuesto de

la regulación contenida en los artículos 139 y ss de la Ley 30/1992, de 26

de noviembre, donde se contempla la responsabilidad patrimonial de la

Administración de carácter extracontractual, es decir cuando no deriva de

ningún título específico. El régimen general sólo podrá aplicarse mediando

título específico ?según doctrina constante- a falta de una regulación

específica o, aún existiendo ésta, cuando su aplicación no repare los daños

causados ?siempre, claro está, que concurran los requisitos exigidos para

el nacimiento de la responsabilidad patrimonial-.

Por tanto, el título de imputación en este caso no es el

funcionamiento normal o anormal del servicio público, sino la propia

relación funcionarial, que debe llevar a la Administración a resarcir al

funcionario de los daños y perjuicios ocasionados por el cumplimiento de

sus deberes profesionales que no se deban a su culpa o negligencia;

obligación que hunde sus raíces en el principio de indemnidad que rige en

materia de funcionarios públicos y que constante doctrina enuncia así:

quien sufra un daño por causa de su actuación pública o con ocasión de

ella, sin mediar dolo y negligencia de su parte, debe ser resarcido por causa

que se localiza en la propia concepción y efectos del ejercicio de la función

pública.

Esta circunstancia supone que la petición indemnizatoria habrá de

ser analizada en el seno de la específica relación jurídica que une al

funcionario con su Administración y sustanciarse en el ámbito de la misma,

conforme al régimen propio de ella, dentro -reiteramos- del principio general

de indemnizar los daños sufridos por razón del servicio.?

18. Esto es, no se descarta "a priori" la aplicabilidad del régimen de responsabilidad

patrimonial pero queda condicionada a la ausencia de una regulación específica o, si

estuviera establecida, a la inexistencia de una verdadera reparación de los daños,

atendida su singular naturaleza.

19. En este caso, a juicio de la Comisión, existe regulación específica que permite

realizar la adecuación exigida en los puestos una vez comprobado que la ordenación

aprobada no se ajusta a las necesidades del servicio. En ese sentido, se ha

modificado la relación de puestos de trabajo que era la solución estatutaria que

permitía poner fin a la situación fáctica irregular.

20. En el marco de la relación estatutaria que le une con la Administración, definida legal

y reglamentariamente, las relaciones de puestos de trabajo se erigen en instrumento

esencial no sólo de ordenación interna de las propias estructuras administrativas

sino también en elemento que predetermina las retribuciones complementarias de

Dictamen 76/2001 Página 4 de 8

los funcionarios ya que se encuentran objetivadas en función de las tareas que

corresponden al puesto (artículos 13 y 15 de la Ley de la Función Pública Vasca).

21. La nueva asignación de nivel produce efectos desde que culmina el procedimiento

reglado de tramitación de las propuestas de modificación de puestos de trabajo, con

la aprobación formal por el Gobierno de la modificación de la relación de puestos

(artículo 18.1 de la Ley 6/1989) y lógicamente es preciso un periodo de tiempo para

que sea debidamente diligenciado.

22. En lo que se refiere al ínterin, esto es, durante el tiempo en el que la relación no fue

modificada, existiendo la posibilidad de reaccionar contra esa situación -como al fin y

al cabo se hizo el 19 de marzo de 1999 instando la equiparación retributiva- ello

impide ahora articular una pretensión de responsabilidad patrimonial autónoma e

independiente para resarcir los daños que le podía haber ocasionado.

23. Porque, como ha advertido en reiteradas ocasiones el Consejo de Estado, la

responsabilidad patrimonial no puede utilizarse como un medio para evitar la

aplicación de resoluciones consentidas por los interesados ni como una vía

alternativa a la interposición de los recursos correspondientes para someter a

examen la legalidad de dichas resoluciones.

24. En el caso, a la luz de los hechos relatados, sin ánimo exhaustivo, es de ver que

pudo directa o indirectamente impugnar la relación; pudo reclamar y pedir la

atribución de una Comisión de Servicios por realizar tareas de un puesto de superior

nivel con el reconocimiento de las diferencias retributivas o instar, como último

remedio, que se pusiera fin a la incorrecta asignación de tareas.

25. Todas ellas eran fórmulas que permitían dilucidar la posible existencia de un derecho

a resarcirse del daño ocasionado como medida para el pleno restablecimiento de su

situación jurídica una vez declarada la ilegalidad de la actividad administrativa

impugnada dentro del estricto campo de la relación funcionarial a la que se

encuentra sujeto.

26. Sin embargo, estando el reclamante sometido a una relación de sujeción especial y

no habiéndose declarado la ilegalidad de la actuación de la Administración, ni que

hubiere incumplido sus obligaciones, esta Comisión entiende que no puede calificar

la situación de antijurídica ni, por tanto, que sea susceptible de ocasionar un daño

con el carácter de lesión técnica resarcible en el marco del instituto de la

responsabilidad patrimonial.

27. Descartado por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el

derecho a la equiparación, por el solo hecho de haber desempeñado las mismas

funciones que los Letrados A, al no prever la normativa estatutaria un derecho

contraprestacional a favor de los funcionarios afectados, tampoco es posible

reconocer una indemnización en virtud del instituto de la responsabilidad patrimonial

por ese mismo motivo, porque no hay privación de derecho alguno ni en

consecuencia nada que resarcir

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CONCLUSIÓN

28. No existe responsabilidad patrimonial de la Administración en relación con la

solicitud de D. L.M.M.D.

______________________________________ VOTO PARTICULAR ______________________________

1. En este voto particular, con todo el respeto por la opinión mayoritaria y con

la brevedad que impone su carácter, queremos exponer los argumentos que

justifican nuestra discrepancia con el resultado final del dictamen.

2. Nuestra oposición no se refiere al dictamen en su conjunto, ciertamente

condicionado por la escueta fundamentación de la petición del reclamante y su

silencio sobre la precisa naturaleza del daño cuyo resarcimiento pretende.

3. En este sentido, compartimos el ámbito abstracto al que remite la Comisión

el examen de la pretensión y que, también en nuestra opinión, es el correcto

cuando se trata de analizar las consecuencias de una situación que afecta a un

funcionario público conectada a la relación que le une con su Administración.

4. En efecto, no hay duda de que en primer término es en el marco de esa

relación funcionarial, en el régimen específico de ésta, donde debe indagarse si

existe o no el derecho a la indemnización -como inserto en el contenido propio de

aquélla-.

5. Ahora bien, tal indagación, en nuestra opinión, no finaliza en este caso,

señalando que el derecho a la diferencia retributiva fue negado por la Sentencia

del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. Lo que el marco de la

responsabilidad patrimonial equivale a decir que el "daño" que alega el

reclamante no es lesión, al carecer aquél del requisito de la antijuridicidad.

6. Porque, a pesar de la oscuridad con que se formula la petición, lo cierto es

que no es su objeto reclamar dicha diferencia retributiva a la que se apela sólo

como criterio orientativo para delimitar el quantum de la indemnización.

7. Y siendo esto así, siguiendo la propia doctrina de la Comisión que se cita en

el dictamen (hay supuestos en los que el régimen específico de la relación

funcionarial no soluciona la cuestión planteada) es nuestra opinión que aquél

debería haber entrado a valorar un aspecto de la situación fáctica -plenamente

acreditado en el expediente- susceptible de alterar el sentido final del dictamen.

8. A la vista de las circunstancias del caso ?determinantes en los supuestos

de responsabilidad patrimonial- se aprecia la existencia probada de una

incorrecta organización del servicio ?no conyuntural- sino consolidada a lo largo

de varios años.

9. Ese hecho, en nuestra opinión, debía haber forzado a la Comisión a indagar

(1º) si nos encontramos ante un funcionamiento anormal de la Administración,

concretado en la tardía reforma de la relación de puestos de trabajo y (2º) si esa

demora, en sí misma considerada, pudo causar un perjuicio al reclamante.

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10. En cuanto al primer extremo, del expediente se desprende con nitidez que

la relación de puestos era ?un instrumento inadecuado? ya desde el año 1996:

desde entonces no se podía en la práctica organizar el trabajo tomando en cuenta

los factores diferenciadores que fundaban la distinta clasificación de los puestos

de trabajo. Sin embargo, a pesar de que la necesidad de la reforma se encuentra

documentada desde dicho año, no se materializa hasta el año 2001.

11. De la lectura del artículo 13 y sobre todo del artículo 18.1 de la ley 6/1989, de 6

de julio, de la Función Pública Vasca, se deduce que las relaciones constituyen un

instrumento dinámico sujeto a las alteraciones que sean precisas a fin de que

sean fiel reflejo de las estructuras internas y las necesidades de personal, es más,

el legislador exige que la aprobación de modificaciones en la estructura orgánica

lleve consigo ?simultáneamente? la de las relaciones de puestos de trabajo

(mandato que, si bien habrá de modularse en orden a las circunstancias concretas

de cada modificación, no puede ser vaciado).

12. Por lo que en este caso entendemos que es apreciable una conducta

omisiva (sobre la que ninguna justificación consta en el expediente) de esa

obligación legal de adecuar las estructuras a la realidad constatada; omisión del

deber de hacer que ha determinado la creación de una situación jurídica indebida

prolongada en el tiempo ?tal y como acredita el expediente-.

13. Se revela así, en nuestra opinión, la existencia de una lesión (esto es, de un

daño antijurídico), pues no concurren causas de justificación en el actuar de la

Administración. No consta, en suma, la existencia de motivo alguno que imponga

al reclamante la obligación de soportar la situación descrita, debiéndose tener en

cuenta que, según constante doctrina, para excluir la antijuridicidad tales causas

han de ser expresas y estar legalmente establecidas.

14. Por ello, ante la constatación de dicha lesión y la inexistencia de

mecanismo alguno en la normativa estatutaria que contemple la reparación,

entendemos que concurre el primer requisito para que, conforme a la propia

doctrina citada en el dictamen, pueda ser acogida la acción de responsabilidad

patrimonial.

15. En orden a los contornos del daño, concurren asimismo los requisitos

exigibles, ya que (1º) cabe apreciar la existencia de un interés tutelado por el

derecho de no realizar funciones añadidas sin percibir nada a cambio durante un

periodo de tiempo muy superior al razonable; interés perjudicado por la conducta

omisiva descrita (2º) en el caso, además, se aprecia que tal perjuicio no es

hipotético sino que vino a frustrar una expectativa cierta a percibir unas

retribuciones superiores de haberse actuado correctamente (pues así ha

sucedido, cuando la Administración ha cumplido su obligación y ha reformado la

relación de puestos); esto es, no se trata de una mera expectativa -en el sentido de

ganancia dudosa o contingente- y (3º) el perjuicio es individualizado y evaluable

económicamente.

16. Cuestión distinta es en cuanto haya de fijarse el quantum indemnizatorio

para cuya determinación sí entendemos que ha de tomarse en consideración la

conducta del reclamante.

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17. Esto es, lo que en el dictamen se utiliza para dar por roto el nexo causaI, es

en nuestra tesis un factor para moderar la indemnización pero carece de la

entidad suficiente para excluir la existencia de responsabilidad patrimonial.

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