Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 074/2016 de 05 de mayo de 2016

Cuestión

Proyecto de Decreto que establece los requisitos mínimos necesarios para la adaptación de los requisitos higiénico-sanitarios respecto de diversos ámbitos de la producción agroalimentaria de Euskadi.

Contestacion

DICTAMEN Nº: 74/2016

TÍTULO: Proyecto de Decreto que establece los requisitos mínimos necesarios

para la adaptación de los requisitos higiénico-sanitarios respecto de diversos

ámbitos de la producción agroalimentaria de Euskadi

ANTECEDENTES

1. Por Orden conjunta de la Consejera de Desarrollo Económico y Competitividad y

del Consejero de Salud, que tuvo entrada en la Comisión el día 9 de marzo de

2016, se somete a consulta el proyecto de Decreto que se señala en el

encabezamiento.

2. El expediente que acompaña a la orden contiene, además del texto sometido a

dictamen, los documentos siguientes:

a)Orden de inicio conjunta de la Consejera de Desarrollo Económico y

Competitividad y del Consejero de Salud.

b)Informe jurídico del Departamento de Desarrollo Económico y Competitividad.

c)Memoria económica suscrita por el Director de Calidad e Industrias

Alimentarias.

d)1ª versión del proyecto.

e)Orden de aprobación previa.

f) Informe de impacto de género.

g)Informe del Departamento de Salud, suscrito por la Dirección de Régimen

Jurídico, Económico y Servicios Generales.

h)Informe de la Dirección de Atención a la Ciudadanía e Innovación y Mejora de

la Administración (DACIMA).

i) Informe de Emakunde.

j) Informe de la Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones

Públicas.

k)Primera memoria del procedimiento, elaborada por el Departamento de

Desarrollo Económico y Competitividad.

l) Informe de la Oficina de Control Económico (OCE).

m)Certificación del informe de la Comisión Consultiva de Consumo de Euskadi.

n)Certificación de informe de Landaberri.

o)Segunda memoria del procedimiento, elaborada por el Departamento de

Desarrollo Económico y Competitividad.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

3. El presente dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo establecido

en el artículo 3.1, letras c), d) y e) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

4. El proyecto desarrolla, fundamentalmente, previsiones de normativa derivada de

la Unión Europea (UE), aunque guardando relación, e incluso afectando, a

aspectos previstos en disposiciones reglamentarias dictadas por el Gobierno

Vasco en desarrollo o ejecución de leyes del Parlamento; más en concreto, de la

Ley 17/2008, de 23 de diciembre, de política agraria y alimentaria (LPAA).

5. Por último, el proyecto atendería así mismo, más puntualmente, al desarrollo de

normativa de carácter básico, dictada por el Estado.

DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO

6. La norma en proyecto consta de una parte expositiva, siete artículos en la parte

dispositiva principal, y cuatro disposiciones finales, además de un anexo.

7. En su parte expositiva se hace cita de varios reglamentos de la UE, más

concretamente: el Reglamento (CE) 852/2004, de 29 de abril, del Parlamento

Europeo y del Consejo relativo a la higiene de los productos alimenticios;

Reglamento (CE) núm. 853/2004, de 29 de abril de 2004, del Parlamento Europeo

y del Consejo, por el que se establecen normas específicas de higiene de los

alimentos de origen animal; el Reglamento (CE) nº 854/2004 del Parlamento

Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, por el que se establecen normas

específicas para la organización de controles oficiales de los productos de origen

animal destinados al consumo humano; así como, el Reglamento (CE) 2074/2005,

de 5 de diciembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se

establecen medidas de aplicación para determinados productos con arreglo a lo

Dictamen 74/2016 Página 2 de 15

dispuesto en Reglamento (CE) núm. 853/2004, de 29 de abril de 2004, para la

organización de controles oficiales con arreglo a lo dispuesto en los Reglamentos

(CE) núm. 854/2004, de 29 de abril de 2004 y (CE) núm. 882/2004, de 29 de abril

de 2004, que introduce excepciones a lo dispuesto en el Reglamento (CE) núm.

852/2004 y modifica los Reglamentos (CE) núm. 853/2004 y (CE) núm. 854/2004.

8. En resumen, el proyecto de Decreto persigue modular las exigencias higiénicosanitarias

que figuran impuestas en general, por garantías de seguridad

alimentaria, desde la normativa de la UE, con relación a una serie de productos

de carácter más local; contribuyendo a ello con el dictado de una base normativa

que permita servir de guía para la posterior definición de los requisitos higiénicosanitarios

que deberán establecer, en concreto, los agentes implicados respecto

de diversos productos que se recogen en el ámbito del proyecto.

9. El artículo 1 señala el objeto, dedicado al establecimiento de las condiciones para

la adaptación de los requisitos higiénico-sanitarios de diversos tipos de

producción agroalimentaria.

10. El artículo 2 señala el ámbito de aplicación, que alcanzará a diversas

producciones de carácter tradicional, así como a las consideradas producciones

primarias.

11. El artículo 3 proporciona unas definiciones necesarias para la interpretación y

aplicación del propio decreto (características tradicionales; comercialización o

venta local o de proximidad).

12. El artículo 4 establece una serie de condiciones mínimas (tipos de producción,

ámbito de comercialización, modalidad de venta y volumen de producción) para

que las producciones se puedan acoger al decreto.

13. El artículo 5 dispone de un elenco de formas de concretar la aplicación adaptada

o modulada de los requisitos higiénico-sanitarios por parte de los agentes

encargados de dictar la normativa técnica de cada producto.

14. El artículo 6 contiene una relación de contenido mínimo que tendrá que recoger

cada normativa técnica que se dicte sobre cada uno de los productos que reciben

amparo en el decreto.

15. El artículo 7 se dedica a los requisitos de inscripción registral y obligaciones

(comunicación previa) que recaerán sobre los titulares de empresas agrarias y

alimentarias radicadas en la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) que

realicen producciones amparadas por el decreto.

Dictamen 74/2016 Página 3 de 15

16. Las disposiciones finales primera y segunda modifican, respectivamente,

determinados párrafos de preceptos del Decreto 126/2012, de 3 de julio, sobre la

producción artesanal alimentaria de Euskadi, y del Decreto 422/2013, de 7 de

octubre, sobre regulación del régimen de declaración responsable de las

industrias agrarias y alimentarias y la organización y funcionamiento del Registro

de Industrias Agrarias y Alimentarias de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

17. La disposición final tercera habilita a las personas titulares de los dos

departamentos que coparticipan en la iniciativa para dictar disposiciones

necesarias para la aplicación y el desarrollo del decreto; y la final cuarta prevé la

entrada en vigor inmediata de la norma.

18. El anexo contiene un modelo de solicitud para realizar la comunicación previa que

deberán efectuar los titulares de ciertas empresas agrarias y alimentarias

radicadas en la CAPV.

CONSIDERACIONES

I EL PROCESO DE ELABORACIÓN

19. La elaboración de disposiciones de carácter general está regulada por la Ley

8/2003, de 22 de diciembre, de procedimiento de elaboración de las disposiciones

de carácter general (LPEDG), por lo que el proyecto que se informa habrá de

atenerse a la citada ley en cuanto a su elaboración.

20. Constan en el expediente las órdenes de inicio y de aprobación previa, adoptadas

de forma conjunta por la Consejera de Desarrollo Económico y Competitividad y el

Consejero de Sanidad, así como el texto de un borrador del proyecto.

21. El informe jurídico y la memoria económica, elaborados por órganos y servicios

del primero de los departamentos, hacen hincapié ?al margen de los aspectos

que son comúnmente tratados por cada clase de documento?: (i) el primero,

sobre la normativa europea que contempla las excepciones introducibles por los

estados miembros en las exigencias higiénico-sanitarias de los productos que

reúnen ciertas características más tradicionales o que se obtienen en pequeñas

empresas de producción local; y (ii) el segundo, sobre los estudios promulgados

por la Comisión Europea sobre la presencia y beneficios que reúnen en la

economía de los países miembros los pequeños productores.

22. Dichos documentos añaden así mismo información respectivamente sobre: (i) la

aligeración de carga administrativa que implicará el dictado del decreto (informe

de impacto en la empresa); y (ii) la no afección económico-presupuestaria de su

Dictamen 74/2016 Página 4 de 15

dictado, por poderse asumir las tareas y costos que genere con los medios

materiales y personales de que disponen en la actualidad los departamentos

implicados.

23. Se ha dado audiencia a las siguientes asociaciones y entidades que fueron

consideradas representativas de los intereses, tanto privados como públicos,

afectados por la regulación del decreto: Ehne, Elika, Sergal, Aberecoop, Hazi,

Artzai-gazta, Abelur, Yogur Goenaga Esnekiak S.L., Abra, CRDO Idiazabal, EKE,

Adegi, Lurlan, Cofradiber, Gacpv, Eka, Señorio de Astobiza y Sagardotegiak.

24. Ha participado por su parte, con la emisión de un informe relativo a la afección del

proyecto en sus propias competencias, el Departamento de Salud.

25. Se ha dado participación a las diputaciones forales de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa.

26. Se ha solicitado y emitido el informe de la Oficina de Control Económico, de

acuerdo con lo dispuesto en la Ley 14/1994, de 30 de junio, de control económico

y contabilidad de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

27. Constan también los siguientes informes preceptivos de:

- Landaberri, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley

10/1998, de 8 de abril, de desarrollo rural.

- La Dirección de Atención a la Ciudadanía e Innovación y Mejora de la

Administración Dirección de Atención a la Ciudadanía e Innovación y

Mejora de la Administración, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18

del Decreto 188/2013, de 9 de abril.

- La Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones

Públicas.

28. Se ha realizado la evaluación previa de impacto por razón de género y se ha

solicitado informe de Emakunde, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 19 y

21 de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres,

emitiendo este organismo recomendaciones, por considerarse dispensado de la

obligación de informar en el caso del proyecto.

29. Se ha sometido el proyecto a informe de Comisión Consultiva de Consumo de

Euskadi, que emitió informe favorable, permitiendo de este modo preservar la

posible afección por el proyecto de los intereses de las personas consumidoras y

usuarias.

Dictamen 74/2016 Página 5 de 15

30. Se ha justificado el no sometimiento en este caso del proyecto al Consejo

Económico y Social Vasco que, con arreglo al artículo 3.1.b) de la Ley 9/1997 de

27 de junio, del Consejo Económico y Social Vasco, debe informar con carácter

preceptivo los proyectos de decreto relacionados con la política económica y

social que tengan especial trascendencia a juicio del Gobierno.

31. Se han elaborado dos memorias sobre el procedimiento, de acuerdo con lo

dispuesto en el artículo 10 de la LPEDG, en las que se reseñan los antecedentes,

trámites llevados a cabo, su resultado, y las modificaciones realizadas en el texto

del proyecto para adecuarlo a las observaciones y sugerencias admitidas, así

como las razones tenidas en cuenta para la no aceptación de otras contenidas en

los informes recibidos.

32. Conviene advertir que la normativa de la UE que sirve de amparo al dictado del

decreto [Reglamento (CE) 852/2004, artículo 13.5; Reglamento (CE) 2074/2005,

artículo 7.3], contempla la obligación de los Estados miembros de notificar a la

Comisión, en determinados plazos, las medidas de adaptación de requisitos que

se puedan adoptar.

33. No cabe ocultar que aunque no sea en concreto la norma en proyecto la que

establecerá propiamente la adaptación de los requisitos, tarea que se difiere a las

normas e instrucciones técnicas que se pueda dictar después respecto de cada

producto, el decreto promueve y coadyuva en parte a cumplir esa tarea.

34. Debe hacerse hincapié igualmente sobre el incumplimiento, ya advertido por la

Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones Públicas, del

Acuerdo del Gobierno Vasco, de 14 de mayo de 2013, sobre medidas para la

elaboración bilingüe de las disposiciones de carácter general que adopten la

forma de ley, decreto legislativo, decreto u orden.

II ASPECTOS COMPETENCIALES Y MARCO NORMATIVO

A) En relación con la Unión Europea:

35. Los diversos reglamentos de los que se hace mención en la parte expositiva del

decreto ?Reglamentos (CE) núm. 852, 853 y 854/2004, y 2074/2005? traen

causa a su vez del Reglamento (CE) 178/2002, de 28 de enero, que establece los

principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, crea la Autoridad

Europea de Seguridad Alimentaria y fija procedimientos relativos a la seguridad

alimentaria.

36. Toda esta normativa europea de carácter derivado, se corresponde con la política

común de agricultura y pesca, que incluye la agricultura, la pesca y el comercio de

Dictamen 74/2016 Página 6 de 15

los productos agrícolas, entendiendo por productos agrícolas los productos de la

tierra, de la ganadería y de la pesca, así como los productos de primera

transformación directamente relacionados con aquéllos; estando regulada en los

artículos 38 a 44 de la versión consolidada del Tratado de Funcionamiento de la

UE (TFUE).

37. Con mayor concreción, el más primario de los citados reglamentos, el Reglamento

(CE) 178/2002, apela para su dictado a los artículos 43 (antiguo 37), 114 (antiguo

95) y 168 (antiguo 152) del TFUE, lo que significa acogerse a las competencias

europeas sobre la señalada política común de agricultura y pesca, a la vez que de

salud pública, recurriendo a medidas de aproximación de las legislaciones en aras

del objetivo del mercado interior (artículo 26).

B) En relación con el Estado:

38. Como se recogía en el Dictamen 122/2008 de esta Comisión, emitido en relación

con el anteproyecto de la vigente LPAA, la Comunidad Autónoma del País Vasco

tiene competencia exclusiva en materia de artesanía, según recoge el artículo

10.18 del Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV); en agricultura y

ganadería de acuerdo con la ordenación general de la economía (artículo 10.9

EAPV); promoción, desarrollo económico y planificación de la actividad

económica en el País Vasco de acuerdo con la ordenación general de la

economía (artículo 10.25 EAPV); defensa del consumidor y del usuario (artículo

10.28 EAPV); y desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del

Estado en materia de sanidad interior (artículo 18.1 EAPV).

39. Aunque el Estado carece de una competencia específica en materia agropecuaria

y sobre artesanía, el Tribunal Constitucional le ha reconocido un amplio margen

de intervención a través de la competencia para fijar las bases y coordinación de

la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13 de la

Constitución). Esa competencia estatal para la fijación de bases comprende tanto

una potestad normativa amplia, que conlleva incluso normas de rango

reglamentario, como facultades de ejecución en determinados casos.

40. Es muy habitual, de todas formas, que en la materia que concierne al proyecto, la

higienico-sanitaria de la producción agroalimentaria, las manifestaciones de

actividad normativa estatal se produzcan por la vía del artículo 149.1.16ª CE, que

le otorga competencia exclusiva en materia de bases y coordinación general de la

sanidad.

Dictamen 74/2016 Página 7 de 15

C) Instituciones comunes-territorios históricos:

41. Como se afirmó en el Dictamen 122/2008, la LPAA respeta el esquema

competencial que se infiere de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones

entre las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma y los organismos

forales de sus territorios históricos (LTH).

42. Y de acuerdo con la delimitación que en esta materia realiza la citada LPAA,

poniéndola en relación con los aspectos que pretende regular el decreto, tomando

la perspectiva bien de su ámbito (la producción artesanal alimentaria, la

producción tradicional, la producción protegida por la legislación, además de la

producción primaria y sus operaciones conexas), bien de su finalidad (adaptación

de requisitos higiénico-sanitarios de la producción), cabe hacer mención del

artículos 23 de la LPAA, que dispone que ?Las administraciones agrarias vascas velarán

por el desarrollo de la producción artesanal. Reglamentariamente, la Administración General

de la Comunidad Autónoma del País Vasco regulará dicha producción?, y que ?la regulación

contendrá, entre otros aspectos, el tipo de producciones amparadas, los requisitos higiénicosanitarios

??; del artículo 24:? La Administración General de la Comunidad Autónoma del

País Vasco establecerá, en colaboración con las diputaciones forales, un conjunto de buenas

prácticas higiénicas y agrarias con un nivel mínimo de exigencias??; o del artículo 54: ?La

Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco adoptará medidas que

garanticen la seguridad de los productos agrarios y alimentarios??

D) En relación con los municipios:

43. La Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases de régimen local (LBRL), tras su reforma

por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la

Administración local, dispone que el municipio ejercerá, en todo caso,

competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las

comunidades autónomas, en materia, entre otras relacionables con la del

proyecto, de ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante [artículo

25.2.i)] y de protección de la salubridad pública [artículo 25.2.j)].

44. Por su parte, la Ley 2/2016, de 7 de abril, de instituciones locales de Euskadi, de

reciente promulgación, contempla como competencia propia de los municipios

entre otros: (i) la promoción, gestión, defensa y protección de la salud pública

(artículo 17.10) y (ii) la ordenación y gestión del comercio interior. Y en concreto,

lo relativo a la ordenación y gestión sobre mercados, abastos, ferias, lonjas,

mataderos y comercio ambulante (artículo 17.34).

Dictamen 74/2016 Página 8 de 15

III EXAMEN DEL CONTENIDO DEL PROYECTO

A) Consideraciones generales:

45. Como se pone de manifiesto en las memorias del expediente y en la parte

expositiva del proyecto, su fundamento normativo hay que encontrarlo en la

normativa europea de que se ha hecho mención, y señaladamente en las

aperturas a la flexibilidad de los requisitos higiénico-sanitarios que figuran en los

Reglamentos (CE) núm. 852/2004 y 2074/2005.

46. En el primero [Reglamento (CE) núm. 852/2004], su parte expositiva anticipa ya

esta posibilidad con relación a la factibilidad de seguir utilizando métodos

tradicionales en cualesquiera de las fases de producción, transformación o

distribución de alimentos y en relación con los requisitos estructurales de los

establecimientos en tanto que también se hace mención a que las normas de

seguridad alimentaria no deben aplicarse ni a la producción primaria ni a la

preparación, manipulación o almacenamiento doméstico de alimentos para su

consumo doméstico privado. También señala que conviene que se regule

mediante legislación nacional el suministro directo de pequeñas cantidades de

productos primarios por parte del operador de empresa alimentaria que los

produzca a los consumidores finales o a establecimientos locales de venta al por

menor.

47. La parte dispositiva contempla, por su parte, la mencionada posibilidad de

adaptación de los requisitos, que se atribuye a los Estados miembros (artículo

13):

?3. Los Estados miembros podrán adoptar medidas nacionales de adaptación de

los requisitos establecidos en el anexo II con arreglo a los apartados 4 a 7

siempre que no quede comprometida la realización de los objetivos del presente

Reglamento.

4. a) Las medidas nacionales contempladas en el apartado 3 tendrán por objeto:

i) permitir seguir utilizando métodos tradicionales en cualquiera de las fases de

producción, transformación o distribución de alimentos,

o bien

ii) responder a las necesidades de las empresas del sector alimentario en

regiones con limitaciones geográficas especiales;

Dictamen 74/2016 Página 9 de 15

b) En cualesquiera otras circunstancias, únicamente se aplicarán a la

construcción, diseño y equipamiento de los establecimientos.?

48. Por su parte, el Reglamento (CE) núm. 2074/2005, dictado para la aplicación del

anterior, reproduce similares términos en su parte expositiva y prevé (artículo 7):

?1. A los efectos del presente Reglamento, por «alimentos con características

tradicionales» se entenderá los alimentos que, en el Estado miembro en el que

son producidos tradicionalmente, son:

a) reconocidos históricamente como productos tradicionales, o

b) producidos de acuerdo con referencias técnicas codificadas o registradas al

proceso tradicional o siguiendo métodos de producción tradicionales, o bien

c) protegidos como productos alimenticios tradicionales por una norma

comunitaria, nacional, regional o local.

2. Los Estados miembros podrán conceder a los establecimientos que producen

alimentos con características tradicionales excepciones individuales o generales

de los requisitos establecidos en:

a) el anexo II, capítulo II, punto 1, del Reglamento (CE) nº 852/2004 (LCEur

2004,1989) en lo que se refiere a los locales en los que tales productos estén

expuestos a un entorno necesario para el desarrollo de parte de sus

características; dichos locales pueden comprender, en particular, paredes,

techos y puertas que no sean lisos, impermeables, no absorbentes, o hechos

con materiales resistentes a la corrosión, y paredes, techos y suelos geológicos

naturales;

b) el anexo II, capítulo II, punto 1, letra f), y capítulo V, punto 1, del Reglamento

(CE) nº 852/2004 (LCEur 2004,1989) en lo que se refiere al tipo de materiales

de que estén hechos los instrumentos y el equipo usados específicamente para

la preparación, el envasado y embalaje de dichos productos.

Las medidas de limpieza y desinfección de los locales contemplados en la letra

a) y la frecuencia con la que deberán llevarse a cabo se adaptarán a la actividad

en cuestión, con el fin de tener en cuenta la flora ambiental específica.

Dictamen 74/2016 Página 10 de 15

Los instrumentos y el equipo contemplados en la letra b) serán mantenidos en

todo momento en un estado de higiene satisfactorio y serán limpiados y

desinfectados periódicamente.?

49. Cabe observar que las previsiones del proyecto tienen acogida en la citada

normativa europea; normativa que, como expone la memoria del expediente, no

se ha desarrollado por el Estado, figurando solo alguna medida de similar

finalidad dictada por una Comunidad Autónoma (Decreto 20/2007, de 23 de

enero, de la Generalitat de Catalunya, de normas específicas en materia de

seguridad y calidad agroalimentaria para los pequeños establecimientos

agroalimentarios en un entorno rural).

50. Las previsiones iniciales del proyecto (artículos 1, 2, 3 y 4) acotan, de una forma

directa o por remisión a otra norma, los supuestos y condiciones que permitirán la

acogida de los productos y operaciones de venta a la regulación del decreto.

51. Es observable que la regulación del proyecto no va a materializar por sí misma la

adaptación de los requisitos higiénico-sanitarios de los productos (es significativo

a estos efectos el artículo 5 del proyecto, que contempla una panoplia de medidas

susceptibles de adoptarse y que permitirán una flexibilización o adaptación de los

requisitos higiénico-sanitarios que se exigen en general a los productos

alimentarios), sino que, como se ha dicho antes, se ciñe a establecer ciertas

condiciones que deberán ser respetadas por los agentes encargados de redactar

las normas o instrucciones técnicas de cada producto; encontrándose entre ellas,

las concernientes a los requisitos higiénico-sanitarios (vid. artículo 5 del Decreto

126/2012, de 3 de julio, sobre la producción artesanal alimentaria de Euskadi).

52. En el artículo 6 se relaciona un elenco de aspectos que condicionarán de forma

efectiva el proceso de ordenación de las normas técnicas de cada producto

pudiéndose comprobar que los elementos que recoge inciden sobre los que

figuran en general previstos en los anexos de la normativa europea dictada en la

materia.

B) Observaciones al articulado:

53. En el artículo 6.2, se contempla la posibilidad de que por Resolución de la

Dirección competente en materia de salud pública se puedan llevar a cabo

modificaciones puntuales de las Instrucciones técnicas correspondientes a los

requisitos higiénico-sanitarios de los productos, que han debido ser aprobadas por

Orden conjunta de las personas titulares de los departamentos competentes en

materia de salud, agricultura y calidad alimentaria.

Dictamen 74/2016 Página 11 de 15

54. Aunque detrás parece estar el aspecto secundario del ámbito que delimita la

facultad, y hasta el innegable carácter técnico de la materia, esta previsión implica

el ejercicio de una potestad normativa que figura solo confiada a las personas

titulares de los departamentos.

55. En el artículo 7 se produce una regulación de inscripciones registrales, que no

resulta suficientemente perfilada.

56. Para empezar, se refiere en su párrafo 1 a un registro que se alude de un modo

tan indeterminado (?en el registro que corresponda?) que no parece propio de una

regulación jurídica, que, ante todo, está llamada a proporcionar certeza.

57. Por otra parte, en los dos párrafos que contiene el precepto se contempla el

acceso a dos registros independientes, adscrito, al parecer, cada uno a uno de los

dos departamentos copartícipes de la iniciativa normativa.

58. Se regula así en el primero ?previsto en el párrafo 1? la inscripción de los

titulares de los productos que se acogen al grueso de las previsiones del decreto,

esto es, la de los productos previstos en el artículo 2, números 1), 2) y 3)

?precisión que convendría incorporar de forma expresa al propio párrafo?, que

son los que se relacionan con la producción artesanal alimentaria y con los

productos de características tradicionales.

59. Sin haberse señalado en el expediente nada acerca de la procedencia de este

párrafo 1, parece probable que obedezca a alguna previsión contenida en el Real

Decreto 191/2011, de 18 de febrero, que regula el Registro General Sanitario de

Empresas Alimentarias y Alimentos. En el artículo 2.2 de este Real Decreto se

establece:

?2. Quedan excluidos de la obligación de inscripción en el Registro, sin perjuicio

de los controles oficiales correspondientes, los establecimientos y sus empresas

titulares en el supuesto de que exclusivamente manipulen, transformen,

envasen, almacenen o sirvan alimentos para su venta o entrega in situ al

consumidor final, con o sin reparto a domicilio, o a colectividades, así como

cuando éstos suministren a otros establecimientos de estas mismas

características, y se trate de una actividad marginal en términos tanto

económicos como de producción, respecto de la realizada por aquéllos, que se

lleve a cabo en el ámbito de la unidad sanitaria local, zona de salud o territorio

de iguales características o finalidad que defina la autoridad competente

correspondiente.

Dictamen 74/2016 Página 12 de 15

Estos establecimientos deberán inscribirse en los registros autonómicos

establecidos al efecto, previa comunicación del operador de la empresa

alimentaria a las autoridades competentes en razón del lugar de ubicación del

establecimiento. No obstante, cuando se trate de establecimientos en los que se

sirven alimentos in situ a colectividades, la comunicación será hecha por el

titular de las instalaciones.?

60. En el transcrito precepto de esta norma estatal, dictada con arreglo al artículo

149.1.16ª de la Constitución, se establecen una obligación de inscripción registral

y una exigencia de comunicación que muestran gran semejanza con la regulación

del proyecto.

61. Bien sea la finalidad de este precepto la de incorporar la previsión estatal o bien

sea otra, quedaría subsistente la necesidad de perfilar mejor el registro al que

llama y que se confía a la Dirección competente en materia de salud pública.

62. Una pista parece darla el propio anexo del proyecto, que se intitula como Registro

de Establecimientos y Actividades Alimentarias.

63. Las dudas se plantean además porque este registro indeterminado, o la

denominación que recibe en el anexo, no viene a coincidir tampoco con exactitud

con el Registro de Industrias Agrarias y Alimentarias (RIAA), previsto en el artículo

60 de la LPAA, y que se encuentra regulado por el Decreto 422/2013, cuyo

artículo 17 es también objeto de una modificación puntual por el proyecto.

64. Parece por ello imprescindible concretar con mayor determinación, el registro de

que se trata.

65. Por lo que respecta al segundo de los registros a que se refiere el artículo 7 ?el

previsto en el párrafo 2?, cumple decir que parece hacer referencia al Registro

General de Explotaciones Agrarias de la Comunidad Autónoma del País Vasco

previsto en el artículo 11 de la LPAA; con sus registros derivados a cargo de las

diputaciones forales.

66. Con respecto a estos registros, el proyecto parece pretender que los titulares de

las explotaciones de productos exclusivamente primarios y operaciones conexas

?que se prevén en el artículo 2.4, y que convendría precisar en el propio párrafo?

queden dispensados de efectuar la comunicación previa prevista en general en el

proyecto; aunque se insta a los órganos competentes a que inscriban la actividad

de estos productores, señalando que se deberá conformar de oficio, a partir de los

datos con que cuenten.

Dictamen 74/2016 Página 13 de 15

67. No resultaría ocioso que, para un más claro entendimiento de este párrafo 2 por

parte de los diversos operadores jurídicos, se hiciera referencia al artículo 11 de la

LPAA, que es el que se refiere a los diversos registros que se mencionan; ya que

la mera enunciación de los registros, sin ninguna otra indicación, puede dificultar

su determinación para los operadores menos versados en el sector normativo de

que se trata.

C) Técnica normativa:

68. El proyecto utiliza indistintamente los términos ?norma? o ?instrucción? técnica para

referirse a una misma realidad (vgr: artículos 4.4, 6.1 y 6.3): los requisitos

higiénico-sanitarios de los productos.

69. Debe tenerse en cuenta que la denominación originaria se encuentra en el

Decreto 126/2012, artículo 5 ?cuyos párrafos 1 y 2, por cierto, modifica también el

proyecto?, que emplea el término preciso de ?normas? técnicas para referirse a las

que contendrán los repetidos requisitos higiénico-sanitarios ?entre otros? de los

productos.

70. Se debería respetar y homogeneizar por tanto la terminología del proyecto en este

sentido.

71. Recordamos que las referencias a las normas deben efectuarse de manera

íntegra, conforme a su titulación oficial publicada. En este sentido y en lo referido

al mismo Decreto 126/2012, se constata una titulación dispar del mismo a lo largo

del proyecto, que se contiene en el octavo párrafo de la parte expositiva; en el

artículo 3, primer párrafo; y en el artículo 6.3.

72. En el artículo 2.3) se debe hacer referencia en plural a la palabra ??los apartado(s)

??.

73. En el artículo 4, párrafo introductorio, se recomienda la supresión de la

preposición ?con? y la siguiente redacción: ?se deberán cumplir las siguientes

condiciones?.

74. En ese mismo precepto, no parece correcto utilizar signos como el empleado para

el binomio ??Volumen/Dimensión?? ?artículo 4.4?, que podría escoger, por otro

lado, uno de los dos sinónimos, sin sufrir merma alguna.

75. En el artículo 7 falta la preposición ?de? en su titulación, para continuar con la que

siguen los preceptos anteriores.

Dictamen 74/2016 Página 14 de 15

76. En la fórmula aprobatoria se debe emplear la fórmula prevista en el artículo 33 del

Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora

de Euskadi, aprobado por Decreto 167/2006, de 12 de septiembre.

CONCLUSIÓN

Con las consideraciones que se efectúan, la Comisión dictamina favorablemente el

proyecto de decreto de referencia.

Dictamen 74/2016 Página 15 de 15

DICTAMEN Nº: 74/2016

TÍTULO: Proyecto de Decreto que establece los requisitos mínimos necesarios

para la adaptación de los requisitos higiénico-sanitarios respecto de diversos

ámbitos de la producción agroalimentaria de Euskadi

ANTECEDENTES

1. Por Orden conjunta de la Consejera de Desarrollo Económico y Competitividad y

del Consejero de Salud, que tuvo entrada en la Comisión el día 9 de marzo de

2016, se somete a consulta el proyecto de Decreto que se señala en el

encabezamiento.

2. El expediente que acompaña a la orden contiene, además del texto sometido a

dictamen, los documentos siguientes:

a)Orden de inicio conjunta de la Consejera de Desarrollo Económico y

Competitividad y del Consejero de Salud.

b)Informe jurídico del Departamento de Desarrollo Económico y Competitividad.

c)Memoria económica suscrita por el Director de Calidad e Industrias

Alimentarias.

d)1ª versión del proyecto.

e)Orden de aprobación previa.

f) Informe de impacto de género.

g)Informe del Departamento de Salud, suscrito por la Dirección de Régimen

Jurídico, Económico y Servicios Generales.

h)Informe de la Dirección de Atención a la Ciudadanía e Innovación y Mejora de

la Administración (DACIMA).

i) Informe de Emakunde.

j) Informe de la Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones

Públicas.

k)Primera memoria del procedimiento, elaborada por el Departamento de

Desarrollo Económico y Competitividad.

l) Informe de la Oficina de Control Económico (OCE).

m)Certificación del informe de la Comisión Consultiva de Consumo de Euskadi.

n)Certificación de informe de Landaberri.

o)Segunda memoria del procedimiento, elaborada por el Departamento de

Desarrollo Económico y Competitividad.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

3. El presente dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo establecido

en el artículo 3.1, letras c), d) y e) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

4. El proyecto desarrolla, fundamentalmente, previsiones de normativa derivada de

la Unión Europea (UE), aunque guardando relación, e incluso afectando, a

aspectos previstos en disposiciones reglamentarias dictadas por el Gobierno

Vasco en desarrollo o ejecución de leyes del Parlamento; más en concreto, de la

Ley 17/2008, de 23 de diciembre, de política agraria y alimentaria (LPAA).

5. Por último, el proyecto atendería así mismo, más puntualmente, al desarrollo de

normativa de carácter básico, dictada por el Estado.

DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO

6. La norma en proyecto consta de una parte expositiva, siete artículos en la parte

dispositiva principal, y cuatro disposiciones finales, además de un anexo.

7. En su parte expositiva se hace cita de varios reglamentos de la UE, más

concretamente: el Reglamento (CE) 852/2004, de 29 de abril, del Parlamento

Europeo y del Consejo relativo a la higiene de los productos alimenticios;

Reglamento (CE) núm. 853/2004, de 29 de abril de 2004, del Parlamento Europeo

y del Consejo, por el que se establecen normas específicas de higiene de los

alimentos de origen animal; el Reglamento (CE) nº 854/2004 del Parlamento

Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, por el que se establecen normas

específicas para la organización de controles oficiales de los productos de origen

animal destinados al consumo humano; así como, el Reglamento (CE) 2074/2005,

de 5 de diciembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se

establecen medidas de aplicación para determinados productos con arreglo a lo

Dictamen 74/2016 Página 2 de 15

dispuesto en Reglamento (CE) núm. 853/2004, de 29 de abril de 2004, para la

organización de controles oficiales con arreglo a lo dispuesto en los Reglamentos

(CE) núm. 854/2004, de 29 de abril de 2004 y (CE) núm. 882/2004, de 29 de abril

de 2004, que introduce excepciones a lo dispuesto en el Reglamento (CE) núm.

852/2004 y modifica los Reglamentos (CE) núm. 853/2004 y (CE) núm. 854/2004.

8. En resumen, el proyecto de Decreto persigue modular las exigencias higiénicosanitarias

que figuran impuestas en general, por garantías de seguridad

alimentaria, desde la normativa de la UE, con relación a una serie de productos

de carácter más local; contribuyendo a ello con el dictado de una base normativa

que permita servir de guía para la posterior definición de los requisitos higiénicosanitarios

que deberán establecer, en concreto, los agentes implicados respecto

de diversos productos que se recogen en el ámbito del proyecto.

9. El artículo 1 señala el objeto, dedicado al establecimiento de las condiciones para

la adaptación de los requisitos higiénico-sanitarios de diversos tipos de

producción agroalimentaria.

10. El artículo 2 señala el ámbito de aplicación, que alcanzará a diversas

producciones de carácter tradicional, así como a las consideradas producciones

primarias.

11. El artículo 3 proporciona unas definiciones necesarias para la interpretación y

aplicación del propio decreto (características tradicionales; comercialización o

venta local o de proximidad).

12. El artículo 4 establece una serie de condiciones mínimas (tipos de producción,

ámbito de comercialización, modalidad de venta y volumen de producción) para

que las producciones se puedan acoger al decreto.

13. El artículo 5 dispone de un elenco de formas de concretar la aplicación adaptada

o modulada de los requisitos higiénico-sanitarios por parte de los agentes

encargados de dictar la normativa técnica de cada producto.

14. El artículo 6 contiene una relación de contenido mínimo que tendrá que recoger

cada normativa técnica que se dicte sobre cada uno de los productos que reciben

amparo en el decreto.

15. El artículo 7 se dedica a los requisitos de inscripción registral y obligaciones

(comunicación previa) que recaerán sobre los titulares de empresas agrarias y

alimentarias radicadas en la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) que

realicen producciones amparadas por el decreto.

Dictamen 74/2016 Página 3 de 15

16. Las disposiciones finales primera y segunda modifican, respectivamente,

determinados párrafos de preceptos del Decreto 126/2012, de 3 de julio, sobre la

producción artesanal alimentaria de Euskadi, y del Decreto 422/2013, de 7 de

octubre, sobre regulación del régimen de declaración responsable de las

industrias agrarias y alimentarias y la organización y funcionamiento del Registro

de Industrias Agrarias y Alimentarias de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

17. La disposición final tercera habilita a las personas titulares de los dos

departamentos que coparticipan en la iniciativa para dictar disposiciones

necesarias para la aplicación y el desarrollo del decreto; y la final cuarta prevé la

entrada en vigor inmediata de la norma.

18. El anexo contiene un modelo de solicitud para realizar la comunicación previa que

deberán efectuar los titulares de ciertas empresas agrarias y alimentarias

radicadas en la CAPV.

CONSIDERACIONES

I EL PROCESO DE ELABORACIÓN

19. La elaboración de disposiciones de carácter general está regulada por la Ley

8/2003, de 22 de diciembre, de procedimiento de elaboración de las disposiciones

de carácter general (LPEDG), por lo que el proyecto que se informa habrá de

atenerse a la citada ley en cuanto a su elaboración.

20. Constan en el expediente las órdenes de inicio y de aprobación previa, adoptadas

de forma conjunta por la Consejera de Desarrollo Económico y Competitividad y el

Consejero de Sanidad, así como el texto de un borrador del proyecto.

21. El informe jurídico y la memoria económica, elaborados por órganos y servicios

del primero de los departamentos, hacen hincapié ?al margen de los aspectos

que son comúnmente tratados por cada clase de documento?: (i) el primero,

sobre la normativa europea que contempla las excepciones introducibles por los

estados miembros en las exigencias higiénico-sanitarias de los productos que

reúnen ciertas características más tradicionales o que se obtienen en pequeñas

empresas de producción local; y (ii) el segundo, sobre los estudios promulgados

por la Comisión Europea sobre la presencia y beneficios que reúnen en la

economía de los países miembros los pequeños productores.

22. Dichos documentos añaden así mismo información respectivamente sobre: (i) la

aligeración de carga administrativa que implicará el dictado del decreto (informe

de impacto en la empresa); y (ii) la no afección económico-presupuestaria de su

Dictamen 74/2016 Página 4 de 15

dictado, por poderse asumir las tareas y costos que genere con los medios

materiales y personales de que disponen en la actualidad los departamentos

implicados.

23. Se ha dado audiencia a las siguientes asociaciones y entidades que fueron

consideradas representativas de los intereses, tanto privados como públicos,

afectados por la regulación del decreto: Ehne, Elika, Sergal, Aberecoop, Hazi,

Artzai-gazta, Abelur, Yogur Goenaga Esnekiak S.L., Abra, CRDO Idiazabal, EKE,

Adegi, Lurlan, Cofradiber, Gacpv, Eka, Señorio de Astobiza y Sagardotegiak.

24. Ha participado por su parte, con la emisión de un informe relativo a la afección del

proyecto en sus propias competencias, el Departamento de Salud.

25. Se ha dado participación a las diputaciones forales de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa.

26. Se ha solicitado y emitido el informe de la Oficina de Control Económico, de

acuerdo con lo dispuesto en la Ley 14/1994, de 30 de junio, de control económico

y contabilidad de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

27. Constan también los siguientes informes preceptivos de:

- Landaberri, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley

10/1998, de 8 de abril, de desarrollo rural.

- La Dirección de Atención a la Ciudadanía e Innovación y Mejora de la

Administración Dirección de Atención a la Ciudadanía e Innovación y

Mejora de la Administración, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18

del Decreto 188/2013, de 9 de abril.

- La Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones

Públicas.

28. Se ha realizado la evaluación previa de impacto por razón de género y se ha

solicitado informe de Emakunde, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 19 y

21 de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres,

emitiendo este organismo recomendaciones, por considerarse dispensado de la

obligación de informar en el caso del proyecto.

29. Se ha sometido el proyecto a informe de Comisión Consultiva de Consumo de

Euskadi, que emitió informe favorable, permitiendo de este modo preservar la

posible afección por el proyecto de los intereses de las personas consumidoras y

usuarias.

Dictamen 74/2016 Página 5 de 15

30. Se ha justificado el no sometimiento en este caso del proyecto al Consejo

Económico y Social Vasco que, con arreglo al artículo 3.1.b) de la Ley 9/1997 de

27 de junio, del Consejo Económico y Social Vasco, debe informar con carácter

preceptivo los proyectos de decreto relacionados con la política económica y

social que tengan especial trascendencia a juicio del Gobierno.

31. Se han elaborado dos memorias sobre el procedimiento, de acuerdo con lo

dispuesto en el artículo 10 de la LPEDG, en las que se reseñan los antecedentes,

trámites llevados a cabo, su resultado, y las modificaciones realizadas en el texto

del proyecto para adecuarlo a las observaciones y sugerencias admitidas, así

como las razones tenidas en cuenta para la no aceptación de otras contenidas en

los informes recibidos.

32. Conviene advertir que la normativa de la UE que sirve de amparo al dictado del

decreto [Reglamento (CE) 852/2004, artículo 13.5; Reglamento (CE) 2074/2005,

artículo 7.3], contempla la obligación de los Estados miembros de notificar a la

Comisión, en determinados plazos, las medidas de adaptación de requisitos que

se puedan adoptar.

33. No cabe ocultar que aunque no sea en concreto la norma en proyecto la que

establecerá propiamente la adaptación de los requisitos, tarea que se difiere a las

normas e instrucciones técnicas que se pueda dictar después respecto de cada

producto, el decreto promueve y coadyuva en parte a cumplir esa tarea.

34. Debe hacerse hincapié igualmente sobre el incumplimiento, ya advertido por la

Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones Públicas, del

Acuerdo del Gobierno Vasco, de 14 de mayo de 2013, sobre medidas para la

elaboración bilingüe de las disposiciones de carácter general que adopten la

forma de ley, decreto legislativo, decreto u orden.

II ASPECTOS COMPETENCIALES Y MARCO NORMATIVO

A) En relación con la Unión Europea:

35. Los diversos reglamentos de los que se hace mención en la parte expositiva del

decreto ?Reglamentos (CE) núm. 852, 853 y 854/2004, y 2074/2005? traen

causa a su vez del Reglamento (CE) 178/2002, de 28 de enero, que establece los

principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, crea la Autoridad

Europea de Seguridad Alimentaria y fija procedimientos relativos a la seguridad

alimentaria.

36. Toda esta normativa europea de carácter derivado, se corresponde con la política

común de agricultura y pesca, que incluye la agricultura, la pesca y el comercio de

Dictamen 74/2016 Página 6 de 15

los productos agrícolas, entendiendo por productos agrícolas los productos de la

tierra, de la ganadería y de la pesca, así como los productos de primera

transformación directamente relacionados con aquéllos; estando regulada en los

artículos 38 a 44 de la versión consolidada del Tratado de Funcionamiento de la

UE (TFUE).

37. Con mayor concreción, el más primario de los citados reglamentos, el Reglamento

(CE) 178/2002, apela para su dictado a los artículos 43 (antiguo 37), 114 (antiguo

95) y 168 (antiguo 152) del TFUE, lo que significa acogerse a las competencias

europeas sobre la señalada política común de agricultura y pesca, a la vez que de

salud pública, recurriendo a medidas de aproximación de las legislaciones en aras

del objetivo del mercado interior (artículo 26).

B) En relación con el Estado:

38. Como se recogía en el Dictamen 122/2008 de esta Comisión, emitido en relación

con el anteproyecto de la vigente LPAA, la Comunidad Autónoma del País Vasco

tiene competencia exclusiva en materia de artesanía, según recoge el artículo

10.18 del Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV); en agricultura y

ganadería de acuerdo con la ordenación general de la economía (artículo 10.9

EAPV); promoción, desarrollo económico y planificación de la actividad

económica en el País Vasco de acuerdo con la ordenación general de la

economía (artículo 10.25 EAPV); defensa del consumidor y del usuario (artículo

10.28 EAPV); y desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del

Estado en materia de sanidad interior (artículo 18.1 EAPV).

39. Aunque el Estado carece de una competencia específica en materia agropecuaria

y sobre artesanía, el Tribunal Constitucional le ha reconocido un amplio margen

de intervención a través de la competencia para fijar las bases y coordinación de

la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13 de la

Constitución). Esa competencia estatal para la fijación de bases comprende tanto

una potestad normativa amplia, que conlleva incluso normas de rango

reglamentario, como facultades de ejecución en determinados casos.

40. Es muy habitual, de todas formas, que en la materia que concierne al proyecto, la

higienico-sanitaria de la producción agroalimentaria, las manifestaciones de

actividad normativa estatal se produzcan por la vía del artículo 149.1.16ª CE, que

le otorga competencia exclusiva en materia de bases y coordinación general de la

sanidad.

Dictamen 74/2016 Página 7 de 15

C) Instituciones comunes-territorios históricos:

41. Como se afirmó en el Dictamen 122/2008, la LPAA respeta el esquema

competencial que se infiere de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones

entre las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma y los organismos

forales de sus territorios históricos (LTH).

42. Y de acuerdo con la delimitación que en esta materia realiza la citada LPAA,

poniéndola en relación con los aspectos que pretende regular el decreto, tomando

la perspectiva bien de su ámbito (la producción artesanal alimentaria, la

producción tradicional, la producción protegida por la legislación, además de la

producción primaria y sus operaciones conexas), bien de su finalidad (adaptación

de requisitos higiénico-sanitarios de la producción), cabe hacer mención del

artículos 23 de la LPAA, que dispone que ?Las administraciones agrarias vascas velarán

por el desarrollo de la producción artesanal. Reglamentariamente, la Administración General

de la Comunidad Autónoma del País Vasco regulará dicha producción?, y que ?la regulación

contendrá, entre otros aspectos, el tipo de producciones amparadas, los requisitos higiénicosanitarios

??; del artículo 24:? La Administración General de la Comunidad Autónoma del

País Vasco establecerá, en colaboración con las diputaciones forales, un conjunto de buenas

prácticas higiénicas y agrarias con un nivel mínimo de exigencias??; o del artículo 54: ?La

Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco adoptará medidas que

garanticen la seguridad de los productos agrarios y alimentarios??

D) En relación con los municipios:

43. La Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases de régimen local (LBRL), tras su reforma

por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la

Administración local, dispone que el municipio ejercerá, en todo caso,

competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las

comunidades autónomas, en materia, entre otras relacionables con la del

proyecto, de ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante [artículo

25.2.i)] y de protección de la salubridad pública [artículo 25.2.j)].

44. Por su parte, la Ley 2/2016, de 7 de abril, de instituciones locales de Euskadi, de

reciente promulgación, contempla como competencia propia de los municipios

entre otros: (i) la promoción, gestión, defensa y protección de la salud pública

(artículo 17.10) y (ii) la ordenación y gestión del comercio interior. Y en concreto,

lo relativo a la ordenación y gestión sobre mercados, abastos, ferias, lonjas,

mataderos y comercio ambulante (artículo 17.34).

Dictamen 74/2016 Página 8 de 15

III EXAMEN DEL CONTENIDO DEL PROYECTO

A) Consideraciones generales:

45. Como se pone de manifiesto en las memorias del expediente y en la parte

expositiva del proyecto, su fundamento normativo hay que encontrarlo en la

normativa europea de que se ha hecho mención, y señaladamente en las

aperturas a la flexibilidad de los requisitos higiénico-sanitarios que figuran en los

Reglamentos (CE) núm. 852/2004 y 2074/2005.

46. En el primero [Reglamento (CE) núm. 852/2004], su parte expositiva anticipa ya

esta posibilidad con relación a la factibilidad de seguir utilizando métodos

tradicionales en cualesquiera de las fases de producción, transformación o

distribución de alimentos y en relación con los requisitos estructurales de los

establecimientos en tanto que también se hace mención a que las normas de

seguridad alimentaria no deben aplicarse ni a la producción primaria ni a la

preparación, manipulación o almacenamiento doméstico de alimentos para su

consumo doméstico privado. También señala que conviene que se regule

mediante legislación nacional el suministro directo de pequeñas cantidades de

productos primarios por parte del operador de empresa alimentaria que los

produzca a los consumidores finales o a establecimientos locales de venta al por

menor.

47. La parte dispositiva contempla, por su parte, la mencionada posibilidad de

adaptación de los requisitos, que se atribuye a los Estados miembros (artículo

13):

?3. Los Estados miembros podrán adoptar medidas nacionales de adaptación de

los requisitos establecidos en el anexo II con arreglo a los apartados 4 a 7

siempre que no quede comprometida la realización de los objetivos del presente

Reglamento.

4. a) Las medidas nacionales contempladas en el apartado 3 tendrán por objeto:

i) permitir seguir utilizando métodos tradicionales en cualquiera de las fases de

producción, transformación o distribución de alimentos,

o bien

ii) responder a las necesidades de las empresas del sector alimentario en

regiones con limitaciones geográficas especiales;

Dictamen 74/2016 Página 9 de 15

b) En cualesquiera otras circunstancias, únicamente se aplicarán a la

construcción, diseño y equipamiento de los establecimientos.?

48. Por su parte, el Reglamento (CE) núm. 2074/2005, dictado para la aplicación del

anterior, reproduce similares términos en su parte expositiva y prevé (artículo 7):

?1. A los efectos del presente Reglamento, por «alimentos con características

tradicionales» se entenderá los alimentos que, en el Estado miembro en el que

son producidos tradicionalmente, son:

a) reconocidos históricamente como productos tradicionales, o

b) producidos de acuerdo con referencias técnicas codificadas o registradas al

proceso tradicional o siguiendo métodos de producción tradicionales, o bien

c) protegidos como productos alimenticios tradicionales por una norma

comunitaria, nacional, regional o local.

2. Los Estados miembros podrán conceder a los establecimientos que producen

alimentos con características tradicionales excepciones individuales o generales

de los requisitos establecidos en:

a) el anexo II, capítulo II, punto 1, del Reglamento (CE) nº 852/2004 (LCEur

2004,1989) en lo que se refiere a los locales en los que tales productos estén

expuestos a un entorno necesario para el desarrollo de parte de sus

características; dichos locales pueden comprender, en particular, paredes,

techos y puertas que no sean lisos, impermeables, no absorbentes, o hechos

con materiales resistentes a la corrosión, y paredes, techos y suelos geológicos

naturales;

b) el anexo II, capítulo II, punto 1, letra f), y capítulo V, punto 1, del Reglamento

(CE) nº 852/2004 (LCEur 2004,1989) en lo que se refiere al tipo de materiales

de que estén hechos los instrumentos y el equipo usados específicamente para

la preparación, el envasado y embalaje de dichos productos.

Las medidas de limpieza y desinfección de los locales contemplados en la letra

a) y la frecuencia con la que deberán llevarse a cabo se adaptarán a la actividad

en cuestión, con el fin de tener en cuenta la flora ambiental específica.

Dictamen 74/2016 Página 10 de 15

Los instrumentos y el equipo contemplados en la letra b) serán mantenidos en

todo momento en un estado de higiene satisfactorio y serán limpiados y

desinfectados periódicamente.?

49. Cabe observar que las previsiones del proyecto tienen acogida en la citada

normativa europea; normativa que, como expone la memoria del expediente, no

se ha desarrollado por el Estado, figurando solo alguna medida de similar

finalidad dictada por una Comunidad Autónoma (Decreto 20/2007, de 23 de

enero, de la Generalitat de Catalunya, de normas específicas en materia de

seguridad y calidad agroalimentaria para los pequeños establecimientos

agroalimentarios en un entorno rural).

50. Las previsiones iniciales del proyecto (artículos 1, 2, 3 y 4) acotan, de una forma

directa o por remisión a otra norma, los supuestos y condiciones que permitirán la

acogida de los productos y operaciones de venta a la regulación del decreto.

51. Es observable que la regulación del proyecto no va a materializar por sí misma la

adaptación de los requisitos higiénico-sanitarios de los productos (es significativo

a estos efectos el artículo 5 del proyecto, que contempla una panoplia de medidas

susceptibles de adoptarse y que permitirán una flexibilización o adaptación de los

requisitos higiénico-sanitarios que se exigen en general a los productos

alimentarios), sino que, como se ha dicho antes, se ciñe a establecer ciertas

condiciones que deberán ser respetadas por los agentes encargados de redactar

las normas o instrucciones técnicas de cada producto; encontrándose entre ellas,

las concernientes a los requisitos higiénico-sanitarios (vid. artículo 5 del Decreto

126/2012, de 3 de julio, sobre la producción artesanal alimentaria de Euskadi).

52. En el artículo 6 se relaciona un elenco de aspectos que condicionarán de forma

efectiva el proceso de ordenación de las normas técnicas de cada producto

pudiéndose comprobar que los elementos que recoge inciden sobre los que

figuran en general previstos en los anexos de la normativa europea dictada en la

materia.

B) Observaciones al articulado:

53. En el artículo 6.2, se contempla la posibilidad de que por Resolución de la

Dirección competente en materia de salud pública se puedan llevar a cabo

modificaciones puntuales de las Instrucciones técnicas correspondientes a los

requisitos higiénico-sanitarios de los productos, que han debido ser aprobadas por

Orden conjunta de las personas titulares de los departamentos competentes en

materia de salud, agricultura y calidad alimentaria.

Dictamen 74/2016 Página 11 de 15

54. Aunque detrás parece estar el aspecto secundario del ámbito que delimita la

facultad, y hasta el innegable carácter técnico de la materia, esta previsión implica

el ejercicio de una potestad normativa que figura solo confiada a las personas

titulares de los departamentos.

55. En el artículo 7 se produce una regulación de inscripciones registrales, que no

resulta suficientemente perfilada.

56. Para empezar, se refiere en su párrafo 1 a un registro que se alude de un modo

tan indeterminado (?en el registro que corresponda?) que no parece propio de una

regulación jurídica, que, ante todo, está llamada a proporcionar certeza.

57. Por otra parte, en los dos párrafos que contiene el precepto se contempla el

acceso a dos registros independientes, adscrito, al parecer, cada uno a uno de los

dos departamentos copartícipes de la iniciativa normativa.

58. Se regula así en el primero ?previsto en el párrafo 1? la inscripción de los

titulares de los productos que se acogen al grueso de las previsiones del decreto,

esto es, la de los productos previstos en el artículo 2, números 1), 2) y 3)

?precisión que convendría incorporar de forma expresa al propio párrafo?, que

son los que se relacionan con la producción artesanal alimentaria y con los

productos de características tradicionales.

59. Sin haberse señalado en el expediente nada acerca de la procedencia de este

párrafo 1, parece probable que obedezca a alguna previsión contenida en el Real

Decreto 191/2011, de 18 de febrero, que regula el Registro General Sanitario de

Empresas Alimentarias y Alimentos. En el artículo 2.2 de este Real Decreto se

establece:

?2. Quedan excluidos de la obligación de inscripción en el Registro, sin perjuicio

de los controles oficiales correspondientes, los establecimientos y sus empresas

titulares en el supuesto de que exclusivamente manipulen, transformen,

envasen, almacenen o sirvan alimentos para su venta o entrega in situ al

consumidor final, con o sin reparto a domicilio, o a colectividades, así como

cuando éstos suministren a otros establecimientos de estas mismas

características, y se trate de una actividad marginal en términos tanto

económicos como de producción, respecto de la realizada por aquéllos, que se

lleve a cabo en el ámbito de la unidad sanitaria local, zona de salud o territorio

de iguales características o finalidad que defina la autoridad competente

correspondiente.

Dictamen 74/2016 Página 12 de 15

Estos establecimientos deberán inscribirse en los registros autonómicos

establecidos al efecto, previa comunicación del operador de la empresa

alimentaria a las autoridades competentes en razón del lugar de ubicación del

establecimiento. No obstante, cuando se trate de establecimientos en los que se

sirven alimentos in situ a colectividades, la comunicación será hecha por el

titular de las instalaciones.?

60. En el transcrito precepto de esta norma estatal, dictada con arreglo al artículo

149.1.16ª de la Constitución, se establecen una obligación de inscripción registral

y una exigencia de comunicación que muestran gran semejanza con la regulación

del proyecto.

61. Bien sea la finalidad de este precepto la de incorporar la previsión estatal o bien

sea otra, quedaría subsistente la necesidad de perfilar mejor el registro al que

llama y que se confía a la Dirección competente en materia de salud pública.

62. Una pista parece darla el propio anexo del proyecto, que se intitula como Registro

de Establecimientos y Actividades Alimentarias.

63. Las dudas se plantean además porque este registro indeterminado, o la

denominación que recibe en el anexo, no viene a coincidir tampoco con exactitud

con el Registro de Industrias Agrarias y Alimentarias (RIAA), previsto en el artículo

60 de la LPAA, y que se encuentra regulado por el Decreto 422/2013, cuyo

artículo 17 es también objeto de una modificación puntual por el proyecto.

64. Parece por ello imprescindible concretar con mayor determinación, el registro de

que se trata.

65. Por lo que respecta al segundo de los registros a que se refiere el artículo 7 ?el

previsto en el párrafo 2?, cumple decir que parece hacer referencia al Registro

General de Explotaciones Agrarias de la Comunidad Autónoma del País Vasco

previsto en el artículo 11 de la LPAA; con sus registros derivados a cargo de las

diputaciones forales.

66. Con respecto a estos registros, el proyecto parece pretender que los titulares de

las explotaciones de productos exclusivamente primarios y operaciones conexas

?que se prevén en el artículo 2.4, y que convendría precisar en el propio párrafo?

queden dispensados de efectuar la comunicación previa prevista en general en el

proyecto; aunque se insta a los órganos competentes a que inscriban la actividad

de estos productores, señalando que se deberá conformar de oficio, a partir de los

datos con que cuenten.

Dictamen 74/2016 Página 13 de 15

67. No resultaría ocioso que, para un más claro entendimiento de este párrafo 2 por

parte de los diversos operadores jurídicos, se hiciera referencia al artículo 11 de la

LPAA, que es el que se refiere a los diversos registros que se mencionan; ya que

la mera enunciación de los registros, sin ninguna otra indicación, puede dificultar

su determinación para los operadores menos versados en el sector normativo de

que se trata.

C) Técnica normativa:

68. El proyecto utiliza indistintamente los términos ?norma? o ?instrucción? técnica para

referirse a una misma realidad (vgr: artículos 4.4, 6.1 y 6.3): los requisitos

higiénico-sanitarios de los productos.

69. Debe tenerse en cuenta que la denominación originaria se encuentra en el

Decreto 126/2012, artículo 5 ?cuyos párrafos 1 y 2, por cierto, modifica también el

proyecto?, que emplea el término preciso de ?normas? técnicas para referirse a las

que contendrán los repetidos requisitos higiénico-sanitarios ?entre otros? de los

productos.

70. Se debería respetar y homogeneizar por tanto la terminología del proyecto en este

sentido.

71. Recordamos que las referencias a las normas deben efectuarse de manera

íntegra, conforme a su titulación oficial publicada. En este sentido y en lo referido

al mismo Decreto 126/2012, se constata una titulación dispar del mismo a lo largo

del proyecto, que se contiene en el octavo párrafo de la parte expositiva; en el

artículo 3, primer párrafo; y en el artículo 6.3.

72. En el artículo 2.3) se debe hacer referencia en plural a la palabra ??los apartado(s)

??.

73. En el artículo 4, párrafo introductorio, se recomienda la supresión de la

preposición ?con? y la siguiente redacción: ?se deberán cumplir las siguientes

condiciones?.

74. En ese mismo precepto, no parece correcto utilizar signos como el empleado para

el binomio ??Volumen/Dimensión?? ?artículo 4.4?, que podría escoger, por otro

lado, uno de los dos sinónimos, sin sufrir merma alguna.

75. En el artículo 7 falta la preposición ?de? en su titulación, para continuar con la que

siguen los preceptos anteriores.

Dictamen 74/2016 Página 14 de 15

76. En la fórmula aprobatoria se debe emplear la fórmula prevista en el artículo 33 del

Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora

de Euskadi, aprobado por Decreto 167/2006, de 12 de septiembre.

CONCLUSIÓN

Con las consideraciones que se efectúan, la Comisión dictamina favorablemente el

proyecto de decreto de referencia.

Dictamen 74/2016 Página 15 de 15