Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 073/2023 de 04 de mayo de 2023

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se establecen los currículos correspondientes a cinco cursos de especialización, Ciberseguridad en entornos de las Tecnologías de la Información, Panadería y Bollería Artesanales, Ciberseguridad en entornos de las Tecnologías de Operación, Fabricación Inteligente y Cultivos Celulares, para su impartición en la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Contestacion

DICTAMEN Nº: 73/2023

TÍTULO: Proyecto de Decreto por el que se establecen los currículos

correspondientes a cinco cursos de especialización, Ciberseguridad en entornos

de las Tecnologías de la Información, Panadería y Bollería Artesanales,

Ciberseguridad en entornos de las Tecnologías de Operación, Fabricación

Inteligente y Cultivos Celulares, para su impartición en la Comunidad Autónoma

del País Vasco

ANTECEDENTES

1. Por Orden de 8 de febrero de 2023 del Consejero de Educación ?con fecha de

entrada en la Comisión el día 15 de febrero siguiente? se somete a consulta el

proyecto de decreto citado en el encabezado.

2. La solicitud de dictamen se acompaña del correspondiente expediente, que

consta de los siguientes documentos:

a) Memoria económica de 4 de enero de 2022 del Director de Planificación y

Organización.

b) Memoria justificativa de 4 de enero de 2022 del Director de Planificación y

Organización.

c) Informe de evaluación de impacto en la constitución, puesta en marcha y

funcionamiento de las empresas de 4 enero de 2022.

d) Memoria de impacto en función del género de 4 enero de 2022.

e) Orden de 10 de enero de 2022 del Consejero de Educación por el que se

inicia el procedimiento de elaboración del proyecto de decreto.

f) Orden de 18 de enero 2022 del Consejero de Educación de aprobación

previa del proyecto de decreto.

g) Informe de la Asesoría Jurídica de 1 de febrero 2022.

h) Memoria de 15 de febrero 2022 del Director de Planificación y Organización

tras el informe de la Asesoría Jurídica.

i) Informe de Emakunde de 8 de marzo 2022.

j) Informe de la Dirección de Normalización Lingüística de las

Administraciones Públicas de 20 de abril 2022.

k) Dictamen 6/2022 de 20 de diciembre de 2022 del Consejo Vasco de

Formación Profesional (CVFP).

l) Memoria del procedimiento de 23 de diciembre de 2022 del Director de

Planificación y Organización.

m) Informe de 30 de enero de 2023 de la Oficina de Control Económico (OCE).

n) Memoria sucinta del procedimiento de 3 de febrero de 2023.

DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO

El proyecto de decreto sometido a nuestra consideración tiene por objeto regular el

establecimiento de los currículos correspondientes a cinco cursos de especialización

para su impartición en la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV).

3. El proyecto consta de cinco artículos, una disposición adicional, una disposición

final y cinco anexos.

4. La parte expositiva detalla el panorama normativo en el que se inserta la

iniciativa y los objetivos de los cursos de especialización, que deben responder

de forma rápida a las innovaciones que se produzcan en el sistema productivo,

así como a ámbitos emergentes que complementen la formación incluida en los

títulos de referencia.

5. El artículo 1 expone el objeto y ámbito de aplicación de la norma.

6. El artículo 2 enumera los títulos de los currículos que se establecen en el

decreto, identificando el correspondiente real decreto que desarrolla.

7. El artículo 3 describe el contenido de los anexos del decreto.

8. El artículo 4 determina que corresponde a cada centro docente, en el marco de

su autonomía pedagógica, la adaptación del currículo dentro de su proyecto

curricular.

9. El artículo 5 regula las características de los módulos profesionales con actividad

en la empresa, que el proyecto divide en el módulo de Formación en Centro de

Trabajo (FCT) y el módulo Formación Práctica Dual en Empresa.

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10. La disposición adicional aborda las metodologías innovadoras de aprendizaje

que podrán elaborar los centros dentro de su autonomía pedagógica.

11. Por último, la disposición final se refiere a la entrada en vigor del decreto, que

será el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del País Vasco.

12. Los anexos incluyen respecto a cada uno de los cursos de especialización los

siguientes apartados: I) identificación; II) acceso al curso de especialización; III)

perfil profesional; IV) enseñanzas del curso de especialización; V) espacios y

equipamientos; y VI) profesorado.

13. El anexo I, con los citados contenidos, se dedica al Curso de Especialización en

Ciberseguridad en entornos de las Tecnologías de la Información.

14. El anexo II, con los citados contenidos, se dedica al Curso de Especialización en

Panadería y Bollería Artesanales.

15. El anexo III, con los citados contenidos, se dedica al Curso de Especialización en

Ciberseguridad en entornos de las Tecnologías de Operación.

16. El anexo IV, con los citados contenidos, se dedica Curso de Especialización en

Fabricación Inteligente.

17. El anexo V, con los citados contenidos, se dedica Curso de Especialización en

Cultivos Celulares.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

18. El presente dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo establecido

en el artículo 3.1.d) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión

Jurídica Asesora de Euskadi, al tratarse de un proyecto de disposición

reglamentaria que se dicta en ejercicio de las competencias autonómicas de

desarrollo de la legislación estatal.

CONSIDERACIONES

I TÍTULO COMPETENCIAL Y MARCO NORMATIVO

19. La Comisión ha tenido ocasión de examinar en diferentes dictámenes la

competencia que la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) ostenta para

abordar los proyectos de norma que establecen el currículo correspondiente a

los ciclos formativos de formación profesional de grado D, así como el marco

normativo en el que se desarrollan.

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20. En el presente caso, se trata del currículo correspondiente al curso de

especialización de grado E, pero que, como tales, comparte el mismo análisis

competencial.

21. Nos limitaremos a destacar que la amplia competencia que atribuye al País

Vasco el artículo 16 del Estatuto de Autonomía (EAPV) ha de ejercerse, sin

embargo, respetando las competencias estatales en materia educativa que

derivan, sobre todo, del artículo 149.1.30 de la Constitución (CE), que atribuye al

Estado, conforme a la doctrina constitucional, dos competencias diferenciadas:

de un lado, para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y

homologación de títulos académicos y profesionales; y de otro, la competencia

sobre las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la CE, a fin de

garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta

materia ?el punto de partida se sitúa en la Sentencia del Tribunal Constitucional

(STC) 77/1985 y recapitula su doctrina la STC 184/2012?.

22. De igual forma, en lo que se refiere a la Formación Profesional, la ha ubicado en

el ámbito de las competencias relativas a la educación, competencia compartida

entre el Estado y las comunidades autónomas, recordando en la STC 111/2012,

en la que analizó la constitucionalidad de algunos de los preceptos de la Ley

Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las cualificaciones y de la Formación

Profesional (LOCFP), que el Estado no tiene el ?monopolio legislativo en virtud del

artículo 149.1.30 CE y debe quedar un margen para que las comunidades autónomas ejerzan

sus competencias normativas?. Volvió a insistir en esa idea en la STC 25/2013 al

enjuiciar el ya derogado Real Decreto 1538/2006, de 15 de diciembre, por el que

se establece la ordenación general de la Formación Profesional del sistema

educativo, aun cuando declaró la constitucionalidad de los preceptos recurridos.

23. También señalamos, muy resumidamente, que esa competencia estatal ha

permitido al Estado el dictado de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de

educación (LOE) ? modificada por la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre,

por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación

(LOMLOE)?, y de la Ley Orgánica 3/2022, de 31 de marzo, de ordenación e

integración de la Formación Profesional (LOOIFP), que se erigen en principales

referentes del marco legal a considerar para analizar este proyecto.

24. Por la especial conexión con el objeto del proyecto es adecuado precisar que la

última modificación de la LOE operada por la citada Ley Orgánica 3/2020 ha

alcanzado a algunos aspectos de la regulación de la Formación Profesional que

guardan especial relación con la iniciativa, como son el propio contenido del

currículo y la regulación de los títulos y convalidaciones.

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25. Entre las enseñanzas que forman parte del sistema educativo se hallan las

enseñanzas de Formación Profesional [artículo 3.2.e) LOE], estando reguladas

en el capítulo V del título I de la LOE (Las enseñanzas y su ordenación).

26. El artículo 39.4 de la LOE precisa que la Formación Profesional en el sistema

educativo comprende los ciclos formativos de grado básico, de grado medio y de

grado superior, así como los cursos de especialización. Todos ellos tendrán una

organización modular, de duración variable, que integre los contenidos teórico

prácticos adecuados a los diversos campos profesionales.

27. Por su parte, el artículo 6.1 de la LOE define el currículo y los elementos que lo

integran, mientras que el artículo 6.3 precisa que, ?Con el fin de asegurar una

formación común y garantizar la validez de los títulos correspondientes, el Gobierno, previa

consulta a las Comunidades Autónomas, fijará, en relación con los objetivos, competencias,

contenidos y criterios de evaluación, los aspectos básicos del currículo, que constituyen las

enseñanzas mínimas. Para la Formación Profesional fijará así mismo los resultados de

aprendizaje correspondientes a las enseñanzas mínimas?.

28. Y el artículo 6.4 expone que ?Las enseñanzas mínimas requerirán el 50 por ciento de los

horarios escolares para las Comunidades Autónomas que tengan lengua cooficial y el 60 por

ciento para aquellas que no la tengan?.

29. También, el artículo 6.5 de la LOE precisa que:

30. 5. Las Administraciones educativas establecerán el currículo de las distintas enseñanzas

reguladas en la presente Ley, del que formarán parte los aspectos básicos señalados en

apartados anteriores. Los centros docentes desarrollarán y completarán, en su caso, el

currículo de las diferentes etapas y ciclos en el uso de su autonomía y tal como se recoge en

el capítulo II del título V de la presente Ley. Las Administraciones educativas determinarán el

porcentaje de los horarios escolares de que dispondrán los centros docentes para garantizar

el desarrollo integrado de todas las competencias de la etapa y la incorporación de los

contenidos de carácter transversal a todas las áreas, materias y ámbitos.

Las Administraciones educativas podrán, si así lo consideran, exceptuar los

cursos de especialización de las enseñanzas de Formación Profesional de estos

porcentajes, pudiendo establecer su oferta con una duración a partir del número

de horas previsto en el currículo básico de cada uno de ellos.

31. En este contexto, el artículo 6 bis de la LOE añade que corresponde al Gobierno

del Estado:

32. a) La ordenación general del sistema educativo.

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b) La programación general de la enseñanza, en los términos establecidos en

los artículos 27 y siguientes de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora

del Derecho a la Educación.

c) La fijación de las enseñanzas mínimas a que se refiere el artículo anterior.

d) La regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de

títulos académicos y profesionales y de las normas básicas para el desarrollo

del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las

obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

e) La alta inspección y demás facultades que, conforme al artículo 149.1.30.ª de

la Constitución, le corresponden

33. En ejercicio de su competencia, el Gobierno del Estado ha dictado, el Real

Decreto 1147/2011, de 29 de julio, por el que se establece la ordenación general

de la Formación Profesional en el sistema educativo, que declara en su

disposición final tercera el carácter básico de esta norma reglamentaria.

34. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha admitido que normas de rango

reglamentario establezcan bases en el ámbito educativo (también STC 184/2012

y reiterado en las SSTC 212/2012, 213/2012 y 214/2012), pero ha advertido que

la regulación no podrá extenderse a aspectos no básicos o no cubiertos por la

habilitación legal. En este caso, a la habilitación del artículo 6.5 de la LOE se une

la del artículo 39.6 de la LOE, según el cual, el Gobierno, previa consulta a las

comunidades autónomas, establecerá las titulaciones correspondientes a los

estudios de Formación Profesional, así como los aspectos básicos del currículo

de cada una de ellas.

35. Por otro lado, debemos tener en cuenta la Ley 4/2018, de 28 de junio, de

Formación Profesional del País Vasco (LFPPV), que tiene por objeto la

ordenación y regulación del sistema vasco de formación profesional, cuyo

artículo 22.3 señala que ?El Marco Vasco de Cualificaciones y Especializaciones

Profesionales estará integrado por los títulos, los cursos de especialización y los certificados

de profesionalidad establecidos por el Gobierno del Estado, así como por las cualificaciones

específicas propias de la Comunidad Autónoma del País Vasco, que servirán de referencia a

los programas de especialización profesional, que serán regulados reglamentariamente, y a

algunas de las especialidades formativas de la formación profesional para el empleo incluidas

en el Catálogo Vasco de Especialidades Formativas de la Administración laboral?.

36. Las citadas previsiones han sido desarrolladas mediante Decreto 32/2008, de 26

de febrero, por el que se establece la ordenación general de la Formación

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Profesional del sistema educativo, modificado por el Decreto 14/2016, de 2 de

febrero.

37. Del mismo modo, para el examen del proyecto resulta también fundamental los

siguientes reales decretos:

38. Real Decreto 479/2020, de 7 de abril, por el que se establece el Curso de Especialización en

Ciberseguridad en entornos de las Tecnologías de la Información y se fijan los aspectos

básicos del currículo.

Real Decreto 482/2020, de 7 de abril, por el que se establece el Curso de

Especialización en Panadería y Bollería Artesanales y se fijan los aspectos

básicos del currículo, y se modifica el Real Decreto 651/2017, de 23 de junio,

por el que se establece el Título de Técnico Superior en Acondicionamiento

Físico y se fijan los aspectos básicos del currículo.

Real Decreto 478/2020, de 7 de abril, por el que se establece el Curso de

Especialización en Ciberseguridad en Entornos de las Tecnologías de

Operación y se fijan los aspectos básicos del currículo.

Real Decreto 481/2020, de 7 de abril, por el que se establece el Curso de

Especialización en Fabricación Inteligente y se fijan los aspectos básicos del

currículo, se modifican el Real Decreto 93/2019, de 1 de marzo, y el Real

Decreto 94/2019, de 1 de marzo, por los que se establecen dos cursos de

especialización y los aspectos básicos del currículo.

Real Decreto 93/2019, 1 de marzo, por el que se establece el Curso de

Especialización en Cultivos Celulares y se fijan los aspectos básicos del

currículo, y se modifica el Real Decreto 74/2018, de 19 de febrero, por el que se

establece el título de Técnico en montaje de estructuras e instalación de

sistemas aeronáuticos y se fijan los aspectos básicos del currículo.

39. Por último, ha de tomarse en consideración el Real Decreto 1085/2020, de 9 de

diciembre, que establece las convalidaciones de módulos profesionales de los

títulos de Formación Profesional del sistema educativo español y las medidas

para su aplicación y modifica el Real Decreto 1147/2011 por el que se establece

la ordenación general de la formación profesional del sistema educativo.

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II PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN

40. En aplicación de la disposición transitoria de la Ley 6/2022, de 30 de junio, del

procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general,

tratándose de un procedimiento iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de

esta ley, resulta de aplicación la precedente Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del

procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general (en

adelante, LPEDG).

41. El expediente incluye, en primer lugar, una memoria justificativa en la que se

describe el marco normativo en el que se inserta la iniciativa y se fundamentan

adecuadamente los motivos que dan lugar al proyecto y los contenidos del curso

de especialización y los centros colaboradores en la misma.

42. La memoria explica que los contenidos establecidos en los reales decretos de

referencia constituyen las enseñanzas mínimas y establecen el 50 % del horario

escolar, por lo que, en ejercicio de la competencia autonómica del artículo 16 del

EAPV, el proyecto desarrolla el 50 % restante, ?abordando un desarrollo y

desagregación de contenidos que aporten mayor adaptación, información, cohesión y

orientación al profesorado de la Comunidad?. Añade que esa labor de desarrollo y

desagregación de contenidos ?se basa, fundamentalmente, en la adaptación y

contextualización del tejido económico productivo y a las características del alumnado,

tratando de orientar en el enfoque metodológico con que deben ser abordados tanto desde el

proceso de enseñanza aprendizaje como desde el de la evaluación?.

43. En relación con esa labor, destaca el proceso que ha llevado a cabo el Instituto

Vasco del Conocimiento de la Formación Profesional (IVAC) para abordar el

desarrollo y configuración de contenidos de las enseñanzas de los títulos

regulados. Asimismo, en el proceso han participado, en colaboración con el

IVAC, los centros educativos que se mencionan en la memoria, con experiencia

para impartir los correspondientes módulos profesionales, lo que ha permitido

?una mayor profundización en la adquisición de las competencias establecidas en el perfil, así

como de otras competencias transversales asociadas a las competencias clave definidas en

el marco Europeo de Cualificaciones?.

44. Figura, asimismo, una memoria económica en la que se pone de manifiesto que

la incidencia presupuestaria de la iniciativa se producirá en los actos posteriores

de aplicación, en lo relativo al equipamiento de los centros educativos, así como

en el profesorado que va a impartir los correspondientes cursos de

especialización.

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45. El departamento autor de la iniciativa ha emitido el informe de evaluación de

impacto de género, de acuerdo con las directrices para su realización aprobadas

por el Consejo de Gobierno en su sesión de 21 de agosto de 2012. En el mismo

se pone de manifiesto el carácter neutro del texto, ya que se trata de una

regulación que se realiza independientemente del género al que pertenezca el

alumnado.

46. El informe de impacto en la empresa, establecido en el artículo 6 de la Ley

16/2012, de 28 de junio, de apoyo a las personas emprendedoras y a la pequeña

empresa del País Vasco, manifiesta que las previsiones del decreto no tienen

incidencia alguna sobre la constitución, puesta en marcha y funcionamiento de

las empresas.

47. En el expediente se incluye la Orden de 10 de enero de 2022 del Consejero de

Educación, que da inicio al procedimiento de elaboración, así como la Orden de

18 de enero de 2022 de aprobación previa del proyecto, que dispone, además, la

continuación del procedimiento.

48. Consta el informe jurídico elaborado por la Dirección de Régimen Jurídico y

Servicios del departamento autor de la iniciativa, que expone los fundamentos

jurídicos generales de esta y realiza una serie de observaciones ?que han sido

respondidas por el órgano proponente en una memoria sobre los cambios no

aceptados y los realizados? y concluye con una opinión favorable a su

aprobación, salvando las consideraciones hechas.

49. En cuanto a los informes y dictámenes preceptivos a que se refiere el artículo 11

de la LPEDG, apuntamos, en primer lugar que, de acuerdo con el artículo 14,

letras a) y b), de la Ley 13/1988, de 28 de octubre, de consejos escolares de

Euskadi, el Consejo Escolar debe ser preceptivamente consultado en los

asuntos relativos a la programación general de la enseñanza, así como en

relación con los anteproyectos de leyes y proyectos de disposiciones generales

que afecten al ejercicio efectivo del derecho a la educación, a la libertad de

enseñanza y al cumplimiento de las obligaciones que a los poderes públicos

impone el artículo 27 de la CE.

50. Según consta a esta Comisión por otros expedientes remitidos en relación con

proyectos dictaminados, el Consejo Escolar, a través de su Comisión

Permanente, en concreto, al analizar el borrador de decreto referente al título de

mecanizado, señaló que ?ya emitió en su día el preceptivo informe en torno al proyecto de

Decreto por el que se establece la ordenación y la reglamentación así como las directrices

para el desarrollo de la Formación Profesional del sistema educativo en el ámbito de la

CAPV, por lo que considera que no puede añadir más a lo dicho sobre los aspectos

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generales que regulan esta etapa?. De este modo, concluyó que ?no es necesaria la

elaboración de un dictamen sobre este proyecto de Decreto o sobre los sucesivos Decretos

que regulan los currículos de las distintas titulaciones?.

51. Ha emitido dictamen favorable la Comisión Permanente del Consejo Vasco de

Formación Profesional, caracterizado como órgano de participación institucional

y social, en el que están representados los distintos departamentos afectados,

las diputaciones forales, la Confederación empresarial vasca, las organizaciones

sindicales y los centros docentes, públicos y privados, que imparten Formación

Profesional (Decreto 100/1994, de 22 de febrero, por el que se crea y regula el

Consejo Vasco de Formación Profesional, modificado por el Decreto 222/1998,

de 8 de septiembre). Tal caracterización permite, además, dar por

cumplimentado el trámite de audiencia en este procedimiento.

52. También ha informado la Dirección de Normalización Lingüística de las

Administraciones Públicas, del Departamento de Cultura y Política Lingüística,

desde la doble perspectiva del cumplimiento de la normativa lingüística y de su

incidencia en la normalización del uso del euskera.

53. Emakunde ha aportado el informe a que se refiere el artículo 19 de la Ley

4/2005, de 18 de febrero, para la igualdad de mujeres y hombres y vidas

libres de violencia machista contra las mujeres (LIMH) ?actualmente,

artículo 20 del Texto refundido de dicha ley aprobado por el Decreto

Legislativo 1/2023, de 16 de marzo?, en el que ha formulado algunas

observaciones a las que ha dado respuesta el órgano proponente.

54. Figura en el expediente una nueva memoria del procedimiento en la que se

reseñan los trámites practicados y su resultado y las modificaciones en el texto

del proyecto de decreto para adecuarlo a las observaciones y sugerencias de los

diferentes informes evacuados, recopilando lo ya dicho en las memorias antes

señaladas.

55. Consta, asimismo, el informe de la Oficina de Control Económico (OCE), en el

que se verifica la ausencia de incidencia presupuestaria directa para la

Administración derivada del proyecto.

56. Cabe observar que no ha podido ser verificada en el expediente, y respecto al

que tampoco consta mención alguna en la memoria de tramitación, ni en la

orden de inicio, ni en el informe jurídico, la obligación impuesta en el artículo 56

de la Ley 7/1981, de 30 de junio, de Gobierno (LG), que exige la remisión al

Parlamento de los proyectos de decreto que deban ser remitidos a la Comisión

Jurídica Asesora.

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57. Asimismo, se denota la ausencia de una serie de evaluaciones que, dada la

íntima conexión de la materia con su objeto, son requeridos y, por tanto,

deberían completarse previamente a la elevación al Consejo de Gobierno del

proyecto de decreto.

58. En concreto, las de (I) impacto en la infancia y la adolescencia, prevista en el

artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección

jurídica del menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de

Enjuiciamiento Civil; (II) impacto en la juventud, previsto en la Ley 2/2022, de 10

de marzo, de juventud; y (III) la de análisis de la accesibilidad de la ciudadanía, a

la luz de la Ley 20/1997, de 4 de diciembre, para la promoción de la

accesibilidad, en conexión con el derecho de las personas con discapacidad a

una educación inclusiva, de calidad y gratuita, en igualdad de condiciones con

las demás, reconocida por el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de

noviembre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley General de

derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social.

59. También tendría que realizarse la evaluación de impacto en la familia, prevista

en la disposición adicional 10ª de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de

protección a las familias numerosas.

60. Finalmente, figura un documento relativo a la memoria sucinta en la que se

reseñan los trámites practicados durante el procedimiento, prevista en el artículo

10.2 de la LPEDG.

III ANÁLISIS DEL CONTENIDO DEL PROYECTO

A) Observaciones generales

61. La LOE, en su artículo 39.3, precisa que la Formación Profesional en el sistema

educativo consta de los ciclos formativos de grado básico, de grado medio y de

grado superior, así como los cursos de especialización de grado medio y de

grado superior.

62. Por su parte, la LOOIFP, en su artículo 28, conforma los cursos de

especialización como Grado E de la oferta del Sistema de Formación

Profesional, estableciendo en su artículo 51.1 que tienen como objeto

complementar y profundizar en las competencias de quienes ya disponen de un

título de Formación Profesional o cumplan las condiciones de acceso que para

cada uno de los cursos se determinen.

63. Y en el artículo 54, apartados 1 y 2, de la LOE se determina que quienes

superen un curso de especialización de Formación Profesional de grado medio

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obtendrán el título de Especialista y quienes superen un curso de especialización

de Formación Profesional de grado superior obtendrán el título de Máster de

Formación Profesional.

64. Por su parte, el artículo 39.4 de la LOE precisa que los títulos de Formación

Profesional estarán referidos, con carácter general, al Catálogo Nacional de

Cualificaciones Profesionales. Y en el artículo 39.6, que el Gobierno, previa

consulta a las comunidades autónomas, establecerá las titulaciones

correspondientes a los estudios de Formación Profesional, así como los

aspectos básicos del currículo de cada una de ellas.

65. Dentro de las competencias que se atribuyen al Estado, la LOE, en su artículo

6.3, precisa que le corresponde fijar en relación con los objetivos, competencias,

contenidos y criterios de evaluación, los aspectos básicos del currículo, que

constituyen las enseñanzas mínimas. Y para la Formación Profesional establece

que, además, deberá regular los resultados de aprendizaje correspondientes a

las enseñanzas mínimas.

66. Uno de los aspectos que se configuran de manera diferente respecto al resto de

enseñanzas contemplada en la LOE es el referido a la determinación del

currículo de los cursos de especialización.

67. Así, con carácter general, el artículo 6.4 de la LOE determina que ?Las enseñanzas

mínimas requerirán el 50 por ciento de los horarios escolares para las Comunidades

Autónomas que tengan lengua cooficial y el 60 por ciento para aquellas que no la tengan?. Si

bien, para el caso de los cursos de especialización se posibilita que las

administraciones educativas, si así lo consideran, puedan exceptuar dichos

porcentajes, pudiendo establecer su oferta con una duración a partir del número

de horas previsto en el currículo básico de cada uno de ellos.

68. Y el artículo 39.4 precisa que el currículo de las enseñanzas de Formación

Profesional se ajustará a las exigencias derivadas del Sistema Nacional de

Cualificaciones y Formación Profesional, con la excepción de los cursos de

especialización, para los cuales cada Administración educativa tendrá capacidad

para aplicar o no el citado artículo 6.4

69. Expuesta la configuración general de los cursos de especialización de la

Formación Profesional pasamos a abordar el análisis del proyecto de decreto por

el que pretende aprobar los currículos de los cinco cursos citados.

70. Ahora bien, esa traslación al currículo vasco recomienda siquiera una

apreciación sobre la forma en que se incorporan tales contenidos al proyecto.

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71. Para ello, debemos tener en cuenta, en primer lugar, que la regulación estatal no

puede ser entendida como una regulación completa y cerrada porque, como

venimos sosteniendo, salvo en el caso de los títulos académicos y profesionales,

se trata de una competencia compartida, en la que las comunidades autónomas

deben tener un margen para completar y desarrollar las normas estatales, y así

lo reconoce expresamente la LOE en el caso del currículo.

72. En segundo lugar, no ignoramos que, por existir competencias legislativas del

Estado y de la Comunidad Autónoma sobre la misma materia, puede suscitarse

la inconstitucionalidad mediata de la norma autonómica cuando reproduce

normas básicas estatales, lo que se conoce como la lex repetita, que impone

condicionantes rigurosos a la reproducción normativa, pero sin la cual

difícilmente podrá tener una comprensión cabal los decretos por los que se

implantan las diferentes etapas educativas.

73. Al respecto cabe destacar, tal y como lo hicimos en nuestro Dictamen 56/2023,

que, según el Tribunal Constitucional, será también necesario, como condición

material, que la reproducción de la normativa básica sea fiel y no incurra en

alteraciones más o menos subrepticias de la misma, efecto que puede

producirse bien por recogerla solo de modo parcial ?caso de las SSTC

154/1989, de 5 de octubre, FJ 6; 62/1993, FJ 4, que al detectar una ?reproducción

parcial, con omisiones muy significativas?, apreció una contradicción por defecto, y no

por exceso, con la norma básica del Estado respecto a las causas de

incompatibilidad de determinados cargos de las cajas de ahorro; 18/2011, FJ 18,

o 62/2017, de 25 de mayo, FJ 7?, bien por parafrasear la regulación estatal en

términos que introduzcan confusión (como ocurrió en el primero de los preceptos

examinados en el fundamento jurídico 7 de la citada STC 62/2017). En particular,

hemos advertido que ?omitir [una condición básica] puede ser en ocasiones tanto como

contradecir? (STC 172/1996, FJ 2), sobre todo ?cuando a resultas de una omisión, sea

parcial o completa, la norma autonómica contenga en sí misma y por consecuencia una

regulación contraria a la ley básica estatal? (STC 73/1997, FJ 4). En definitiva, el

legislador autonómico no puede, con ocasión de su desarrollo, reformular las

bases estatales, pretendiendo incidir en su eficacia en su territorio [SSTC

73/2016, FJ 9, y 8/2018, FJ 3 f)], sino que su recepción de la misma ha de ser,

además de instrumental o auxiliar, fidedigna.

74. Esa fidelidad implica una fidelidad en cuanto a su contenido material, no

respecto los exactos términos escogidos por el legislador estatal, porque, con

arreglo a la mejor doctrina del alto tribunal, como dijo la STC 172/1996, de 31 de

octubre (luego reproducida en la STC 87/2009, de 20 de abril):

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75. el desarrollo implica de suyo no sólo un complemento más detallado de lo que sea genérico

sino también de lo específico, teniendo en cuenta las peculiaridades de cada sector o de cada

Administración.

76. Y si bien el legislador autonómico debe respetar escrupulosamente las normas

básicas dictadas por el Estado:

77. en la articulación de las bases y de su desarrollo, como esquema de la distribución de

competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas aquí y en otros lugares, el

sentido y alcance de aquéllas ha de ser obtenido mediante los criterios o técnicas

hermenéuticas propias de la lógica jurídica, atendiendo por supuesto a su función y a su

finalidad, sin quedarse en la superficie literal del texto.

?ese respeto no significa reverencia a lo literal, pues también en el caso de las

normas básicas ha de extraerse su sentido y alcance del contexto sistemático y

de su finalidad. Esto que es así para el Juez, es válido también para el

legislador.

78. En este caso, además, cabe deducir de la distinta formulación incluida en las

leyes orgánicas un mayor margen para el normador autonómico.

79. Y aunque la STC 212/2012, de 14 de noviembre, no puso objeciones a que las

comunidades autónomas se conviertan en meras reproductoras, al regular el

currículo, de lo que el Gobierno decidiera sobre las enseñanzas comunes, lo

cierto es que la LOMLOE, no prevé esa incorporación ?en sus propios términos?,

sino que los aspectos básicos del currículo fijados por el Gobierno han de formar

parte del currículo que aprueben.

80. Es decir, de un lado, una cierta reproducción es inevitable, por así exigirlo el

Estado, y de otro lado, hay un campo para el complemento, siempre que no se

desdibujen ni se desconozcan los aspectos básicos del currículo que constituyen

las enseñanzas mínimas.

B) Duración de los cursos de especialización

81. El principal aspecto que llama la atención del proyecto es el relativo a la duración

de los cursos de especialización, que es sustancialmente superior a la duración

de cada curso establecida en los reales decretos correspondientes.

82. Así, en los cursos de especialización que se establecen en el proyecto la

duración total, en todos ellos, es de 990 horas. Por su parte, en los reales

decretos correspondientes la duración de los cursos de especialización es la

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siguiente: I) Ciberseguridad en entornos de las Tecnologías de la Información y

Ciberseguridad en entornos de las Tecnologías de la Operación, 720 horas; y los

de Panadería y Bollería Artesanales, Fabricación Inteligente y Cultivos Celulares,

600 horas.

83. La apreciación tiene su importancia ya que de la posibilidad de su

materialización depende la validez de la configuración de los cursos de

especialización incluidos en el presente proyecto.

84. Ya hemos expuesto el panorama normativo sobre la no sujeción de los cursos de

especialización a los porcentajes definidos con carácter general para el resto de

enseñanzas, si así lo consideran las comunidades autónomas y las

competencias que ostentan, en ese caso, para desarrollar y complementar el

currículo básico.

85. Unido a lo anterior, cabe indicar que el artículo 9 del Real Decreto 1147/2011, de

29 de julio, de carácter básico, determina el contenido mínimo que deben incluir

las disposiciones estatales que implanten un curso de especialización. Entre los

aspectos que se relacionan se encuentra la ?Identificación del título o curso de

especialización?. Incluyendo dentro de su contenido, la denominación del curso, su

nivel dentro del sistema educativo, su duración, familia o familias profesionales y

el nivel del Marco Español de Cualificaciones y sus correspondencias con los

marcos europeos.

86. Posteriormente, en su artículo 10.3, el citado Real Decreto 1147/2011 precisa

que el real decreto por el que se establezca un título de Formación Profesional o

un curso de especialización especificará para cada módulo profesional los

siguientes aspectos:

87. a) Denominación y código.

b) Los objetivos expresados en resultados de aprendizaje.

c) Criterios de evaluación.

d) Contenidos básicos del currículo, que quedarán descritos de forma integrada

en términos de procedimientos, conceptos y actitudes. Se agruparán en bloques

relacionados directamente con los resultados de aprendizaje.

e) Orientaciones pedagógicas.

f) Duración mínima en horas del módulo profesional en la modalidad presencial.

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g) Número de créditos ECTS de cada módulo profesional en los ciclos

formativos de grado superior y cursos de especialización.

h) Requisitos del profesorado.

88. Referido a la duración de los cursos de especialización, el artículo 52.1 de la

LOOIFP determina que ?los cursos de especialización tendrán una duración básica de

entre 300 y 900 horas y, en su caso, podrán desarrollarse con carácter dual?.

89. Y en su párrafo 2 expresa que la duración de los cursos de especialización se

determinará teniendo en cuenta el régimen excepcional previsto en el artículo

6.5 de la LOE, que exceptúa los porcentajes de distribución del currículo

aplicables al común de las enseñanzas.

90. Atendiendo a este marco normativo se han dictado los reales decretos descritos

que configuran los aspectos básicos a desarrollar por el Gobierno.

91. En los mismos se han identificado la duración total del curso de especialización y

su correspondencia con créditos ECTS. Asimismo, se definen los diferentes

módulos profesionales y su equivalencia en créditos ECTS, junto con la duración

mínima en horas de cada uno de ellos. Además, en determinados cursos se

incluye como un módulo profesional más el módulo de FCT con una duración

determinada de horas. Por contra, en otros cursos de especialización no se

incluye como tal módulo profesional, a pesar de su mención.

92. Por poner unos ejemplos, el Curso de Especialización en Fabricación Inteligente

tiene una duración total de 600 horas, que se corresponden con 36 ETCS; si

bien la suma de la duración de los diferentes módulos profesionales se sitúa en

las 330 horas incluyendo un módulo específico de FCT. El Curso de

Especialización de Ciberseguridad en entornos de las Tecnologías de Operación

tiene una duración total de 720 horas, que se corresponde con 43 ECTS, y la

duración de los diferentes módulos se cifra en 400 horas no contemplando un

módulo específico de FCT. Finalmente, el Curso de Especialización en

Panadería y Bollería Artesanales cuenta con una duración total de 600 horas,

correspondiente a 36 ECTS, y la duración de los módulos profesionales es de

330 horas, exceptuándose el módulo FCT de la suma total.

93. Cabe destacar que la suma de las horas establecidas para los módulos

profesionales definidos no alcanza el 100 por 100 del horario total establecido

para el título correspondiente. Si bien, cada módulo profesional tiene asignados

unos créditos ECTS cuya suma si alcanzaría el 100 por 100 del horario total

establecido para el curso de especialización.

Dictamen 73/2023 Página 16 de 21

94. Esto es así ya que el Estado regula, por una parte, las características de los

títulos, entre las que se incluye su duración total y su equivalencia en créditos

tanto del curso completo como de cada uno de los módulos profesionales y, por

otra, establece el número de horas correspondientes al currículo básico de cada

módulo profesional.

95. Ya hemos relatado que la especificidad de los cursos de especialización es que

en los mismos las enseñanzas mínimas no se sujetan a la distribución de los

horarios escolares establecidas para el resto de enseñanzas, que en el caso de

comunidades con lengua propia suponen el 50 por ciento del horario escolar.

96. En este supuesto, las comunidades autónomas podrán, si lo consideran,

exceptuar estos porcentajes estableciendo su oferta con una duración a partir

del número de horas previsto en el currículo básico establecido en cada real

decreto que regule cada curso de especialización o, en su caso, implantar

directamente el currículo establecido en el real decreto.

97. Así los señala el Dictamen 20/2022 del Consejo Escolar del Estado al especificar

que las administraciones educativas ?pueden implantar de manera íntegra el curso de

especialización en lo que respecta al currículo y la duración, o bien complementar el currículo

básico, conforme con sus competencias descritas en el párrafo anterior [6.3, 6,4 y 6.5 LOE].

Con independencia de lo anterior, en el curso de especialización se requiere la especificación

completa de la formación?.

98. En cualquier caso, es evidente que las administraciones educativas, en el caso

de los cursos de especialización, no se deben ajustar al porcentaje establecido

en el 6.3 de la LOE, pudiendo establecer su oferta con una duración a partir del

número de horas previsto en el currículo básico de cada una de ellas.

99. Ahora bien, se trata de una labor de desarrollo parcial en la que, teniendo en

cuenta los aspectos del currículo básico, que ya aparecen determinados en la

normativa estatal, puede ampliar determinados contenidos de los módulos en la

proporción que estime necesaria hasta completar el número máximo de créditos

asignados al curso.

100. Esta es la dinámica que se ha seguido por parte de las diferentes comunidades

autónomas que han desarrollado los currículos básicos de los cursos de

formación. Así, por ejemplo, la Resolución EDU/1319/2022, de 29 de abril, por la

que se establece el currículo del Curso de Especialización de Ciberseguridad en

entornos de las Tecnologías de Operación de Cataluña, que contempla una

duración máxima de 720 horas con una distribución de módulos profesionales a

partir del número de horas básicas y que incluye un módulo de formación en

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centros de trabajo de 126 horas, ahora sustituido por un módulo profesional de

proyectos, que también permite alcanzar los objetivos globalizadores que se

persiguen con la formación en centros de trabajo. También, el Decreto 70/2022,

de 12 de julio, por el que se establece el currículo del Curso de Especialización

de Formación Profesional en Ciberseguridad en Entornos de las Tecnologías de

Operación en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, que no contempla

el módulo profesional FCT y que distribuye las 720 horas entre los diferentes

módulos a partir de los horarios mínimos establecidos en el Real Decreto

479/2020.

101. Otras comunidades, como por ejemplo Andalucía, no han desarrollado el

currículo básico y lo han implantado directamente.

102. En nuestro caso, a pesar de que figura el número de créditos totales de cada

curso de especialización asignado en los reales decretos correspondientes, se

ha establecido una duración total para todos los módulos profesionales de 990

horas. Incluyendo, además, en alguno de ello un módulo de FCT junto con un

módulo en Formación Práctica Dual en Empresa.

103. Así las cosas, el establecimiento de una duración superior de los cursos de

especialización a la establecida con carácter básico resulta problemática y no se

ajusta debidamente a las competencias atribuidas a esta comunidad autónoma

para desarrollar el currículo básico de los cursos de especialización tendentes a

la obtención de la titulación de especialista o master.

104. No debemos olvidar que, en el presente caso, se aborda el desarrollo de

enseñanzas que conducen a la obtención de un título con validez en todo el

territorio estatal y que el contenido de los cursos de especialización debe

ajustarse a la duración máxima atribuible a cada título, teniendo libertad la

Comunidad Autónoma para, respetando los horarios mínimos, incluir contenidos

que satisfagan las exigencias de la cualificación profesional requerida para

alcanzar el perfil profesional definido.

105. En este sentido el desarrollo de la duración de los módulos profesionales se

debería ajustar a la duración máxima establecida para los cursos de

especialización en los reales decretos respectivos. Siendo que la facultad de

desarrollo se ejecuta a partir de los contenidos mínimos fijados por el Estado,

pero con el horizonte de completarlos hasta el límite de la duración total

establecida para el título respectivo.

106. Otra posibilidad, si así se considera conveniente, es que se abordara el exceso

de formación que se ha establecido en programas propios de la CAPV, que se

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enmarcarían dentro de la enseñanza no reglada del sistema educativo común y

que, en todo caso, se deberían implementar de forma diferenciada e

inconfundible con los cursos de especialización previstos en la LOOIFP y en el

Real Decreto 1147/2011.

107. Es decir, esa parte del horario se podría organizar como una unidad formativa

dentro de los programas de especialización profesional, que sería acreditada por

el departamento competente en materia de formación profesional del sistema

educativo, siguiendo lo señalado en la LFPPV.

C) Módulo de Formación en Centros de Trabajo (FCT)

108. Según detalla la LOOIFP, la oferta de curso de especialización deberá ser

ofrecida con carácter modular y dual.

109. En esta línea, el proyecto, en su artículo 5, regula los módulos profesionales con

actividad en la empresa diferenciando entre el módulo de FCT y el módulo de

Formación Práctica Dual en Empresa. El módulo de Formación Práctica Dual en

Empresa lo incluye en todos los cursos de formación en los que los reales

decreto no han previsto específicamente el módulo FCT. Por su parte, en los

cursos de formación en los que los reales decretos han previstos el módulo FCT

se incluye junto con el de formación dual en empresa.

110. El módulo FCT el proyecto lo somete a lo dispuesto en el Decreto 156/2003, de 8

de julio, por el que se regula la realización del módulo FCT en los ciclos

formativos de Formación Profesional en empresa y el segundo se organizará

teniendo como referencia lo establecido en el decreto mencionado y se regirá,

en lo que respecta a las condiciones en que se materializa en la empresa, por

las bases establecidas en el propio artículo 5 y lo determinado para este módulo

en los currículos de los correspondientes cursos de especialización.

111. La formación profesional dual es una modalidad de Formación Profesional que

se realiza armonizando los procesos de enseñanza y aprendizaje entre el centro

de Formación Profesional y la empresa u organismo equiparado, en

corresponsabilidad entre ambos agentes, con la finalidad de la mejora de la

empleabilidad de la persona en formación.

112. Según el artículo 55.1 de la LOOIFP, ?la oferta de los Cursos de Especialización del

Grado E tendrá carácter dual?. Incidiendo en el artículo 65.1 de la propia LOOIFP

que ?Todas las ofertas de formación profesional de Grado C, D y, en su caso, E conducentes

a la expedición de un Certificado Profesional, un Título de Formación Profesional, un Título de

Especialista o un Máster de Formación Profesional, se efectuarán, con carácter dual?.

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113. Por su parte, el apartado 2 del artículo 55 de la LOOIFP indica que ?El carácter

dual de la Formación Profesional se desarrollará mediante una distribución adecuada de los

procesos formativos entre los centros de formación profesional y las empresas u organismos

equiparados, contribuyendo ambos al logro de las competencias previstas en cada oferta de

formación?.

114. Y en el apartado 5 expresa que ?La fase de formación en la empresa tendrá una

duración mínima del 25 % de la duración total prevista de la formación y deberá realizarse en

el seno de una o varias empresas u organismos equiparados, públicos o privados,

pertenecientes al sector productivo o de servicios que sirva de referencia a la formación?.

115. En cuanto al módulo FCT para los cursos de especialización, el artículo 27.5 del

real decreto expresa que, cuando se considere necesario, se incorporará un

módulo profesional de FCT, que se ajustará a lo establecido para dicho módulo

para los ciclos formativos de Formación Profesional en el artículo 25 del propio

real decreto.

116. Del panorama normativo anterior cabe deducir que, por una parte, está el propio

carácter dual de la Formación Profesional que, más allá de un módulo con

contenido propio, es una modalidad de la enseñanza, que debe contemplar una

fase de formación en la empresa y que es consustancial a la nueva Formación

Profesional. Y, por otra, se sitúa la posibilidad que la normativa básica establece

de que la parte de formación en la empresa se organice como un módulo con

sustantividad propia.

117. Ahora bien, lo que no cabe es diferenciar la formación en centros de trabajo en

dos subcategorías, que en el fondo atienden al mismo objetivo. El módulo de

Formación Dual en la Empresa no está previsto como tal en la legislación básica,

que únicamente prevé la posibilidad de configurar un módulo FCT.

118. Por todo ello, el proyecto debería integrar los contenidos de la formación de

centros de trabajo en un único modulo al efecto.

119. Otra posibilidad, como ya hemos referido anteriormente, es que se aborden

parte de los contenidos en un programa propio de la CAPV que, en todo caso, se

deberían implementar de forma diferenciada y como un complemento formativo a

los cursos de especialización cuyo currículo se desarrolla.

D) Observaciones de técnica legislativa

120. En la materia de técnica normativa la Comisión recuerda que el anteproyecto se

debe ajustar a las Directrices para la elaboración de proyectos de ley, decretos,

órdenes y resoluciones, aprobadas por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de

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23 de marzo de 1993, aplicables en virtud de la disposición adicional tercera de

la LPEDG.

121. Siguiendo lo expresado en las mismas, se formulan las siguientes observaciones

a fin de lograr un producto normativo técnicamente más acabado.

122. Sería deseable que, en lugar de un único decreto, que apruebe el currículo de

cinco cursos de especialización, la regulación de los mismos se llevara a cabo

en decretos independientes. Ello facilitaría la labor tanto de identificación de

cada curso de manera individual como evitaría la posible modificación del

decreto por la modificación de alguno de ellos.

123. En cualquier caso, si no se considera esta opción, a efectos de una mejor

intelección, convendría mencionar separadamente, tanto en el título de la norma

como en el artículo 1, cada curso de especialización con su denominación

íntegra. Sin que quepa mencionar inicialmente cursos de especialización y

posteriormente las especialidades de forma sucesiva y separadas por comas.

124. Por otra parte, en el artículo 1 se debería especificar que los cursos de

especialización cuyo currículo se establece son de Formación Profesional.

125. En el artículo 2, por sus connotaciones respecto de la titulación, se debería

eliminar la palabra ?título? adecuando gramaticalmente el sentido de la oración.

126. En el artículo 5 se debería eliminar la frase ?que figura en los reales decretos?, por

ser innecesaria la explicación, sobre todo tras la necesaria supresión o

adaptación del módulo de Formación Práctica Dual en Empresa.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente el proyecto de decreto de referencia, con las

observaciones formuladas en el cuerpo del dictamen, particularmente las referidas a la

duración máxima de los cursos de especialización.

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