Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 070/2016 de 26 de abril de 2016

Cuestión

Reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por don CNR y don ANR como consecuencia del fallecimiento de su madre, doña ARR, tras caer en los acantilados de ....

Contestacion

DICTAMEN Nº: 70/2016

TÍTULO: Reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por

por don CNR y don ANR como consecuencia del fallecimiento de su madre, doña

ARR, tras caer en los acantilados de ?

ANTECEDENTES

1. Mediante escrito de 22 de febrero de 2016, con entrada en esta Comisión el 7 de

marzo de 2016, el Alcalde de Muskiz somete a consulta la reclamación de

responsabilidad patrimonial efectuada por ? y don ? (CNR y ANR), como

consecuencia del fallecimiento de su madre, doña ? (ARR), tras caer en los

acantilados de ?.

2. La indemnización solicitada asciende a sesenta y siete mil ciento tres euros con

ochenta y seis céntimos de euro (67.103,86 ?).

3. El expediente remitido consta, además de diversas comunicaciones y sus

respectivos justificantes, de la siguiente documentación: (i) escrito inicial de

reclamación de responsabilidad patrimonial, acompañado de documentación

justificativa del fallecimiento de doña ARR y de la relación de parentesco de los

reclamantes; (ii) escrito de la policía municipal de Muskiz dirigido a la jefatura de

Unidad de la Ertzaintza de Muskiz solicitando documentación; (iii) diligencias

realizadas y aportadas por la jefatura de Unidad de la Ertzaintza de Muskiz:

acuerdo de admisión de los medios probatorios propuestos; (iv) informe municipal

sobre la reclamación; (v) apertura de trámite de audiencia y; (viii) propuesta de

resolución, en este caso desestimatoria.

CONSIDERACIONES

I INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

4. Es preceptiva la intervención de esta Comisión al tratarse de una reclamación de

responsabilidad patrimonial por un importe superior a dieciocho mil euros,

conforme a lo que dispone el Decreto 73/2011, de 12 de abril, que actualiza el

límite mínimo de la cuantía en los asuntos a que se refiere el artículo 3.1.k) de la

Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

II RELATO DE HECHOS

5. Tomando en consideración las diligencias practicadas por la Unidad de la

Ertzaintza de Muskiz, son relevantes para la resolución del supuesto planteado

las siguientes circunstancias fácticas.

6. El día 1 de septiembre de 2014, sobre las 12:30 horas, doña ARR accedió junto

con su pareja a un pequeño camino que discurría por los terrenos de los

acantilados llamados ?, en la localidad de Muskiz.

7. Para acceder a ese camino desde el camino de ?, traspasaron una barandilla de

madera que, en un punto del citado camino, presenta un paso abierto.

8. Tratando de descender por un camino que da acceso a una cala de piedras, doña

ARR tropezó y cayó al vacío desde una altura indeterminada, falleciendo como

consecuencia de las lesiones provocadas por la caída.

III APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

A) Análisis del procedimiento:

9. Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el

título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las

administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante,

LRJPAC), y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el

Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de

las administraciones públicas (en adelante, el Reglamento).

10. La reclamación ha sido presentada por persona legitimada, en este caso, los hijos

de la persona fallecida y dentro del plazo de un año previsto en el artículo 142.5

de la LRJPAC y en el párrafo segundo del artículo 4.2 del Reglamento.

11. Se ha incorporado al procedimiento la documentación probatoria pertinente,

especialmente las diligencias practicadas por la Ertzaintza, y se ha elaborado el

informe municipal en relación con la reclamación, en los términos previstos por el

artículo 10 del Reglamento.

12. Se ha cumplimentado también debidamente el trámite de audiencia, concediendo

a la parte reclamante la posibilidad de acceder a todo lo actuado y de formular las

Dictamen 70/2016 Página 2 de 5

alegaciones que tuviere por convenientes. Figura, finalmente, la propuesta de

resolución, que es de sentido desestimatorio.

13. En orden al plazo de tramitación del expediente, el expediente se somete a esta

Comisión superado el plazo legal de seis meses establecido en el artículo 13.3 del

Reglamento para resolver y notificar la resolución.

14. Ello no obstante, como también señala esta Comisión en sus dictámenes,

procede continuar con el procedimiento, ya que tal circunstancia no exime a la

Administración del deber de dictar una resolución expresa (artículo 42.1 LRJPAC)

y, tratándose de un silencio desestimatorio (artículo 142.7 LRJPAC), no existe

vinculación alguna al sentido del mismo (artículo 43.3.b LRJPAC).

B) Análisis del fondo:

15. El régimen de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas tiene

su fundamento específico en el artículo 106.2 de la Constitución (CE) que

establece que los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán

derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos,

salvo los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del

funcionamiento de los servicios públicos.

16. Dicho régimen se encuentra hoy contemplado en los artículos 139 y siguientes de

la LRJPAC y resulta también de aplicación a las entidades locales, de acuerdo

con el art. 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen

local (LBRL).

17. Son requisitos exigidos para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial:

la efectividad del daño o perjuicio evaluable económicamente e individualizado, en

relación a una persona o grupo de personas; que el daño o lesión sufrido sea

consecuencia del funcionamiento normal o anormal ?es indiferente la

calificación? de los servicios públicos en una relación directa e inmediata de

causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que puedan alterar el

curso causal; la inexistencia de fuerza mayor; y, finalmente, que el reclamante no

tenga el deber jurídico de soportar el daño.

18. En el presente caso los hechos se produjeron en los acantilados de ?, ubicados,

de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3.1.a) de la Ley 22/1988, de 28 de

julio, de costas (LC), en zona marítimo terrestre. No obstante, la reclamación se

dirige al ayuntamiento porque los reclamantes consideran que la responsabilidad

corresponde a la Administración titular de la barandilla que bordea el camino de

Dictamen 70/2016 Página 3 de 5

?. Consideran así que, al presentar la citada barandilla un paso abierto, se invita

a traspasarla para acceder a un camino y a unos acantilados que resultan, tal y

como los hechos han probado, peligrosos para cualquier persona que los transite.

19. Desde ese punto de vista la reclamación está bien orientada, pese a que el

fallecimiento se produjo en una zona de competencia estatal, puesto que las

facultades estatales sobre la zona marítimo-terrestre no excluyen las

competencias municipales que en materia de seguridad en lugares públicos

dentro del término municipal ostenta la Administración local.

20. Ahora bien, lo que esta Comisión no comparte con los reclamantes es la conexión

del fallecimiento de doña ARR con algún servicio local. Es cierto que existe una

barandilla, de titularidad municipal, que en un determinado punto presenta un

espacio libre al paso, pero de ello no puede extraerse ninguna responsabilidad del

ayuntamiento.

21. La peligrosidad de un determinado espacio público, especialmente si, como es el

caso, se trata de un espacio natural, no supone necesariamente una obligación de

las administraciones públicas competentes de prohibir el acceso a esa zona. No

hay más que observar entornos como la montaña o el mar en los que el riesgo

para la integridad física existe y, desgraciadamente, se materializa de forma más

o menos esporádica, pero ello no impide que la gente acceda a esos entornos. Es

más, como señala el informe municipal, el artículo 31 de la LC establece la libre

utilización del dominio público marítimo-terrestre, y en todo caso, del mar y de su

ribera para los usos comunes y acordes con la naturaleza de aquel, tales como

pasear, estar, bañarse, navegar, embarcar y desembarcar, varar, pescar, coger

plantas y mariscos y otros actos semejantes.

22. Todo parece indicar que, en el presente caso, la fallecida traspasó la barandilla

con la intención de acceder a una cala de piedras, a la que se llega atravesando

un camino cortado en el monte y de difícil acceso.

23. Aunque se pretenda poner el foco en la apertura en la barandilla, lo cierto es que

esa barandilla constituye más un referente de seguridad y no tanto un obstáculo

para acceder desde cualquier otro punto a los acantilados. Tampoco existe

ninguna señalización municipal que invite a los transeúntes a acudir a la citada

cala, lo cual sí podría considerarse como un funcionamiento anormal, en la

medida en que el ayuntamiento fuera quien promoviera a las personas a

colocarse en una situación clara de riesgo.

Dictamen 70/2016 Página 4 de 5

24. Lo que finalmente se aprecia es una actuación imprudente de la accidentada que

procedió a deambular por un camino peligroso y en condiciones inapropiadas,

pues ha quedado acreditado que llevaba un calzado inadecuado (chanclas) para

transitar por una zona de peligro natural evidente.

25. Por ello, y aunque no se aprecia una conexión con los servicios municipales, se

ha de recordar que, incluso cuando el funcionamiento de estos fuera defectuoso,

el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial no supone que la

Administración haya de responder de todas la lesiones que se produzcan en el

ámbito del servicio público, quedando exonerada cuando la intervención de

tercero o del propio perjudicado reviste la suficiente intensidad para resultar

determinante del resultado lesivo. En este caso, incluso admitiendo, a efectos

dialécticos, una posible relación del accidente con el servicio público, esa quiebra

resultaría palpable al constatar la imprudencia en la actuación de la fallecida.

26. Sólo resta recordar que el sistema de responsabilidad patrimonial de las

administraciones públicas no es un sistema de seguro a todo riesgo. Tal y como

ha señalado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la prestación por la

Administración de un determinado servicio, y la titularidad por parte de aquélla de

la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de

responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a

éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir

cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda

producirse con independencia del actuar administrativo. De lo contrario, se

transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro

ordenamiento jurídico (STS 13/9/2002 y 5/6/1998, entre otras).

CONCLUSIÓN

En atención a cuanto antecede, esta Comisión considera que no existe

responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Muskiz en relación con la

reclamación formulada por don CNR y don ANR.

Dictamen 70/2016 Página 5 de 5

DICTAMEN Nº: 70/2016

TÍTULO: Reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por

por don CNR y don ANR como consecuencia del fallecimiento de su madre, doña

ARR, tras caer en los acantilados de ?

ANTECEDENTES

1. Mediante escrito de 22 de febrero de 2016, con entrada en esta Comisión el 7 de

marzo de 2016, el Alcalde de Muskiz somete a consulta la reclamación de

responsabilidad patrimonial efectuada por ? y don ? (CNR y ANR), como

consecuencia del fallecimiento de su madre, doña ? (ARR), tras caer en los

acantilados de ?.

2. La indemnización solicitada asciende a sesenta y siete mil ciento tres euros con

ochenta y seis céntimos de euro (67.103,86 ?).

3. El expediente remitido consta, además de diversas comunicaciones y sus

respectivos justificantes, de la siguiente documentación: (i) escrito inicial de

reclamación de responsabilidad patrimonial, acompañado de documentación

justificativa del fallecimiento de doña ARR y de la relación de parentesco de los

reclamantes; (ii) escrito de la policía municipal de Muskiz dirigido a la jefatura de

Unidad de la Ertzaintza de Muskiz solicitando documentación; (iii) diligencias

realizadas y aportadas por la jefatura de Unidad de la Ertzaintza de Muskiz:

acuerdo de admisión de los medios probatorios propuestos; (iv) informe municipal

sobre la reclamación; (v) apertura de trámite de audiencia y; (viii) propuesta de

resolución, en este caso desestimatoria.

CONSIDERACIONES

I INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

4. Es preceptiva la intervención de esta Comisión al tratarse de una reclamación de

responsabilidad patrimonial por un importe superior a dieciocho mil euros,

conforme a lo que dispone el Decreto 73/2011, de 12 de abril, que actualiza el

límite mínimo de la cuantía en los asuntos a que se refiere el artículo 3.1.k) de la

Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

II RELATO DE HECHOS

5. Tomando en consideración las diligencias practicadas por la Unidad de la

Ertzaintza de Muskiz, son relevantes para la resolución del supuesto planteado

las siguientes circunstancias fácticas.

6. El día 1 de septiembre de 2014, sobre las 12:30 horas, doña ARR accedió junto

con su pareja a un pequeño camino que discurría por los terrenos de los

acantilados llamados ?, en la localidad de Muskiz.

7. Para acceder a ese camino desde el camino de ?, traspasaron una barandilla de

madera que, en un punto del citado camino, presenta un paso abierto.

8. Tratando de descender por un camino que da acceso a una cala de piedras, doña

ARR tropezó y cayó al vacío desde una altura indeterminada, falleciendo como

consecuencia de las lesiones provocadas por la caída.

III APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

A) Análisis del procedimiento:

9. Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el

título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las

administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante,

LRJPAC), y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el

Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de

las administraciones públicas (en adelante, el Reglamento).

10. La reclamación ha sido presentada por persona legitimada, en este caso, los hijos

de la persona fallecida y dentro del plazo de un año previsto en el artículo 142.5

de la LRJPAC y en el párrafo segundo del artículo 4.2 del Reglamento.

11. Se ha incorporado al procedimiento la documentación probatoria pertinente,

especialmente las diligencias practicadas por la Ertzaintza, y se ha elaborado el

informe municipal en relación con la reclamación, en los términos previstos por el

artículo 10 del Reglamento.

12. Se ha cumplimentado también debidamente el trámite de audiencia, concediendo

a la parte reclamante la posibilidad de acceder a todo lo actuado y de formular las

Dictamen 70/2016 Página 2 de 5

alegaciones que tuviere por convenientes. Figura, finalmente, la propuesta de

resolución, que es de sentido desestimatorio.

13. En orden al plazo de tramitación del expediente, el expediente se somete a esta

Comisión superado el plazo legal de seis meses establecido en el artículo 13.3 del

Reglamento para resolver y notificar la resolución.

14. Ello no obstante, como también señala esta Comisión en sus dictámenes,

procede continuar con el procedimiento, ya que tal circunstancia no exime a la

Administración del deber de dictar una resolución expresa (artículo 42.1 LRJPAC)

y, tratándose de un silencio desestimatorio (artículo 142.7 LRJPAC), no existe

vinculación alguna al sentido del mismo (artículo 43.3.b LRJPAC).

B) Análisis del fondo:

15. El régimen de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas tiene

su fundamento específico en el artículo 106.2 de la Constitución (CE) que

establece que los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán

derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos,

salvo los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del

funcionamiento de los servicios públicos.

16. Dicho régimen se encuentra hoy contemplado en los artículos 139 y siguientes de

la LRJPAC y resulta también de aplicación a las entidades locales, de acuerdo

con el art. 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen

local (LBRL).

17. Son requisitos exigidos para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial:

la efectividad del daño o perjuicio evaluable económicamente e individualizado, en

relación a una persona o grupo de personas; que el daño o lesión sufrido sea

consecuencia del funcionamiento normal o anormal ?es indiferente la

calificación? de los servicios públicos en una relación directa e inmediata de

causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que puedan alterar el

curso causal; la inexistencia de fuerza mayor; y, finalmente, que el reclamante no

tenga el deber jurídico de soportar el daño.

18. En el presente caso los hechos se produjeron en los acantilados de ?, ubicados,

de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3.1.a) de la Ley 22/1988, de 28 de

julio, de costas (LC), en zona marítimo terrestre. No obstante, la reclamación se

dirige al ayuntamiento porque los reclamantes consideran que la responsabilidad

corresponde a la Administración titular de la barandilla que bordea el camino de

Dictamen 70/2016 Página 3 de 5

?. Consideran así que, al presentar la citada barandilla un paso abierto, se invita

a traspasarla para acceder a un camino y a unos acantilados que resultan, tal y

como los hechos han probado, peligrosos para cualquier persona que los transite.

19. Desde ese punto de vista la reclamación está bien orientada, pese a que el

fallecimiento se produjo en una zona de competencia estatal, puesto que las

facultades estatales sobre la zona marítimo-terrestre no excluyen las

competencias municipales que en materia de seguridad en lugares públicos

dentro del término municipal ostenta la Administración local.

20. Ahora bien, lo que esta Comisión no comparte con los reclamantes es la conexión

del fallecimiento de doña ARR con algún servicio local. Es cierto que existe una

barandilla, de titularidad municipal, que en un determinado punto presenta un

espacio libre al paso, pero de ello no puede extraerse ninguna responsabilidad del

ayuntamiento.

21. La peligrosidad de un determinado espacio público, especialmente si, como es el

caso, se trata de un espacio natural, no supone necesariamente una obligación de

las administraciones públicas competentes de prohibir el acceso a esa zona. No

hay más que observar entornos como la montaña o el mar en los que el riesgo

para la integridad física existe y, desgraciadamente, se materializa de forma más

o menos esporádica, pero ello no impide que la gente acceda a esos entornos. Es

más, como señala el informe municipal, el artículo 31 de la LC establece la libre

utilización del dominio público marítimo-terrestre, y en todo caso, del mar y de su

ribera para los usos comunes y acordes con la naturaleza de aquel, tales como

pasear, estar, bañarse, navegar, embarcar y desembarcar, varar, pescar, coger

plantas y mariscos y otros actos semejantes.

22. Todo parece indicar que, en el presente caso, la fallecida traspasó la barandilla

con la intención de acceder a una cala de piedras, a la que se llega atravesando

un camino cortado en el monte y de difícil acceso.

23. Aunque se pretenda poner el foco en la apertura en la barandilla, lo cierto es que

esa barandilla constituye más un referente de seguridad y no tanto un obstáculo

para acceder desde cualquier otro punto a los acantilados. Tampoco existe

ninguna señalización municipal que invite a los transeúntes a acudir a la citada

cala, lo cual sí podría considerarse como un funcionamiento anormal, en la

medida en que el ayuntamiento fuera quien promoviera a las personas a

colocarse en una situación clara de riesgo.

Dictamen 70/2016 Página 4 de 5

24. Lo que finalmente se aprecia es una actuación imprudente de la accidentada que

procedió a deambular por un camino peligroso y en condiciones inapropiadas,

pues ha quedado acreditado que llevaba un calzado inadecuado (chanclas) para

transitar por una zona de peligro natural evidente.

25. Por ello, y aunque no se aprecia una conexión con los servicios municipales, se

ha de recordar que, incluso cuando el funcionamiento de estos fuera defectuoso,

el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial no supone que la

Administración haya de responder de todas la lesiones que se produzcan en el

ámbito del servicio público, quedando exonerada cuando la intervención de

tercero o del propio perjudicado reviste la suficiente intensidad para resultar

determinante del resultado lesivo. En este caso, incluso admitiendo, a efectos

dialécticos, una posible relación del accidente con el servicio público, esa quiebra

resultaría palpable al constatar la imprudencia en la actuación de la fallecida.

26. Sólo resta recordar que el sistema de responsabilidad patrimonial de las

administraciones públicas no es un sistema de seguro a todo riesgo. Tal y como

ha señalado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la prestación por la

Administración de un determinado servicio, y la titularidad por parte de aquélla de

la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de

responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a

éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir

cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda

producirse con independencia del actuar administrativo. De lo contrario, se

transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro

ordenamiento jurídico (STS 13/9/2002 y 5/6/1998, entre otras).

CONCLUSIÓN

En atención a cuanto antecede, esta Comisión considera que no existe

responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Muskiz en relación con la

reclamación formulada por don CNR y don ANR.

Dictamen 70/2016 Página 5 de 5