Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 056/2007 de 26 de abril de 2007

Cuestión

Consulta 34/2007 sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por doña C.Z.A. como consecuencia de una caída en las escaleras exteriores del portal de su vivienda

Contestacion

DICTAMEN Nº: 56/2007

TÍTULO: Consulta 34/2007 sobre la reclamación de responsabilidad

patrimonial por los daños sufridos por doña C.Z.A. como consecuencia de una

caída en las escaleras exteriores del portal de su vivienda.

ANTECEDENTES

1. El Alcalde del Ayuntamiento de Arrasate, mediante oficio de 19 de marzo 2007 (con

entrada en la Comisión el 23 del mismo mes), remite a consulta la reclamación de

responsabilidad patrimonial formulada por doña C. Z. A. por las lesiones sufridas

como consecuencia de una caída en las escaleras que conectan el portal nº ? de la

calle ? con la acera.

2. La indemnización solicitada asciende a doce mil doscientos noventa y nueve euros

con noventa y cinco céntimos (12.299,95 ?)] que desglosa en los siguientes

conceptos: 198 días impeditivos, 9.707,94 ?; gastos médico-farmacéuticos, 1.216,11

?; 2 puntos de secuelas, 1.250,82 ?; 10% de factor de corrector, 125,08 ?.

3. El expediente remitido, además de escritos de comunicaciones y notificaciones,

consta de la siguiente documentación:

a) La solicitud, presentada el 4 de abril de 2006, a la que adjunta copia del informe

de alta del Hospital ?, parte de baja laboral y fotografía de la escalera.

b) Informe técnico municipal, de 26 de abril de 2006, del Departamento de Obras,

Servicios y Mantenimiento.

c) Acuerdo de la Junta de Gobierno Local, de 2 de mayo de 2006, por el que se

aprueba el dictamen de la Comisión de Obras, Servicios y Mantenimiento, y en

el que se acuerda dar traslado de su contenido a la interesada y a la empresa

adjudicataria de los trabajos que presuntamente causaron los daños (?), para

que en el plazo de 10 días realice las aportaciones que crea convenientes.

Asimismo, se acuerda dar traslado del expediente administrativo, con efectos

meramente informativos, a la entidad aseguradora con la que el Ayuntamiento

tiene contratada la póliza de seguro de responsabilidad civil.

d) Escrito de alegaciones de la empresa ?, presentado con fecha 24 de mayo de

2006.

e) Acuerdo de la Junta de Gobierno Local, de 5 de junio de 2006, por el que se

aprueba el dictamen de la Comisión de Obras, Servicios y Mantenimiento, y se

declara que el Ayuntamiento no se responsabiliza del accidente y manifiesta que

en el caso de existir algún tipo de responsabilidad ésta sería de la empresa ?,

con quien en su caso se debería tratar la cuestión de una posible indemnización

de daños y perjuicios.

f) Recurso de reposición presentado por doña C.Z.A., el 10 de julio de 2006, contra

el acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 5 de junio de 2006.

g) Escrito de doña C.Z.A., de 11 de julio de 2006, por el que se solicita que se una

al recurso de reposición, copia de 4 fotografías del lugar de los hechos y la

escritura de poder general para pleitos otorgada a favor de don I.U.S.

h) Acuerdo de la Junta de Gobierno Local, de 17 de julio de 2006, por el que se

aprueba el dictamen de la Comisión de Obras, Servicios y Mantenimiento, y se

estima el recurso de reposición, se deja sin efecto el acuerdo adoptado con

fecha 5 de junio de 2006, se incoa expediente de responsabilidad patrimonial y

se da traslado del expediente, con efectos meramente informativos, a la entidad

aseguradora.

i) Resolución de la Alcaldía, de 28 de agosto de 2006, por la que se concede a la

interesada plazo de 15 días para que concrete los medios de prueba de que

pretende valerse, y se nombra instructor y secretario.

j) Escrito de la interesada, de fecha 15 de septiembre de 2006, por el que solicita,

de momento y hasta el alta definitiva, prueba documental, testifical y pericial.

k) Acuerdo de la Junta de Gobierno Local, de 2 de octubre de 2006, por el que se

aprueba el dictamen de la Comisión de Obras, Servicios y Mantenimiento, y se

rechaza la prueba documental fotográfica y médica por innecesarias, al estar ya

incorporadas al expediente; y se rechaza la testifical del marido. Asimismo, se

aceptan las otras cuatro testificales y la testifical pericial del especialista en

valoración corporal, acordando tomarles declaración.

l) Testificales practicadas.

m) Escrito de la interesada, de 4 de diciembre de 2006, por el que se cuantifican los

daños; se propone, a la vista de la declaración de doña T.M.R., prueba testifical

de doña G.G.V. y documental referente a un informe de la Comisaría de la

Ertzaintza de Bergara; y se aporta informe médico, informe del fisioterapeuta,

partes de confirmación y de alta, y gastos médico-farmacéuticos.

n) Informe técnico municipal, de 9 de febrero de 2007, del Departamento de Obras,

Servicios y Mantenimiento, cuyo objeto es informar la propuesta de resolución

del expediente. En el mismo se propone desestimar la reclamación al no quedar

probado el nexo causal.

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o) Propuesta de resolución, de 9 de marzo de 2007, de la Comisión de Obras,

Servicios y Mantenimiento.

4. A la vista del contenido del expediente, con fecha 2 de abril de 2007, el Presidente de

la Comisión solicita la acreditación de la cumplimentación del trámite de audiencia.

De igual modo, se le requiere la aportación de copia de los gastos médicofarmacéuticos

que la interesada dice que anexa a su escrito de 4 de diciembre de

2006, informe de la Comisaría de la Ertzaintza de Bergara, y documentación referente

a la práctica de la prueba testifical-pericial que fue admitida por Acuerdo de la Junta

de Gobierno Local de 2 de octubre de 2006.

5. El 17 de abril de 2007 tiene entrada en esta Comisión la siguiente documentación:

- Escrito de remisión a la reclamante del contenido de la Providencia de la

Alcaldía de 30 de enero de 2007, por la que se inicia el trámite de audiencia y

se le concede plazo de 10 días para formular alegaciones y presentar los

documentos y justificantes que estime pertinentes. Asimismo, en dicha

Providencia se resuelve dar traslado a la interesada de una relación de

documentos obrantes en el procedimiento.

- Informe médico e informe fisioterapéutico.

- Copias de gastos médicos.

- Citación de F.R.R. y G.G.V., así como del abogado de la reclamante, para la

práctica de la testifical propuesta.

- Informe de la Comisaría de la Ertzaintza de Bergara.

- Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 2 de octubre de 2006.

CONSIDERACIONES

I. INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN.

6. De acuerdo con el artículo 3.1 k) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, el presente dictamen se emite con carácter

preceptivo, al tratarse de una reclamación de responsabilidad patrimonial de un

Ayuntamiento de la Comunidad Autónoma del País Vasco, siendo la cantidad

reclamada superior a 6.000 euros.

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II. RELATO DE HECHOS.

7. Tomando en consideración la instrucción practicada, son relevantes para la

resolución del supuesto planteado las siguientes circunstancias fácticas.

8. El día 25 de marzo de 2006 la reclamante sufrió una caída en las escaleras que

conectan el portal nº ? de la calle ? de Arrasate con la acera de la calle.

9. Como consecuencia de la caída fue trasladada al Hospital ? donde se le diagnosticó

policontusiones y traumatismo craneoencefálico sin pérdida de conocimiento. El

mismo día se le da el alta hospitalaria, con tratamiento por si tiene dolor, y se

recomienda observación y control por su médico de familia.

10. Con fecha 3 de abril de 2006 acude a la consulta de un traumatólogo donde se le

diagnostica contractura cervical y al día siguiente inicia tratamiento rehabilitador hasta

el 6 de octubre. El día 9 de octubre de 2006 es dada de alta con discretas molestias

que no precisan tratamiento específico.

III. APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL:

A) Análisis del procedimiento:

11. Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el Título X

de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJPAC) y el Real

Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los

Procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones

Públicas (en adelante, el Reglamento).

12. La reclamación ha sido presentada por persona legitimada dentro del plazo legal

establecido (art. 142. 5 LRJPAC), ya que los hechos se produjeron el día 25 de

marzo de 2006 y la reclamación se registra en el Ayuntamiento el 4 de abril de 2006,

y ello aún sin considerar la fecha de curación y determinación del alcance de las

secuelas, que la LRJPAC permite tener en cuenta al objeto de realizar el cómputo del

plazo.

13. El análisis del expediente a la luz del contenido de los artículos 6, 7, 9, 10 y 11 del

Reglamento permite hacer las siguientes consideraciones respecto al iter

procedimental seguido.

14. De acuerdo con el artículo 42.4 párrafo segundo de la LRJPAC, la Administración

debería haber indicado al reclamante, en comunicación dirigida al efecto dentro de

los diez días siguientes a la recepción de la solicitud, el plazo para dictar la resolución

y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo, pues aunque el

Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial no

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explicita dicha obligación, el artículo 42.4 se aplica a todos los procedimientos

administrativos, sin excepción. Su omisión -que no entendemos tenga la

trascendencia necesaria como para invalidar el procedimiento seguido- sí es

destacable, pues supone el olvido de un trámite previsto por la Ley en garantía de los

derechos de los ciudadanos, a cuya mejor protección atiende el precepto citado.

15. El informe del servicio relacionado con el funcionamiento que ha ocasionado la

alegada lesión indemnizable señala que el servicio de limpieza viaria lo presta la

empresa CESPA, S.A., por lo que formalmente no se ha cumplimentado lo dispuesto

en el artículo 10 del Reglamento citado, ya que dicho informe tiene por objeto ilustrar

al órgano decisorio sobre el funcionamiento del servicio, así como aportar nuevos

datos al expediente o comprobar los ya existentes en el mismo. No obstante, el

informe de la contratista permite considerar, materialmente, que ha informado el

servicio a cuyo funcionamiento se imputa la presunta lesión indemnizable.

16. Así, el expediente remitido acredita el traslado de la reclamación a la empresa

contratista, la cual efectúa alegaciones. Sin embargo, no consta la puesta a

disposición de la empresa de todo lo actuado para alegar cuanto estime por

conveniente en el trámite de audiencia.

17. Si bien es cierto que a la ausencia de dicho trámite no puede aplicársele con

automatismo la calificación de vicio de nulidad radical (por ser éstos de carácter

excepcional e interpretación restrictiva), sí ha de estarse siempre a la posible

causación de indefensión, con el sentido material y dinámico que para ésta reclama

la jurisprudencia y que exige atender cuidadosamente a las circunstancias del caso.

18. En el que ahora se somete a nuestra consideración, la Comisión estima que no

procede acordar la devolución del expediente para la práctica de la audiencia, pues,

como más adelante analizaremos, no existe responsabilidad de la contratista y,

además, la empresa ha tenido la oportunidad de ser oída en el procedimiento.

19. Por otra parte, se han practicado las pruebas propuestas por la reclamante, en tanto

que no eran manifiestamente improcedentes o innecesarias.

20. A continuación, se ha cumplimentado el trámite de audiencia con la reclamante, de

conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento.

21. Cabe señalar que el trámite de audiencia debe practicarse sobre la totalidad del

expediente tramitado, una vez instruido el procedimiento e inmediatamente antes de

redactar la propuesta de resolución, trámite que no se ha cumplimentado en relación

con el informe técnico del Departamento de Obras, Servicios y Mantenimiento de 9

de febrero de 2007.

22. No obstante, esta Comisión considera que no procede acordar la devolución del

expediente para la práctica de la audiencia en ese punto, pues no se aprecia una

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verdadera indefensión material, puesto que el informe, más que un informe técnico,

es en realidad una prepropuesta de resolución que posteriormente asume la

Comisión de Obras, Servicios y Mantenimiento.

23. Debe señalarse, por otra parte, que el expediente se somete a esta Comisión

superado ya el plazo legal de los seis meses establecido para resolver y notificar la

solicitud (artículo 13.3 del Reglamento). Ello no obstante, como viene señalando la

Comisión en sus dictámenes, procede continuar con el procedimiento ya que tal

circunstancia no exime a la Administración del deber de dictar una resolución expresa

(art. 42.1 LRJPAC) y, tratándose de un silencio desestimatorio, no existe vinculación

alguna al sentido del mismo (art. 142. 7 LRJPAC).

B) Análisis del fondo:

24. El régimen de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas tiene su

fundamento específico en el art. 106.2 CE que establece que los particulares, en los

términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión

que sufran en sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza mayor, siempre que

la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

25. Dicho régimen se encuentra hoy contemplado en los arts. 139 y siguientes de la

LRJPAC y, según constante doctrina jurisprudencial, son requisitos exigidos para

apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial: la efectividad del daño o

perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o

grupo de personas; que el daño o lesión sufrido sea consecuencia del funcionamiento

normal o anormal ?es indiferente la calificación- de los servicios públicos, sin

intervención de elementos extraños que puedan alterar el curso causal; la

inexistencia de fuerza mayor; y, finalmente, que el reclamante no tenga el deber

jurídico de soportar el daño por su propia conducta. Teniendo en cuenta que «el

carácter fortuito del hecho causante de una lesión no excluye la responsabilidad

patrimonial» (STS de 1 de diciembre de 1989).

26. En cuanto a la noción de servicio público a los fines del art. 106.2 CE, la

jurisprudencia viene considerando como tal toda actuación, gestión, actividad o

tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o

pasividad con resultado lesivo.

27. Atendido el ámbito público al que se remite el análisis del supuesto sometido a

dictamen, para centrar adecuadamente nuestro examen, resta señalar que los

municipios ostentan competencias en materia de servicios de limpieza viaria [arts.

25.2.l) y 26.1.a) LBRL], a fin de garantizar unas objetivas condiciones de limpieza,

higiene y salubridad en los espacios públicos del municipio.

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28. En este supuesto han quedado acreditadas la realidad y certeza del hecho lesivo

causante de los daños y estos mismos. Cabe apreciar, en efecto, un daño efectivo,

consistente en las lesiones que sufrió la reclamante y que a su vez le ocasionaron

unos perjuicios evaluables económicamente e individualizados.

29. La cuestión que se plantea, en realidad, es la consistente en determinar si ese daño

ha sido o no consecuencia del funcionamiento normal o anormal del servicio público

en una relación de causa a efecto, presupuesto imprescindible para el reconocimiento

de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

30. La reclamante afirma que la caída se produjo al resbalar en las escaleras de acceso

al portal después de que la brigada de limpieza mojara los escalones con el agua. La

propuesta de resolución, en cambio, señala que no se ha acreditado que la caída se

produjera por el agua del servicio de limpieza viaria, pudiendo haberse generado ésta

por cualquier otra causa, e incluso generarse la caída por causas diferentes a las

expuestas. Afirmaciones que efectúa la Administración sin acordar la práctica de

prueba alguna que pudiera hacer dudar razonablemente de la verosimilitud de la

versión de la reclamante.

31. La Comisión estima que lo instruido en el expediente acredita de forma razonable que

la caída se produjo en el lugar indicado por la reclamante y que las escaleras estaban

mojadas.

32. Considera a estos efectos, que la versión de aquélla resulta corroborada por las

testificales practicadas que aseguran que ese día y en esa calle se efectuó la

limpieza de la acera y el bordillo mediante el sistema de mangueo a presión, y que el

suelo estaba mojado. Teniendo especial relevancia la declaración de la testigo que

ayudó a la interesada, ya que pudo comprobar el estado de las escaleras en el

momento de la caída, así como la limpieza de la zona por parte del empleado de ?

33. No obstante, y siguiendo la doctrina jurisprudencial, para poder imputar el daño al

funcionamiento del servicio público, la relación de causalidad exige una prestación

del servicio con deficiencias relevantes capaces de provocar la lesión que se

reclama.

34. En efecto, en estos casos, el daño sólo resultará imputable al servicio público

concernido de apreciarse un funcionamiento anormal, ya que si éste fuera normal no

se incorporará al proceso causal o, desde otra perspectiva, podrá afirmarse que el

particular tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, al haberse producido éste por

su conducta en el ámbito o con ocasión del funcionamiento del servicio público, pero

no como consecuencia de éste.

35. La Comisión ha recordado que el sistema de responsabilidad patrimonial de las

administraciones públicas no es un sistema de seguro a todo riesgo. Tal como ha

señalado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, ?la prestación por la Administración de

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un determinado servicio y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para

su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las

Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos

con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que

pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario, se

transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento

jurídico (STS 13-9-2002, RA 8648;STS 5-6-1998, RA 5169;?)?

36. De este modo, no toda incidencia lesiva es fuente de responsabilidad patrimonial de

la Administración, y no lo será ?en los supuestos en que el daño se produzca a pesar de

que el servicio haya funcionado de acuerdo con lo razonablemente exigible atendiendo a las

circunstancias del caso y la situación jurídica, social, económica y tecnológica del momento,

pues en tales supuestos hay que entender que o bien el daño no es objetivamente imputable al

funcionamiento del servicio (?) o bien que el daño no es antijurídico? (DCJA 2/2005 y

35/2006, entre otros muchos).

37. Por tanto, en el examen obligado del requisito del nexo causal hay que tener en

cuenta las normas positivas que disciplinan la concreta actividad pública (si es que

existen), pero también ha de atenderse al deber de diligencia que razonablemente

requiera la concreta prestación de cada servicio, a la luz de los estándares mínimos

de seguridad socialmente establecidos respecto de dicho servicio.

38. La Comisión ha dicho que, cuando no existen normas precisas sobre los concretos

deberes de la Administración, ni existen estándares de funcionamiento del servicio

normativamente fijados, es la noción del estándar social la que debe ser utilizada

para dilucidar el tipo de funcionamiento ?normal o anormal- del servicio.

39. Al no existir normas precisas sobre los concretos deberes de la Administración en

supuestos como el que examinamos, ni existir estándares de funcionamiento del

servicio normativamente fijados, es la noción del estándar social la que debe ser

utilizada.

40. Esta Comisión ha advertido de la gran dificultad que entraña la definición casuística

del estándar de funcionamiento, si bien ha avanzado algunas pautas orientativas que,

en enumeración sintética, cabe condensar en los siguientes tres criterios.

41. En primer lugar, el estándar social no puede establecerse al margen de la valoración

de los recursos económicos que la prestación del servicio conforme a aquél

conllevaría (un estándar elevado puede hacer inviable el servicio).

42. En segundo lugar, el estándar no puede definirse a partir de lo deseable, sino en

atención a lo razonablemente posible ?criterio que veda su delimitación, a partir del

daño sufrido aunque éste sea grave?.

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43. Y, en tercer lugar ?como criterio de cierre-, el estándar ha de construirse sobre el test

de razonabilidad, aplicado en consideración a la naturaleza del servicio y las

circunstancias que presente el caso.

44. Así, centrada la cuestión, como ya hemos indicado, el caso nos enfrenta a la

determinación del estándar y de los contornos que debe alcanzar la exigencia de

prestación del servicio de limpieza viaria, en el que se ve comprometida la salubridad

pública.

45. Para ello, hemos de tener en cuenta que la prestación del servicio de limpieza viaria

contratada por el Ayuntamiento, entre otras formas, se efectúa mediante el barrido

mecánico o manual de los espacios públicos exteriores del municipio, y, además,

para asegurar una limpieza en profundidad, mediante el lanzamiento de agua a

presión con mangueras, de modo que se van desplazando los residuos hacia los

bordillos, en el caso de las aceras, para posteriormente ser retirados.

46. De igual forma, hemos de tener en cuenta que la limpieza mediante agua a presión

no es una práctica rara, poco habitual o desaconsejable, sino que su utilización se

encuentra ampliamente extendida en la mayoría de las ciudades y localidades,

reconociéndose como instrumento eficaz para efectuar una limpieza en profundidad.

47. En este marco, y admitida su utilización, también debe admitirse como consustancial

a su práctica el hecho de que se produzcan salpicaduras en zonas colindantes a las

que son objeto de limpieza, más aún si tenemos en cuenta que se trata de las

escaleras de un portal situado en una calle en pendiente y cuya escalera final tiene

una parte a ras de la acera.

48. Por ello, a los efectos de definir el estándar exigible y, a su través, el funcionamiento

del servicio de limpieza, no cabe hacer abstracción de las indicadas condiciones del

servicio y circunstancias del lugar. En consecuencia, el estándar no debe situarse en

un servicio que tras la limpieza con agua a presión conlleve el secado inmediato de

las zonas afectadas, lo cual es imposible, y se aleja de los criterios expuestos para su

definición que lo sitúan dentro de lo factible, razonable y posible económicamente

para la Administración.

49. Además, siendo la reclamante vecina de la zona y conociéndose por los vecinos,

como se desprende de la testifical, que esas limpiezas se efectúan con periodicidad y

de la forma acaecida ese día, resulta razonable exigir a los vecinos una prudencia y

un cuidado en el transitar superior al que debe observarse con carácter general en la

misma zona cuando no se encuentra afectada por una actividad como la que aquí

nos ocupa. Cuidado, que por otra parte, es el mismo que se exige en cualquier zona

mojada.

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50. En definitiva, aunque el suceso de su caída constituye un lamentable accidente, no

se aprecia en el expediente la concurrencia de un déficit en el estándar de

rendimiento de la prestación de servicio público de limpieza.

CONCLUSIÓN

No existe responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Arrasate en relación con la

solicitud de doña C.Z.A.

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DICTAMEN Nº: 56/2007

TÍTULO: Consulta 34/2007 sobre la reclamación de responsabilidad

patrimonial por los daños sufridos por doña C.Z.A. como consecuencia de una

caída en las escaleras exteriores del portal de su vivienda.

ANTECEDENTES

1. El Alcalde del Ayuntamiento de Arrasate, mediante oficio de 19 de marzo 2007 (con

entrada en la Comisión el 23 del mismo mes), remite a consulta la reclamación de

responsabilidad patrimonial formulada por doña C. Z. A. por las lesiones sufridas

como consecuencia de una caída en las escaleras que conectan el portal nº ? de la

calle ? con la acera.

2. La indemnización solicitada asciende a doce mil doscientos noventa y nueve euros

con noventa y cinco céntimos (12.299,95 ?)] que desglosa en los siguientes

conceptos: 198 días impeditivos, 9.707,94 ?; gastos médico-farmacéuticos, 1.216,11

?; 2 puntos de secuelas, 1.250,82 ?; 10% de factor de corrector, 125,08 ?.

3. El expediente remitido, además de escritos de comunicaciones y notificaciones,

consta de la siguiente documentación:

a) La solicitud, presentada el 4 de abril de 2006, a la que adjunta copia del informe

de alta del Hospital ?, parte de baja laboral y fotografía de la escalera.

b) Informe técnico municipal, de 26 de abril de 2006, del Departamento de Obras,

Servicios y Mantenimiento.

c) Acuerdo de la Junta de Gobierno Local, de 2 de mayo de 2006, por el que se

aprueba el dictamen de la Comisión de Obras, Servicios y Mantenimiento, y en

el que se acuerda dar traslado de su contenido a la interesada y a la empresa

adjudicataria de los trabajos que presuntamente causaron los daños (?), para

que en el plazo de 10 días realice las aportaciones que crea convenientes.

Asimismo, se acuerda dar traslado del expediente administrativo, con efectos

meramente informativos, a la entidad aseguradora con la que el Ayuntamiento

tiene contratada la póliza de seguro de responsabilidad civil.

d) Escrito de alegaciones de la empresa ?, presentado con fecha 24 de mayo de

2006.

e) Acuerdo de la Junta de Gobierno Local, de 5 de junio de 2006, por el que se

aprueba el dictamen de la Comisión de Obras, Servicios y Mantenimiento, y se

declara que el Ayuntamiento no se responsabiliza del accidente y manifiesta que

en el caso de existir algún tipo de responsabilidad ésta sería de la empresa ?,

con quien en su caso se debería tratar la cuestión de una posible indemnización

de daños y perjuicios.

f) Recurso de reposición presentado por doña C.Z.A., el 10 de julio de 2006, contra

el acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 5 de junio de 2006.

g) Escrito de doña C.Z.A., de 11 de julio de 2006, por el que se solicita que se una

al recurso de reposición, copia de 4 fotografías del lugar de los hechos y la

escritura de poder general para pleitos otorgada a favor de don I.U.S.

h) Acuerdo de la Junta de Gobierno Local, de 17 de julio de 2006, por el que se

aprueba el dictamen de la Comisión de Obras, Servicios y Mantenimiento, y se

estima el recurso de reposición, se deja sin efecto el acuerdo adoptado con

fecha 5 de junio de 2006, se incoa expediente de responsabilidad patrimonial y

se da traslado del expediente, con efectos meramente informativos, a la entidad

aseguradora.

i) Resolución de la Alcaldía, de 28 de agosto de 2006, por la que se concede a la

interesada plazo de 15 días para que concrete los medios de prueba de que

pretende valerse, y se nombra instructor y secretario.

j) Escrito de la interesada, de fecha 15 de septiembre de 2006, por el que solicita,

de momento y hasta el alta definitiva, prueba documental, testifical y pericial.

k) Acuerdo de la Junta de Gobierno Local, de 2 de octubre de 2006, por el que se

aprueba el dictamen de la Comisión de Obras, Servicios y Mantenimiento, y se

rechaza la prueba documental fotográfica y médica por innecesarias, al estar ya

incorporadas al expediente; y se rechaza la testifical del marido. Asimismo, se

aceptan las otras cuatro testificales y la testifical pericial del especialista en

valoración corporal, acordando tomarles declaración.

l) Testificales practicadas.

m) Escrito de la interesada, de 4 de diciembre de 2006, por el que se cuantifican los

daños; se propone, a la vista de la declaración de doña T.M.R., prueba testifical

de doña G.G.V. y documental referente a un informe de la Comisaría de la

Ertzaintza de Bergara; y se aporta informe médico, informe del fisioterapeuta,

partes de confirmación y de alta, y gastos médico-farmacéuticos.

n) Informe técnico municipal, de 9 de febrero de 2007, del Departamento de Obras,

Servicios y Mantenimiento, cuyo objeto es informar la propuesta de resolución

del expediente. En el mismo se propone desestimar la reclamación al no quedar

probado el nexo causal.

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o) Propuesta de resolución, de 9 de marzo de 2007, de la Comisión de Obras,

Servicios y Mantenimiento.

4. A la vista del contenido del expediente, con fecha 2 de abril de 2007, el Presidente de

la Comisión solicita la acreditación de la cumplimentación del trámite de audiencia.

De igual modo, se le requiere la aportación de copia de los gastos médicofarmacéuticos

que la interesada dice que anexa a su escrito de 4 de diciembre de

2006, informe de la Comisaría de la Ertzaintza de Bergara, y documentación referente

a la práctica de la prueba testifical-pericial que fue admitida por Acuerdo de la Junta

de Gobierno Local de 2 de octubre de 2006.

5. El 17 de abril de 2007 tiene entrada en esta Comisión la siguiente documentación:

- Escrito de remisión a la reclamante del contenido de la Providencia de la

Alcaldía de 30 de enero de 2007, por la que se inicia el trámite de audiencia y

se le concede plazo de 10 días para formular alegaciones y presentar los

documentos y justificantes que estime pertinentes. Asimismo, en dicha

Providencia se resuelve dar traslado a la interesada de una relación de

documentos obrantes en el procedimiento.

- Informe médico e informe fisioterapéutico.

- Copias de gastos médicos.

- Citación de F.R.R. y G.G.V., así como del abogado de la reclamante, para la

práctica de la testifical propuesta.

- Informe de la Comisaría de la Ertzaintza de Bergara.

- Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 2 de octubre de 2006.

CONSIDERACIONES

I. INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN.

6. De acuerdo con el artículo 3.1 k) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, el presente dictamen se emite con carácter

preceptivo, al tratarse de una reclamación de responsabilidad patrimonial de un

Ayuntamiento de la Comunidad Autónoma del País Vasco, siendo la cantidad

reclamada superior a 6.000 euros.

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II. RELATO DE HECHOS.

7. Tomando en consideración la instrucción practicada, son relevantes para la

resolución del supuesto planteado las siguientes circunstancias fácticas.

8. El día 25 de marzo de 2006 la reclamante sufrió una caída en las escaleras que

conectan el portal nº ? de la calle ? de Arrasate con la acera de la calle.

9. Como consecuencia de la caída fue trasladada al Hospital ? donde se le diagnosticó

policontusiones y traumatismo craneoencefálico sin pérdida de conocimiento. El

mismo día se le da el alta hospitalaria, con tratamiento por si tiene dolor, y se

recomienda observación y control por su médico de familia.

10. Con fecha 3 de abril de 2006 acude a la consulta de un traumatólogo donde se le

diagnostica contractura cervical y al día siguiente inicia tratamiento rehabilitador hasta

el 6 de octubre. El día 9 de octubre de 2006 es dada de alta con discretas molestias

que no precisan tratamiento específico.

III. APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL:

A) Análisis del procedimiento:

11. Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el Título X

de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJPAC) y el Real

Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los

Procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones

Públicas (en adelante, el Reglamento).

12. La reclamación ha sido presentada por persona legitimada dentro del plazo legal

establecido (art. 142. 5 LRJPAC), ya que los hechos se produjeron el día 25 de

marzo de 2006 y la reclamación se registra en el Ayuntamiento el 4 de abril de 2006,

y ello aún sin considerar la fecha de curación y determinación del alcance de las

secuelas, que la LRJPAC permite tener en cuenta al objeto de realizar el cómputo del

plazo.

13. El análisis del expediente a la luz del contenido de los artículos 6, 7, 9, 10 y 11 del

Reglamento permite hacer las siguientes consideraciones respecto al iter

procedimental seguido.

14. De acuerdo con el artículo 42.4 párrafo segundo de la LRJPAC, la Administración

debería haber indicado al reclamante, en comunicación dirigida al efecto dentro de

los diez días siguientes a la recepción de la solicitud, el plazo para dictar la resolución

y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo, pues aunque el

Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial no

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explicita dicha obligación, el artículo 42.4 se aplica a todos los procedimientos

administrativos, sin excepción. Su omisión -que no entendemos tenga la

trascendencia necesaria como para invalidar el procedimiento seguido- sí es

destacable, pues supone el olvido de un trámite previsto por la Ley en garantía de los

derechos de los ciudadanos, a cuya mejor protección atiende el precepto citado.

15. El informe del servicio relacionado con el funcionamiento que ha ocasionado la

alegada lesión indemnizable señala que el servicio de limpieza viaria lo presta la

empresa CESPA, S.A., por lo que formalmente no se ha cumplimentado lo dispuesto

en el artículo 10 del Reglamento citado, ya que dicho informe tiene por objeto ilustrar

al órgano decisorio sobre el funcionamiento del servicio, así como aportar nuevos

datos al expediente o comprobar los ya existentes en el mismo. No obstante, el

informe de la contratista permite considerar, materialmente, que ha informado el

servicio a cuyo funcionamiento se imputa la presunta lesión indemnizable.

16. Así, el expediente remitido acredita el traslado de la reclamación a la empresa

contratista, la cual efectúa alegaciones. Sin embargo, no consta la puesta a

disposición de la empresa de todo lo actuado para alegar cuanto estime por

conveniente en el trámite de audiencia.

17. Si bien es cierto que a la ausencia de dicho trámite no puede aplicársele con

automatismo la calificación de vicio de nulidad radical (por ser éstos de carácter

excepcional e interpretación restrictiva), sí ha de estarse siempre a la posible

causación de indefensión, con el sentido material y dinámico que para ésta reclama

la jurisprudencia y que exige atender cuidadosamente a las circunstancias del caso.

18. En el que ahora se somete a nuestra consideración, la Comisión estima que no

procede acordar la devolución del expediente para la práctica de la audiencia, pues,

como más adelante analizaremos, no existe responsabilidad de la contratista y,

además, la empresa ha tenido la oportunidad de ser oída en el procedimiento.

19. Por otra parte, se han practicado las pruebas propuestas por la reclamante, en tanto

que no eran manifiestamente improcedentes o innecesarias.

20. A continuación, se ha cumplimentado el trámite de audiencia con la reclamante, de

conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento.

21. Cabe señalar que el trámite de audiencia debe practicarse sobre la totalidad del

expediente tramitado, una vez instruido el procedimiento e inmediatamente antes de

redactar la propuesta de resolución, trámite que no se ha cumplimentado en relación

con el informe técnico del Departamento de Obras, Servicios y Mantenimiento de 9

de febrero de 2007.

22. No obstante, esta Comisión considera que no procede acordar la devolución del

expediente para la práctica de la audiencia en ese punto, pues no se aprecia una

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verdadera indefensión material, puesto que el informe, más que un informe técnico,

es en realidad una prepropuesta de resolución que posteriormente asume la

Comisión de Obras, Servicios y Mantenimiento.

23. Debe señalarse, por otra parte, que el expediente se somete a esta Comisión

superado ya el plazo legal de los seis meses establecido para resolver y notificar la

solicitud (artículo 13.3 del Reglamento). Ello no obstante, como viene señalando la

Comisión en sus dictámenes, procede continuar con el procedimiento ya que tal

circunstancia no exime a la Administración del deber de dictar una resolución expresa

(art. 42.1 LRJPAC) y, tratándose de un silencio desestimatorio, no existe vinculación

alguna al sentido del mismo (art. 142. 7 LRJPAC).

B) Análisis del fondo:

24. El régimen de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas tiene su

fundamento específico en el art. 106.2 CE que establece que los particulares, en los

términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión

que sufran en sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza mayor, siempre que

la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

25. Dicho régimen se encuentra hoy contemplado en los arts. 139 y siguientes de la

LRJPAC y, según constante doctrina jurisprudencial, son requisitos exigidos para

apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial: la efectividad del daño o

perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o

grupo de personas; que el daño o lesión sufrido sea consecuencia del funcionamiento

normal o anormal ?es indiferente la calificación- de los servicios públicos, sin

intervención de elementos extraños que puedan alterar el curso causal; la

inexistencia de fuerza mayor; y, finalmente, que el reclamante no tenga el deber

jurídico de soportar el daño por su propia conducta. Teniendo en cuenta que «el

carácter fortuito del hecho causante de una lesión no excluye la responsabilidad

patrimonial» (STS de 1 de diciembre de 1989).

26. En cuanto a la noción de servicio público a los fines del art. 106.2 CE, la

jurisprudencia viene considerando como tal toda actuación, gestión, actividad o

tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o

pasividad con resultado lesivo.

27. Atendido el ámbito público al que se remite el análisis del supuesto sometido a

dictamen, para centrar adecuadamente nuestro examen, resta señalar que los

municipios ostentan competencias en materia de servicios de limpieza viaria [arts.

25.2.l) y 26.1.a) LBRL], a fin de garantizar unas objetivas condiciones de limpieza,

higiene y salubridad en los espacios públicos del municipio.

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28. En este supuesto han quedado acreditadas la realidad y certeza del hecho lesivo

causante de los daños y estos mismos. Cabe apreciar, en efecto, un daño efectivo,

consistente en las lesiones que sufrió la reclamante y que a su vez le ocasionaron

unos perjuicios evaluables económicamente e individualizados.

29. La cuestión que se plantea, en realidad, es la consistente en determinar si ese daño

ha sido o no consecuencia del funcionamiento normal o anormal del servicio público

en una relación de causa a efecto, presupuesto imprescindible para el reconocimiento

de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

30. La reclamante afirma que la caída se produjo al resbalar en las escaleras de acceso

al portal después de que la brigada de limpieza mojara los escalones con el agua. La

propuesta de resolución, en cambio, señala que no se ha acreditado que la caída se

produjera por el agua del servicio de limpieza viaria, pudiendo haberse generado ésta

por cualquier otra causa, e incluso generarse la caída por causas diferentes a las

expuestas. Afirmaciones que efectúa la Administración sin acordar la práctica de

prueba alguna que pudiera hacer dudar razonablemente de la verosimilitud de la

versión de la reclamante.

31. La Comisión estima que lo instruido en el expediente acredita de forma razonable que

la caída se produjo en el lugar indicado por la reclamante y que las escaleras estaban

mojadas.

32. Considera a estos efectos, que la versión de aquélla resulta corroborada por las

testificales practicadas que aseguran que ese día y en esa calle se efectuó la

limpieza de la acera y el bordillo mediante el sistema de mangueo a presión, y que el

suelo estaba mojado. Teniendo especial relevancia la declaración de la testigo que

ayudó a la interesada, ya que pudo comprobar el estado de las escaleras en el

momento de la caída, así como la limpieza de la zona por parte del empleado de ?

33. No obstante, y siguiendo la doctrina jurisprudencial, para poder imputar el daño al

funcionamiento del servicio público, la relación de causalidad exige una prestación

del servicio con deficiencias relevantes capaces de provocar la lesión que se

reclama.

34. En efecto, en estos casos, el daño sólo resultará imputable al servicio público

concernido de apreciarse un funcionamiento anormal, ya que si éste fuera normal no

se incorporará al proceso causal o, desde otra perspectiva, podrá afirmarse que el

particular tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, al haberse producido éste por

su conducta en el ámbito o con ocasión del funcionamiento del servicio público, pero

no como consecuencia de éste.

35. La Comisión ha recordado que el sistema de responsabilidad patrimonial de las

administraciones públicas no es un sistema de seguro a todo riesgo. Tal como ha

señalado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, ?la prestación por la Administración de

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un determinado servicio y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para

su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las

Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos

con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que

pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario, se

transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento

jurídico (STS 13-9-2002, RA 8648;STS 5-6-1998, RA 5169;?)?

36. De este modo, no toda incidencia lesiva es fuente de responsabilidad patrimonial de

la Administración, y no lo será ?en los supuestos en que el daño se produzca a pesar de

que el servicio haya funcionado de acuerdo con lo razonablemente exigible atendiendo a las

circunstancias del caso y la situación jurídica, social, económica y tecnológica del momento,

pues en tales supuestos hay que entender que o bien el daño no es objetivamente imputable al

funcionamiento del servicio (?) o bien que el daño no es antijurídico? (DCJA 2/2005 y

35/2006, entre otros muchos).

37. Por tanto, en el examen obligado del requisito del nexo causal hay que tener en

cuenta las normas positivas que disciplinan la concreta actividad pública (si es que

existen), pero también ha de atenderse al deber de diligencia que razonablemente

requiera la concreta prestación de cada servicio, a la luz de los estándares mínimos

de seguridad socialmente establecidos respecto de dicho servicio.

38. La Comisión ha dicho que, cuando no existen normas precisas sobre los concretos

deberes de la Administración, ni existen estándares de funcionamiento del servicio

normativamente fijados, es la noción del estándar social la que debe ser utilizada

para dilucidar el tipo de funcionamiento ?normal o anormal- del servicio.

39. Al no existir normas precisas sobre los concretos deberes de la Administración en

supuestos como el que examinamos, ni existir estándares de funcionamiento del

servicio normativamente fijados, es la noción del estándar social la que debe ser

utilizada.

40. Esta Comisión ha advertido de la gran dificultad que entraña la definición casuística

del estándar de funcionamiento, si bien ha avanzado algunas pautas orientativas que,

en enumeración sintética, cabe condensar en los siguientes tres criterios.

41. En primer lugar, el estándar social no puede establecerse al margen de la valoración

de los recursos económicos que la prestación del servicio conforme a aquél

conllevaría (un estándar elevado puede hacer inviable el servicio).

42. En segundo lugar, el estándar no puede definirse a partir de lo deseable, sino en

atención a lo razonablemente posible ?criterio que veda su delimitación, a partir del

daño sufrido aunque éste sea grave?.

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43. Y, en tercer lugar ?como criterio de cierre-, el estándar ha de construirse sobre el test

de razonabilidad, aplicado en consideración a la naturaleza del servicio y las

circunstancias que presente el caso.

44. Así, centrada la cuestión, como ya hemos indicado, el caso nos enfrenta a la

determinación del estándar y de los contornos que debe alcanzar la exigencia de

prestación del servicio de limpieza viaria, en el que se ve comprometida la salubridad

pública.

45. Para ello, hemos de tener en cuenta que la prestación del servicio de limpieza viaria

contratada por el Ayuntamiento, entre otras formas, se efectúa mediante el barrido

mecánico o manual de los espacios públicos exteriores del municipio, y, además,

para asegurar una limpieza en profundidad, mediante el lanzamiento de agua a

presión con mangueras, de modo que se van desplazando los residuos hacia los

bordillos, en el caso de las aceras, para posteriormente ser retirados.

46. De igual forma, hemos de tener en cuenta que la limpieza mediante agua a presión

no es una práctica rara, poco habitual o desaconsejable, sino que su utilización se

encuentra ampliamente extendida en la mayoría de las ciudades y localidades,

reconociéndose como instrumento eficaz para efectuar una limpieza en profundidad.

47. En este marco, y admitida su utilización, también debe admitirse como consustancial

a su práctica el hecho de que se produzcan salpicaduras en zonas colindantes a las

que son objeto de limpieza, más aún si tenemos en cuenta que se trata de las

escaleras de un portal situado en una calle en pendiente y cuya escalera final tiene

una parte a ras de la acera.

48. Por ello, a los efectos de definir el estándar exigible y, a su través, el funcionamiento

del servicio de limpieza, no cabe hacer abstracción de las indicadas condiciones del

servicio y circunstancias del lugar. En consecuencia, el estándar no debe situarse en

un servicio que tras la limpieza con agua a presión conlleve el secado inmediato de

las zonas afectadas, lo cual es imposible, y se aleja de los criterios expuestos para su

definición que lo sitúan dentro de lo factible, razonable y posible económicamente

para la Administración.

49. Además, siendo la reclamante vecina de la zona y conociéndose por los vecinos,

como se desprende de la testifical, que esas limpiezas se efectúan con periodicidad y

de la forma acaecida ese día, resulta razonable exigir a los vecinos una prudencia y

un cuidado en el transitar superior al que debe observarse con carácter general en la

misma zona cuando no se encuentra afectada por una actividad como la que aquí

nos ocupa. Cuidado, que por otra parte, es el mismo que se exige en cualquier zona

mojada.

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50. En definitiva, aunque el suceso de su caída constituye un lamentable accidente, no

se aprecia en el expediente la concurrencia de un déficit en el estándar de

rendimiento de la prestación de servicio público de limpieza.

CONCLUSIÓN

No existe responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Arrasate en relación con la

solicitud de doña C.Z.A.

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