Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 038/2014 de 26 de febrero de 2014

Cuestión

Proyecto de Decreto de segunda modificación del Decreto 175/2007, de 16 de octubre, por el que se establece el currículo de la Educación Básica y se implanta en la Comunidad Autónoma del País Vasco

Contestacion

DICTAMEN Nº: 38/2014

TÍTULO: Proyecto de Decreto de segunda modificación del Decreto 175/2007, de

16 de octubre, por el que se establece el currículo de la Educación Básica y se

implanta en la Comunidad Autónoma del País Vasco

ANTECEDENTES

1. Por Orden de 12 de febrero de 2014, de la Consejera de Educación, Política

Lingüística y Cultura, se solicita, para su tramitación urgente, el dictamen de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi acerca del proyecto de decreto señalado

en el encabezamiento, que tuvo entrada en esta Comisión el día siguiente.

2. Por Resolución del Presidente de la Comisión, de 17 de febrero de 2014, se

declara la urgencia de la consulta, en atención a los motivos expuestos por el

órgano consultante, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 9.1 d), 22 y

26 de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de

Euskadi.

3. El expediente remitido comprende, además de la orden acordando la consulta, la

siguiente documentación:

a) Orden de 5 de febrero de 2014, de la Consejera de Educación, Política

Lingüística y Cultura, por la que se inicia el procedimiento de elaboración.

b) Informe de impacto en función del género, de 6 de febrero de 2014.

c) Memoria de ausencia de contenido económico, de 6 de febrero de 2014.

d) Memoria justificativa, de 6 de febrero de 2014.

e) Primer borrador, de 6 de febrero de 2014.

f) Orden de 6 de febrero de 2014, de la Consejera de Educación, Política

Lingüística y Cultura, de aprobación previa.

g) Informe jurídico, de 6 de febrero de 2014.

h) Memoria justificativa de los cambios introducidos en la primera versión del

proyecto, de 10 de febrero de 2014.

i) Memoria justificativa de la petición de dictamen con carácter de urgencia del

proyecto.

j) Versión del proyecto para informe.

4. Con fecha 20 de febrero de 2014 se ha recibido documentación complementaria

consistente en:

a) Informe de la Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones

Públicas, de 12 de febrero de 2014.

b) Informe de Lanbide-Servicio Vasco de Empleo, de 13 de febrero de 2014.

c) Informe de Emakunde-Instituto vasco de la Mujer, de 14 de febrero de 2014.

d) Informe de la Oficina de Control Económico, de 18 de febrero de 2014

e) Memoria justificativa de los cambios introducidos en la versión definitiva del

proyecto, de 20 de febrero de 2014.

f) Versión definitiva del proyecto.

DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE DECRETO

5. El proyecto de Decreto de segunda modificación del Decreto 175/2007, de 16 de

octubre, por el que se establece el currículo de la Educación Básica y se implanta

en la Comunidad Autónoma del País Vasco, consta de un único artículo, una

disposición transitoria y una final.

6. En la parte expositiva del proyecto son dos los argumentos que justifican su

dictado. Por un lado, los buenos resultados logrados con los Programas de

Cualificación Profesional Inicial (PCPI) y, por otro lado, la dificultad de promover

las modificaciones normativas que hagan posible la implantación de la Formación

Profesional Básica para el comienzo del curso 2014-2015, debiéndose encontrar

una fórmula transitoria para dar respuesta a las necesidades del alumnado que

está en riesgo de abandono.

7. Posteriormente se refiere a la singularidad de la realidad educativa vasca, la

estrategia ?Europa 2020? de la Comisión Europea, y la insuficiencia de la

cualificación profesional de nivel 1 para satisfacer la demanda de empleo, al

tiempo en que se subraya la importancia de que los alumnos que cursen el nuevo

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programa que se instaura obtengan el título de Graduado en Educación

Secundaria Obligatoria.

8. En el artículo único se añade un nuevo artículo 30 bis dedicado a los Programas

de Formación Transitoria Integrada (en adelante, PFTI) que, según su apartado 1,

tienen la finalidad de favorecer la inserción social, educativa y laboral de los

jóvenes.

9. Los apartados 2 y 3 establecen los destinatarios de tales programas, y el

apartado 4 prescribe que tendrán una duración de 2.100 horas repartidas en dos

cursos, que se impartirán en centros autorizados y el alumnado podrá repetir una

vez cada uno de los cursos. Los PFTI deberán responder a un perfil profesional,

a tenor del apartado 5. Los apartados 6 y 7 distinguen los módulos específicos y

los módulos formativos que habrán de cursar los alumnos, los primeros

destinados a desarrollar las competencias del perfil profesional, con una fase de

prácticas en los centros de trabajo, mientras que los segundos garantizarán la

adquisición de las competencias del aprendizaje permanente, posibilitarán el

desarrollo de las competencias básicas, favorecerán la transición desde el

sistema educativo al mundo laboral y la obtención del título de Graduado en

Educación Secundaria Obligatoria.

10. El apartado 8 contempla los bloques comunes de contenidos que integran los

módulos formativos y el apartado 9 dispone que los centros autorizados podrán

organizar los bloques comunes en torno a tres ámbitos: ámbito de comunicación,

ámbito social y ámbito científico-tecnológico, incluyendo las enseñanzas que

favorezcan la obtención del título de Graduado en educación secundaria

obligatoria.

11. El apartado 10 determina que las competencias profesionales adquiridas tras la

superación de los módulos formativos podrán ser reconocidas y acreditadas a

través del procedimiento de evaluación, acreditación y reconocimiento de las

competencias profesionales adquiridas a través de vías no formales de

formación. El apartado 11 habilita a la titular del Departamento de Educación,

Política Lingüística y Cultura para que dicte las instrucciones oportunas para la

coordinación entre los centros autorizados de PFTI y los centros autorizados para

la impartición de enseñanzas de personas adultas, con la finalidad de que el

alumnado que haya superado los objetivos de la ESO pueda obtener el título de

Graduado en Educación Secundaria Obligatoria. El apartado 12 finalmente prevé

que quienes no obtengan el título de Graduado en Educación Secundaria

Obligatoria puedan realizar un curso de formación específico para el acceso a

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ciclos formativos de grado medio, si tienen 17 años cumplidos en el año de

finalización del curso.

12. La disposición transitoria autoriza a los centros que han impartido PCPI la

impartición de los PFTI en el curso 2014-2015, en los perfiles profesionales que

se correspondan con los PCPI que hayan impartido con anterioridad.

13. La disposición final señala que entrará en vigor el día siguiente al de su

publicación en el BOPV.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

14. El presente dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo establecido

en el artículo 3.1.d) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión

Jurídica Asesora de Euskadi, al tratarse de un proyecto de disposición

reglamentaria que se dicta en ejercicio de las competencias autonómicas de

desarrollo de la legislación estatal.

15. También justifica su intervención lo previsto en el artículo 3.1.c) de la misma ley,

dado que el proyecto ejecuta la normativa autonómica contenida, básicamente,

en los artículos 5 a) y 49 de la Ley 1/1993, de 19 de febrero, de la escuela pública

vasca (en adelante, LEPV).

CONSIDERACIONES

I PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN

16. El procedimiento de elaboración ha de cumplimentarse siguiendo las pautas que

establece al efecto la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de

elaboración de las disposiciones de carácter general (en adelante, LPEDG).

17. En este caso, consta la Orden de 5 de febrero de 2014, de la Consejera de

Educación, Política Lingüística y Cultura, que da inicio al procedimiento de

elaboración; así como la Orden de 6 de febrero de 2014, de la Consejera de

Educación, Política Lingüística y Cultura, de aprobación previa del proyecto y de

continuación del procedimiento.

18. El expediente incluye una memoria justificativa de la Directora de Innovación

Educativa, en la que se expone las razones que han motivado la iniciativa

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proyectada, y se ofrecen datos sobre los centros, profesores y alumnos que han

cursado los PCPI y los resultados favorables obtenidos.

19. En cuanto a la valoración económica, únicamente figura una memoria (de 6 de

febrero de 2014) que se limita a consignar que el futuro decreto ?no conllevará

contenido económico?.

20. Por su parte, el informe de la Oficina de Control Económico, de fecha 18 de

febrero de 2014, constata ?la ausencia de incidencia presupuestaria directa para esta

Administración? derivada del proyecto de decreto.

21. La importancia económica de estas enseñanzas queda de manifiesto cuando la

memoria justificativa cifra en casi 28 millones de euros la cantidad presupuestada

para atender la financiación de los 69 centros que impartían las enseñanzas de

PCPI y que seguirán, conforme a lo pretendido por el proyecto, impartiendo los

nuevos Programas de Formación Transitoria Integrada.

22. Por otro lado, el artículo 8 LPEDG establece los criterios conforme a los cuales ha

de otorgarse audiencia y someter a información pública la elaboración de

disposiciones de carácter general.

23. En este caso, es preciso valorar que el legislador ha creado un órgano de

participación en el que están representados aquellos interesados más

directamente afectados por la ordenación en materia educativa, lo que permite

entender debidamente cumplimentado el trámite si el proyecto ha quedado

sometido a su dictamen.

24. De acuerdo con el artículo 14, letras a) y b), de la Ley 13/1988, el Consejo

Escolar, debe ser preceptivamente consultado en los asuntos relativos a la

programación general de la enseñanza, así como en relación con los

anteproyectos de leyes y proyectos de disposiciones generales que afecten al

ejercicio efectivo del derecho a la educación, a la libertad de enseñanza y al

cumplimiento de las obligaciones que a los poderes públicos impone el artículo 27

de la Constitución (CE).

25. No consta en la documentación remitida que se haya recabado dicha consulta, si

bien, en la memoria sucinta con la que se cierra el procedimiento se consigna que

con fecha 18 de febrero de 2014, la Comisión Permanente del Consejo Escolar

de Euskadi ha presentado la ponencia en relación al proyecto, en la que valora

positivamente la labor realizada hasta la actualidad por los PCPI y muestra su

acuerdo con la iniciativa.

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26. Se ha elaborado el Informe de impacto en función del género, de acuerdo con las

directrices para su realización aprobadas por el Consejo de Gobierno en su

sesión de 21 de agosto de 2012, así como el informe de Emakunde ?Instituto

Vasco de la Mujer a que se refiere el artículo 21 de la Ley 4/2005, de 18 de

febrero, para la igualdad de mujeres y hombres (LIMH), en el que se señala que

podría considerarse exento en base al apartado 2.1.d) de la Directriz primera.

27. También ha informado la Dirección de Normalización Lingüística de las

Administraciones Públicas, del Departamento de Cultura, desde la doble

perspectiva del cumplimiento de la normativa lingüística y de su incidencia en la

normalización del uso del euskera.

28. En orden a la valoración jurídica, consta el informe jurídico elaborado por la

Dirección de Régimen Jurídico y Servicios del Departamento de Educación,

Política Lingüística y Cultura.

29. Ha sido remitido el proyecto a Lanbide-Servicio Vasco de Empleo, a la vista de

las competencias que en materia de certificados de profesionalidad tiene

atribuidas, que ha propuesto una redacción alternativa al apartado 10 del nuevo

artículo 30 bis.

30. Finalmente, se incorpora al expediente la memoria sucinta de todo el

procedimiento, prevista en el artículo 10.2 LPEDG. En dicha memoria se reseñan

correctamente los antecedentes, los trámites practicados y su resultado y las

modificaciones en el texto del proyecto de decreto para adecuarlo a las

observaciones y sugerencias de los diferentes informes evacuados.

31. En base a todo lo anterior, la Comisión estima que, si bien el procedimiento de

elaboración del proyecto de decreto sometido a consulta se ha ajustado en líneas

generales a las previsiones contenidas en la LPEDG, resulta obligada, antes de

su elevación al Consejo de Gobierno, la previa incorporación del dictamen que

sobre el proyecto debe emitir el Consejo Escolar de Euskadi.

II ASPECTOS COMPETENCIALES

32. Después de un considerable lapso de tiempo (unos diez años), el Tribunal

Constitucional ha resuelto los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por

diversas comunidades autónomas contra la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio,

de las cualificaciones y de la formación profesional (LOCFP), y la Ley Orgánica

10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación (LOCE).

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33. La demora ha provocado que la LOCE ya estuviera derogada por la Ley Orgánica

2/2006, de 3 de mayo, de educación (LOE), si bien ello no ha impedido que

analizara las tachas de inconstitucionalidad formuladas contra dicha ley,

formulando consideraciones sobre la distribución competencial Estadocomunidades

autónomas en materia educativa que, sin duda, resultan de interés.

34. Las sentencias dictadas son las SSTC 111/2012, de 24 de mayo (sobre la

LOCFP), 184/2012, de 17 de octubre, y 212/2012, 213/2012 y 214/2012, todas

ellas de 14 de noviembre (sobre la LOCE).

35. También han versado sobre la materia otra serie de sentencias dictadas en

conflictos positivos de competencia, interpuestos contra reglamentos aprobados

por el Estado que regulan enseñanzas del sistema educativo. Son las STC

15/2013, de 31 de enero (sobre el Real Decreto 830/2003, de 27 de junio, por el

que se establecen las enseñanzas comunes de la Educación Primaria), 24/2013,

de 31 de enero (sobre el Real Decreto 1631/2006, de 15 de diciembre, por el que

se establecen las enseñanzas mínimas correspondientes a la educación

secundaria obligatoria), 25/2013, de 31 de enero (sobre el Real Decreto

1538/2006, de 15 de diciembre, por el que se establece la ordenación general de

la formación profesional del sistema educativo), 48/2013, de 28 de febrero (sobre

el Real Decreto 831/2003, de 27 de junio, por el que se establece la ordenación

general y las enseñanzas comunes de la educación secundaria obligatoria), la

2/2014, de 16 de enero (sobre el Real Decreto 832/2003, de 27 de junio, por el

que se establecen las enseñanzas comunes del bachillerato) la muy reciente

(todavía sin numerar) de 13 de febrero de 2014 (sobre el Real Decreto

1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el contrato para la

formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación profesional

dual).

36. Puede decirse que las sentencias, antes del análisis concreto de los preceptos

impugnados, realizan un encuadre competencial de la materia coincidente.

Teniendo en cuenta que están implicados en la regulación un ciclo de formación

profesional (el ciclo básico que crea la LOMCE) y los programas de cualificación

profesional inicial (que suprime la LOMCE), acudiremos sobre todo a la STC

184/2012, que es la primera que se pronuncia sobre la LOCE, las SSTC 111/2012

y 25/2013, que se centran en la ordenación de la formación profesional, y la STC

24/2013, que enjuicia, en particular, la constitucionalidad de dos de los apartados

del artículo 14 y la disposición adicional primera del Real Decreto 1631/2006,

dedicados a los PCPI y la educación de personas adultas, respectivamente.

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37. Como es sabido, la amplia competencia en materia de enseñanza que atribuye al

País Vasco el artículo 16 del Estatuto de Autonomía (EAPV), que encuentra su

fuente primigenia según el precepto estatutario en la disposición adicional 1ª CE,

en toda su extensión, niveles, grados, modalidades y especialidad, ha de

ejercerse ?sin perjuicio del artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo

desarrollen, de las facultades que atribuye al Estado el artículo 149.1.30 de la misma y de la

alta inspección necesaria para su cumplimiento y garantía?.

38. Han sido las facultades que atribuye el artículo 149.1.30 CE las que han ocupado

al Tribunal Constitucional, y conforme a una doctrina plenamente consolidada,

atribuye al Estado dos competencias diferenciadas que presentan un distinto

alcance.

39. En primer lugar, le reconoce competencia exclusiva para la ?regulación de las

condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales?,

mientras que, en segundo lugar, le asigna competencia sobre las ?normas básicas

para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las

obligaciones de los poderes públicos en esta materia?.

40. La primera de esas competencias comprende la de ?establecer los títulos

correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades, con valor

habilitante tanto desde el punto de vista académico como para el ejercicio de las profesiones

tituladas, es decir, aquellas cuyo ejercicio exige un título (ad ex : Graduado Escolar, Bachiller,

Diplomado, Arquitecto Técnico o Ingeniero Técnico en la especialidad correspondiente,

Licenciado, Arquitecto, Ingeniero, Doctor), así como comprende también la competencia para

expedir los títulos correspondientes y para homologar los que no sean expedidos por el

Estado? (STC 42/1981, de 22 de diciembre, F. 3, reiterado en la STC 122/1989, de

6 de julio, F.3). En todo caso, la extensión de esta competencia estatal exclusiva,

que supone la reserva al Estado de toda la función normativa en relación con

dicho sector (STC 77/1985, de 27 de junio, F. 15), determina que las

comunidades autónomas sólo puedan asumir competencias ejecutivas en

relación con esta materia (así, en la STC 111/2012, de 24 de mayo, F. 5).?

41. Por otra parte, corresponde también al Estado, en virtud del art. 149.1.30 CE, la

competencia para dictar las normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE, que

debe entenderse en el sentido de que incumbe al Estado ?la función de definir los

principios normativos y generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en tal

art. 27 de la CE? (STC 77/1985, de 27 de junio, F. 15). Resulta pertinente recordar

que el derecho a la educación incorpora un contenido primario de derecho de

libertad, a partir del cual se debe entender el mandato prestacional a los poderes

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públicos encaminado a promover las condiciones para que esa libertad sea real y

efectiva (art. 9.2 CE) ( SSTC 86/1985, de 10 de julio, F. 3; y 337/1994, de 23 de

diciembre, F. 9), y que su ejercicio ha de tener lugar en el marco de un sistema

educativo cuyos elementos definidores son determinados por los poderes

públicos, de modo que la educación constituye una actividad reglada (SSTC

337/1994, de 23 de diciembre, F. 9; y 134/1997, de 17 de julio, F. 4). En todo

caso, en la configuración de ese sistema educativo han de participar

necesariamente los niveles de gobierno estatal y autonómico, de acuerdo con sus

competencias? (STC 111/2012, F. 5).

42. Ahora bien, pese a esa delimitación en abstracto de las dos competencias, no

puede decirse que la incardinación de las normas dictadas por el Estado en cada

una de ellas resulte meridiana, pese a la importancia que se atribuye a la misma.

43. De las SSTC 111/2012 y 25/2013 se puede extraer la idea de que es precisa una

interpretación estricta de la primera de las competencias:

?la competencia estatal incluye el establecimiento de los títulos

correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades,

títulos que han de tener el mismo valor en toda España (STC 42/1981, de 22 de

diciembre, FF. 3 y 4), por lo cual, corresponde al Estado asegurar una formación

mínima común, estableciendo su contenido y la forma de acreditar los

conocimientos inherentes a la misma. Ahora bien, ello no ha de traducirse

necesariamente en la regulación completa de los requisitos y procedimientos de

evaluación, ?sino sólo de aquellos contenidos y criterios básicos que forman

parte de las enseñanzas mínimas, por lo que queda un margen a las

Comunidades Autónomas para desarrollar sus facultades normativas inherentes

a las competencias que ostentan en la materia? (FJ 10).

44. Sin embargo, la STC 184/2012 (al igual que las posteriores SSTC 212/2012,

213/2012 y 214/2012) parece abrigar una lectura más amplia y generosa de la

referida competencia estatal e, incluso, utilizar ambas competencias de forma

indistinta, al juzgar la constitucionalidad de los artículos 26.2 y 5 (itinerarios de la

ESO), 29.3 (requisitos para promocionar de curso en la ESO), 31.2 (requisitos

para la expedición del título de Graduado de ESO) y 37.1 (requisitos para obtener

el título de bachillerato entre los que se incluye la superación de una prueba

general) LOCE.

45. En particular, con respecto al artículo 31.2 LOCE (?para la obtención del título de

Graduado en Educación Secundaria Obligatoria se requerirá haber superado todas las

asignaturas de la etapa. Excepcionalmente se podrá obtener este título sin haber superado

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todas las asignaturas de la etapa, en las condiciones que el Gobierno establezca?) la

conclusión del Tribunal no admite dudas: ?atendiendo a su contenido, es claro que el

precepto impugnado se relaciona estrechamente con la competencia estatal en materia de

regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos

y profesionales, ámbito en el que la competencia normativa estatal es plena, como ya hemos

señalado con anterioridad?.

46. Asimismo, diremos que el Tribunal Constitucional ha admitido que normas de

rango reglamentario establezcan bases en el ámbito educativo (también STC

184/2012 y reiterado en las SSTC 212/2012, 213/2012 y 214/2012), pero siempre

y cuando se cumpla el doble requisito de la existencia de una habilitación legal y

de la inadecuación de la ley para regular una determinada materia en razón de su

naturaleza y características, en concreto, aquéllas ?que por su carácter organizatorio y

prestacional exigen una continua adecuación, siendo por ello justificado su tratamiento

reglamentario, y siempre, desde luego, dentro de los límites que la misma Ley impone? ( STC

77/1985, de 27 de junio F. 16).

47. De igual forma ha declarado en cuanto a la variabilidad de las bases estatales,

así en la STC 184/2012, con cita de sentencias anteriores, que es cierto que ?las

bases, por su propia esencia, tienen vocación de estabilidad, pero no lo es menos que también

hemos precisado que las bases pueden ser modificadas (así, en las SSTC 135/1992, de 5 de

octubre, F. 2; y 133/1997, de 16 de julio, F. 8, por referencia a las establecidas en el sector

financiero). De este modo no resulta ocioso recordar al respecto que, sin alterar el orden

constitucional y estatutario de distribución de competencias y con observancia de las garantías

de certidumbre jurídica necesarias para asegurar que las Comunidades Autónomas puedan

conocer cuál es el marco básico al que deben someter su competencia de desarrollo

legislativo, la concreción de lo básico corresponde realizarla en cada momento al legislador

estatal, quien, respetando aquel orden y estas garantías, goza de libertad para establecer con

carácter general las bases de una determinada materia, sin que su acción legislativa en este

extremo, plasmación de una legítima opción política, pueda ser fiscalizada por este Tribunal

Constitucional, que no es un juez de la oportunidad, salvo que traspase los límites que para

esa acción legislativa resulten del bloque de la constitucionalidad?.

48. Si hasta ahora hemos hecho una aproximación general del reparto en la materia,

nos interesa especialmente incidir en las consideraciones que sobre los PCPI y la

educación de personas adultas se vierten en la STC 24/2013.

49. Con respecto a los PCPI el Tribunal, tras insistir en que las enseñanzas mínimas

son el instrumento que cuenta el Estado para conseguir una formación común en

un determinado nivel de todos los escolares que haga posible la homologación

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del sistema educativo y garantice el cumplimiento de las obligaciones de los

poderes públicos en esta materia, sostiene que esta misma necesidad está

presente en el caso de los programas de cualificación profesional inicial y, en

concreto, de los módulos voluntarios que conducen a la obtención del título de

Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.

?Ciertamente, la regulación que ha hecho el legislador orgánico de los

programas de cualificación profesional con los que pretende no sólo que el

alumno adquiera las competencias básicas para continuar con los estudios sino,

además, que obtenga una cualificación profesional, es de menor densidad para

los módulos voluntarios, aun cuando conducen a la obtención de un mismo

título académico, que para el itinerario normal de la educación secundaria

obligatoria, de lo que constituye una buena prueba su organización modular y

no por cursos, lo que ha desembocado en una mayor libertad de las

Comunidades Autónomas para diseñar el currículo. Pero estas especiales

necesidades metodológicas justifican que no exista coincidencia entre las

enseñanzas mínimas establecidas para el itinerario normal y los módulos

voluntarios pero no así su supresión?.

50. Una vez establecida la competencia estatal, se detiene a juzgar si los apartados

impugnados del artículo 14 del Real Decreto 1631/2006, en los que se vienen a

establecer los tres ámbitos en torno a los que se organizan los módulos

voluntarios y prevén la aplicación de los aspectos básicos del currículo (anexo II),

se ajustan a la citada competencia, concluyendo que:

?Por su finalidad, forma parte de las enseñanzas mínimas el establecimiento de

los ámbitos en los que pueden ofertarse los módulos voluntarios lo que, a su

vez, determina las materias y contenidos mínimos que deben cursarse pues se

trata con ellas de garantizar una homogeneidad en la formación que permita la

homologación de los títulos y la garantía de una igualdad básica en el ejercicio

del derecho a la educación.?.

51. También aprecia que no existe un indebido vaciamiento de las competencias

autonómicas puesto que ?las materias mínimas que se especifican para cada ámbito por el

art. 14.8 del Real Decreto impugnado son sustancialmente inferiores a las reguladas en su

anexo II para el itinerario normal de la educación secundaria obligatoria, previéndose en dicho

precepto que las Administraciones educativas, si lo consideran conveniente, incorporarán a los

correspondientes ámbitos aspectos curriculares de las restantes materias a las que hacen

referencia los arts. 24 y 25 de la Ley Orgánica de educación. La norma, por tanto, deja a las

Comunidades Autónomas un ámbito de regulación mucho más amplio que cuando se trata del

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itinerario normal, pues, como bien señala el Abogado del Estado, ni se incluyen todas las

materias obligatorias del itinerario ordinario ni tampoco todos los contenidos de algunas de

ellas.?

52. Por lo que se refiere a la educación de las personas adultas, cabe afirmar que

llega a las mismas conclusiones (la estructura de los módulos es idéntica a la de

los PCPI), sin que comparta el parecer de la comunidad autónoma que interpone

el conflicto en el sentido de que el Estado se ha de limitar a regular las

enseñanzas mínimas del itinerario normal que conduce a la obtención del título de

Graduado en Educación Secundaria Obligatoria, como ha sucedido en el pasado,

en el que las comunidades autónomas han tenido durante años una total libertad

para establecer el currículo de estas enseñanzas.

53. El Tribunal esgrime su doctrina sobre la variabilidad de las bases y vuelve a

reiterar la necesidad de preservar un mínimo de homogeneidad que haga posible

la homologación de los títulos y garantice el cumplimiento de las obligaciones de

los poderes públicos en esta materia.

54. Por último, y en tanto que es una cuestión que está directamente conectada con

la regulación proyectada, resta recordar que el Tribunal Constitucional también ha

reconocido la competencia estatal, al amparo del artículo 149.1.30 CE, para

establecer el calendario aplicativo de la ordenación del sistema educativo, ya que

según la STC 162/2013, de 26 de septiembre, constituye ?una medida

complementaria de carácter técnico dirigida a garantizar la uniformidad temporal y, con ello, la

coordinación en la aplicación de la ley?. evitando divergencias temporales en su implantación

que afecten negativamente a las condiciones de ejercicio del mencionado derecho

fundamental en las distintas partes del territorio.?

55. En síntesis, podríamos decir que la competencia de las comunidades autónomas

se ha visto fuertemente erosionada, incluso en aspectos en los que la mejor

atención a las singularidades de su específica realidad educativa haría

aconsejable un amplio margen para aplicar políticas propias.

56. En particular, esa admisión por parte del Tribunal Constitucional de la posibilidad

de que normas de rango reglamentario establezcan bases en el ámbito educativo

ha restringido las facultades inherentes a la naturaleza política de la autonomía

de las comunidades autónomas, que incluye ?potestades legislativas y

gubernamentales? (STC 25/1981, de 14 de julio, FJ 3), quedando el ejercicio de las

primeras prácticamente cercenado.

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57. Obviamente, en ese entendimiento unitario y monolítico del sistema educativo, sin

fisuras, resulta difícil encontrar argumentos para defender una distinción para el

País Vasco, derivada de la raíz histórica de su competencia y a la que apela

expresamente el artículo 16 EAPV.

III MARCO NORMATIVO

58. Entiende conveniente la Comisión, para realizar un adecuado contraste entre la

regulación proyectada y el marco normativo en el que se inserta, tomar en

consideración cuál era la ordenación de los Programas de Cualificación

Profesional Inicial en la redacción original de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de

mayo de educación (LOE), la reforma introducida por la Ley Orgánica 8/2013, de

9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE), con la

incorporación de la Formación Profesional Básica y las características del

calendario de aplicación que establece.

59. Al citar los preceptos distinguiremos aquellos que sean de la LOE original, que

irán acompañados de la mención a dicha ley, de los que sean de la LOE

modificada por la LOMCE, que identificaremos como nuevos artículos LOE, y, por

último, aquellos que forman parte de la LOMCE pero no constituyen una

modificación de la LOE, en cuyo caso los citaremos como propios de dicha ley.

A) Los programas de cualificación profesional inicial antes de la LOMCE:

60. La redacción original de la LOE regulaba en su artículo 30 los Programas de

Cualificación Profesional Inicial (PCPI), destinados al alumnado mayor de

dieciséis años, cumplidos antes del 31 de diciembre del año del inicio del

programa, que no hayan obtenido el título de Graduado en educación secundaria

obligatoria.

61. En principio se trataba de los alumnos que, habiendo alcanzado la edad ordinaria

establecida para cursar la ESO (entre los doce y los dieciséis años), no hubieran

obtenido el título.

62. Pero excepcionalmente, con el acuerdo de alumnos y padres o tutores, dicha

edad podía reducirse a quince años para aquellos que, una vez cursado segundo,

no se encontraren en condiciones de promocionar a tercero y hubieren repetido

ya una vez en secundaria. En este caso, el alumno adquiría el compromiso de

cursar los módulos voluntarios para obtener el título de Graduado de la ESO.

Dictamen 38/2014 Página 13 de 28

63. El objetivo de los PCPI era lograr que todo el alumnado pudiera obtener una

competencia profesional propia de una cualificación de nivel 1 de la estructura del

Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, así como facilitar la inserción

socio-laboral y ampliar las competencias básicas para proseguir sus estudios en

las diferentes enseñanzas.

64. Estos programas debían incluir tres tipos de módulos: específicos, formativos de

carácter general y voluntarios. Los módulos específicos eran los conducentes a la

obtención de una cualificación profesional de nivel 1. Los módulos formativos de

carácter general tendían a ampliar competencias básicas y a favorecer la

transición desde el sistema educativo al mundo laboral. Los módulos de carácter

voluntario conducían a la obtención del título de Graduado en Educación

Secundaria Obligatoria.

65. La disposición final vigésimo cuarta, apartado 3, de la Ley 2/2011, de 4 de marzo,

de economía sostenible, modificó el artículo 41 de la LOE, otorgando la

posibilidad de que el alumnado que superase los módulos obligatorios de los

PCPI pudiera acceder directamente a determinados ciclos de grado medio de la

formación profesional. Tanto en dicha modificación, como en la modificación

operada en el artículo 30 de la LOE por el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 4/2011,

de 11 de marzo, complementaria de la Ley de economía sostenible, se reducía la

edad necesaria para acceder a los PCPI, reservando tales programas al

alumnado mayor de 15 años, cumplidos antes del 31 de diciembre del año de

inicio del programa, ?para los que se considere que es la mejor opción para alcanzar los

objetivos de la etapa?, con el acuerdo de los alumnos y de sus padres o tutores.

66. También hay que decir que el apartado 6 del artículo 30 LOE señalaba que

?corresponde a las Administraciones educativas regular los programas de cualificación

profesional inicial, que serán ofrecidos, en todo caso, en centros públicos y privados

concertados a fin de posibilitar al alumnado el acceso a dichos programas.?

67. Si bien pudiera pensarse que eran las comunidades autónomas las que habrían

de regular tales programas, atendiendo a la flexibilidad necesaria para

compaginar la obtención de tales objetivos con alumnos que mostraban

dificultades a la hora de alcanzar las competencias educativas de la ESO, lo

cierto es que el Gobierno aprobó el Real Decreto 1631/2006, de 29 de diciembre,

por el que se establecen la enseñanzas mínimas correspondientes a la educación

secundaria obligatoria, incorporando regulación relativa a los PCPI en su artículo

14, que fue calificado formalmente de básico (calificación que fue refrendada por

la STC 24/2013, como ya hemos comentado previamente). Siguiendo la evolución

Dictamen 38/2014 Página 14 de 28

legal de los programas, dicho precepto fue modificado por el artículo 1.2 de Real

Decreto 1146/2011, de 29 de julio.

68. El reglamento estatal vuelve a distinguir los módulos obligatorios, cuyo objeto es

cualificar al alumnado para el desempeño de la actividad profesional

correspondiente y el acceso a los diferentes ciclos formativos de grado medio, y

los módulos voluntarios, que tienen por objeto complementar la formación

necesaria para la obtención del título de Graduado en Educación Secundaria

Obligatoria.

69. También contempla que las administraciones educativas establecerán el currículo

de estos ámbitos tomando como referencia los aspectos básicos del currículo

imprescindibles para alcanzar las competencias básicas de la Educación

Secundaria Obligatoria y prescribe que los alumnos obtendrán las siguientes

acreditaciones oficiales, en función de los módulos del programa superados: a) el

certificado o certificados de profesionalidad de nivel 1, que correspondan, en

función de los módulos profesionales específicos superados; b) un certificado

académico que permitirá el acceso a los ciclos de Grado Medio de Formación

Profesional, si supera los módulos obligatorios; c) el certificado del Programa de

Cualificación Profesional Inicial, si supera todos los módulos del programa. En

este caso, se obtendrá también el título de Graduado en Educación Secundaria

Obligatoria.

B) La nueva Formación Profesional Básica:

70. La Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad

educativa (LOMCE), modifica los artículos 30, 39 y 41 de la LOE, y sustituye los

PCPI por el denominado ciclo de Formación Profesional Básica, a cuyo término

se obtiene el título de Técnico de Formación Profesional Básica. Para cursarlo se

requiere que el alumnado tenga 15 años cumplidos durante el año natural en que

se inicien las enseñanzas y no superar los 17 años de edad en el momento de

acceso o durante el año natural en curso.

71. Asimismo es preciso haber cursado el primer ciclo de ESO o, excepcionalmente,

el segundo curso de la ESO. Asimismo, se ha de recabar el informe favorable del

equipo docente y la aprobación de los padres, madres o tutores. Los ciclos de

Formación Profesional Básica conforman, junto con los ciclos formativos de grado

medio y superior, la Formación Profesional en el sistema educativo.

Dictamen 38/2014 Página 15 de 28

72. El nuevo artículo 41 LOE incluye, entre otros, al título profesional básico como

título habilitante para acceder directamente a las enseñanzas de los ciclos

formativos de grado medio.

73. Con arreglo al nuevo artículo 42 LOE, los ciclos de estas enseñanzas

garantizarán la adquisición de las competencias del aprendizaje permanente a

través de la impartición de enseñanzas organizadas en dos bloques comunes:

bloque de comunicación y ciencias Sociales y bloque de ciencias aplicadas.

Además, garantizarán ?al menos? la formación necesaria para obtener una

cualificación de nivel 1 del Catálogo Nacional de las Cualificaciones

Profesionales.

74. Finalmente, en cuanto a los títulos y convalidaciones, el nuevo artículo 43 LOE

establece que el alumnado que supere el ciclo de Formación Profesional Básica

recibirá el título Profesional Básico correspondiente, título que permitirá el acceso

a los ciclos formativos de grado medio de la Formación Profesional del sistema

educativo.

75. Pero se añade además lo siguiente:

?Los alumnos y alumnas que se encuentren en posesión de un título Profesional

Básico podrán obtener el título de Graduado en Educación Secundaria

Obligatoria por cualquiera de las dos opciones a las que se refiere el artículo

29.1 de esta Ley Orgánica, mediante la superación de la evaluación final de

Educación Secundaria Obligatoria en relación con las materias del bloque de

asignaturas troncales que como mínimo se deban cursar en la opción que

escoja el alumno o alumna. La calificación final de Educación Secundaria

Obligatoria será la nota obtenida en la evaluación final de Educación

Secundaria Obligatoria?.

76. La sustitución de las anteriores enseñanzas de los PCPI por la Formación

Profesional Básica supone que la certificación anterior es reemplazada por un

título académico, de suerte que lo que anteriormente era una mera acreditación

de una capacitación profesional se transforma en un título incardinado en el

sistema educativo, sin que se aprecie con claridad, sin embargo, si es posible

compatibilizar la ordenación de los estudios dirigidos a la obtención del referido

título y los dirigidos a la obtención del título de Graduado de la ESO.

77. En principio, dicha posibilidad no queda arrumbada porque la exigencia de

superación de la evaluación final de la ESO también resulta de aplicación para los

que sigan el itinerario común. Esto es, ambos itinerarios, el ordinario y el

Dictamen 38/2014 Página 16 de 28

específico, de la Formación Profesional Básica confluyen, finalmente, en la

evaluación final que es preciso superar para obtener el título de Graduado de

Enseñanza Secundaria Obligatoria (nuevo artículo 31.1 LOE). Dicha evaluación

final es novedosa en la ordenación de tales enseñanzas. Se puede referir incluso

que, conforme al artículo 15.2 del Real Decreto 1631/2006, de 29 de diciembre,

por el que se establecen las enseñanzas mínimas correspondientes a la

educación secundaria obligatoria, no sólo obtenían el título de Graduado en ESO

los que superaban todas las materias de la etapa, sino también ?aquellos que hayan

finalizado el curso con evaluación negativa en una o dos materias, y excepcionalmente en tres,

siempre que el equipo docente considere que la naturaleza y el peso de las mismas en el

conjunto de la etapa no les ha impedido alcanzar las competencias básicas y los objetivos de

la etapa?.

78. Aunque se trata de un simple borrador y, por ende, sujeto a múltiples variaciones

en su redacción final, resulta ilustrativo que el artículo 14.2.d) del proyecto de

Real Decreto por el que se regulan aspectos específicos de la Formación

profesional Básica de las enseñanzas de formación profesional del sistema

educativo, se aprueban catorce títulos profesionales básicos y se fijan sus

currículos (que se encuentra publicado en la página web del Ministerio),

establezca que las administraciones educativas regularán ?el establecimiento de

medidas para facilitar que el alumnado, según lo que se determine a través de los

procedimientos de evaluación, pueda presentarse a las pruebas de evaluación de la Educación

Secundaria Obligatoria en cualquiera de sus modalidades?.

79. De esa forma los alumnos podrían compatibilizar sus enseñanzas de Formación

Profesional Básica con las de la Educación Secundaria Obligatoria, realizándose

las adaptaciones curriculares que resulten pertinentes para aquellos que

voluntariamente decidan cursarlas (a fin de que reciban una formación específica

que les prepare para superar la evaluación final de ESO).

80. De otro lado, si bien inicialmente pudiera pensarse que la Formación Profesional

Básica se encuentra restringida al alumnado anteriormente señalado, hay que

advertir que esa acotación de un primer círculo de destinatarios se realiza en

tanto que se configura como un nivel de enseñanza obligatoria (nuevo artículo

3.10 LOE), lo que no impide como dispone el nuevo artículo 68.3 LOE que las

administraciones públicas establezcan programas formativos dirigidos a la

obtención del título de Técnico de Formación Profesional Básica ?para las personas

que superen los diecisiete años de edad?.

Dictamen 38/2014 Página 17 de 28

C) El calendario de aplicación y los problemas asociados al mismo:

81. Antes de entrar a su análisis, es preciso formular dos consideraciones previas.

82. La primera es que el calendario de aplicación de la reforma se ha incorporado a la

propia LOMCE, sin habilitar al Gobierno para que pudiera fijarlo, como era

habitual en ocasiones anteriores. Ello provoca una enorme rigidez que impide

acompasar el proceso a las circunstancias concurrentes.

83. Por si eso fuera poco, opta por distintos plazos que, en cualquier caso, tienen la

característica común de resultar verdaderamente exiguos.

84. Sobre ambos aspectos reflexionó el Consejo de Estado al emitir su dictamen

sobre el anteproyecto, sin que al parecer tuviera ningún eco:

?Llama la atención que se pretenda en dos años implantar una reforma tan

profunda como la proyectada. Como ya ha sido observado, la aplicación

completa del nuevo modelo exige, además de aprobar los decretos básicos de

desarrollo, y los decretos de las Comunidades Autónomas de adaptación de los

centros, de los libros, una inversión ingente, a asumir en tres ejercicios

presupuestarios.

Al margen de lo anterior, cabe destacar que el calendario de implantación nunca

se ha fijado en una norma de rango legal, sino que siempre ha habido una

remisión a la aprobación por el Gobierno en decretos posteriores. Lo único que

se ha previsto en las sucesivas leyes ha sido la duración total de la implantación

gradual (LOGSE: 10 años; LOCE y LOE: 5 años)?.

85. En concreto, conforme a la disposición final quinta, apartado 4, de la LOMCE el

primer curso de los ciclos de Formación Profesional Básica se implantará en el

curso 2014/2015, curso en el que se suprimirá la oferta de módulos obligatorios

de los Programas de Cualificación Profesional Inicial (y en el que los alumnos que

superen los módulos de carácter voluntario obtendrán el Título de Graduado en

Educación Secundaria Obligatoria), y el segundo curso, en el curso 2015/2016.

86. Ello implica la adopción de medidas tanto normativas ?aprobación de los

currículos por el Estado y posteriormente por las comunidades autónomas (nuevo

artículo 6 bis 4 LOE)? como materiales ?establecimiento de la red de centros que

impartirán las enseñanzas que se califican de obligatorias (nuevo artículo 109

LOE), libros, espacios y equipamientos, profesores, etc.? en un muy escaso

Dictamen 38/2014 Página 18 de 28

periodo de tiempo (la LOMCE entró en vigor el penúltimo día del año 2013 y en

septiembre comenzará el curso 2014-2015).

87. Pero, con independencia de dicha premura, también la adecuación transitoria de

las enseñanzas para los alumnos afectados suscita diversas reflexiones.

88. Se ha partir de una doble idea: que estamos en un auténtico sistema educativo

?en el que los saberes o cualificación con base a aptitudes específicas se imparten y están

dirigidos, previa estratificación en niveles y grados, a la obtención de títulos académicos y

profesionales que habilitan para el ejercicio de determinadas profesiones u oficios? (STC

95/2002, de 25 de abril, FJ 6); y que la flexibilización de las trayectorias que

anima la LOMCE lo es para que se favorezca la progresión del estudiante por él

mismo.

89. Pues bien, se observa que ni está adecuadamente solucionado el problema de

dicha progresión de los alumnos de los PCPI en la formación profesional, pero

cabría realizar una interpretación integradora, ni menos aún lo está en la

Educación Secundaria Obligatoria (partiendo de la premisa de que no se quiere

cegar la posibilidad de compatibilizar la formación y se quieren mantener las

opciones que les ofrecían los PCPI).

90. Con respecto a la formación profesional el apartado 2 de la disposición adicional

tercera LOMCE prevé que el alumnado que hubiera superado los módulos

obligatorios de un Programa de Cualificación Profesional Inicial con anterioridad a

la implantación del primer curso de los ciclos de Formación Profesional Básica

(curso 2014-2015) podrá acceder a los ciclos formativos de grado medio de la

Formación Profesional.

91. Por su parte, el apartado 6 de la disposición final quinta de la LOMCE prevé que

las modificaciones introducidas por la ley en cuanto al acceso y admisión a las

enseñanzas reguladas en la misma serán de aplicación en el curso escolar

2016/2017, lo que supone dejar abierto el acceso a los ciclos formativos de grado

medio por parte de quienes hubieran superado los módulos obligatorios de los

PCPI en el curso 2015/2016.

92. Obviamente esta segunda formulación es más correcta, ya que durante ese curso

también están en vigor los PCPI y no tendría sentido que los alumnos de PCPI

que hubieran accedido al segundo curso con algún modulo obligatorio suspendido

del curso anterior no pudieran superarlo en ese curso.

Dictamen 38/2014 Página 19 de 28

93. Más complicado resulta encontrar ese engarce entre los PCPI y la ESO ya que,

según el apartado 2 de la disposición adicional tercera LOMCE, el alumnado que

hubiera superado los módulos obligatorios de un Programa de Cualificación

Profesional Inicial con anterioridad a la implantación del primer curso de los ciclos

de Formación Profesional Básica (curso 2014-2015) también podrá obtener ?el

título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria por la superación de la evaluación

final de Educación Secundaria Obligatoria establecida en el artículo 29 de esta Ley Orgánica

por la opción de enseñanzas aplicadas?.

94. Lo que sucede es que la evaluación final de la ESO se llevará a cabo una vez

implantado el nuevo cuarto de la ESO con sus dos opciones de enseñanzas

académicas y aplicadas (nuevos artículos 25 y 29 LOE), lo que no se producirá

hasta el curso escolar 2016-2017, ex apartado 2 de la disposición final quinta

LOMCE, con el añadido de que ?la evaluación final de Educación Secundaria Obligatoria

correspondiente a la convocatoria que se realice en el año 2017 no tendrá efectos académicos.

En ese curso escolar sólo se realizará una única convocatoria?.

95. La situación de los alumnos de los PCPI, dejando a un lado a los que han

superado los módulos obligatorios y voluntarios en los cursos 2014-2015 y 2015-

2016, a los que les será expedido el título de Graduado en ESO, sería la

siguiente:

a) Los que hayan superado los módulos obligatorios del PCIP en el curso 2013-

2014 (pero no los voluntarios) podrán presentarse a la evaluación final de la

ESO que se celebrará como muy pronto el 2017 y ?sin efectos académicos?.

b) Los que inicien la Formación Profesional Básica en el curso 2014-2015, cuya

duración es de dos cursos, tampoco podrán presentarse a la evaluación final

de ESO hasta el año 2017 o 2018.

96. Ello supone un doble régimen difícilmente explicable ya que, por un lado, los

alumnos de ESO, itinerario normal, no tienen que superar la evaluación final

hasta el año 2018, curso 2017-2018, para obtener el título de Graduado en

Educación Secundaria Obligatoria.

97. Por el contrario, los alumnos de ESO que han sido derivados al itinerario de

Formación Profesional Básica (ya en el curso 2014-2015) y han simultaneado sus

estudios para obtener, como sucedía en los PCPI, las competencias de la ESO

se encontrarán que no podrán obtener el título de Graduado en Educación

Secundaria Obligatoria durante un largo periodo de tiempo.

Dictamen 38/2014 Página 20 de 28

98. La lógica dice que, si se trata de un itinerario especial, resultaría paradójico que

los alumnos acogidos al mismo tuvieran que superar una evaluación que no han

de superar los alumnos del itinerario normal y que, además, todavía no se ha

implantado. A futuro, a partir de la finalización del curso 2017-2018, resultará un

requisito común para todos los alumnos.

IV ANÁLISIS DEL CONTENIDO DEL PROYECTO

99. Los Programas de Formación Transitoria Integrada (PFTI) que crea el proyecto

reúnen tres características principales que es preciso reseñar, pues vertebran la

regulación de la oferta educativa que a su través se pone en marcha:

a) Pese a que se concibe de forma transitoria o, cuando menos ?así lo expresa

la parte expositiva?, hasta que sea posible la implantación de la Formación

Profesional Básica (?durante el curso 2014-2015?), lo cierto es que dicha

transitoriedad sólo ha quedado reflejada en el nombre escogido para designar

a los programas. La transitoriedad, sin embargo, es un elemento esencial para

la viabilidad jurídica de la iniciativa, como luego argumentaremos.

b) Sus destinatarios son exactamente los mismos que los de los PCPI, así se

deduce de su contraste con el antecedente artículo 29 del Decreto 175/2007,

habiéndose suprimido la excepción del in fine del apartado 2, para los

alumnos de comunidades terapéuticas, centros penitenciarios o centros

similares de internado.

c) En cuanto a la ordenación de las enseñanzas habrán de responder a un perfil

profesional, que podrá expresarse en relación a las cualificaciones

profesionales de nivel 1 y, en su caso, unidades de competencia de nivel 1 y 2

del Catálogo de Cualificaciones Profesionales. Las enseñanzas incluirán

módulos específicos que desarrollaran competencias del perfil profesional y

módulos formativos que garanticen la adquisición de las competencias del

aprendizaje permanente, posibiliten el desarrollo de las competencias básicas,

favorezcan la transición desde el sistema educativo al mundo laboral y la

obtención del título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.

100. El proyecto crea los PFPI, que responden sustancialmente a los PCPI suprimidos,

si bien se realizan una serie de modificaciones en la organización de las

enseñanzas para adecuarlas a los bloques establecidos por el nuevo artículo 42.4

LOE para los ciclos de Formación Profesional Básica.

Dictamen 38/2014 Página 21 de 28

101. Ahora bien, la primera consideración que debe exponerse con total claridad es

que, en tanto el proyecto arbitra un itinerario para obtener el título de Graduado

en Educación Secundaria Obligatoria, debe tener encaje en la normativa básica,

sin que encontremos en la LOE el amparo preciso para ello ya que ésta no

menciona tales programas, por lo que no forman parte de las enseñanzas

regladas que conducen a la obtención del referido título. El proyecto, así, se

adentra en un ámbito que es competencia exclusiva del Estado pues, según la

doctrina constitucional constante, a éste corresponde establecer los títulos y

asegurar una formación mínima común, estableciendo su contenido y la forma de

acreditar los conocimientos inherentes a la misma; y la competencia autonómica

permite un desarrollo de las normas básicas, pero ha de atenerse a los mandatos

básicos que ha aprobado el Estado para el desarrollo del artículo 27 CE.

102. Distinto sería si las enseñanzas se articulan fuera del sistema educativo diseñado

por la LOE y culminan con la obtención de una acreditación o certificado. Con

respecto a las enseñanzas no regladas, la STC 147/1992, de 16 de octubre, no

puso reparos a una regulación autonómica de enseñanzas no regladas en el

sistema educativo común. El nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña (Ley

Orgánica 6/2006, de 19 de julio) distingue en su artículo 131 las competencias

sobre las enseñanzas postobligatorias que no conducen a la obtención de título o

certificación académica o profesional con validez en todo el Estado y sobre los

centros docentes que impartan estas enseñanzas, y la competencia en relación a

las enseñanzas obligatorias y no obligatorias que conducen a la obtención de un

título académico y profesional con validez en todo el Estado y a las enseñanzas

de educación infantil.

103. Según la STC 31/2010, de 28 de junio, que resuelve el recurso de

inconstitucionalidad interpuesto contra dicho Estatuto, sólo las segundas se

encuentran ?claramente encuadradas en el ámbito de la educación, y, por tanto,

directamente afectadas por los artículos 27, 81.1 y 149.1.30 CE, determinantes de una serie de

reservas a favor del Estado?.

104. Dentro de ese marco el proyecto podría establecer una opción ?siempre

transitoria? en tanto se clarifican, organizan y se ponen en marcha los aspectos

referidos a la novedosa Formación Profesional Básica, a fin de dar respuesta a la

problemática objetiva que esta reforma suscita en relación al actual alumnado de

los centros que imparten PCPI, pero la solución normativa a dicha situación no

puede alterar, confundir ni desconocer el régimen que para la obtención de los

títulos académicos del sistema educativo establece la LOMCE.

Dictamen 38/2014 Página 22 de 28

105. El segundo problema que suscita el proyecto es la falta de implantación de la

Formación Profesional Básica que queda prorrogada, cuando menos, hasta el

curso 2015-2016.

106. En nuestro ordenamiento, el Estado, a través de su legislación, tiene la capacidad

de imponer obligaciones a las comunidades autónomas, incluso cargas

financieras.

107. En principio las comunidades autónomas han de cumplir las normas dictadas por

el Estado en ejercicio legítimo de sus competencias; es más, en materia

educativa, como ya hemos visto, se encuentran compelidas, no solo a poner en

marcha aquellas reformas del sistema educativo que el Estado decida

emprender, sino que, además, han de hacerlo conforme al calendario de

implantación que aquél apruebe, en garantía de una uniformidad en los derechos

de los alumnos que cursan sus estudios en las enseñanzas regladas.

108. Ahora bien, como la doctrina ha manifestado las relaciones entre el Estado y las

comunidades autónomas han de estar presididas por el principio de lealtad

constitucional o, si se prefiere, según otros autores, por el principio de lealtad

federal, autonómica o institucional, que ha de operar con igual intensidad en las

dos direcciones. Tanto para el Estado como para las comunidades autónomas.

109. En este caso, es especialmente relevante que se atienda ese deber de lealtad, en

particular cuando están afectadas competencias compartidas que se articulan

sobre el binomio legislación básica estatal/legislación de desarrollo y ejecución

autonómica.

110. Si bien las comunidades autónomas han de hacer lo posible para garantizar la

eficacia normativa de la legislación básica del Estado, el Estado ha de hacer lo

posible para que dicha normativa sea cumplida teniendo en cuenta las

condiciones normativas y fácticas existentes.

111. Es cierto que en su tramitación el anteproyecto fue puesto en conocimiento de las

comunidades autónomas en diversas reuniones de la Conferencia Sectorial de

Educación, como refiere el dictamen del Consejo de Estado sobre el

anteproyecto, pero cinco de ellas mostraron su oposición a la aprobación de la

norma (Andalucía, Asturias, Canarias, Cataluña y País Vasco), tanto por razones

de orden competencial como por motivos de fondo relacionados con la nueva

ordenación del sistema educativo y el tratamiento dispensado a cuestiones

específicas como, por ejemplo, el uso de las lenguas oficiales.

Dictamen 38/2014 Página 23 de 28

112. Además, como expresa el referido órgano consultivo, no pudo dejar de

observarse ?la insuficiencia de valoración económica que entraña su aprobación?,

habiéndose calculado que los costes directos del desarrollo de los ciclos de

Formación Profesional Básica alcanzarían más de 130 millones de pesetas y

serían financiados por el Estado, mientras que los costes de consolidación del

sistema hasta el año 2020, derivados del aumento de titulados en Bachillerato,

Formación Profesional Básica y ciclos formativos de Formación Profesional de

Grado Medio que sería necesario para alcanzar el objetivo europeo de llegar a un

porcentaje de población del 85% de personas tituladas en la segunda etapa de la

educación secundaria, se cifraban en casi mil millones, que deberían ser

asumidos por las comunidades autónomas.

113. A las dificultades normativas y materiales exigidas por la urgente implantación de

las enseñanzas se suman los problemas derivados de la falta de disponibilidad

presupuestaria para implantar las novedades de la LOMCE en un contexto de

reducción del déficit público.

114. Si tales problemas no existían, o por lo menos no se habían manifestado con la

intensidad y crudeza con la que en la actualidad se perciben, no se comprende

por qué en el caso de la LOMCE se ha de producir la sustitución de los PCPI por

la Formación Profesional Básica con la diligencia ya advertida, cuando la propia

implantación de los PCPI se diseñó con una mínima programación acorde con el

impacto de la transformación que llevaban aparejada.

115. El artículo 27 LOCE creó los Programas de Iniciación Profesional (antecedentes

directos de los PCPI), y la implantación del primer curso no se fijó hasta el año

académico 2004-2005 [artículo 5 c) del Real Decreto 827/2003, de 27 de junio],

siendo luego diferida hasta el curso académico 2006-2007 (artículo único del Real

Decreto 1318/2004, de 28 de mayo), sin que llegara realmente a implantarse al

aprobarse la LOE, que creó los PCPI (como ya hemos visto anteriormente). El

artículo 12 del Real Decreto 806/2006, de 30 de junio, por el que se establece el

calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, retrasó la

implantación de los PCPI hasta el año académico 2008-2009, curso en el que

dejarían de aplicarse los programas de garantía social regulados en la Ley

Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de ordenación general del sistema educativo.

116. Lo sucedido revela un panorama de falta de estabilidad y permanencia en la

forma en la que el sistema educativo pretende dar una solución a alumnos con

problemas específicos de aprendizaje y reducir la tasa de abandono temprano de

la educación, emprendiéndose ahora un diferente camino sin esperar demasiado

Dictamen 38/2014 Página 24 de 28

a medir los resultados del modelo anterior (todavía incipiente pues la primera

promoción concluyó sus estudios en el curso 2009-2010), con una nueva reforma

cuya implantación cabría calificar como mínimo de muy precipitada.

117. Como ha señalado la doctrina, el principio de lealtad constitucional, aunque no

esté mencionado de modo expreso en la Constitución, se considera como una

exigencia inexcusable o si se quiere consustancial a la propia naturaleza del

régimen autonómico, de la estructura compuesta del Estado.

118. Así lo ha reconocido también el Tribunal Constitucional y ha encontrado

plasmación en los nuevos estatutos como un principio de lealtad institucional,

fundamentalmente engarzado con la imprescindible valoración del impacto

financiero que causen las disposiciones generales aprobadas por el Estado en las

comunidades autónomas y viceversa (por citar uno, el artículo 209 del Estatuto de

Cataluña). Igualmente figura en el art. 2.1.g) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de

septiembre, de financiación de las comunidades autónomas, y en el art. 4 de la

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones

públicas y del procedimiento administrativo común.

119. No queremos decir que competencias que son del Estado o de las comunidades

autónomas deban convertirse en compartidas necesariamente, pues las

competencias son indisponibles e irrenunciables y sus titulares han de

mantenerse dentro de los límites de las propias facultades, ni que para

ejercitarlas deban concitar su previo acuerdo, sino que, como dijo la STC

64/1990, de 5 de abril:

?Ciertamente, todos los poderes públicos deben observar en el sistema

autonómico, ? un comportamiento leal en uso de sus atribuciones. Este

Tribunal se ha referido con reiteración a la existencia de un «deber de auxilio

recíproco» (STC 18/1982, fundamento jurídico 4.º), de «recíproco apoyo y

mutua lealtad» (STC 96/1986, fundamento jurídico 3.º), «concreción, a su vez,

del más amplio deber de fidelidad a la Constitución»(STC 11/1986, fundamento

jurídico 5.º) [?] identificado como regla a la que debe acomodarse el proceder

entre autoridades estatales y autonómicas,? requiere que, en el ejercicio de

sus competencias, se abstengan de adoptar decisiones o realizar actos que

perjudiquen o perturben el interés general y tengan, por el contrario, en cuenta

la comunidad de intereses que las vincula entre sí y que no puede resultar

disgregada o menoscabada a consecuencia de una gestión insolidaria de los

propios intereses.?

120. O en palabras de la STC 247/2007, de 12 de diciembre:

Dictamen 38/2014 Página 25 de 28

?de acuerdo con la STC 25/1981, de 14 de julio, F J 3, antes citada, el principio

de lealtad constitucional requiere que las decisiones tomadas por todos los

entes territoriales, y en especial, por el Estado y por las Comunidades

Autónomas, tengan como referencia necesaria la satisfacción de los intereses

generales y que, en consecuencia, no se tomen decisiones que puedan

menoscabar o perturbar dichos intereses, de modo que esta orientación sea

tenida en cuenta, incluso, al gestionar los intereses propios. En suma, la lealtad

constitucional debe presidir «las relaciones entre las diversas instancias de

poder territorial y constituye un soporte esencial del funcionamiento del Estado

autonómico y cuya observancia resulta obligada (STC 239/2002, F. 11, STC

13/2007, de 18 de enero, F. 7).?

121. La STC 213/2012, de 14 de noviembre, no descarta que pueda jugar como

parámetro de constitucionalidad, también en materia educativa (FJ 5).

122. Al aprobar el calendario de implantación, el Estado no ha infringido el reparto

competencial en la materia, a tenor de la jurisprudencia constitucional

anteriormente glosada, pero no ha atendido adecuadamente todos los intereses

afectados por la reforma, abocando a las comunidades autónomas a una

compleja gestión transitoria, y, lo que es más importante aún, ha olvidado que los

principales afectados van a ser los alumnos que van a acceder a unas

enseñanzas ?en construcción?, pese a que son obligatorias.

123. En cualquier caso, indubitada la vigencia de la LOMCE y su aplicabilidad, tales

argumentos podrán fundamentar, en su caso, un posible recurso de

inconstitucionalidad, pero carecen de eficacia para detener o ralentizar su

implantación, ya que en nuestro sistema constitucional no está prevista la

suspensión de las leyes estatales.

124. A modo de recapitulación de lo expuesto, puede decirse que la Comisión

comprende las dificultades de la tarea impuesta por la LOMCE y la compleja

tesitura en la que se encuentran las comunidades autónomas (cuando menos la

del País Vasco), ante una reforma que demanda su inmediata implantación.

125. Se ha de tener en cuenta también que la supresión de los PCPI no reclama

ninguna actuación jurídica (al producirse ope legis al llegar a la fecha prevista por

la LOMCE), mientras que la puesta en marcha de la Formación Profesional

Básica exige realizar una serie de actuaciones jurídicas y materiales que deben

tener el soporte de la normativa básica que dicte el Estado en base al artículo 6

bis.4 LOE, a fin de evitar que resulten sobrevenidamente inconstitucionales si se

separan de aquella. Es importante operar con la mayor seguridad jurídica,

Dictamen 38/2014 Página 26 de 28

protegiendo en la medida en que resulte factible los derechos de los alumnos y de

los padres. Sin someterles a cambios precipitados sin contar con los elementos

mínimos que garanticen la adecuada implantación de las nuevas enseñanzas.

126. Asimismo es consciente del número considerable de alumnos que han cursado

los PCPI (alrededor de 4.000 alumnos, un 10 % del total de la población vasca de

16 y 17 años) y que es preciso, como razonadamente justifica el departamento

promotor de la iniciativa, encontrar una solución jurídica que permita ofertar una

enseñanza acorde con las necesidades educativas de tales alumnos.

127. Pues bien, en tanto la normativa básica no se apruebe, y para el curso 2014-

2015, en el que se manifiestan las dificultades expresadas, ya que las

obligaciones de las comunidades autónomas han de tener por límite inexorable

las posibilidades reales de cumplirlas, cabría poner las bases que hagan posible,

salvando los obstáculos de la titulación, ofertar una programación de la

enseñanza que permita, como así parece desprenderse del proyecto cuando trae

los bloques formativos de aquella, la adecuada implantación de la Formación

Profesional Básica, una vez se superen los condicionantes que la rodean.

128. Se trataría en principio de enseñanzas no regladas, encaminadas a suplir la

imposibilidad de impartir las correspondientes enseñanzas regladas, y por el

tiempo en que resulte imprescindible para llevar a cabo la implantación de la

Formación Profesional Básica. En este ámbito debe recordarse la mayor

potencialidad que la doctrina constitucional observa para las competencias

autonómicas en las sentencias ya comentadas.

129. Con las dudas que suscita, eso sí, que se incorporen alumnos que todavía se

encuentran en el ámbito de la educación obligatoria, es decir, alumnos para los

que la LOMCE, por su edad, contempla la Formación Profesional Básica como

única alternativa a la Enseñanza Básica Obligatoria.

130. Por ello, resultaría preciso que quedara especificado que se trata de un programa

que sustituye únicamente al primer curso de la Formación Profesional Básica, sin

que, por ende, pueda tener una duración de dos cursos, ni los alumnos obtengan

a su conclusión, si superan positivamente todos los módulos, el título de

Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.

131. Las consideraciones formuladas conllevan una reformulación sustantiva del

proyecto de decreto y demandan la elaboración de otro muy distinto, por lo que la

Comisión no analizará su articulado en concreto.

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CONCLUSIÓN

En atención a las consideraciones vertidas en el cuerpo del dictamen, la Comisión

entiende que la iniciativa examinada puede considerarse dentro de la competencia

que en materia de educación le corresponde a esta Comunidad Autónoma, siempre

que la regulación de los Programas de Formación Transitoria Integrada no permita la

obtención del título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.

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DICTAMEN Nº: 38/2014

TÍTULO: Proyecto de Decreto de segunda modificación del Decreto 175/2007, de

16 de octubre, por el que se establece el currículo de la Educación Básica y se

implanta en la Comunidad Autónoma del País Vasco

ANTECEDENTES

1. Por Orden de 12 de febrero de 2014, de la Consejera de Educación, Política

Lingüística y Cultura, se solicita, para su tramitación urgente, el dictamen de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi acerca del proyecto de decreto señalado

en el encabezamiento, que tuvo entrada en esta Comisión el día siguiente.

2. Por Resolución del Presidente de la Comisión, de 17 de febrero de 2014, se

declara la urgencia de la consulta, en atención a los motivos expuestos por el

órgano consultante, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 9.1 d), 22 y

26 de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de

Euskadi.

3. El expediente remitido comprende, además de la orden acordando la consulta, la

siguiente documentación:

a) Orden de 5 de febrero de 2014, de la Consejera de Educación, Política

Lingüística y Cultura, por la que se inicia el procedimiento de elaboración.

b) Informe de impacto en función del género, de 6 de febrero de 2014.

c) Memoria de ausencia de contenido económico, de 6 de febrero de 2014.

d) Memoria justificativa, de 6 de febrero de 2014.

e) Primer borrador, de 6 de febrero de 2014.

f) Orden de 6 de febrero de 2014, de la Consejera de Educación, Política

Lingüística y Cultura, de aprobación previa.

g) Informe jurídico, de 6 de febrero de 2014.

h) Memoria justificativa de los cambios introducidos en la primera versión del

proyecto, de 10 de febrero de 2014.

i) Memoria justificativa de la petición de dictamen con carácter de urgencia del

proyecto.

j) Versión del proyecto para informe.

4. Con fecha 20 de febrero de 2014 se ha recibido documentación complementaria

consistente en:

a) Informe de la Dirección de Normalización Lingüística de las Administraciones

Públicas, de 12 de febrero de 2014.

b) Informe de Lanbide-Servicio Vasco de Empleo, de 13 de febrero de 2014.

c) Informe de Emakunde-Instituto vasco de la Mujer, de 14 de febrero de 2014.

d) Informe de la Oficina de Control Económico, de 18 de febrero de 2014

e) Memoria justificativa de los cambios introducidos en la versión definitiva del

proyecto, de 20 de febrero de 2014.

f) Versión definitiva del proyecto.

DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE DECRETO

5. El proyecto de Decreto de segunda modificación del Decreto 175/2007, de 16 de

octubre, por el que se establece el currículo de la Educación Básica y se implanta

en la Comunidad Autónoma del País Vasco, consta de un único artículo, una

disposición transitoria y una final.

6. En la parte expositiva del proyecto son dos los argumentos que justifican su

dictado. Por un lado, los buenos resultados logrados con los Programas de

Cualificación Profesional Inicial (PCPI) y, por otro lado, la dificultad de promover

las modificaciones normativas que hagan posible la implantación de la Formación

Profesional Básica para el comienzo del curso 2014-2015, debiéndose encontrar

una fórmula transitoria para dar respuesta a las necesidades del alumnado que

está en riesgo de abandono.

7. Posteriormente se refiere a la singularidad de la realidad educativa vasca, la

estrategia ?Europa 2020? de la Comisión Europea, y la insuficiencia de la

cualificación profesional de nivel 1 para satisfacer la demanda de empleo, al

tiempo en que se subraya la importancia de que los alumnos que cursen el nuevo

Dictamen 38/2014 Página 2 de 28

programa que se instaura obtengan el título de Graduado en Educación

Secundaria Obligatoria.

8. En el artículo único se añade un nuevo artículo 30 bis dedicado a los Programas

de Formación Transitoria Integrada (en adelante, PFTI) que, según su apartado 1,

tienen la finalidad de favorecer la inserción social, educativa y laboral de los

jóvenes.

9. Los apartados 2 y 3 establecen los destinatarios de tales programas, y el

apartado 4 prescribe que tendrán una duración de 2.100 horas repartidas en dos

cursos, que se impartirán en centros autorizados y el alumnado podrá repetir una

vez cada uno de los cursos. Los PFTI deberán responder a un perfil profesional,

a tenor del apartado 5. Los apartados 6 y 7 distinguen los módulos específicos y

los módulos formativos que habrán de cursar los alumnos, los primeros

destinados a desarrollar las competencias del perfil profesional, con una fase de

prácticas en los centros de trabajo, mientras que los segundos garantizarán la

adquisición de las competencias del aprendizaje permanente, posibilitarán el

desarrollo de las competencias básicas, favorecerán la transición desde el

sistema educativo al mundo laboral y la obtención del título de Graduado en

Educación Secundaria Obligatoria.

10. El apartado 8 contempla los bloques comunes de contenidos que integran los

módulos formativos y el apartado 9 dispone que los centros autorizados podrán

organizar los bloques comunes en torno a tres ámbitos: ámbito de comunicación,

ámbito social y ámbito científico-tecnológico, incluyendo las enseñanzas que

favorezcan la obtención del título de Graduado en educación secundaria

obligatoria.

11. El apartado 10 determina que las competencias profesionales adquiridas tras la

superación de los módulos formativos podrán ser reconocidas y acreditadas a

través del procedimiento de evaluación, acreditación y reconocimiento de las

competencias profesionales adquiridas a través de vías no formales de

formación. El apartado 11 habilita a la titular del Departamento de Educación,

Política Lingüística y Cultura para que dicte las instrucciones oportunas para la

coordinación entre los centros autorizados de PFTI y los centros autorizados para

la impartición de enseñanzas de personas adultas, con la finalidad de que el

alumnado que haya superado los objetivos de la ESO pueda obtener el título de

Graduado en Educación Secundaria Obligatoria. El apartado 12 finalmente prevé

que quienes no obtengan el título de Graduado en Educación Secundaria

Obligatoria puedan realizar un curso de formación específico para el acceso a

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ciclos formativos de grado medio, si tienen 17 años cumplidos en el año de

finalización del curso.

12. La disposición transitoria autoriza a los centros que han impartido PCPI la

impartición de los PFTI en el curso 2014-2015, en los perfiles profesionales que

se correspondan con los PCPI que hayan impartido con anterioridad.

13. La disposición final señala que entrará en vigor el día siguiente al de su

publicación en el BOPV.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

14. El presente dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo establecido

en el artículo 3.1.d) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión

Jurídica Asesora de Euskadi, al tratarse de un proyecto de disposición

reglamentaria que se dicta en ejercicio de las competencias autonómicas de

desarrollo de la legislación estatal.

15. También justifica su intervención lo previsto en el artículo 3.1.c) de la misma ley,

dado que el proyecto ejecuta la normativa autonómica contenida, básicamente,

en los artículos 5 a) y 49 de la Ley 1/1993, de 19 de febrero, de la escuela pública

vasca (en adelante, LEPV).

CONSIDERACIONES

I PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN

16. El procedimiento de elaboración ha de cumplimentarse siguiendo las pautas que

establece al efecto la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de

elaboración de las disposiciones de carácter general (en adelante, LPEDG).

17. En este caso, consta la Orden de 5 de febrero de 2014, de la Consejera de

Educación, Política Lingüística y Cultura, que da inicio al procedimiento de

elaboración; así como la Orden de 6 de febrero de 2014, de la Consejera de

Educación, Política Lingüística y Cultura, de aprobación previa del proyecto y de

continuación del procedimiento.

18. El expediente incluye una memoria justificativa de la Directora de Innovación

Educativa, en la que se expone las razones que han motivado la iniciativa

Dictamen 38/2014 Página 4 de 28

proyectada, y se ofrecen datos sobre los centros, profesores y alumnos que han

cursado los PCPI y los resultados favorables obtenidos.

19. En cuanto a la valoración económica, únicamente figura una memoria (de 6 de

febrero de 2014) que se limita a consignar que el futuro decreto ?no conllevará

contenido económico?.

20. Por su parte, el informe de la Oficina de Control Económico, de fecha 18 de

febrero de 2014, constata ?la ausencia de incidencia presupuestaria directa para esta

Administración? derivada del proyecto de decreto.

21. La importancia económica de estas enseñanzas queda de manifiesto cuando la

memoria justificativa cifra en casi 28 millones de euros la cantidad presupuestada

para atender la financiación de los 69 centros que impartían las enseñanzas de

PCPI y que seguirán, conforme a lo pretendido por el proyecto, impartiendo los

nuevos Programas de Formación Transitoria Integrada.

22. Por otro lado, el artículo 8 LPEDG establece los criterios conforme a los cuales ha

de otorgarse audiencia y someter a información pública la elaboración de

disposiciones de carácter general.

23. En este caso, es preciso valorar que el legislador ha creado un órgano de

participación en el que están representados aquellos interesados más

directamente afectados por la ordenación en materia educativa, lo que permite

entender debidamente cumplimentado el trámite si el proyecto ha quedado

sometido a su dictamen.

24. De acuerdo con el artículo 14, letras a) y b), de la Ley 13/1988, el Consejo

Escolar, debe ser preceptivamente consultado en los asuntos relativos a la

programación general de la enseñanza, así como en relación con los

anteproyectos de leyes y proyectos de disposiciones generales que afecten al

ejercicio efectivo del derecho a la educación, a la libertad de enseñanza y al

cumplimiento de las obligaciones que a los poderes públicos impone el artículo 27

de la Constitución (CE).

25. No consta en la documentación remitida que se haya recabado dicha consulta, si

bien, en la memoria sucinta con la que se cierra el procedimiento se consigna que

con fecha 18 de febrero de 2014, la Comisión Permanente del Consejo Escolar

de Euskadi ha presentado la ponencia en relación al proyecto, en la que valora

positivamente la labor realizada hasta la actualidad por los PCPI y muestra su

acuerdo con la iniciativa.

Dictamen 38/2014 Página 5 de 28

26. Se ha elaborado el Informe de impacto en función del género, de acuerdo con las

directrices para su realización aprobadas por el Consejo de Gobierno en su

sesión de 21 de agosto de 2012, así como el informe de Emakunde ?Instituto

Vasco de la Mujer a que se refiere el artículo 21 de la Ley 4/2005, de 18 de

febrero, para la igualdad de mujeres y hombres (LIMH), en el que se señala que

podría considerarse exento en base al apartado 2.1.d) de la Directriz primera.

27. También ha informado la Dirección de Normalización Lingüística de las

Administraciones Públicas, del Departamento de Cultura, desde la doble

perspectiva del cumplimiento de la normativa lingüística y de su incidencia en la

normalización del uso del euskera.

28. En orden a la valoración jurídica, consta el informe jurídico elaborado por la

Dirección de Régimen Jurídico y Servicios del Departamento de Educación,

Política Lingüística y Cultura.

29. Ha sido remitido el proyecto a Lanbide-Servicio Vasco de Empleo, a la vista de

las competencias que en materia de certificados de profesionalidad tiene

atribuidas, que ha propuesto una redacción alternativa al apartado 10 del nuevo

artículo 30 bis.

30. Finalmente, se incorpora al expediente la memoria sucinta de todo el

procedimiento, prevista en el artículo 10.2 LPEDG. En dicha memoria se reseñan

correctamente los antecedentes, los trámites practicados y su resultado y las

modificaciones en el texto del proyecto de decreto para adecuarlo a las

observaciones y sugerencias de los diferentes informes evacuados.

31. En base a todo lo anterior, la Comisión estima que, si bien el procedimiento de

elaboración del proyecto de decreto sometido a consulta se ha ajustado en líneas

generales a las previsiones contenidas en la LPEDG, resulta obligada, antes de

su elevación al Consejo de Gobierno, la previa incorporación del dictamen que

sobre el proyecto debe emitir el Consejo Escolar de Euskadi.

II ASPECTOS COMPETENCIALES

32. Después de un considerable lapso de tiempo (unos diez años), el Tribunal

Constitucional ha resuelto los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por

diversas comunidades autónomas contra la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio,

de las cualificaciones y de la formación profesional (LOCFP), y la Ley Orgánica

10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación (LOCE).

Dictamen 38/2014 Página 6 de 28

33. La demora ha provocado que la LOCE ya estuviera derogada por la Ley Orgánica

2/2006, de 3 de mayo, de educación (LOE), si bien ello no ha impedido que

analizara las tachas de inconstitucionalidad formuladas contra dicha ley,

formulando consideraciones sobre la distribución competencial Estadocomunidades

autónomas en materia educativa que, sin duda, resultan de interés.

34. Las sentencias dictadas son las SSTC 111/2012, de 24 de mayo (sobre la

LOCFP), 184/2012, de 17 de octubre, y 212/2012, 213/2012 y 214/2012, todas

ellas de 14 de noviembre (sobre la LOCE).

35. También han versado sobre la materia otra serie de sentencias dictadas en

conflictos positivos de competencia, interpuestos contra reglamentos aprobados

por el Estado que regulan enseñanzas del sistema educativo. Son las STC

15/2013, de 31 de enero (sobre el Real Decreto 830/2003, de 27 de junio, por el

que se establecen las enseñanzas comunes de la Educación Primaria), 24/2013,

de 31 de enero (sobre el Real Decreto 1631/2006, de 15 de diciembre, por el que

se establecen las enseñanzas mínimas correspondientes a la educación

secundaria obligatoria), 25/2013, de 31 de enero (sobre el Real Decreto

1538/2006, de 15 de diciembre, por el que se establece la ordenación general de

la formación profesional del sistema educativo), 48/2013, de 28 de febrero (sobre

el Real Decreto 831/2003, de 27 de junio, por el que se establece la ordenación

general y las enseñanzas comunes de la educación secundaria obligatoria), la

2/2014, de 16 de enero (sobre el Real Decreto 832/2003, de 27 de junio, por el

que se establecen las enseñanzas comunes del bachillerato) la muy reciente

(todavía sin numerar) de 13 de febrero de 2014 (sobre el Real Decreto

1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el contrato para la

formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación profesional

dual).

36. Puede decirse que las sentencias, antes del análisis concreto de los preceptos

impugnados, realizan un encuadre competencial de la materia coincidente.

Teniendo en cuenta que están implicados en la regulación un ciclo de formación

profesional (el ciclo básico que crea la LOMCE) y los programas de cualificación

profesional inicial (que suprime la LOMCE), acudiremos sobre todo a la STC

184/2012, que es la primera que se pronuncia sobre la LOCE, las SSTC 111/2012

y 25/2013, que se centran en la ordenación de la formación profesional, y la STC

24/2013, que enjuicia, en particular, la constitucionalidad de dos de los apartados

del artículo 14 y la disposición adicional primera del Real Decreto 1631/2006,

dedicados a los PCPI y la educación de personas adultas, respectivamente.

Dictamen 38/2014 Página 7 de 28

37. Como es sabido, la amplia competencia en materia de enseñanza que atribuye al

País Vasco el artículo 16 del Estatuto de Autonomía (EAPV), que encuentra su

fuente primigenia según el precepto estatutario en la disposición adicional 1ª CE,

en toda su extensión, niveles, grados, modalidades y especialidad, ha de

ejercerse ?sin perjuicio del artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo

desarrollen, de las facultades que atribuye al Estado el artículo 149.1.30 de la misma y de la

alta inspección necesaria para su cumplimiento y garantía?.

38. Han sido las facultades que atribuye el artículo 149.1.30 CE las que han ocupado

al Tribunal Constitucional, y conforme a una doctrina plenamente consolidada,

atribuye al Estado dos competencias diferenciadas que presentan un distinto

alcance.

39. En primer lugar, le reconoce competencia exclusiva para la ?regulación de las

condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales?,

mientras que, en segundo lugar, le asigna competencia sobre las ?normas básicas

para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las

obligaciones de los poderes públicos en esta materia?.

40. La primera de esas competencias comprende la de ?establecer los títulos

correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades, con valor

habilitante tanto desde el punto de vista académico como para el ejercicio de las profesiones

tituladas, es decir, aquellas cuyo ejercicio exige un título (ad ex : Graduado Escolar, Bachiller,

Diplomado, Arquitecto Técnico o Ingeniero Técnico en la especialidad correspondiente,

Licenciado, Arquitecto, Ingeniero, Doctor), así como comprende también la competencia para

expedir los títulos correspondientes y para homologar los que no sean expedidos por el

Estado? (STC 42/1981, de 22 de diciembre, F. 3, reiterado en la STC 122/1989, de

6 de julio, F.3). En todo caso, la extensión de esta competencia estatal exclusiva,

que supone la reserva al Estado de toda la función normativa en relación con

dicho sector (STC 77/1985, de 27 de junio, F. 15), determina que las

comunidades autónomas sólo puedan asumir competencias ejecutivas en

relación con esta materia (así, en la STC 111/2012, de 24 de mayo, F. 5).?

41. Por otra parte, corresponde también al Estado, en virtud del art. 149.1.30 CE, la

competencia para dictar las normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE, que

debe entenderse en el sentido de que incumbe al Estado ?la función de definir los

principios normativos y generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en tal

art. 27 de la CE? (STC 77/1985, de 27 de junio, F. 15). Resulta pertinente recordar

que el derecho a la educación incorpora un contenido primario de derecho de

libertad, a partir del cual se debe entender el mandato prestacional a los poderes

Dictamen 38/2014 Página 8 de 28

públicos encaminado a promover las condiciones para que esa libertad sea real y

efectiva (art. 9.2 CE) ( SSTC 86/1985, de 10 de julio, F. 3; y 337/1994, de 23 de

diciembre, F. 9), y que su ejercicio ha de tener lugar en el marco de un sistema

educativo cuyos elementos definidores son determinados por los poderes

públicos, de modo que la educación constituye una actividad reglada (SSTC

337/1994, de 23 de diciembre, F. 9; y 134/1997, de 17 de julio, F. 4). En todo

caso, en la configuración de ese sistema educativo han de participar

necesariamente los niveles de gobierno estatal y autonómico, de acuerdo con sus

competencias? (STC 111/2012, F. 5).

42. Ahora bien, pese a esa delimitación en abstracto de las dos competencias, no

puede decirse que la incardinación de las normas dictadas por el Estado en cada

una de ellas resulte meridiana, pese a la importancia que se atribuye a la misma.

43. De las SSTC 111/2012 y 25/2013 se puede extraer la idea de que es precisa una

interpretación estricta de la primera de las competencias:

?la competencia estatal incluye el establecimiento de los títulos

correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades,

títulos que han de tener el mismo valor en toda España (STC 42/1981, de 22 de

diciembre, FF. 3 y 4), por lo cual, corresponde al Estado asegurar una formación

mínima común, estableciendo su contenido y la forma de acreditar los

conocimientos inherentes a la misma. Ahora bien, ello no ha de traducirse

necesariamente en la regulación completa de los requisitos y procedimientos de

evaluación, ?sino sólo de aquellos contenidos y criterios básicos que forman

parte de las enseñanzas mínimas, por lo que queda un margen a las

Comunidades Autónomas para desarrollar sus facultades normativas inherentes

a las competencias que ostentan en la materia? (FJ 10).

44. Sin embargo, la STC 184/2012 (al igual que las posteriores SSTC 212/2012,

213/2012 y 214/2012) parece abrigar una lectura más amplia y generosa de la

referida competencia estatal e, incluso, utilizar ambas competencias de forma

indistinta, al juzgar la constitucionalidad de los artículos 26.2 y 5 (itinerarios de la

ESO), 29.3 (requisitos para promocionar de curso en la ESO), 31.2 (requisitos

para la expedición del título de Graduado de ESO) y 37.1 (requisitos para obtener

el título de bachillerato entre los que se incluye la superación de una prueba

general) LOCE.

45. En particular, con respecto al artículo 31.2 LOCE (?para la obtención del título de

Graduado en Educación Secundaria Obligatoria se requerirá haber superado todas las

asignaturas de la etapa. Excepcionalmente se podrá obtener este título sin haber superado

Dictamen 38/2014 Página 9 de 28

todas las asignaturas de la etapa, en las condiciones que el Gobierno establezca?) la

conclusión del Tribunal no admite dudas: ?atendiendo a su contenido, es claro que el

precepto impugnado se relaciona estrechamente con la competencia estatal en materia de

regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos

y profesionales, ámbito en el que la competencia normativa estatal es plena, como ya hemos

señalado con anterioridad?.

46. Asimismo, diremos que el Tribunal Constitucional ha admitido que normas de

rango reglamentario establezcan bases en el ámbito educativo (también STC

184/2012 y reiterado en las SSTC 212/2012, 213/2012 y 214/2012), pero siempre

y cuando se cumpla el doble requisito de la existencia de una habilitación legal y

de la inadecuación de la ley para regular una determinada materia en razón de su

naturaleza y características, en concreto, aquéllas ?que por su carácter organizatorio y

prestacional exigen una continua adecuación, siendo por ello justificado su tratamiento

reglamentario, y siempre, desde luego, dentro de los límites que la misma Ley impone? ( STC

77/1985, de 27 de junio F. 16).

47. De igual forma ha declarado en cuanto a la variabilidad de las bases estatales,

así en la STC 184/2012, con cita de sentencias anteriores, que es cierto que ?las

bases, por su propia esencia, tienen vocación de estabilidad, pero no lo es menos que también

hemos precisado que las bases pueden ser modificadas (así, en las SSTC 135/1992, de 5 de

octubre, F. 2; y 133/1997, de 16 de julio, F. 8, por referencia a las establecidas en el sector

financiero). De este modo no resulta ocioso recordar al respecto que, sin alterar el orden

constitucional y estatutario de distribución de competencias y con observancia de las garantías

de certidumbre jurídica necesarias para asegurar que las Comunidades Autónomas puedan

conocer cuál es el marco básico al que deben someter su competencia de desarrollo

legislativo, la concreción de lo básico corresponde realizarla en cada momento al legislador

estatal, quien, respetando aquel orden y estas garantías, goza de libertad para establecer con

carácter general las bases de una determinada materia, sin que su acción legislativa en este

extremo, plasmación de una legítima opción política, pueda ser fiscalizada por este Tribunal

Constitucional, que no es un juez de la oportunidad, salvo que traspase los límites que para

esa acción legislativa resulten del bloque de la constitucionalidad?.

48. Si hasta ahora hemos hecho una aproximación general del reparto en la materia,

nos interesa especialmente incidir en las consideraciones que sobre los PCPI y la

educación de personas adultas se vierten en la STC 24/2013.

49. Con respecto a los PCPI el Tribunal, tras insistir en que las enseñanzas mínimas

son el instrumento que cuenta el Estado para conseguir una formación común en

un determinado nivel de todos los escolares que haga posible la homologación

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del sistema educativo y garantice el cumplimiento de las obligaciones de los

poderes públicos en esta materia, sostiene que esta misma necesidad está

presente en el caso de los programas de cualificación profesional inicial y, en

concreto, de los módulos voluntarios que conducen a la obtención del título de

Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.

?Ciertamente, la regulación que ha hecho el legislador orgánico de los

programas de cualificación profesional con los que pretende no sólo que el

alumno adquiera las competencias básicas para continuar con los estudios sino,

además, que obtenga una cualificación profesional, es de menor densidad para

los módulos voluntarios, aun cuando conducen a la obtención de un mismo

título académico, que para el itinerario normal de la educación secundaria

obligatoria, de lo que constituye una buena prueba su organización modular y

no por cursos, lo que ha desembocado en una mayor libertad de las

Comunidades Autónomas para diseñar el currículo. Pero estas especiales

necesidades metodológicas justifican que no exista coincidencia entre las

enseñanzas mínimas establecidas para el itinerario normal y los módulos

voluntarios pero no así su supresión?.

50. Una vez establecida la competencia estatal, se detiene a juzgar si los apartados

impugnados del artículo 14 del Real Decreto 1631/2006, en los que se vienen a

establecer los tres ámbitos en torno a los que se organizan los módulos

voluntarios y prevén la aplicación de los aspectos básicos del currículo (anexo II),

se ajustan a la citada competencia, concluyendo que:

?Por su finalidad, forma parte de las enseñanzas mínimas el establecimiento de

los ámbitos en los que pueden ofertarse los módulos voluntarios lo que, a su

vez, determina las materias y contenidos mínimos que deben cursarse pues se

trata con ellas de garantizar una homogeneidad en la formación que permita la

homologación de los títulos y la garantía de una igualdad básica en el ejercicio

del derecho a la educación.?.

51. También aprecia que no existe un indebido vaciamiento de las competencias

autonómicas puesto que ?las materias mínimas que se especifican para cada ámbito por el

art. 14.8 del Real Decreto impugnado son sustancialmente inferiores a las reguladas en su

anexo II para el itinerario normal de la educación secundaria obligatoria, previéndose en dicho

precepto que las Administraciones educativas, si lo consideran conveniente, incorporarán a los

correspondientes ámbitos aspectos curriculares de las restantes materias a las que hacen

referencia los arts. 24 y 25 de la Ley Orgánica de educación. La norma, por tanto, deja a las

Comunidades Autónomas un ámbito de regulación mucho más amplio que cuando se trata del

Dictamen 38/2014 Página 11 de 28

itinerario normal, pues, como bien señala el Abogado del Estado, ni se incluyen todas las

materias obligatorias del itinerario ordinario ni tampoco todos los contenidos de algunas de

ellas.?

52. Por lo que se refiere a la educación de las personas adultas, cabe afirmar que

llega a las mismas conclusiones (la estructura de los módulos es idéntica a la de

los PCPI), sin que comparta el parecer de la comunidad autónoma que interpone

el conflicto en el sentido de que el Estado se ha de limitar a regular las

enseñanzas mínimas del itinerario normal que conduce a la obtención del título de

Graduado en Educación Secundaria Obligatoria, como ha sucedido en el pasado,

en el que las comunidades autónomas han tenido durante años una total libertad

para establecer el currículo de estas enseñanzas.

53. El Tribunal esgrime su doctrina sobre la variabilidad de las bases y vuelve a

reiterar la necesidad de preservar un mínimo de homogeneidad que haga posible

la homologación de los títulos y garantice el cumplimiento de las obligaciones de

los poderes públicos en esta materia.

54. Por último, y en tanto que es una cuestión que está directamente conectada con

la regulación proyectada, resta recordar que el Tribunal Constitucional también ha

reconocido la competencia estatal, al amparo del artículo 149.1.30 CE, para

establecer el calendario aplicativo de la ordenación del sistema educativo, ya que

según la STC 162/2013, de 26 de septiembre, constituye ?una medida

complementaria de carácter técnico dirigida a garantizar la uniformidad temporal y, con ello, la

coordinación en la aplicación de la ley?. evitando divergencias temporales en su implantación

que afecten negativamente a las condiciones de ejercicio del mencionado derecho

fundamental en las distintas partes del territorio.?

55. En síntesis, podríamos decir que la competencia de las comunidades autónomas

se ha visto fuertemente erosionada, incluso en aspectos en los que la mejor

atención a las singularidades de su específica realidad educativa haría

aconsejable un amplio margen para aplicar políticas propias.

56. En particular, esa admisión por parte del Tribunal Constitucional de la posibilidad

de que normas de rango reglamentario establezcan bases en el ámbito educativo

ha restringido las facultades inherentes a la naturaleza política de la autonomía

de las comunidades autónomas, que incluye ?potestades legislativas y

gubernamentales? (STC 25/1981, de 14 de julio, FJ 3), quedando el ejercicio de las

primeras prácticamente cercenado.

Dictamen 38/2014 Página 12 de 28

57. Obviamente, en ese entendimiento unitario y monolítico del sistema educativo, sin

fisuras, resulta difícil encontrar argumentos para defender una distinción para el

País Vasco, derivada de la raíz histórica de su competencia y a la que apela

expresamente el artículo 16 EAPV.

III MARCO NORMATIVO

58. Entiende conveniente la Comisión, para realizar un adecuado contraste entre la

regulación proyectada y el marco normativo en el que se inserta, tomar en

consideración cuál era la ordenación de los Programas de Cualificación

Profesional Inicial en la redacción original de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de

mayo de educación (LOE), la reforma introducida por la Ley Orgánica 8/2013, de

9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE), con la

incorporación de la Formación Profesional Básica y las características del

calendario de aplicación que establece.

59. Al citar los preceptos distinguiremos aquellos que sean de la LOE original, que

irán acompañados de la mención a dicha ley, de los que sean de la LOE

modificada por la LOMCE, que identificaremos como nuevos artículos LOE, y, por

último, aquellos que forman parte de la LOMCE pero no constituyen una

modificación de la LOE, en cuyo caso los citaremos como propios de dicha ley.

A) Los programas de cualificación profesional inicial antes de la LOMCE:

60. La redacción original de la LOE regulaba en su artículo 30 los Programas de

Cualificación Profesional Inicial (PCPI), destinados al alumnado mayor de

dieciséis años, cumplidos antes del 31 de diciembre del año del inicio del

programa, que no hayan obtenido el título de Graduado en educación secundaria

obligatoria.

61. En principio se trataba de los alumnos que, habiendo alcanzado la edad ordinaria

establecida para cursar la ESO (entre los doce y los dieciséis años), no hubieran

obtenido el título.

62. Pero excepcionalmente, con el acuerdo de alumnos y padres o tutores, dicha

edad podía reducirse a quince años para aquellos que, una vez cursado segundo,

no se encontraren en condiciones de promocionar a tercero y hubieren repetido

ya una vez en secundaria. En este caso, el alumno adquiría el compromiso de

cursar los módulos voluntarios para obtener el título de Graduado de la ESO.

Dictamen 38/2014 Página 13 de 28

63. El objetivo de los PCPI era lograr que todo el alumnado pudiera obtener una

competencia profesional propia de una cualificación de nivel 1 de la estructura del

Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, así como facilitar la inserción

socio-laboral y ampliar las competencias básicas para proseguir sus estudios en

las diferentes enseñanzas.

64. Estos programas debían incluir tres tipos de módulos: específicos, formativos de

carácter general y voluntarios. Los módulos específicos eran los conducentes a la

obtención de una cualificación profesional de nivel 1. Los módulos formativos de

carácter general tendían a ampliar competencias básicas y a favorecer la

transición desde el sistema educativo al mundo laboral. Los módulos de carácter

voluntario conducían a la obtención del título de Graduado en Educación

Secundaria Obligatoria.

65. La disposición final vigésimo cuarta, apartado 3, de la Ley 2/2011, de 4 de marzo,

de economía sostenible, modificó el artículo 41 de la LOE, otorgando la

posibilidad de que el alumnado que superase los módulos obligatorios de los

PCPI pudiera acceder directamente a determinados ciclos de grado medio de la

formación profesional. Tanto en dicha modificación, como en la modificación

operada en el artículo 30 de la LOE por el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 4/2011,

de 11 de marzo, complementaria de la Ley de economía sostenible, se reducía la

edad necesaria para acceder a los PCPI, reservando tales programas al

alumnado mayor de 15 años, cumplidos antes del 31 de diciembre del año de

inicio del programa, ?para los que se considere que es la mejor opción para alcanzar los

objetivos de la etapa?, con el acuerdo de los alumnos y de sus padres o tutores.

66. También hay que decir que el apartado 6 del artículo 30 LOE señalaba que

?corresponde a las Administraciones educativas regular los programas de cualificación

profesional inicial, que serán ofrecidos, en todo caso, en centros públicos y privados

concertados a fin de posibilitar al alumnado el acceso a dichos programas.?

67. Si bien pudiera pensarse que eran las comunidades autónomas las que habrían

de regular tales programas, atendiendo a la flexibilidad necesaria para

compaginar la obtención de tales objetivos con alumnos que mostraban

dificultades a la hora de alcanzar las competencias educativas de la ESO, lo

cierto es que el Gobierno aprobó el Real Decreto 1631/2006, de 29 de diciembre,

por el que se establecen la enseñanzas mínimas correspondientes a la educación

secundaria obligatoria, incorporando regulación relativa a los PCPI en su artículo

14, que fue calificado formalmente de básico (calificación que fue refrendada por

la STC 24/2013, como ya hemos comentado previamente). Siguiendo la evolución

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legal de los programas, dicho precepto fue modificado por el artículo 1.2 de Real

Decreto 1146/2011, de 29 de julio.

68. El reglamento estatal vuelve a distinguir los módulos obligatorios, cuyo objeto es

cualificar al alumnado para el desempeño de la actividad profesional

correspondiente y el acceso a los diferentes ciclos formativos de grado medio, y

los módulos voluntarios, que tienen por objeto complementar la formación

necesaria para la obtención del título de Graduado en Educación Secundaria

Obligatoria.

69. También contempla que las administraciones educativas establecerán el currículo

de estos ámbitos tomando como referencia los aspectos básicos del currículo

imprescindibles para alcanzar las competencias básicas de la Educación

Secundaria Obligatoria y prescribe que los alumnos obtendrán las siguientes

acreditaciones oficiales, en función de los módulos del programa superados: a) el

certificado o certificados de profesionalidad de nivel 1, que correspondan, en

función de los módulos profesionales específicos superados; b) un certificado

académico que permitirá el acceso a los ciclos de Grado Medio de Formación

Profesional, si supera los módulos obligatorios; c) el certificado del Programa de

Cualificación Profesional Inicial, si supera todos los módulos del programa. En

este caso, se obtendrá también el título de Graduado en Educación Secundaria

Obligatoria.

B) La nueva Formación Profesional Básica:

70. La Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad

educativa (LOMCE), modifica los artículos 30, 39 y 41 de la LOE, y sustituye los

PCPI por el denominado ciclo de Formación Profesional Básica, a cuyo término

se obtiene el título de Técnico de Formación Profesional Básica. Para cursarlo se

requiere que el alumnado tenga 15 años cumplidos durante el año natural en que

se inicien las enseñanzas y no superar los 17 años de edad en el momento de

acceso o durante el año natural en curso.

71. Asimismo es preciso haber cursado el primer ciclo de ESO o, excepcionalmente,

el segundo curso de la ESO. Asimismo, se ha de recabar el informe favorable del

equipo docente y la aprobación de los padres, madres o tutores. Los ciclos de

Formación Profesional Básica conforman, junto con los ciclos formativos de grado

medio y superior, la Formación Profesional en el sistema educativo.

Dictamen 38/2014 Página 15 de 28

72. El nuevo artículo 41 LOE incluye, entre otros, al título profesional básico como

título habilitante para acceder directamente a las enseñanzas de los ciclos

formativos de grado medio.

73. Con arreglo al nuevo artículo 42 LOE, los ciclos de estas enseñanzas

garantizarán la adquisición de las competencias del aprendizaje permanente a

través de la impartición de enseñanzas organizadas en dos bloques comunes:

bloque de comunicación y ciencias Sociales y bloque de ciencias aplicadas.

Además, garantizarán ?al menos? la formación necesaria para obtener una

cualificación de nivel 1 del Catálogo Nacional de las Cualificaciones

Profesionales.

74. Finalmente, en cuanto a los títulos y convalidaciones, el nuevo artículo 43 LOE

establece que el alumnado que supere el ciclo de Formación Profesional Básica

recibirá el título Profesional Básico correspondiente, título que permitirá el acceso

a los ciclos formativos de grado medio de la Formación Profesional del sistema

educativo.

75. Pero se añade además lo siguiente:

?Los alumnos y alumnas que se encuentren en posesión de un título Profesional

Básico podrán obtener el título de Graduado en Educación Secundaria

Obligatoria por cualquiera de las dos opciones a las que se refiere el artículo

29.1 de esta Ley Orgánica, mediante la superación de la evaluación final de

Educación Secundaria Obligatoria en relación con las materias del bloque de

asignaturas troncales que como mínimo se deban cursar en la opción que

escoja el alumno o alumna. La calificación final de Educación Secundaria

Obligatoria será la nota obtenida en la evaluación final de Educación

Secundaria Obligatoria?.

76. La sustitución de las anteriores enseñanzas de los PCPI por la Formación

Profesional Básica supone que la certificación anterior es reemplazada por un

título académico, de suerte que lo que anteriormente era una mera acreditación

de una capacitación profesional se transforma en un título incardinado en el

sistema educativo, sin que se aprecie con claridad, sin embargo, si es posible

compatibilizar la ordenación de los estudios dirigidos a la obtención del referido

título y los dirigidos a la obtención del título de Graduado de la ESO.

77. En principio, dicha posibilidad no queda arrumbada porque la exigencia de

superación de la evaluación final de la ESO también resulta de aplicación para los

que sigan el itinerario común. Esto es, ambos itinerarios, el ordinario y el

Dictamen 38/2014 Página 16 de 28

específico, de la Formación Profesional Básica confluyen, finalmente, en la

evaluación final que es preciso superar para obtener el título de Graduado de

Enseñanza Secundaria Obligatoria (nuevo artículo 31.1 LOE). Dicha evaluación

final es novedosa en la ordenación de tales enseñanzas. Se puede referir incluso

que, conforme al artículo 15.2 del Real Decreto 1631/2006, de 29 de diciembre,

por el que se establecen las enseñanzas mínimas correspondientes a la

educación secundaria obligatoria, no sólo obtenían el título de Graduado en ESO

los que superaban todas las materias de la etapa, sino también ?aquellos que hayan

finalizado el curso con evaluación negativa en una o dos materias, y excepcionalmente en tres,

siempre que el equipo docente considere que la naturaleza y el peso de las mismas en el

conjunto de la etapa no les ha impedido alcanzar las competencias básicas y los objetivos de

la etapa?.

78. Aunque se trata de un simple borrador y, por ende, sujeto a múltiples variaciones

en su redacción final, resulta ilustrativo que el artículo 14.2.d) del proyecto de

Real Decreto por el que se regulan aspectos específicos de la Formación

profesional Básica de las enseñanzas de formación profesional del sistema

educativo, se aprueban catorce títulos profesionales básicos y se fijan sus

currículos (que se encuentra publicado en la página web del Ministerio),

establezca que las administraciones educativas regularán ?el establecimiento de

medidas para facilitar que el alumnado, según lo que se determine a través de los

procedimientos de evaluación, pueda presentarse a las pruebas de evaluación de la Educación

Secundaria Obligatoria en cualquiera de sus modalidades?.

79. De esa forma los alumnos podrían compatibilizar sus enseñanzas de Formación

Profesional Básica con las de la Educación Secundaria Obligatoria, realizándose

las adaptaciones curriculares que resulten pertinentes para aquellos que

voluntariamente decidan cursarlas (a fin de que reciban una formación específica

que les prepare para superar la evaluación final de ESO).

80. De otro lado, si bien inicialmente pudiera pensarse que la Formación Profesional

Básica se encuentra restringida al alumnado anteriormente señalado, hay que

advertir que esa acotación de un primer círculo de destinatarios se realiza en

tanto que se configura como un nivel de enseñanza obligatoria (nuevo artículo

3.10 LOE), lo que no impide como dispone el nuevo artículo 68.3 LOE que las

administraciones públicas establezcan programas formativos dirigidos a la

obtención del título de Técnico de Formación Profesional Básica ?para las personas

que superen los diecisiete años de edad?.

Dictamen 38/2014 Página 17 de 28

C) El calendario de aplicación y los problemas asociados al mismo:

81. Antes de entrar a su análisis, es preciso formular dos consideraciones previas.

82. La primera es que el calendario de aplicación de la reforma se ha incorporado a la

propia LOMCE, sin habilitar al Gobierno para que pudiera fijarlo, como era

habitual en ocasiones anteriores. Ello provoca una enorme rigidez que impide

acompasar el proceso a las circunstancias concurrentes.

83. Por si eso fuera poco, opta por distintos plazos que, en cualquier caso, tienen la

característica común de resultar verdaderamente exiguos.

84. Sobre ambos aspectos reflexionó el Consejo de Estado al emitir su dictamen

sobre el anteproyecto, sin que al parecer tuviera ningún eco:

?Llama la atención que se pretenda en dos años implantar una reforma tan

profunda como la proyectada. Como ya ha sido observado, la aplicación

completa del nuevo modelo exige, además de aprobar los decretos básicos de

desarrollo, y los decretos de las Comunidades Autónomas de adaptación de los

centros, de los libros, una inversión ingente, a asumir en tres ejercicios

presupuestarios.

Al margen de lo anterior, cabe destacar que el calendario de implantación nunca

se ha fijado en una norma de rango legal, sino que siempre ha habido una

remisión a la aprobación por el Gobierno en decretos posteriores. Lo único que

se ha previsto en las sucesivas leyes ha sido la duración total de la implantación

gradual (LOGSE: 10 años; LOCE y LOE: 5 años)?.

85. En concreto, conforme a la disposición final quinta, apartado 4, de la LOMCE el

primer curso de los ciclos de Formación Profesional Básica se implantará en el

curso 2014/2015, curso en el que se suprimirá la oferta de módulos obligatorios

de los Programas de Cualificación Profesional Inicial (y en el que los alumnos que

superen los módulos de carácter voluntario obtendrán el Título de Graduado en

Educación Secundaria Obligatoria), y el segundo curso, en el curso 2015/2016.

86. Ello implica la adopción de medidas tanto normativas ?aprobación de los

currículos por el Estado y posteriormente por las comunidades autónomas (nuevo

artículo 6 bis 4 LOE)? como materiales ?establecimiento de la red de centros que

impartirán las enseñanzas que se califican de obligatorias (nuevo artículo 109

LOE), libros, espacios y equipamientos, profesores, etc.? en un muy escaso

Dictamen 38/2014 Página 18 de 28

periodo de tiempo (la LOMCE entró en vigor el penúltimo día del año 2013 y en

septiembre comenzará el curso 2014-2015).

87. Pero, con independencia de dicha premura, también la adecuación transitoria de

las enseñanzas para los alumnos afectados suscita diversas reflexiones.

88. Se ha partir de una doble idea: que estamos en un auténtico sistema educativo

?en el que los saberes o cualificación con base a aptitudes específicas se imparten y están

dirigidos, previa estratificación en niveles y grados, a la obtención de títulos académicos y

profesionales que habilitan para el ejercicio de determinadas profesiones u oficios? (STC

95/2002, de 25 de abril, FJ 6); y que la flexibilización de las trayectorias que

anima la LOMCE lo es para que se favorezca la progresión del estudiante por él

mismo.

89. Pues bien, se observa que ni está adecuadamente solucionado el problema de

dicha progresión de los alumnos de los PCPI en la formación profesional, pero

cabría realizar una interpretación integradora, ni menos aún lo está en la

Educación Secundaria Obligatoria (partiendo de la premisa de que no se quiere

cegar la posibilidad de compatibilizar la formación y se quieren mantener las

opciones que les ofrecían los PCPI).

90. Con respecto a la formación profesional el apartado 2 de la disposición adicional

tercera LOMCE prevé que el alumnado que hubiera superado los módulos

obligatorios de un Programa de Cualificación Profesional Inicial con anterioridad a

la implantación del primer curso de los ciclos de Formación Profesional Básica

(curso 2014-2015) podrá acceder a los ciclos formativos de grado medio de la

Formación Profesional.

91. Por su parte, el apartado 6 de la disposición final quinta de la LOMCE prevé que

las modificaciones introducidas por la ley en cuanto al acceso y admisión a las

enseñanzas reguladas en la misma serán de aplicación en el curso escolar

2016/2017, lo que supone dejar abierto el acceso a los ciclos formativos de grado

medio por parte de quienes hubieran superado los módulos obligatorios de los

PCPI en el curso 2015/2016.

92. Obviamente esta segunda formulación es más correcta, ya que durante ese curso

también están en vigor los PCPI y no tendría sentido que los alumnos de PCPI

que hubieran accedido al segundo curso con algún modulo obligatorio suspendido

del curso anterior no pudieran superarlo en ese curso.

Dictamen 38/2014 Página 19 de 28

93. Más complicado resulta encontrar ese engarce entre los PCPI y la ESO ya que,

según el apartado 2 de la disposición adicional tercera LOMCE, el alumnado que

hubiera superado los módulos obligatorios de un Programa de Cualificación

Profesional Inicial con anterioridad a la implantación del primer curso de los ciclos

de Formación Profesional Básica (curso 2014-2015) también podrá obtener ?el

título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria por la superación de la evaluación

final de Educación Secundaria Obligatoria establecida en el artículo 29 de esta Ley Orgánica

por la opción de enseñanzas aplicadas?.

94. Lo que sucede es que la evaluación final de la ESO se llevará a cabo una vez

implantado el nuevo cuarto de la ESO con sus dos opciones de enseñanzas

académicas y aplicadas (nuevos artículos 25 y 29 LOE), lo que no se producirá

hasta el curso escolar 2016-2017, ex apartado 2 de la disposición final quinta

LOMCE, con el añadido de que ?la evaluación final de Educación Secundaria Obligatoria

correspondiente a la convocatoria que se realice en el año 2017 no tendrá efectos académicos.

En ese curso escolar sólo se realizará una única convocatoria?.

95. La situación de los alumnos de los PCPI, dejando a un lado a los que han

superado los módulos obligatorios y voluntarios en los cursos 2014-2015 y 2015-

2016, a los que les será expedido el título de Graduado en ESO, sería la

siguiente:

a) Los que hayan superado los módulos obligatorios del PCIP en el curso 2013-

2014 (pero no los voluntarios) podrán presentarse a la evaluación final de la

ESO que se celebrará como muy pronto el 2017 y ?sin efectos académicos?.

b) Los que inicien la Formación Profesional Básica en el curso 2014-2015, cuya

duración es de dos cursos, tampoco podrán presentarse a la evaluación final

de ESO hasta el año 2017 o 2018.

96. Ello supone un doble régimen difícilmente explicable ya que, por un lado, los

alumnos de ESO, itinerario normal, no tienen que superar la evaluación final

hasta el año 2018, curso 2017-2018, para obtener el título de Graduado en

Educación Secundaria Obligatoria.

97. Por el contrario, los alumnos de ESO que han sido derivados al itinerario de

Formación Profesional Básica (ya en el curso 2014-2015) y han simultaneado sus

estudios para obtener, como sucedía en los PCPI, las competencias de la ESO

se encontrarán que no podrán obtener el título de Graduado en Educación

Secundaria Obligatoria durante un largo periodo de tiempo.

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98. La lógica dice que, si se trata de un itinerario especial, resultaría paradójico que

los alumnos acogidos al mismo tuvieran que superar una evaluación que no han

de superar los alumnos del itinerario normal y que, además, todavía no se ha

implantado. A futuro, a partir de la finalización del curso 2017-2018, resultará un

requisito común para todos los alumnos.

IV ANÁLISIS DEL CONTENIDO DEL PROYECTO

99. Los Programas de Formación Transitoria Integrada (PFTI) que crea el proyecto

reúnen tres características principales que es preciso reseñar, pues vertebran la

regulación de la oferta educativa que a su través se pone en marcha:

a) Pese a que se concibe de forma transitoria o, cuando menos ?así lo expresa

la parte expositiva?, hasta que sea posible la implantación de la Formación

Profesional Básica (?durante el curso 2014-2015?), lo cierto es que dicha

transitoriedad sólo ha quedado reflejada en el nombre escogido para designar

a los programas. La transitoriedad, sin embargo, es un elemento esencial para

la viabilidad jurídica de la iniciativa, como luego argumentaremos.

b) Sus destinatarios son exactamente los mismos que los de los PCPI, así se

deduce de su contraste con el antecedente artículo 29 del Decreto 175/2007,

habiéndose suprimido la excepción del in fine del apartado 2, para los

alumnos de comunidades terapéuticas, centros penitenciarios o centros

similares de internado.

c) En cuanto a la ordenación de las enseñanzas habrán de responder a un perfil

profesional, que podrá expresarse en relación a las cualificaciones

profesionales de nivel 1 y, en su caso, unidades de competencia de nivel 1 y 2

del Catálogo de Cualificaciones Profesionales. Las enseñanzas incluirán

módulos específicos que desarrollaran competencias del perfil profesional y

módulos formativos que garanticen la adquisición de las competencias del

aprendizaje permanente, posibiliten el desarrollo de las competencias básicas,

favorezcan la transición desde el sistema educativo al mundo laboral y la

obtención del título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.

100. El proyecto crea los PFPI, que responden sustancialmente a los PCPI suprimidos,

si bien se realizan una serie de modificaciones en la organización de las

enseñanzas para adecuarlas a los bloques establecidos por el nuevo artículo 42.4

LOE para los ciclos de Formación Profesional Básica.

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101. Ahora bien, la primera consideración que debe exponerse con total claridad es

que, en tanto el proyecto arbitra un itinerario para obtener el título de Graduado

en Educación Secundaria Obligatoria, debe tener encaje en la normativa básica,

sin que encontremos en la LOE el amparo preciso para ello ya que ésta no

menciona tales programas, por lo que no forman parte de las enseñanzas

regladas que conducen a la obtención del referido título. El proyecto, así, se

adentra en un ámbito que es competencia exclusiva del Estado pues, según la

doctrina constitucional constante, a éste corresponde establecer los títulos y

asegurar una formación mínima común, estableciendo su contenido y la forma de

acreditar los conocimientos inherentes a la misma; y la competencia autonómica

permite un desarrollo de las normas básicas, pero ha de atenerse a los mandatos

básicos que ha aprobado el Estado para el desarrollo del artículo 27 CE.

102. Distinto sería si las enseñanzas se articulan fuera del sistema educativo diseñado

por la LOE y culminan con la obtención de una acreditación o certificado. Con

respecto a las enseñanzas no regladas, la STC 147/1992, de 16 de octubre, no

puso reparos a una regulación autonómica de enseñanzas no regladas en el

sistema educativo común. El nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña (Ley

Orgánica 6/2006, de 19 de julio) distingue en su artículo 131 las competencias

sobre las enseñanzas postobligatorias que no conducen a la obtención de título o

certificación académica o profesional con validez en todo el Estado y sobre los

centros docentes que impartan estas enseñanzas, y la competencia en relación a

las enseñanzas obligatorias y no obligatorias que conducen a la obtención de un

título académico y profesional con validez en todo el Estado y a las enseñanzas

de educación infantil.

103. Según la STC 31/2010, de 28 de junio, que resuelve el recurso de

inconstitucionalidad interpuesto contra dicho Estatuto, sólo las segundas se

encuentran ?claramente encuadradas en el ámbito de la educación, y, por tanto,

directamente afectadas por los artículos 27, 81.1 y 149.1.30 CE, determinantes de una serie de

reservas a favor del Estado?.

104. Dentro de ese marco el proyecto podría establecer una opción ?siempre

transitoria? en tanto se clarifican, organizan y se ponen en marcha los aspectos

referidos a la novedosa Formación Profesional Básica, a fin de dar respuesta a la

problemática objetiva que esta reforma suscita en relación al actual alumnado de

los centros que imparten PCPI, pero la solución normativa a dicha situación no

puede alterar, confundir ni desconocer el régimen que para la obtención de los

títulos académicos del sistema educativo establece la LOMCE.

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105. El segundo problema que suscita el proyecto es la falta de implantación de la

Formación Profesional Básica que queda prorrogada, cuando menos, hasta el

curso 2015-2016.

106. En nuestro ordenamiento, el Estado, a través de su legislación, tiene la capacidad

de imponer obligaciones a las comunidades autónomas, incluso cargas

financieras.

107. En principio las comunidades autónomas han de cumplir las normas dictadas por

el Estado en ejercicio legítimo de sus competencias; es más, en materia

educativa, como ya hemos visto, se encuentran compelidas, no solo a poner en

marcha aquellas reformas del sistema educativo que el Estado decida

emprender, sino que, además, han de hacerlo conforme al calendario de

implantación que aquél apruebe, en garantía de una uniformidad en los derechos

de los alumnos que cursan sus estudios en las enseñanzas regladas.

108. Ahora bien, como la doctrina ha manifestado las relaciones entre el Estado y las

comunidades autónomas han de estar presididas por el principio de lealtad

constitucional o, si se prefiere, según otros autores, por el principio de lealtad

federal, autonómica o institucional, que ha de operar con igual intensidad en las

dos direcciones. Tanto para el Estado como para las comunidades autónomas.

109. En este caso, es especialmente relevante que se atienda ese deber de lealtad, en

particular cuando están afectadas competencias compartidas que se articulan

sobre el binomio legislación básica estatal/legislación de desarrollo y ejecución

autonómica.

110. Si bien las comunidades autónomas han de hacer lo posible para garantizar la

eficacia normativa de la legislación básica del Estado, el Estado ha de hacer lo

posible para que dicha normativa sea cumplida teniendo en cuenta las

condiciones normativas y fácticas existentes.

111. Es cierto que en su tramitación el anteproyecto fue puesto en conocimiento de las

comunidades autónomas en diversas reuniones de la Conferencia Sectorial de

Educación, como refiere el dictamen del Consejo de Estado sobre el

anteproyecto, pero cinco de ellas mostraron su oposición a la aprobación de la

norma (Andalucía, Asturias, Canarias, Cataluña y País Vasco), tanto por razones

de orden competencial como por motivos de fondo relacionados con la nueva

ordenación del sistema educativo y el tratamiento dispensado a cuestiones

específicas como, por ejemplo, el uso de las lenguas oficiales.

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112. Además, como expresa el referido órgano consultivo, no pudo dejar de

observarse ?la insuficiencia de valoración económica que entraña su aprobación?,

habiéndose calculado que los costes directos del desarrollo de los ciclos de

Formación Profesional Básica alcanzarían más de 130 millones de pesetas y

serían financiados por el Estado, mientras que los costes de consolidación del

sistema hasta el año 2020, derivados del aumento de titulados en Bachillerato,

Formación Profesional Básica y ciclos formativos de Formación Profesional de

Grado Medio que sería necesario para alcanzar el objetivo europeo de llegar a un

porcentaje de población del 85% de personas tituladas en la segunda etapa de la

educación secundaria, se cifraban en casi mil millones, que deberían ser

asumidos por las comunidades autónomas.

113. A las dificultades normativas y materiales exigidas por la urgente implantación de

las enseñanzas se suman los problemas derivados de la falta de disponibilidad

presupuestaria para implantar las novedades de la LOMCE en un contexto de

reducción del déficit público.

114. Si tales problemas no existían, o por lo menos no se habían manifestado con la

intensidad y crudeza con la que en la actualidad se perciben, no se comprende

por qué en el caso de la LOMCE se ha de producir la sustitución de los PCPI por

la Formación Profesional Básica con la diligencia ya advertida, cuando la propia

implantación de los PCPI se diseñó con una mínima programación acorde con el

impacto de la transformación que llevaban aparejada.

115. El artículo 27 LOCE creó los Programas de Iniciación Profesional (antecedentes

directos de los PCPI), y la implantación del primer curso no se fijó hasta el año

académico 2004-2005 [artículo 5 c) del Real Decreto 827/2003, de 27 de junio],

siendo luego diferida hasta el curso académico 2006-2007 (artículo único del Real

Decreto 1318/2004, de 28 de mayo), sin que llegara realmente a implantarse al

aprobarse la LOE, que creó los PCPI (como ya hemos visto anteriormente). El

artículo 12 del Real Decreto 806/2006, de 30 de junio, por el que se establece el

calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, retrasó la

implantación de los PCPI hasta el año académico 2008-2009, curso en el que

dejarían de aplicarse los programas de garantía social regulados en la Ley

Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de ordenación general del sistema educativo.

116. Lo sucedido revela un panorama de falta de estabilidad y permanencia en la

forma en la que el sistema educativo pretende dar una solución a alumnos con

problemas específicos de aprendizaje y reducir la tasa de abandono temprano de

la educación, emprendiéndose ahora un diferente camino sin esperar demasiado

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a medir los resultados del modelo anterior (todavía incipiente pues la primera

promoción concluyó sus estudios en el curso 2009-2010), con una nueva reforma

cuya implantación cabría calificar como mínimo de muy precipitada.

117. Como ha señalado la doctrina, el principio de lealtad constitucional, aunque no

esté mencionado de modo expreso en la Constitución, se considera como una

exigencia inexcusable o si se quiere consustancial a la propia naturaleza del

régimen autonómico, de la estructura compuesta del Estado.

118. Así lo ha reconocido también el Tribunal Constitucional y ha encontrado

plasmación en los nuevos estatutos como un principio de lealtad institucional,

fundamentalmente engarzado con la imprescindible valoración del impacto

financiero que causen las disposiciones generales aprobadas por el Estado en las

comunidades autónomas y viceversa (por citar uno, el artículo 209 del Estatuto de

Cataluña). Igualmente figura en el art. 2.1.g) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de

septiembre, de financiación de las comunidades autónomas, y en el art. 4 de la

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones

públicas y del procedimiento administrativo común.

119. No queremos decir que competencias que son del Estado o de las comunidades

autónomas deban convertirse en compartidas necesariamente, pues las

competencias son indisponibles e irrenunciables y sus titulares han de

mantenerse dentro de los límites de las propias facultades, ni que para

ejercitarlas deban concitar su previo acuerdo, sino que, como dijo la STC

64/1990, de 5 de abril:

?Ciertamente, todos los poderes públicos deben observar en el sistema

autonómico, ? un comportamiento leal en uso de sus atribuciones. Este

Tribunal se ha referido con reiteración a la existencia de un «deber de auxilio

recíproco» (STC 18/1982, fundamento jurídico 4.º), de «recíproco apoyo y

mutua lealtad» (STC 96/1986, fundamento jurídico 3.º), «concreción, a su vez,

del más amplio deber de fidelidad a la Constitución»(STC 11/1986, fundamento

jurídico 5.º) [?] identificado como regla a la que debe acomodarse el proceder

entre autoridades estatales y autonómicas,? requiere que, en el ejercicio de

sus competencias, se abstengan de adoptar decisiones o realizar actos que

perjudiquen o perturben el interés general y tengan, por el contrario, en cuenta

la comunidad de intereses que las vincula entre sí y que no puede resultar

disgregada o menoscabada a consecuencia de una gestión insolidaria de los

propios intereses.?

120. O en palabras de la STC 247/2007, de 12 de diciembre:

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?de acuerdo con la STC 25/1981, de 14 de julio, F J 3, antes citada, el principio

de lealtad constitucional requiere que las decisiones tomadas por todos los

entes territoriales, y en especial, por el Estado y por las Comunidades

Autónomas, tengan como referencia necesaria la satisfacción de los intereses

generales y que, en consecuencia, no se tomen decisiones que puedan

menoscabar o perturbar dichos intereses, de modo que esta orientación sea

tenida en cuenta, incluso, al gestionar los intereses propios. En suma, la lealtad

constitucional debe presidir «las relaciones entre las diversas instancias de

poder territorial y constituye un soporte esencial del funcionamiento del Estado

autonómico y cuya observancia resulta obligada (STC 239/2002, F. 11, STC

13/2007, de 18 de enero, F. 7).?

121. La STC 213/2012, de 14 de noviembre, no descarta que pueda jugar como

parámetro de constitucionalidad, también en materia educativa (FJ 5).

122. Al aprobar el calendario de implantación, el Estado no ha infringido el reparto

competencial en la materia, a tenor de la jurisprudencia constitucional

anteriormente glosada, pero no ha atendido adecuadamente todos los intereses

afectados por la reforma, abocando a las comunidades autónomas a una

compleja gestión transitoria, y, lo que es más importante aún, ha olvidado que los

principales afectados van a ser los alumnos que van a acceder a unas

enseñanzas ?en construcción?, pese a que son obligatorias.

123. En cualquier caso, indubitada la vigencia de la LOMCE y su aplicabilidad, tales

argumentos podrán fundamentar, en su caso, un posible recurso de

inconstitucionalidad, pero carecen de eficacia para detener o ralentizar su

implantación, ya que en nuestro sistema constitucional no está prevista la

suspensión de las leyes estatales.

124. A modo de recapitulación de lo expuesto, puede decirse que la Comisión

comprende las dificultades de la tarea impuesta por la LOMCE y la compleja

tesitura en la que se encuentran las comunidades autónomas (cuando menos la

del País Vasco), ante una reforma que demanda su inmediata implantación.

125. Se ha de tener en cuenta también que la supresión de los PCPI no reclama

ninguna actuación jurídica (al producirse ope legis al llegar a la fecha prevista por

la LOMCE), mientras que la puesta en marcha de la Formación Profesional

Básica exige realizar una serie de actuaciones jurídicas y materiales que deben

tener el soporte de la normativa básica que dicte el Estado en base al artículo 6

bis.4 LOE, a fin de evitar que resulten sobrevenidamente inconstitucionales si se

separan de aquella. Es importante operar con la mayor seguridad jurídica,

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protegiendo en la medida en que resulte factible los derechos de los alumnos y de

los padres. Sin someterles a cambios precipitados sin contar con los elementos

mínimos que garanticen la adecuada implantación de las nuevas enseñanzas.

126. Asimismo es consciente del número considerable de alumnos que han cursado

los PCPI (alrededor de 4.000 alumnos, un 10 % del total de la población vasca de

16 y 17 años) y que es preciso, como razonadamente justifica el departamento

promotor de la iniciativa, encontrar una solución jurídica que permita ofertar una

enseñanza acorde con las necesidades educativas de tales alumnos.

127. Pues bien, en tanto la normativa básica no se apruebe, y para el curso 2014-

2015, en el que se manifiestan las dificultades expresadas, ya que las

obligaciones de las comunidades autónomas han de tener por límite inexorable

las posibilidades reales de cumplirlas, cabría poner las bases que hagan posible,

salvando los obstáculos de la titulación, ofertar una programación de la

enseñanza que permita, como así parece desprenderse del proyecto cuando trae

los bloques formativos de aquella, la adecuada implantación de la Formación

Profesional Básica, una vez se superen los condicionantes que la rodean.

128. Se trataría en principio de enseñanzas no regladas, encaminadas a suplir la

imposibilidad de impartir las correspondientes enseñanzas regladas, y por el

tiempo en que resulte imprescindible para llevar a cabo la implantación de la

Formación Profesional Básica. En este ámbito debe recordarse la mayor

potencialidad que la doctrina constitucional observa para las competencias

autonómicas en las sentencias ya comentadas.

129. Con las dudas que suscita, eso sí, que se incorporen alumnos que todavía se

encuentran en el ámbito de la educación obligatoria, es decir, alumnos para los

que la LOMCE, por su edad, contempla la Formación Profesional Básica como

única alternativa a la Enseñanza Básica Obligatoria.

130. Por ello, resultaría preciso que quedara especificado que se trata de un programa

que sustituye únicamente al primer curso de la Formación Profesional Básica, sin

que, por ende, pueda tener una duración de dos cursos, ni los alumnos obtengan

a su conclusión, si superan positivamente todos los módulos, el título de

Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.

131. Las consideraciones formuladas conllevan una reformulación sustantiva del

proyecto de decreto y demandan la elaboración de otro muy distinto, por lo que la

Comisión no analizará su articulado en concreto.

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CONCLUSIÓN

En atención a las consideraciones vertidas en el cuerpo del dictamen, la Comisión

entiende que la iniciativa examinada puede considerarse dentro de la competencia

que en materia de educación le corresponde a esta Comunidad Autónoma, siempre

que la regulación de los Programas de Formación Transitoria Integrada no permita la

obtención del título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.

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