Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 027/2016 de 17 de febrero de 2016

Cuestión

Resolución del contrato de redacción de los catálogos del paisaje y de las directrices del paisaje del área funcional de Zarautz-Azpeitia.

Contestacion

DICTAMEN Nº: 27/2016

TÍTULO: Resolución del contrato de redacción de los catálogos del paisaje y de

las directrices del paisaje del área funcional de Zarautz-Azpeitia

ANTECEDENTES

1. El dictamen solicitado a esta Comisión trae causa del expediente tramitado por el

anterior Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y

Pesca, para la contratación de la redacción de los catálogos del paisaje y de las

directrices del paisaje (Lote 3) del área funcional de Zarautz-Azpeitia, adjudicado

a la empresa LI, S.Coop. mediante Resolución del Director de Servicios del

Departamento de 26 de julio de 2011, por importe de 86.989,6 euros y un plazo

de ejecución de 6 meses .

2. Mediante Orden de 18 de enero de 2016, del Consejero de Medio Ambiente y

Política Territorial, con registro de entrada en la Comisión Jurídica Asesora de

Euskadi el día 20 del mismo mes y año, se somete al dictamen de este órgano

consultivo, la propuesta de resolución del antedicho contrato.

3. Junto con este escrito, se ha recibido la siguiente documentación:

a) Documento contractual, pliegos de cláusulas administrativas y pliego de

prescripciones técnicas.

b) Solicitud, informe y resolución de ampliación de plazo del contrato hasta el 15

de septiembre de 2012.

c) Informe y resolución del Director de Servicios del departamento por la que se

acuerda la suspensión temporal del contrato desde el 2 de julio de 2012, junto

con el acta de suspensión.

d) Informe y resolución del Director de Servicios del departamento por la que se

acuerda el levantamiento de la suspensión temporal del contrato desde el 17

de septiembre de 2012, junto con el acta de levantamiento de suspensión y

reasignación de anualidades.

e) Informe y resolución del Director de Servicios del departamento por la que se

acuerda la suspensión temporal del contrato desde el 3 de noviembre de 2012,

junto con el acta de suspensión.

f) Solicitud de resolución del contrato mediante desistimiento, de la Dirección de

Planificación Territorial y Urbanismo.

g) Resolución de 5 de noviembre de 2015, del Director de Servicios del

departamento por la que se ordena el inicio del expediente de resolución del

contrato mediante desistimiento unilateral.

h) Alegaciones presentadas por LKS.

i) Informe de la Dirección de Planificación Territorial y Urbanismo en relación con

las alegaciones presentadas.

j) Informe del Servicio de Contratación del Departamento de Medio Ambiente y

Política Territorial, en relación con la resolución del contrato.

k) Propuesta de resolución.

CONSIDERACIONES

I INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

4. El dictamen de esta Comisión es preceptivo en los supuestos de resolución

contractual cuando exista oposición por parte del contratista, de acuerdo con el

artículo 3.1.i) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica

Asesora de Euskadi, en relación con el artículo 195.3 de la Ley 30/2007, de 30 de

octubre, de contratos del sector público (LCSP), y artículo 211.3 del Texto

Refundido de la Ley de contratos de sector público, aprobado por Real Decreto

Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (TRLCSP.

5. En relación con la posición del contratista, la empresa LI, S.Coop. ha mostrado

su postura contraria a la resolución contractual.

II PROCEDIMIENTO

6. El Departamento de Medio Ambiente y Política Territorial propone resolver el

contrato en cuestión.

7. Tomando en consideración la fecha de adjudicación del contrato ?26 de julio de

2011?, su extinción, de acuerdo con lo establecido en la disposición transitoria

primera del TRLCSP, se rige por la LCSP, así como por lo contemplado en el

artículo 109 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, que aprueba el

Reglamento General de la Ley de contratos de las administraciones públicas (en

adelante, el Reglamento), conforme al cual, cuando ?como aquí sucede? consta

la oposición de la contratista, se requiere, además del presente dictamen, de la

Dictamen 27/2016 Página 2 de 7

audiencia a la contratista y al avalista (si se propone la incautación de la garantía

provisional).

8. En el caso sometido a dictamen, la Comisión constata el cumplimiento de los

referidos trámites; se ha cumplido con el obligado trámite de audiencia ?no al

avalista por cuanto no se propone la incautación de la fianza? y consta

igualmente en el expediente el informe jurídico emitido por el Servicio de

Contratación del Departamento, en los términos establecidos por el apartado 2 del

artículo 109 del Reglamento.

9. El contratista, en sus alegaciones, considera que los trabajos desarrollados en el

cumplimiento del contrato superan con creces los previstos, de tal forma que

considera que, más que la resolución del contrato, debería aprobarse una

modificación del mismo. Considera igualmente que la indemnización planteada

por la Administración resulta insuficiente para compensar los trabajos

efectivamente realizados durante el contrato.

10. En orden al plazo para dictar la resolución contractual, resulta de aplicación el

instituto de la caducidad que consagra el artículo 42.3 LRJPAC para los

procedimientos de resolución contractual iniciados de oficio. Teniendo en cuenta

que el que ahora nos ocupa se inició por resolución del órgano de contratación de

5 de noviembre de 2015, se constata que aún no ha transcurrido el plazo de tres

meses legalmente establecido para adoptar y notificar dicha resolución, dado que,

de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42.5.c) LRJPAC, la petición de este

dictamen suspende el plazo para resolver y notificar la resolución por el tiempo

que medie entre dicha petición ?de obligada comunicación a los interesados? y

la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos.

III ANÁLISIS DEL FONDO DEL ASUNTO

A) Sobre los hechos:

11. Tal y como se ha adelantado en los antecedentes, con fecha 26 de julio de 2011,

mediante Resolución del Director de Servicios del Departamento de Medio

Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y Pesca, se produjo la adjudicación

del contrato de servicios de redacción de los catálogos del paisaje y de las

directrices del paisaje (Lote 3: áreas funcionales de Zarautz y Azpeitia), por un

importe de 86.989,6 euros y un plazo de ejecución de 6 meses.

12. La fecha de inicio del contrato fue el 18 de agosto de 2011.

13. Con fecha 12 de diciembre de 2011, tras solicitud motivada por parte del

contratista e informe favorable del Servicio de Ordenación del Territorio y

Planeamiento, el órgano de contratación ?Dirección de Servicios del

Dictamen 27/2016 Página 3 de 7

departamento?, aprobó una prórroga en el plazo de ejecución del contrato hasta

el 15 de septiembre de 2012.

14. Con fecha 29 de junio de 2012, el órgano de contratación acordó la suspensión

del contrato a partir del 2 de julio de 2012, levantándose acta de suspensión el 16

de julio de 2012. El motivo de la suspensión era que debían iniciarse trámites de

audiencia e información pública que correspondían a la Administración.

15. El 14 de septiembre de 2012, previo informe de la Dirección de Ordenación del

Territorio Servicio y visto bueno del contratista, el órgano de contratación acordó

levantar la suspensión al cambiar las circunstancias del contrato. Igualmente

aprobó una redistribución de las anualidades del contrato. Con fecha 17 de

septiembre de 2012 se levantó acta de levantamiento de la suspensión, con

efectos desde esa misma fecha.

16. Con fecha 2 de noviembre de 2012, el órgano de contratación acordó una nueva

suspensión del contrato a partir del 3 de noviembre de 2012, levantándose acta

de suspensión el mismo día 2 de noviembre. El motivo de la suspensión era el

mismo que el anterior: debían iniciarse trámites de audiencia e información

pública que correspondían a la Administración.

17. Con fecha 5 de noviembre de 2015, la Directora de Planificación Territorial y

Urbanismo, solicita al órgano de contratación la resolución del contrato teniendo

en cuenta que diferentes acontecimientos están dilatando en exceso el proceso.

Por un lado, la dificultad técnica del contrato al tratarse de documentos

innovadores, por otro la concertación con ayuntamientos y diputaciones forales.

Asimismo, dado el actual contexto de contención y limitación presupuestaria, se

considera que las tareas pendientes han de ser desarrolladas con medios propios.

18. En esa misma fecha, el órgano de contratación acordó dar inicio al procedimiento

de resolución contractual por desistimiento unilateral.

19. Con fecha 10 de enero de 2016, LKS presenta sus alegaciones al entender que

las condiciones de la resolución resultan lesivas. Considera que la dilatación en la

ejecución de los trabajos contratados y el alcance real de los mismos ha supuesto

un incremento de los costes de LKS que debe ser indemnizado por un total de

50.040 euros, además de la indemnización prevista por la ley para el caso de

desistimiento unilateral. Solicita igualmente que se considere la posibilidad de

contratar nuevamente con esta empresa los trabajos restantes mediante un

procedimiento negociado, atendiendo a la fórmula prevista en el apartado d) del

artículo 170 del TRLCSP.

20. Con fecha 8 de enero de 2016, la Dirección de Planificación y Urbanismo emitió

informe en relación con las alegaciones presentadas por el contratista

Dictamen 27/2016 Página 4 de 7

concluyendo que: i) los trabajos exigidos se corresponden con lo que establece el

pliego de prescripciones técnicas, así como en el pliego de condiciones

administrativas; ii) el trabajo es similar a los otros dos lotes contratados

simultáneamente, y que no han presentado disconformidad con la resolución y; iii)

transcurridos 3 años desde la última entrega y suspensión del contrato no

procede hablar de sobrecostes en este momento.

21. El 18 de enero de 2016, el Servicio de Contratación del departamento emitió su

informe concluyendo que queda acreditada en el expediente de resolución del

contrato la concurrencia de los requisitos exigidos por la normativa para proceder

a la resolución por desistimiento de la Administración y, en especial, del interés

público.

B) Sobre el fondo:

22. El Departamento de Medio Ambiente y Política Territorial pretende resolver el

contrato señalado por desistimiento; causa prevista en el artículo 284.b) de la

LCSP, junto con la suspensión del contrato por plazo superior a un año acordada

por la Administración, salvo que en el pliego se señale otro menor.

23. En relación con la resolución de un contrato administrativo por desistimiento de la

Administración, en nuestro Dictamen 38/2008 ya constatábamos que no se

encuentra condicionado en la ley al cumplimiento de ningún otro requisito

específico o condición previa, de manera que nos encontramos ante una decisión

de carácter unilateral que supone una excepción a las regla general de la

inmutabilidad de los contratos, así como a la de la imposibilidad de que su

cumplimiento quede al arbitrio de una de las partes (artículos 1.091 y 1.356 del

Código Civil).

24. Recordábamos igualmente la doctrina del Consejo de Estado, según la cual, para

ejercer esta prerrogativa, la Administración debe demostrar la existencia de una

motivación objetiva suficiente y justificada, que viene impuesta por el principio

mismo de adherencia al fin público en su actuación, ya que la autonomía de la

voluntad que caracteriza los contratos privados en general se ve ciertamente

moderada o limitada desde el lado de la Administración contratante,

especialmente en el caso de los contratos administrativos (dictámenes 1.664/91 y

3775/1997). El desistimiento de la Administración constituye un remedio

excepcional ante una situación que, en la medida de lo posible, debería evitarse

que se produzca y, en todo caso, la Administración sólo podrá desistir del contrato

cuando razones de interés público así lo aconsejen (Dictamen del Consejo de

Estado nº 1208/2008).

25. Por ello, en el citado Dictamen 38/2008 y en posteriores dictámenes de esta

Comisión afirmamos que, partiendo de la ausencia de requisito o condición previa,

Dictamen 27/2016 Página 5 de 7

e incluso asumiendo que la facultad de desistimiento unilateral contiene un

importante elemento de discrecionalidad, la actuación de los poderes públicos

siempre encuentra sus límites en el principio constitucional de interdicción de la

arbitrariedad (artículo 9.3 CE) y de igual forma, en contraposición a esa posición

de privilegio que la Administración ostenta en los contratos administrativos, que su

actuación en este campo también se encuentra limitada por la necesaria conexión

entre sus actos y el interés público implícito en esos contratos.

26. Pues bien, partiendo de esta configuración del desistimiento, no hay duda de que

la Administración tiene en este caso suficientes motivos para acudir a esta causa

de resolución contractual.

27. La primera y más importante es precisamente el largo periodo de tiempo que, por

diferentes causas, ha permanecido suspendida la ejecución de contrato. De

acuerdo con la información incorporada al expediente, la ejecución se encuentra

actualmente suspendida desde noviembre de 2012, lo que constituye una

situación que ya por sí misma constituiría tanto motivo de desistimiento por parte

de la Administración como una causa de resolución del contrato a instancia del

contratista.

28. Esta suspensión se ha producido además por factores producidos y conocidos

una vez adjudicado el contrato y son consecuencia, en su mayor parte, del

carácter novedoso de su objeto, calificado en diferentes momentos como

?experiencia piloto?.

29. Por un lado, se destaca la dificultad técnica de los trabajos, al ser unos

documentos innovadores, así como la necesidad de coordinar y establecer un

modelo tipo de determinaciones de paisaje para todas las áreas funcionales,

adjudicadas a diferentes contratistas. Por otro, se alude también como causa de

esa demora a la necesidad de concertar la actuación en ese campo con las

diputaciones forales y ayuntamientos.

30. Además de estos motivos que, como decimos, ya constituirían causa suficiente

para proceder al desistimiento, se alude también, teniendo en cuenta el contexto

de limitación presupuestaria en el que se encuentra la Administración, a la

conveniencia de asumir los trabajos restantes mediante medios propios.

31. En este contexto, esta Comisión entiende que la enorme dilación provocada por la

suspensión mantenida desde noviembre de 2012, unida a los problemas técnicos

y a los de concertación con las diputaciones forales y ayuntamientos, así como la

conveniencia de asumir los trabajos restantes con medios propios, constituyen

una base más que razonable para proceder a la resolución del contrato, aunque

sea de forma unilateral.

Dictamen 27/2016 Página 6 de 7

32. En cuanto a las alegaciones presentadas por la empresa, estas están dirigidas

principalmente a reclamar una indemnización por los trabajos que considera

realmente realizados, puesto que considera que estos han desbordado las

previsiones iniciales, precisamente por el carácter novedoso de su objeto.

33. No obstante, la Comisión viene considerando que resolución y liquidación son

procedimientos diferentes, que finalizan con dos actos de distinto alcance.

Mientras que en la resolución contractual se trata de analizar si concurre una

causa que habilite la decisión de resolver el contrato administrativo (y, en su caso,

los efectos de la misma), el procedimiento de liquidación se dirige a establecer la

prestación realizada por el contratista y su valoración (Dictamen 75/2005).

34. En principio, la intervención del órgano consultivo está dirigida a verificar la causa

de resolución, sin perjuicio de que, en los casos en los que la propuesta de

resolución se pronuncia además sobre la liquidación, también puedan ser objeto

de nuestro análisis ?siempre con ánimo colaborador y con el carácter no

vinculante que corresponde a sus dictámenes? las cuestiones planteadas por el

contratista en torno a aquélla.

35. En este caso, la Comisión considera al respecto que la LCSP es clara en el

apartado 3 de su artículo 285 al señalar que el contratista tendrá derecho al 10

por 100 de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en

concepto de beneficio dejado de obtener, por lo que sólo cabe, tal y como plantea

el departamento, rechazar la solicitud de indemnización planteada por la empresa

por importe superior a ese porcentaje. Los motivos alegados por el contratista

podrían haber servido, en su caso, para instar por su parte una resolución

contractual pero no para, una vez que la Administración ha optado por el

desistimiento, solicitar una indemnización por unos plazos de suspensión que ha

admitido sin oposición y por unos trabajos desarrollados en el marco de ese

contrato que, no debe olvidarse, se ejecuta a su riesgo y ventura.

CONCLUSIÓN

Procede resolver el contrato de redacción de los catálogos del paisaje y de las

directrices del paisaje (Lote 3) del área funcional de Zarautz-Azpeitia, adjudicado a la

empresa LI, S.Coop.

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DICTAMEN Nº: 27/2016

TÍTULO: Resolución del contrato de redacción de los catálogos del paisaje y de

las directrices del paisaje del área funcional de Zarautz-Azpeitia

ANTECEDENTES

1. El dictamen solicitado a esta Comisión trae causa del expediente tramitado por el

anterior Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y

Pesca, para la contratación de la redacción de los catálogos del paisaje y de las

directrices del paisaje (Lote 3) del área funcional de Zarautz-Azpeitia, adjudicado

a la empresa LI, S.Coop. mediante Resolución del Director de Servicios del

Departamento de 26 de julio de 2011, por importe de 86.989,6 euros y un plazo

de ejecución de 6 meses .

2. Mediante Orden de 18 de enero de 2016, del Consejero de Medio Ambiente y

Política Territorial, con registro de entrada en la Comisión Jurídica Asesora de

Euskadi el día 20 del mismo mes y año, se somete al dictamen de este órgano

consultivo, la propuesta de resolución del antedicho contrato.

3. Junto con este escrito, se ha recibido la siguiente documentación:

a) Documento contractual, pliegos de cláusulas administrativas y pliego de

prescripciones técnicas.

b) Solicitud, informe y resolución de ampliación de plazo del contrato hasta el 15

de septiembre de 2012.

c) Informe y resolución del Director de Servicios del departamento por la que se

acuerda la suspensión temporal del contrato desde el 2 de julio de 2012, junto

con el acta de suspensión.

d) Informe y resolución del Director de Servicios del departamento por la que se

acuerda el levantamiento de la suspensión temporal del contrato desde el 17

de septiembre de 2012, junto con el acta de levantamiento de suspensión y

reasignación de anualidades.

e) Informe y resolución del Director de Servicios del departamento por la que se

acuerda la suspensión temporal del contrato desde el 3 de noviembre de 2012,

junto con el acta de suspensión.

f) Solicitud de resolución del contrato mediante desistimiento, de la Dirección de

Planificación Territorial y Urbanismo.

g) Resolución de 5 de noviembre de 2015, del Director de Servicios del

departamento por la que se ordena el inicio del expediente de resolución del

contrato mediante desistimiento unilateral.

h) Alegaciones presentadas por LKS.

i) Informe de la Dirección de Planificación Territorial y Urbanismo en relación con

las alegaciones presentadas.

j) Informe del Servicio de Contratación del Departamento de Medio Ambiente y

Política Territorial, en relación con la resolución del contrato.

k) Propuesta de resolución.

CONSIDERACIONES

I INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

4. El dictamen de esta Comisión es preceptivo en los supuestos de resolución

contractual cuando exista oposición por parte del contratista, de acuerdo con el

artículo 3.1.i) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica

Asesora de Euskadi, en relación con el artículo 195.3 de la Ley 30/2007, de 30 de

octubre, de contratos del sector público (LCSP), y artículo 211.3 del Texto

Refundido de la Ley de contratos de sector público, aprobado por Real Decreto

Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (TRLCSP.

5. En relación con la posición del contratista, la empresa LI, S.Coop. ha mostrado

su postura contraria a la resolución contractual.

II PROCEDIMIENTO

6. El Departamento de Medio Ambiente y Política Territorial propone resolver el

contrato en cuestión.

7. Tomando en consideración la fecha de adjudicación del contrato ?26 de julio de

2011?, su extinción, de acuerdo con lo establecido en la disposición transitoria

primera del TRLCSP, se rige por la LCSP, así como por lo contemplado en el

artículo 109 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, que aprueba el

Reglamento General de la Ley de contratos de las administraciones públicas (en

adelante, el Reglamento), conforme al cual, cuando ?como aquí sucede? consta

la oposición de la contratista, se requiere, además del presente dictamen, de la

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audiencia a la contratista y al avalista (si se propone la incautación de la garantía

provisional).

8. En el caso sometido a dictamen, la Comisión constata el cumplimiento de los

referidos trámites; se ha cumplido con el obligado trámite de audiencia ?no al

avalista por cuanto no se propone la incautación de la fianza? y consta

igualmente en el expediente el informe jurídico emitido por el Servicio de

Contratación del Departamento, en los términos establecidos por el apartado 2 del

artículo 109 del Reglamento.

9. El contratista, en sus alegaciones, considera que los trabajos desarrollados en el

cumplimiento del contrato superan con creces los previstos, de tal forma que

considera que, más que la resolución del contrato, debería aprobarse una

modificación del mismo. Considera igualmente que la indemnización planteada

por la Administración resulta insuficiente para compensar los trabajos

efectivamente realizados durante el contrato.

10. En orden al plazo para dictar la resolución contractual, resulta de aplicación el

instituto de la caducidad que consagra el artículo 42.3 LRJPAC para los

procedimientos de resolución contractual iniciados de oficio. Teniendo en cuenta

que el que ahora nos ocupa se inició por resolución del órgano de contratación de

5 de noviembre de 2015, se constata que aún no ha transcurrido el plazo de tres

meses legalmente establecido para adoptar y notificar dicha resolución, dado que,

de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42.5.c) LRJPAC, la petición de este

dictamen suspende el plazo para resolver y notificar la resolución por el tiempo

que medie entre dicha petición ?de obligada comunicación a los interesados? y

la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos.

III ANÁLISIS DEL FONDO DEL ASUNTO

A) Sobre los hechos:

11. Tal y como se ha adelantado en los antecedentes, con fecha 26 de julio de 2011,

mediante Resolución del Director de Servicios del Departamento de Medio

Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y Pesca, se produjo la adjudicación

del contrato de servicios de redacción de los catálogos del paisaje y de las

directrices del paisaje (Lote 3: áreas funcionales de Zarautz y Azpeitia), por un

importe de 86.989,6 euros y un plazo de ejecución de 6 meses.

12. La fecha de inicio del contrato fue el 18 de agosto de 2011.

13. Con fecha 12 de diciembre de 2011, tras solicitud motivada por parte del

contratista e informe favorable del Servicio de Ordenación del Territorio y

Planeamiento, el órgano de contratación ?Dirección de Servicios del

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departamento?, aprobó una prórroga en el plazo de ejecución del contrato hasta

el 15 de septiembre de 2012.

14. Con fecha 29 de junio de 2012, el órgano de contratación acordó la suspensión

del contrato a partir del 2 de julio de 2012, levantándose acta de suspensión el 16

de julio de 2012. El motivo de la suspensión era que debían iniciarse trámites de

audiencia e información pública que correspondían a la Administración.

15. El 14 de septiembre de 2012, previo informe de la Dirección de Ordenación del

Territorio Servicio y visto bueno del contratista, el órgano de contratación acordó

levantar la suspensión al cambiar las circunstancias del contrato. Igualmente

aprobó una redistribución de las anualidades del contrato. Con fecha 17 de

septiembre de 2012 se levantó acta de levantamiento de la suspensión, con

efectos desde esa misma fecha.

16. Con fecha 2 de noviembre de 2012, el órgano de contratación acordó una nueva

suspensión del contrato a partir del 3 de noviembre de 2012, levantándose acta

de suspensión el mismo día 2 de noviembre. El motivo de la suspensión era el

mismo que el anterior: debían iniciarse trámites de audiencia e información

pública que correspondían a la Administración.

17. Con fecha 5 de noviembre de 2015, la Directora de Planificación Territorial y

Urbanismo, solicita al órgano de contratación la resolución del contrato teniendo

en cuenta que diferentes acontecimientos están dilatando en exceso el proceso.

Por un lado, la dificultad técnica del contrato al tratarse de documentos

innovadores, por otro la concertación con ayuntamientos y diputaciones forales.

Asimismo, dado el actual contexto de contención y limitación presupuestaria, se

considera que las tareas pendientes han de ser desarrolladas con medios propios.

18. En esa misma fecha, el órgano de contratación acordó dar inicio al procedimiento

de resolución contractual por desistimiento unilateral.

19. Con fecha 10 de enero de 2016, LKS presenta sus alegaciones al entender que

las condiciones de la resolución resultan lesivas. Considera que la dilatación en la

ejecución de los trabajos contratados y el alcance real de los mismos ha supuesto

un incremento de los costes de LKS que debe ser indemnizado por un total de

50.040 euros, además de la indemnización prevista por la ley para el caso de

desistimiento unilateral. Solicita igualmente que se considere la posibilidad de

contratar nuevamente con esta empresa los trabajos restantes mediante un

procedimiento negociado, atendiendo a la fórmula prevista en el apartado d) del

artículo 170 del TRLCSP.

20. Con fecha 8 de enero de 2016, la Dirección de Planificación y Urbanismo emitió

informe en relación con las alegaciones presentadas por el contratista

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concluyendo que: i) los trabajos exigidos se corresponden con lo que establece el

pliego de prescripciones técnicas, así como en el pliego de condiciones

administrativas; ii) el trabajo es similar a los otros dos lotes contratados

simultáneamente, y que no han presentado disconformidad con la resolución y; iii)

transcurridos 3 años desde la última entrega y suspensión del contrato no

procede hablar de sobrecostes en este momento.

21. El 18 de enero de 2016, el Servicio de Contratación del departamento emitió su

informe concluyendo que queda acreditada en el expediente de resolución del

contrato la concurrencia de los requisitos exigidos por la normativa para proceder

a la resolución por desistimiento de la Administración y, en especial, del interés

público.

B) Sobre el fondo:

22. El Departamento de Medio Ambiente y Política Territorial pretende resolver el

contrato señalado por desistimiento; causa prevista en el artículo 284.b) de la

LCSP, junto con la suspensión del contrato por plazo superior a un año acordada

por la Administración, salvo que en el pliego se señale otro menor.

23. En relación con la resolución de un contrato administrativo por desistimiento de la

Administración, en nuestro Dictamen 38/2008 ya constatábamos que no se

encuentra condicionado en la ley al cumplimiento de ningún otro requisito

específico o condición previa, de manera que nos encontramos ante una decisión

de carácter unilateral que supone una excepción a las regla general de la

inmutabilidad de los contratos, así como a la de la imposibilidad de que su

cumplimiento quede al arbitrio de una de las partes (artículos 1.091 y 1.356 del

Código Civil).

24. Recordábamos igualmente la doctrina del Consejo de Estado, según la cual, para

ejercer esta prerrogativa, la Administración debe demostrar la existencia de una

motivación objetiva suficiente y justificada, que viene impuesta por el principio

mismo de adherencia al fin público en su actuación, ya que la autonomía de la

voluntad que caracteriza los contratos privados en general se ve ciertamente

moderada o limitada desde el lado de la Administración contratante,

especialmente en el caso de los contratos administrativos (dictámenes 1.664/91 y

3775/1997). El desistimiento de la Administración constituye un remedio

excepcional ante una situación que, en la medida de lo posible, debería evitarse

que se produzca y, en todo caso, la Administración sólo podrá desistir del contrato

cuando razones de interés público así lo aconsejen (Dictamen del Consejo de

Estado nº 1208/2008).

25. Por ello, en el citado Dictamen 38/2008 y en posteriores dictámenes de esta

Comisión afirmamos que, partiendo de la ausencia de requisito o condición previa,

Dictamen 27/2016 Página 5 de 7

e incluso asumiendo que la facultad de desistimiento unilateral contiene un

importante elemento de discrecionalidad, la actuación de los poderes públicos

siempre encuentra sus límites en el principio constitucional de interdicción de la

arbitrariedad (artículo 9.3 CE) y de igual forma, en contraposición a esa posición

de privilegio que la Administración ostenta en los contratos administrativos, que su

actuación en este campo también se encuentra limitada por la necesaria conexión

entre sus actos y el interés público implícito en esos contratos.

26. Pues bien, partiendo de esta configuración del desistimiento, no hay duda de que

la Administración tiene en este caso suficientes motivos para acudir a esta causa

de resolución contractual.

27. La primera y más importante es precisamente el largo periodo de tiempo que, por

diferentes causas, ha permanecido suspendida la ejecución de contrato. De

acuerdo con la información incorporada al expediente, la ejecución se encuentra

actualmente suspendida desde noviembre de 2012, lo que constituye una

situación que ya por sí misma constituiría tanto motivo de desistimiento por parte

de la Administración como una causa de resolución del contrato a instancia del

contratista.

28. Esta suspensión se ha producido además por factores producidos y conocidos

una vez adjudicado el contrato y son consecuencia, en su mayor parte, del

carácter novedoso de su objeto, calificado en diferentes momentos como

?experiencia piloto?.

29. Por un lado, se destaca la dificultad técnica de los trabajos, al ser unos

documentos innovadores, así como la necesidad de coordinar y establecer un

modelo tipo de determinaciones de paisaje para todas las áreas funcionales,

adjudicadas a diferentes contratistas. Por otro, se alude también como causa de

esa demora a la necesidad de concertar la actuación en ese campo con las

diputaciones forales y ayuntamientos.

30. Además de estos motivos que, como decimos, ya constituirían causa suficiente

para proceder al desistimiento, se alude también, teniendo en cuenta el contexto

de limitación presupuestaria en el que se encuentra la Administración, a la

conveniencia de asumir los trabajos restantes mediante medios propios.

31. En este contexto, esta Comisión entiende que la enorme dilación provocada por la

suspensión mantenida desde noviembre de 2012, unida a los problemas técnicos

y a los de concertación con las diputaciones forales y ayuntamientos, así como la

conveniencia de asumir los trabajos restantes con medios propios, constituyen

una base más que razonable para proceder a la resolución del contrato, aunque

sea de forma unilateral.

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32. En cuanto a las alegaciones presentadas por la empresa, estas están dirigidas

principalmente a reclamar una indemnización por los trabajos que considera

realmente realizados, puesto que considera que estos han desbordado las

previsiones iniciales, precisamente por el carácter novedoso de su objeto.

33. No obstante, la Comisión viene considerando que resolución y liquidación son

procedimientos diferentes, que finalizan con dos actos de distinto alcance.

Mientras que en la resolución contractual se trata de analizar si concurre una

causa que habilite la decisión de resolver el contrato administrativo (y, en su caso,

los efectos de la misma), el procedimiento de liquidación se dirige a establecer la

prestación realizada por el contratista y su valoración (Dictamen 75/2005).

34. En principio, la intervención del órgano consultivo está dirigida a verificar la causa

de resolución, sin perjuicio de que, en los casos en los que la propuesta de

resolución se pronuncia además sobre la liquidación, también puedan ser objeto

de nuestro análisis ?siempre con ánimo colaborador y con el carácter no

vinculante que corresponde a sus dictámenes? las cuestiones planteadas por el

contratista en torno a aquélla.

35. En este caso, la Comisión considera al respecto que la LCSP es clara en el

apartado 3 de su artículo 285 al señalar que el contratista tendrá derecho al 10

por 100 de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en

concepto de beneficio dejado de obtener, por lo que sólo cabe, tal y como plantea

el departamento, rechazar la solicitud de indemnización planteada por la empresa

por importe superior a ese porcentaje. Los motivos alegados por el contratista

podrían haber servido, en su caso, para instar por su parte una resolución

contractual pero no para, una vez que la Administración ha optado por el

desistimiento, solicitar una indemnización por unos plazos de suspensión que ha

admitido sin oposición y por unos trabajos desarrollados en el marco de ese

contrato que, no debe olvidarse, se ejecuta a su riesgo y ventura.

CONCLUSIÓN

Procede resolver el contrato de redacción de los catálogos del paisaje y de las

directrices del paisaje (Lote 3) del área funcional de Zarautz-Azpeitia, adjudicado a la

empresa LI, S.Coop.

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