Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 026/2006 de 22 de marzo de 2006

Cuestión

Consulta 7/2006 sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por doña Mª.A.B.B. por las lesiones sufridas como consecuencia de una caída en la vía pública.

Contestacion

DICTAMEN Nº: 26/2006

TÍTULO: Consulta 7/2006 sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial

formulada por doña Mª.A.B.B. por las lesiones sufridas como consecuencia de

una caída en la vía pública.

ANTECEDENTES

1. Por Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Arrigorriaga, de 5 de enero de 2006,

se acuerda someter a consulta de esta Comisión la reclamación de responsabilidad

patrimonial formulada por dña. Mª.A.B.B., por las lesiones sufridas como consecuencia

de una caía en la vía pública.

2. La reclamante solicita se acuerde indemnizarle en la cantidad de 6.010 euros (SEIS

MIL DIEZ EUROS).

3. El expediente remitido incluye, además de la petición de consulta, los siguientes

documentos:

a) La solicitud de la reclamante, presentada el 30 de diciembre de 2004, poniendo

en conocimiento del Ayuntamiento el accidente sufrido por la misma el día 16 de

diciembre, a la que adjunta un Documento de derivación de Osakidetza/Servicio

Vasco de Salud, de 21 de diciembre de 2004.

b) Escrito de 12 de enero de 2005 del Alcalde de Arrigorriaga en el que se informa a

la reclamante sobre el procedimiento de responsabilidad.

c) Providencia de 24 de enero de 2005 del Instructor del expediente por el que se

requiere a la reclamante para que especifique determinados extremos de su

reclamación y presente diversa documentación.

d) Comunicación realizada el 27 de enero de 2005 a la Correduría de Seguros X y

acuse recibo de la misma de 28 de enero de 2005.

e) Escrito de 7 de febrero de 2005 de la reclamante indicando que la caída se

produjo a la altura de la plaza San Antonio debido a las piedrecillas que había en

la acera por el paso de camiones. Cuantifica su reclamación en 6.010 euros e

identifica a una persona que presenció su caída como testigo. Acompaña a dicho

escrito nuevamente copia del Documento de Derivación de Osakidetza, factura de

una tienda de óptica por la compra de unos cristales progresivos minerales por

importe de 155,90 euros, factura de un Médico-Estomatólogo por 2 composturas y

dos extracciones por importe de 132 euros y diversas fotografías del lugar de la

caída.

f) Informe de 28 de febrero de 2005 de la Oficina Técnica Municipal sobre el lugar

de la caída.

g) Informe de 1 de marzo de 2005 de la Policía Local en relación con diversos

extremos relacionados con la caída de dña. Mª.A.B.B.

h) Comunicación de 12 de abril de 2005 de la Correduría de Seguros X al que se

adjunta escrito de la Compañía aseguradora X mediante el que rehúsa la

reparación del daño ocasionado por el siniestro.

i) Comunicación realizada el 9 de mayo de 2005 a la Delegación Territorial de

Vivienda del Gobierno Vasco.

j) Comunicación realizada el 9 de mayo de 2005 a la empresa F, S.A.

k) Escrito de alegaciones de 26 de mayo de 2005 presentado por la empresa F, S.A.

l) Providencia de 11 de mayo de 2005 del Instructor, por la que se acuerda practicar

la prueba testifical pedida por la reclamante.

m) Declaración testifical formulada el 24 de junio de 2005 por D. A.F.D.

n) Práctica del trámite de audiencia a la reclamante acordado por el Instructor

mediante Resolución de 14 de noviembre de 2005.

o) Propuesta de Resolución de 23 de diciembre de 2005.

CONSIDERACIONES

I. INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN JURÍDICA ASESORA DE EUSKADI.

4. De acuerdo con el artículo 3.1 k) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, el presente dictamen se emite con carácter

preceptivo, al tratarse de una reclamación sobre responsabilidad patrimonial de un

Ayuntamiento de la Comunidad Autónoma, siendo la cantidad reclamada superior a

6.000 euros.

II. RELATO DE HECHOS.

5. Tomando en consideración la instrucción practicada, cabe concluir que son relevantes

para la resolución del supuesto planteado las siguientes circunstancias fácticas.

6. El día 16 de diciembre de 2004 la reclamante sufrió una caída a la altura de la plaza

de San Antonio de la localidad de Arrigorriaga debido a las piedrecillas que había en la

acera por el paso de camiones a la obra que se estaba realizando.

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7. La citada obra la llevaba a cabo la empresa F, que estaba construyendo en el solar

contiguo viviendas sociales cuyo promotor era el Departamento de Vivienda y Asuntos

Sociales del Gobierno Vasco.

8. Como consecuencia de la caída, fue atendida en el centro de salud de Arrigorriaga,

apreciándose en el labio superior una herida incisa de 2 cm., donde se le aplicaron

tiras de aproximación, y la fractura de dos piezas dentales. Fue curada con Betadine

los días 16, 17, 20 y 21 de diciembre. Al acudir al centro también refirió que se le

habían roto las gafas por la caída.

III. APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

A) Análisis del procedimiento.

9. Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el Título X

de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJPAC) y el Real

Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los

Procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones

Públicas (en adelante, el Reglamento).

10. La reclamación ha sido presentada por persona legitimada y dentro del plazo previsto

en el artículo 142.5 de la LRJPAC, por cuanto los hechos se produjeron el día 16 de

diciembre de 2004 y la reclamación se registró el 30 de diciembre de 2004 en el

Ayuntamiento.

11. Se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 10 del Reglamento citado,

incorporándose al procedimiento el informe del servicio a cuyo funcionamiento se

imputa el daño ?el informe del Jefe de la Oficina Técnica municipal.

12. Asimismo se ha practicado prueba testifical con el resultado que obra en el

expediente.

13. Consta, también, la realización de la audiencia que, tal y como determina el artículo 11

del Reglamento, debe practicarse una vez Instruido el procedimiento e

inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, sobre la totalidad del

expediente tramitado hasta dicho momento, notificando a los interesados su

iniciación acompañada de la relación de los documentos obrantes en el expediente y

otorgándoles un plazo no inferior a diez días para que puedan formular las

alegaciones y presentar los documentos y justificantes que estimen pertinentes.

14. Debe señalarse, por otra parte, que el expediente se somete a esta Comisión

superado ya el plazo legal de los seis meses establecido para resolver y notificar la

solicitud (artículo 13.3 del Reglamento). En cualquier caso, esto no supone ningún

óbice para continuar con la tramitación y resolución del expediente, por cuanto

persiste la obligación legal de la Administración municipal de dictar la resolución

expresa prevista en el artículo 42.1 LRJPAC, sin que tampoco se vea obstaculizado

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para hacerlo por los límites contenidos en el artículo 43.4 LRJPAC, dado que el

efecto del silencio que figura establecido para las reclamaciones de responsabilidad

patrimonial es de sentido desestimatorio (artículo 142.7 LRJPAC).

B) Análisis del fondo.

15. El régimen de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas tiene su

fundamento específico en el artículo 106.2 CE que establece que los particulares, en

los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda

lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza mayor,

siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

16. Dicho régimen se encuentra hoy contemplado en los artículos 139 y siguientes de la

LRJPAC y resulta también de aplicación a las Entidades Locales, de acuerdo con el

artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen

Local (LBRL).

17. Según constante doctrina jurisprudencial, son requisitos exigidos para apreciar la

existencia de responsabilidad patrimonial: la efectividad del daño o perjuicio,

evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de

personas; que el daño o lesión sufrido sea consecuencia del funcionamiento normal o

anormal ?es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación

directa e inmediata de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que

puedan alterar el curso causal; la inexistencia de fuerza mayor; y, finalmente, que el

reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño por su propia conducta.

18. En cuanto a la noción de servicio público a los fines del artículo 106.2 CE, la

jurisprudencia viene considerando como tal toda actuación, gestión, actividad o

tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o

pasividad con resultado lesivo.

19. Atendido el ámbito público al que se remite el análisis del supuesto sometido a

dictamen, para centrar adecuadamente nuestro examen, resta señalar que, conforme

al artículo 3.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RD 1372/1986, de

13 de junio) ?son bienes de uso público local los caminos, las plazas, calles, paseos,

parques, aguas de fuentes u estanques, puentes y demás obras públicas de

aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la

competencia de la entidad local?. Y asimismo que los municipios ostentan

competencias en materia de pavimentación y mantenimiento de las vías públicas

urbanas, tanto calzadas como aceras [artículos 25.2.d) y 26.1.a) LBRL] a fin de

garantizar unas objetivas condiciones de seguridad para el tránsito de vehículos y

personas.

20. En ese ámbito de la actividad municipal respecto de las aceras y calzadas, cuya

finalidad es precisamente facilitar el tránsito de personas y vehículos, cabe distinguir,

como viene haciendo la jurisprudencia, las caídas ocasionadas por traspiés con

elementos consustanciales a las vías urbanas, como semáforos, señales de tráfico,

Dictamen 26/2006 Página 4 de 8

bordillos y demás mobiliario urbano, en las que, con carácter general, no se aprecia

la concurrencia del requisito del nexo causal con el funcionamiento del servicio

público, de aquellas otras caídas provocadas por otra clase de elementos, tales como

baldosas o losetas en estado deficiente de conservación, agujeros y socavones

producidos por esa misma deficiencia o por la realización de obras públicas no

señalizadas adecuadamente, las cuales pueden, siempre atendiendo a las

circunstancias del caso, comportar el reconocimiento de una actuación omisiva de la

administración determinante de responsabilidad.

21. Fijada así la doctrina de la Comisión, la cuestión nuclear ?como sucede en estos

supuestos- se ciñe, en realidad, a determinar si, atendidas las concretas

circunstancias concurrentes, el daño alegado ha sido o no consecuencia del

funcionamiento normal o anormal del servicio público, en la relación de causa a

efecto que resulta presupuesto imprescindible para el reconocimiento de la

responsabilidad patrimonial de la Administración.

22. Tal determinación en casos como el suscitado presenta un perfil propio que exige la

realización de una serie de consideraciones previas dirigidas a centrar nuestras

posteriores consideraciones.

23. Como ha tenido ocasión de señalar esta Comisión (entre otros, DDCJA 27/1999;

9/2000; 11/2000; 12/2000) la imputación del daño a la Administración presenta una

marcada peculiaridad en supuestos como el que ahora examinamos en los que el

nexo causal se construye sobre el funcionamiento anormal del servicio público,

consistente en una conducta omisiva cuya delimitación se hace a partir de una

determinada concepción de éste.

24. En estos casos, el daño alegado sólo puede imputarse al servicio público cuando éste

haya funcionado anormalmente, pues si el mismo se ha desarrollado con normalidad,

no podrá afirmarse que tal funcionamiento se ha incorporado al proceso causal

incrementando el riesgo preexistente o, desde otra perspectiva, podrá afirmarse que

el particular tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, al haberse producido éste

por su conducta en el ámbito o con ocasión (no como consecuencia) del

funcionamiento normal del servicio público.

25. Como ha advertido la Comisión, para determinar si ha sido normal o anormal el

funcionamiento de un servicio público, hay que tener en cuenta las normas positivas

que disciplinen la concreta actividad pública (si es que existen) pero también ha de

atenderse al deber de diligencia que razonablemente requiera la concreta prestación

de cada servicio, a la luz de los estándares mínimos de seguridad socialmente

establecidos respecto de dicho servicio.

26. Al no existir normas precisas sobre los concretos deberes de la Administración en

supuestos como el que examinamos, ni existir estándares de funcionamiento del

servicio normativamente fijados, es la noción del estándar social la que debe ser

utilizada.

Dictamen 26/2006 Página 5 de 8

27. Esta Comisión ha advertido de la gran dificultad que entraña la definición casuística

del estándar de funcionamiento, si bien ha avanzado algunas pautas orientativas que,

en enumeración sintética, cabe condensar en los siguientes tres criterios.

28. En primer lugar, el estándar social no puede establecerse al margen de la valoración

de los recursos económicos que la prestación del servicio conforme a aquél

conllevaría (un estándar elevado puede hacer inviable el servicio).

29. En segundo lugar, el estándar no puede definirse a partir de lo deseable, sino en

atención a lo razonablemente posible ?criterio que veda su delimitación ex post, a

partir del daño sufrido, aunque éste fuera grave-.

30. Y, en tercer lugar ?como criterio de cierre-, el estándar ha de construirse sobre el test

de razonabilidad, aplicado en consideración a la naturaleza del servicio y las

circunstancias que presente el caso.

31. En el que ahora examinamos, no hay determinación normativa, pues la única fuente

de esa naturaleza es la que atribuye la competencia a los municipios en materia de

pavimentación y mantenimiento de las vías públicas urbanas, tanto calzadas como

aceras [arts 25.2.d) y 26.1.a) LBRL], a fin de garantizar unas objetivas condiciones de

seguridad para el tránsito de vehículos y personas.

32. Así, centrada la cuestión, el caso nos enfrenta a la determinación del estándar, más

precisamente, de los contornos que debe alcanzar la exigencia de prestación del

servicio de mantenimiento de las vías públicas.

33. Y, en este marco, la Comisión estima que la tesis de la reclamante, atendiendo a las

circunstancias fácticas que presenta el caso, sitúa el estándar en lo óptimo pero no

en lo razonable.

34. En efecto, la solicitud de la reclamante se construye sobre la siguiente premisa: el

daño no se hubiera producido de no haber mediado el deficiente funcionamiento del

servicio de vialidad municipal. En su tesis, dicho servicio debería haber mantenido la

calzada sin las piedrecillas, a las que se erige en factor único y relevante de la caída

ya que de lo instruido no queda acreditado que en la acera hubiera ningún otro factor,

o elemento (lluvia, barro etc.) que impidiese o dificultase el tránsito, ni tampoco la

arenilla o las piedrecillas conformaban en sí mismas un obstáculo que impidiera el

tránsito.

35. La tesis de la reclamante supone, así, situar el estándar y, a su través, el

funcionamiento normal del servicio público en el mantenimiento permanente de la

acera sin arenilla alguna. Esto es, el deber de conservación, reparación y eliminación

de los obstáculos que puedan existir en las vías públicas del municipio se concreta

así en la exigencia de que la arenilla o piedrecillas que puedan caerse de los

camiones que entran y salen de las obras públicas que se estén realizando en el

término municipal sea retirado al momento.

Dictamen 26/2006 Página 6 de 8

36. Porque, no ha sido acreditado ningún otro defecto o deficiencia en la acera: de lo

instruido cabe concluir que el pavimento se encontraba en aceptable estado de

conservación, sin que tampoco existiera en la acera ninguna otra circunstancia

específica (vgr. pendiente) que dificultara el tránsito, ni quepa observar una deficiente

señalización de las obras que introdujeran un obstáculo sorpresivo para los peatones

ni, ya en fin, la arenilla o piedrecillas acumuladas era de tal entidad que constituyeran

per se un obstáculo para el paso.

37. Por ello, atendidas las referidas circunstancias, estima la Comisión que no cabe

apreciar la omisión por el Ayuntamiento de Arrigorriaga de ningún específico deber de

conservación de las vías públicas pues, si con carácter general debe señalizar los

obstáculos que surjan y, en su caso, eliminar los que puedan surgir, estas

obligaciones están en función de las condiciones de tiempo y lugar, y a los efectos de

definir el estándar exigible a la administración, no cabe hacer abstracción de dichas

condiciones, para sostener que aquel deber conlleva la respuesta inmediata,

anulando en cuanto aparezcan todos los riesgos (cualquiera que éstos sean y sea

cual sea su entidad) que para los viandantes surjan en las vías públicas.

38. Es cierto que los servicios de limpieza viaria han de actuar también en las calles del

municipio donde se vengan desarrollando obras, pero han de hacerlo, obviamente,

dentro de los límites de lo posible. El nivel exigible a la actuación del servicio público

implicado no puede ser (según lo antes razonado) establecido al margen del tipo de

evento al que debe responder (y sólo en virtud de la caída) y, para el caso que aquí

examinamos, se aprecia que establecer el estándar en los parámetros que propone la

reclamante no resultan aceptables: la inmediatez en la retirada de la arenilla que lleva

implícita su reclamación no se compadece con el criterio de factibilidad (el estándar

no es el servicio óptimo sino el posible).

39. En suma, exigir al servicio municipal la limpieza de la arenilla o las piedrecillas que

puedan desprenderse de los camiones que entran en las obras que se están

ejecutando en el municipio, en los términos que derivan de la reclamación, excede el

test de razonabilidad exigible para construir el estándar del que derivar un

funcionamiento anormal.

40. Y, asimismo, a lo dicho hasta aquí, ha de añadirse que, señalizada y apreciable a

primera vista la existencia de la obra, que exista algo de arenilla o piedrecillas en la

acera es un evento que puede producirse con normalidad, por lo que no es

irrazonable exigir del peatón la necesidad de transitar con la precaución adecuada a

las condiciones del lugar.

41. Todo lo cual, lleva a esta Comisión a señalar que, en el caso sometido a su Dictamen,

no cabe apreciar la concurrencia de un funcionamiento anormal y, por tanto, no

puede apreciarse que el daño sufrido por la reclamante sea consecuencia del

funcionamiento del servicio público, por lo que no hay responsabilidad patrimonial de

la Administración municipal.

CONCLUSIÓN

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No existe responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Arrigorriaga en relación con la

reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por dña. Mª.A.B.B.

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DICTAMEN Nº: 26/2006

TÍTULO: Consulta 7/2006 sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial

formulada por doña Mª.A.B.B. por las lesiones sufridas como consecuencia de

una caída en la vía pública.

ANTECEDENTES

1. Por Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Arrigorriaga, de 5 de enero de 2006,

se acuerda someter a consulta de esta Comisión la reclamación de responsabilidad

patrimonial formulada por dña. Mª.A.B.B., por las lesiones sufridas como consecuencia

de una caía en la vía pública.

2. La reclamante solicita se acuerde indemnizarle en la cantidad de 6.010 euros (SEIS

MIL DIEZ EUROS).

3. El expediente remitido incluye, además de la petición de consulta, los siguientes

documentos:

a) La solicitud de la reclamante, presentada el 30 de diciembre de 2004, poniendo

en conocimiento del Ayuntamiento el accidente sufrido por la misma el día 16 de

diciembre, a la que adjunta un Documento de derivación de Osakidetza/Servicio

Vasco de Salud, de 21 de diciembre de 2004.

b) Escrito de 12 de enero de 2005 del Alcalde de Arrigorriaga en el que se informa a

la reclamante sobre el procedimiento de responsabilidad.

c) Providencia de 24 de enero de 2005 del Instructor del expediente por el que se

requiere a la reclamante para que especifique determinados extremos de su

reclamación y presente diversa documentación.

d) Comunicación realizada el 27 de enero de 2005 a la Correduría de Seguros X y

acuse recibo de la misma de 28 de enero de 2005.

e) Escrito de 7 de febrero de 2005 de la reclamante indicando que la caída se

produjo a la altura de la plaza San Antonio debido a las piedrecillas que había en

la acera por el paso de camiones. Cuantifica su reclamación en 6.010 euros e

identifica a una persona que presenció su caída como testigo. Acompaña a dicho

escrito nuevamente copia del Documento de Derivación de Osakidetza, factura de

una tienda de óptica por la compra de unos cristales progresivos minerales por

importe de 155,90 euros, factura de un Médico-Estomatólogo por 2 composturas y

dos extracciones por importe de 132 euros y diversas fotografías del lugar de la

caída.

f) Informe de 28 de febrero de 2005 de la Oficina Técnica Municipal sobre el lugar

de la caída.

g) Informe de 1 de marzo de 2005 de la Policía Local en relación con diversos

extremos relacionados con la caída de dña. Mª.A.B.B.

h) Comunicación de 12 de abril de 2005 de la Correduría de Seguros X al que se

adjunta escrito de la Compañía aseguradora X mediante el que rehúsa la

reparación del daño ocasionado por el siniestro.

i) Comunicación realizada el 9 de mayo de 2005 a la Delegación Territorial de

Vivienda del Gobierno Vasco.

j) Comunicación realizada el 9 de mayo de 2005 a la empresa F, S.A.

k) Escrito de alegaciones de 26 de mayo de 2005 presentado por la empresa F, S.A.

l) Providencia de 11 de mayo de 2005 del Instructor, por la que se acuerda practicar

la prueba testifical pedida por la reclamante.

m) Declaración testifical formulada el 24 de junio de 2005 por D. A.F.D.

n) Práctica del trámite de audiencia a la reclamante acordado por el Instructor

mediante Resolución de 14 de noviembre de 2005.

o) Propuesta de Resolución de 23 de diciembre de 2005.

CONSIDERACIONES

I. INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN JURÍDICA ASESORA DE EUSKADI.

4. De acuerdo con el artículo 3.1 k) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, el presente dictamen se emite con carácter

preceptivo, al tratarse de una reclamación sobre responsabilidad patrimonial de un

Ayuntamiento de la Comunidad Autónoma, siendo la cantidad reclamada superior a

6.000 euros.

II. RELATO DE HECHOS.

5. Tomando en consideración la instrucción practicada, cabe concluir que son relevantes

para la resolución del supuesto planteado las siguientes circunstancias fácticas.

6. El día 16 de diciembre de 2004 la reclamante sufrió una caída a la altura de la plaza

de San Antonio de la localidad de Arrigorriaga debido a las piedrecillas que había en la

acera por el paso de camiones a la obra que se estaba realizando.

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7. La citada obra la llevaba a cabo la empresa F, que estaba construyendo en el solar

contiguo viviendas sociales cuyo promotor era el Departamento de Vivienda y Asuntos

Sociales del Gobierno Vasco.

8. Como consecuencia de la caída, fue atendida en el centro de salud de Arrigorriaga,

apreciándose en el labio superior una herida incisa de 2 cm., donde se le aplicaron

tiras de aproximación, y la fractura de dos piezas dentales. Fue curada con Betadine

los días 16, 17, 20 y 21 de diciembre. Al acudir al centro también refirió que se le

habían roto las gafas por la caída.

III. APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

A) Análisis del procedimiento.

9. Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el Título X

de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJPAC) y el Real

Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los

Procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones

Públicas (en adelante, el Reglamento).

10. La reclamación ha sido presentada por persona legitimada y dentro del plazo previsto

en el artículo 142.5 de la LRJPAC, por cuanto los hechos se produjeron el día 16 de

diciembre de 2004 y la reclamación se registró el 30 de diciembre de 2004 en el

Ayuntamiento.

11. Se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 10 del Reglamento citado,

incorporándose al procedimiento el informe del servicio a cuyo funcionamiento se

imputa el daño ?el informe del Jefe de la Oficina Técnica municipal.

12. Asimismo se ha practicado prueba testifical con el resultado que obra en el

expediente.

13. Consta, también, la realización de la audiencia que, tal y como determina el artículo 11

del Reglamento, debe practicarse una vez Instruido el procedimiento e

inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, sobre la totalidad del

expediente tramitado hasta dicho momento, notificando a los interesados su

iniciación acompañada de la relación de los documentos obrantes en el expediente y

otorgándoles un plazo no inferior a diez días para que puedan formular las

alegaciones y presentar los documentos y justificantes que estimen pertinentes.

14. Debe señalarse, por otra parte, que el expediente se somete a esta Comisión

superado ya el plazo legal de los seis meses establecido para resolver y notificar la

solicitud (artículo 13.3 del Reglamento). En cualquier caso, esto no supone ningún

óbice para continuar con la tramitación y resolución del expediente, por cuanto

persiste la obligación legal de la Administración municipal de dictar la resolución

expresa prevista en el artículo 42.1 LRJPAC, sin que tampoco se vea obstaculizado

Dictamen 26/2006 Página 3 de 8

para hacerlo por los límites contenidos en el artículo 43.4 LRJPAC, dado que el

efecto del silencio que figura establecido para las reclamaciones de responsabilidad

patrimonial es de sentido desestimatorio (artículo 142.7 LRJPAC).

B) Análisis del fondo.

15. El régimen de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas tiene su

fundamento específico en el artículo 106.2 CE que establece que los particulares, en

los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda

lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza mayor,

siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

16. Dicho régimen se encuentra hoy contemplado en los artículos 139 y siguientes de la

LRJPAC y resulta también de aplicación a las Entidades Locales, de acuerdo con el

artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen

Local (LBRL).

17. Según constante doctrina jurisprudencial, son requisitos exigidos para apreciar la

existencia de responsabilidad patrimonial: la efectividad del daño o perjuicio,

evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de

personas; que el daño o lesión sufrido sea consecuencia del funcionamiento normal o

anormal ?es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación

directa e inmediata de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que

puedan alterar el curso causal; la inexistencia de fuerza mayor; y, finalmente, que el

reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño por su propia conducta.

18. En cuanto a la noción de servicio público a los fines del artículo 106.2 CE, la

jurisprudencia viene considerando como tal toda actuación, gestión, actividad o

tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o

pasividad con resultado lesivo.

19. Atendido el ámbito público al que se remite el análisis del supuesto sometido a

dictamen, para centrar adecuadamente nuestro examen, resta señalar que, conforme

al artículo 3.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RD 1372/1986, de

13 de junio) ?son bienes de uso público local los caminos, las plazas, calles, paseos,

parques, aguas de fuentes u estanques, puentes y demás obras públicas de

aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la

competencia de la entidad local?. Y asimismo que los municipios ostentan

competencias en materia de pavimentación y mantenimiento de las vías públicas

urbanas, tanto calzadas como aceras [artículos 25.2.d) y 26.1.a) LBRL] a fin de

garantizar unas objetivas condiciones de seguridad para el tránsito de vehículos y

personas.

20. En ese ámbito de la actividad municipal respecto de las aceras y calzadas, cuya

finalidad es precisamente facilitar el tránsito de personas y vehículos, cabe distinguir,

como viene haciendo la jurisprudencia, las caídas ocasionadas por traspiés con

elementos consustanciales a las vías urbanas, como semáforos, señales de tráfico,

Dictamen 26/2006 Página 4 de 8

bordillos y demás mobiliario urbano, en las que, con carácter general, no se aprecia

la concurrencia del requisito del nexo causal con el funcionamiento del servicio

público, de aquellas otras caídas provocadas por otra clase de elementos, tales como

baldosas o losetas en estado deficiente de conservación, agujeros y socavones

producidos por esa misma deficiencia o por la realización de obras públicas no

señalizadas adecuadamente, las cuales pueden, siempre atendiendo a las

circunstancias del caso, comportar el reconocimiento de una actuación omisiva de la

administración determinante de responsabilidad.

21. Fijada así la doctrina de la Comisión, la cuestión nuclear ?como sucede en estos

supuestos- se ciñe, en realidad, a determinar si, atendidas las concretas

circunstancias concurrentes, el daño alegado ha sido o no consecuencia del

funcionamiento normal o anormal del servicio público, en la relación de causa a

efecto que resulta presupuesto imprescindible para el reconocimiento de la

responsabilidad patrimonial de la Administración.

22. Tal determinación en casos como el suscitado presenta un perfil propio que exige la

realización de una serie de consideraciones previas dirigidas a centrar nuestras

posteriores consideraciones.

23. Como ha tenido ocasión de señalar esta Comisión (entre otros, DDCJA 27/1999;

9/2000; 11/2000; 12/2000) la imputación del daño a la Administración presenta una

marcada peculiaridad en supuestos como el que ahora examinamos en los que el

nexo causal se construye sobre el funcionamiento anormal del servicio público,

consistente en una conducta omisiva cuya delimitación se hace a partir de una

determinada concepción de éste.

24. En estos casos, el daño alegado sólo puede imputarse al servicio público cuando éste

haya funcionado anormalmente, pues si el mismo se ha desarrollado con normalidad,

no podrá afirmarse que tal funcionamiento se ha incorporado al proceso causal

incrementando el riesgo preexistente o, desde otra perspectiva, podrá afirmarse que

el particular tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, al haberse producido éste

por su conducta en el ámbito o con ocasión (no como consecuencia) del

funcionamiento normal del servicio público.

25. Como ha advertido la Comisión, para determinar si ha sido normal o anormal el

funcionamiento de un servicio público, hay que tener en cuenta las normas positivas

que disciplinen la concreta actividad pública (si es que existen) pero también ha de

atenderse al deber de diligencia que razonablemente requiera la concreta prestación

de cada servicio, a la luz de los estándares mínimos de seguridad socialmente

establecidos respecto de dicho servicio.

26. Al no existir normas precisas sobre los concretos deberes de la Administración en

supuestos como el que examinamos, ni existir estándares de funcionamiento del

servicio normativamente fijados, es la noción del estándar social la que debe ser

utilizada.

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27. Esta Comisión ha advertido de la gran dificultad que entraña la definición casuística

del estándar de funcionamiento, si bien ha avanzado algunas pautas orientativas que,

en enumeración sintética, cabe condensar en los siguientes tres criterios.

28. En primer lugar, el estándar social no puede establecerse al margen de la valoración

de los recursos económicos que la prestación del servicio conforme a aquél

conllevaría (un estándar elevado puede hacer inviable el servicio).

29. En segundo lugar, el estándar no puede definirse a partir de lo deseable, sino en

atención a lo razonablemente posible ?criterio que veda su delimitación ex post, a

partir del daño sufrido, aunque éste fuera grave-.

30. Y, en tercer lugar ?como criterio de cierre-, el estándar ha de construirse sobre el test

de razonabilidad, aplicado en consideración a la naturaleza del servicio y las

circunstancias que presente el caso.

31. En el que ahora examinamos, no hay determinación normativa, pues la única fuente

de esa naturaleza es la que atribuye la competencia a los municipios en materia de

pavimentación y mantenimiento de las vías públicas urbanas, tanto calzadas como

aceras [arts 25.2.d) y 26.1.a) LBRL], a fin de garantizar unas objetivas condiciones de

seguridad para el tránsito de vehículos y personas.

32. Así, centrada la cuestión, el caso nos enfrenta a la determinación del estándar, más

precisamente, de los contornos que debe alcanzar la exigencia de prestación del

servicio de mantenimiento de las vías públicas.

33. Y, en este marco, la Comisión estima que la tesis de la reclamante, atendiendo a las

circunstancias fácticas que presenta el caso, sitúa el estándar en lo óptimo pero no

en lo razonable.

34. En efecto, la solicitud de la reclamante se construye sobre la siguiente premisa: el

daño no se hubiera producido de no haber mediado el deficiente funcionamiento del

servicio de vialidad municipal. En su tesis, dicho servicio debería haber mantenido la

calzada sin las piedrecillas, a las que se erige en factor único y relevante de la caída

ya que de lo instruido no queda acreditado que en la acera hubiera ningún otro factor,

o elemento (lluvia, barro etc.) que impidiese o dificultase el tránsito, ni tampoco la

arenilla o las piedrecillas conformaban en sí mismas un obstáculo que impidiera el

tránsito.

35. La tesis de la reclamante supone, así, situar el estándar y, a su través, el

funcionamiento normal del servicio público en el mantenimiento permanente de la

acera sin arenilla alguna. Esto es, el deber de conservación, reparación y eliminación

de los obstáculos que puedan existir en las vías públicas del municipio se concreta

así en la exigencia de que la arenilla o piedrecillas que puedan caerse de los

camiones que entran y salen de las obras públicas que se estén realizando en el

término municipal sea retirado al momento.

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36. Porque, no ha sido acreditado ningún otro defecto o deficiencia en la acera: de lo

instruido cabe concluir que el pavimento se encontraba en aceptable estado de

conservación, sin que tampoco existiera en la acera ninguna otra circunstancia

específica (vgr. pendiente) que dificultara el tránsito, ni quepa observar una deficiente

señalización de las obras que introdujeran un obstáculo sorpresivo para los peatones

ni, ya en fin, la arenilla o piedrecillas acumuladas era de tal entidad que constituyeran

per se un obstáculo para el paso.

37. Por ello, atendidas las referidas circunstancias, estima la Comisión que no cabe

apreciar la omisión por el Ayuntamiento de Arrigorriaga de ningún específico deber de

conservación de las vías públicas pues, si con carácter general debe señalizar los

obstáculos que surjan y, en su caso, eliminar los que puedan surgir, estas

obligaciones están en función de las condiciones de tiempo y lugar, y a los efectos de

definir el estándar exigible a la administración, no cabe hacer abstracción de dichas

condiciones, para sostener que aquel deber conlleva la respuesta inmediata,

anulando en cuanto aparezcan todos los riesgos (cualquiera que éstos sean y sea

cual sea su entidad) que para los viandantes surjan en las vías públicas.

38. Es cierto que los servicios de limpieza viaria han de actuar también en las calles del

municipio donde se vengan desarrollando obras, pero han de hacerlo, obviamente,

dentro de los límites de lo posible. El nivel exigible a la actuación del servicio público

implicado no puede ser (según lo antes razonado) establecido al margen del tipo de

evento al que debe responder (y sólo en virtud de la caída) y, para el caso que aquí

examinamos, se aprecia que establecer el estándar en los parámetros que propone la

reclamante no resultan aceptables: la inmediatez en la retirada de la arenilla que lleva

implícita su reclamación no se compadece con el criterio de factibilidad (el estándar

no es el servicio óptimo sino el posible).

39. En suma, exigir al servicio municipal la limpieza de la arenilla o las piedrecillas que

puedan desprenderse de los camiones que entran en las obras que se están

ejecutando en el municipio, en los términos que derivan de la reclamación, excede el

test de razonabilidad exigible para construir el estándar del que derivar un

funcionamiento anormal.

40. Y, asimismo, a lo dicho hasta aquí, ha de añadirse que, señalizada y apreciable a

primera vista la existencia de la obra, que exista algo de arenilla o piedrecillas en la

acera es un evento que puede producirse con normalidad, por lo que no es

irrazonable exigir del peatón la necesidad de transitar con la precaución adecuada a

las condiciones del lugar.

41. Todo lo cual, lleva a esta Comisión a señalar que, en el caso sometido a su Dictamen,

no cabe apreciar la concurrencia de un funcionamiento anormal y, por tanto, no

puede apreciarse que el daño sufrido por la reclamante sea consecuencia del

funcionamiento del servicio público, por lo que no hay responsabilidad patrimonial de

la Administración municipal.

CONCLUSIÓN

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No existe responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Arrigorriaga en relación con la

reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por dña. Mª.A.B.B.

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