Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 025/2016 de 17 de febrero de 2016

Cuestión

Reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por doña LHC como consecuencia de una caída en la vía pública.

Contestacion

DICTAMEN Nº: 25/2016

TÍTULO: Reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por

doña LHC como consecuencia de una caída en la vía pública

ANTECEDENTES

1. Mediante escrito del Concejal Delegado del Departamento de Hacienda del

Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz de 30 de diciembre de 2015 (con fecha de

entrada en esta Comisión el 18 de enero del presente año), se somete a consulta

la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por doña ? (en

adelante, LHC), por los daños sufridos como consecuencia de una caída en la

calle ? de la citada localidad alavesa.

2. La reclamación se fundamenta en que, mientras doña LHC transitaba a pie por la

acera de la expresada calle, tropezó con una baldosa que se encontraba suelta y,

a consecuencia de ello, cayó al suelo, ocasionándole dicha caída diversas

lesiones de gravedad en su tobillo derecho.

3. La indemnización solicitada ascendía inicialmente a la cantidad de 31.533,10 ?.

No obstante, tras haber sido rectificada en dos ocasiones en el transcurso del

procedimiento, quedó fijada en 28.497,03 ?, cantidad que se desglosa en

6.872,32 ? por los días de baja impeditivos, 7.302,22 ? en concepto de días de

baja no impeditivos y 14.322,49 ? por las secuelas.

4. El expediente remitido consta, además de diversas comunicaciones con sus

correspondientes justificantes, de la siguiente documentación relevante: el escrito

de reclamación; los informes de Servicio de Policía Local, del Servicio de Atención

Ciudadana, de la Unidad de Mantenimiento Urbano y del Servicio de Espacio

Público y Medio Natural; informe elaborado por especialista en valoración de daño

corporal; requerimiento de obras para reparación de baldosas deterioradas

remitido a la Comunidad de garajes titular del vado; trámite de audiencia a los

diversos interesados; escrito de alegaciones de la reclamante; y la propuesta de

resolución desestimatoria.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

5. Es preceptiva la intervención de esta Comisión al tratarse de una reclamación de

responsabilidad patrimonial por un importe superior a dieciocho mil euros,

conforme a lo que dispone el Decreto 73/2011, de 12 de abril, que actualiza el

límite mínimo de la cuantía en los asuntos a que se refiere el artículo 3.1.k) de la

Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

RELATO DE HECHOS

6. Tomando en consideración la instrucción practicada, son relevantes para la

resolución del supuesto planteado las siguientes circunstancias fácticas.

7. El 5 de junio de 2013 doña LHC transitaba a pie a la altura del número ? de la

calle ? de Vitoria-Gasteiz cuando, al pisar una baldosa suelta, perdió el equilibrio

y cayó al suelo, a consecuencia de lo cual sufrió lesiones de gravedad en su

tobillo derecho.

8. Según detallan, doña LHC sufrió este percance pese a haber extremado todas las

cautelas para evitar caídas, dado su avanzado estado de gestación, y

considerando las fatales consecuencias que podrían derivarse de un contratiempo

de semejante cariz. No obstante, continúan en su descripción, la situación del

firme en el lugar de la caída era de gran inestabilidad debido al estado de las

baldosas que se hallaban sueltas, sin señalización alguna y, además,

presentando un aspecto que hacía imposible a un viandante atento adivinar los

defectos que la acera ocultaba.

9. A pesar de haber tomado todas las precauciones, al pisar la baldosa se produjo

un movimiento en el firme que le impidió permanecer erguida, cayendo al suelo

irremediablemente. Personados en el lugar del accidente tanto la Policía Local

como una ambulancia, fue trasladada al Servicio de urgencias del Hospital ?

donde le fue diagnosticado un esguince de grado III del ligamento lateral del

tobillo derecho.

10. Debido a su estado de gravidez, y a pesar de las lesiones, no se pudieron utilizar

los medios habituales de diagnóstico y de inmovilización del miembro afectado.

Igualmente, dada la gravedad de la lesión padecida y la mala evolución que

experimentó, se vio obligada a guardar reposo hasta el momento del

alumbramiento. A partir de este acontecimiento, recibió sesiones de fisioterapia y

fue sometida a la práctica de nuevas pruebas médicas que evidenciaron que

padecía distrofia simpático-refleja o síndrome de Sudeck. En resonancia

magnética de control realizada el 21 de abril de 2014, se observa la existencia de

una lesión parcial del ligamento peroneoastragalino y engrosamiento capsular

anterolateral, en un contexto de mejoría clínica, aunque con dolor persistente que

impide una marcha correcta, la iniciación de carrera y dificulta la dorsiflexión.

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CONSIDERACIONES

I ANÁLISIS DEL PROCEDIMIENTO

11. Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el

título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las

administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante,

LRJPAC), y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el

Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de

las administraciones públicas (en adelante, el Reglamento).

12. La reclamación ha sido presentada por persona legitimada, ya que es la propia

víctima quien la formula, y dentro del plazo legal establecido (art. 142.5 LRJPAC).

13. Sin problema, pues, ni de legitimación ni de plazo para la interposición de la

reclamación de responsabilidad patrimonial, la tramitación del procedimiento se

ha acomodado en lo sustancial a lo establecido al efecto en el citado Reglamento.

14. Así, (i) los actos de instrucción han sido realizados por órgano competente; (ii) se

ha emitido el correspondiente informe por parte del servicio afectado, en este

caso, la Unidad de Mantenimiento Urbano y el Servicio de Espacio Público y

Medio Natural; (iii) constan en el expediente las pruebas documentales

presentadas por la parte reclamante y el resultado de las testificales practicadas;

(iv) se le ha dado audiencia, tanto a la reclamante como a Iberdrola y a la

Comunidad de Propietarios titular del vado; (v) se han incorporado las

alegaciones presentadas; y (vi) se ha elaborado la propuesta de resolución.

15. En orden al plazo para resolver y notificar la decisión administrativa, debe

señalarse que el expediente se somete a esta Comisión superado ampliamente el

plazo legal de seis meses establecido en el artículo 13.3 del Reglamento para

resolver y notificar la resolución.

16. Ello no obstante, como también señala esta Comisión en sus dictámenes,

procede continuar con el procedimiento, ya que tal circunstancia no exime a la

Administración del deber de dictar una resolución expresa (artículo 42.1 LRJPAC)

y, tratándose de un silencio desestimatorio (artículo 142.7 LRJPAC), no existe

vinculación alguna al sentido del mismo (artículo 43.3.b LRJPAC).

II ANÁLISIS DEL FONDO

17. El régimen de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas tiene

su fundamento específico en el art. 106.2 de la Constitución (CE) que establece

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que los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser

indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo los

casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del

funcionamiento de los servicios públicos.

18. El régimen de la responsabilidad patrimonial previsto en los artículos 106.2 de la

Constitución (CE) y 139 y siguientes de la LRJPAC resulta también de aplicación

a las entidades locales en virtud de lo previsto en el artículo 54 de la Ley 7/1985,

de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL), y consiguiente

artículo 223 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se

aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las

entidades locales (en lo sucesivo, ROF).

19. Según constante doctrina jurisprudencial, son requisitos exigidos para apreciar la

existencia de responsabilidad patrimonial: la efectividad del daño o perjuicio,

evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo

de personas; que el daño o lesión sufrido sea consecuencia del funcionamiento

normal o anormal ?es indiferente la calificación? de los servicios públicos, sin

intervención de elementos extraños que puedan alterar el nexo causal; la

inexistencia de fuerza mayor; y, finalmente, que el reclamante no tenga el deber

jurídico de soportar el daño.

20. En cuanto a la noción de servicio público a los fines del artículo 106 CE, la

jurisprudencia viene considerando como tal toda actuación, gestión, actividad o

tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o

pasividad, con resultado lesivo.

21. En el ámbito de las administraciones locales, el señalado artículo 54 de LBRL

dispone que ?las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios

causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los

términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa?, texto

que reitera el artículo 223 del ROF. De la misma manera, el artículo 3.1 del Real

Decreto 1372/1986, de 13 de junio, del Reglamento de bienes de las entidades

locales, establece que ?Son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos,

parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento

o utilización generales, cuya conservación y policía sean de competencia de la entidad local?.

En este sentido, resulta incuestionable que los municipios ostentan competencia

en materia de infraestructura viaria y pavimentación de las vías públicas urbanas,

tanto calzadas como aceras [artículos 25.2.d) y 26.1.a) de LBRL], al objeto de

garantizar unas condiciones objetivas de seguridad para el tránsito de vehículos y

de personas.

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22. En este caso, el fundamento de la reclamación reside en el inadecuado

mantenimiento de la acera, señalándose por el ayuntamiento la inexistencia de

relación de causalidad por pertenecer la arqueta a Iberdrola y corresponder al

titular de la reserva de vado la conservación en buen estado de la parte

correspondiente a la acera, así como ejecutar las obras necesarias para ello, a fin

de evitar que se produzcan daños a personas y bienes. Se entiende, por su parte,

que no hay elementos para declarar la existencia de dicha relación de causalidad

ya que ha mediado en esta relación la actuación (u omisión) de Iberdrola y de la

Comunidad de propietarios de garajes de ? nº ? y que esta ha sido

determinante en la producción del daño.

23. En principio, eso no significa que no quepa imputar al ayuntamiento la

responsabilidad por el daño, en la medida en que haya incumplido su obligación

de vigilar que las calles se encuentren en condiciones de seguridad. Si el titular de

la reserva de vado y el propietario de la arqueta no repararan las deficiencias

detectadas, debe ejercer sus competencias, requiriéndoles el cumplimiento de su

deber de conservación y, en caso de que dicho requerimiento no fuera atendido,

ordenando su ejecución subsidiaria a costa del obligado.

24. En ese entorno de la actividad municipal respecto de las aceras y calzadas, cuya

finalidad es precisamente facilitar el tránsito de personas y vehículos, esta

Comisión viene distinguiendo, de consuno con la jurisprudencia: (i) las caídas

ocasionadas por traspiés con elementos consustanciales a las vías urbanas

(como semáforos, señales de tráfico, bordillos y demás mobiliario urbano), en las

que, con carácter general, no se aprecia la concurrencia del requisito del nexo

causal con el funcionamiento del servicio público, y; (ii) las caídas provocadas por

otra clase de elementos (tales como baldosas o losetas en estado deficiente de

conservación, agujeros y socavones producidos por esa misma deficiencia, o por

la realización de obras públicas no señalizadas adecuadamente), las cuales

pueden, siempre atendiendo a las circunstancias del caso, comportar el

reconocimiento de una actuación omisiva de la Administración, determinante de

responsabilidad.

25. Debe también señalarse que es a la parte actora a quien corresponde, en

principio, la carga de la prueba sobre las cuestiones de hecho determinantes de la

existencia de la antijuridicidad, del alcance y valoración económica de la lesión,

así como del substrato fáctico de la relación de causalidad que permita la

imputación de la responsabilidad a la Administración.

26. Corresponde, por su parte, a la Administración competente en materia de

pavimentación de vías públicas urbanas y su conservación la carga de la prueba

referente a la cuestión de la fuerza mayor, cuando se alegue como causa de

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exoneración, y sobre la incidencia, como causa eficiente, de la propia víctima,

salvo en el supuesto de hecho notorio.

27. En el caso de ser controvertido, le corresponde también a la Administración la

acreditación de las circunstancias de hecho que definan el estándar de

rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las situaciones de riesgo de

lesión patrimonial y de las medidas adoptadas para permitir la seguridad de los

usuarios, así como para reparar los efectos dañosos, en el caso de que se actúen

tales situaciones de riesgo.

28. La cuestión nuclear ?como sucede en estos supuestos? se ciñe, en realidad, a

determinar si, atendidas las concretas circunstancias concurrentes, los daños

alegados han sido o no consecuencia del funcionamiento del servicio público, en

la relación de causa a efecto que resulta presupuesto imprescindible para el

reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

29. La parte reclamante basa su reclamación en la existencia de una baldosa suelta

en la acera por la que caminaba, de forma que, al dar el paso sobre la misma,

experimentó una oscilación que provocó la caída de la viandante, por lo que

imputa directamente el daño al Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz por un mal

funcionamiento del servicio público de mantenimiento de las vías públicas.

30. En cuanto a la causa del accidente, en informe emitido por la Policía Local se

indica que los agentes desplazados al lugar del siniestro ?comprobaron que la baldosa

se encontraba en mal estado, la cual `bailaba´, realizando así mismo una fotografía.? Sobre

este particular, resulta llamativo que la Unidad de Mantenimiento Urbano, a pesar

de haber efectuado una inspección del lugar del siniestro el 13 de junio de 2013,

manifieste, sin más explicación, ?desconocer la profundidad del hueco o del desnivel?

que provocaba la oscilación de la baldosa. No obstante, de las fotografías que

acompañan a su informe se desprende que nos hallamos ante una irregularidad

que, en ningún caso, supera los 3 cm.

31. En base a lo expuesto, ha de concluirse, por tanto, que ha quedado acreditada la

producción de unas lesiones corporales el día de referencia como consecuencia

de una caída en la calle ?, ?. Respecto a la mecánica del accidente, aunque

tras la prueba testifical queda acreditada la caída, no se puede llegar a la misma

conclusión en lo referente a las circunstancias en que esta se produjo. En todo

caso, aun admitiendo que esta se produjo tal y como narra el escrito de

reclamación, la cuestión a dilucidar es la de si la lesión ha sido debida al

funcionamiento del servicio público, presupuesto imprescindible para el

reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

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32. Para ello, y a falta de parámetros normativos, hemos de acudir a la construcción

del estándar de funcionamiento, cuyo incumplimiento determinará el nacimiento

de la responsabilidad administrativa. En este sentido, la Comisión viene

recordando reiteradamente la dificultad que entraña la definición casuística del

estándar de funcionamiento, si bien cabe apuntar la existencia de algunas pautas

orientativas: (i) el estándar no puede determinarse al margen de la valoración de

los recursos económicos que la prestación del servicio conforme a aquél

conllevaría (un estándar elevado puede hacer inviable el servicio); (ii) el estándar

no puede definirse a partir de lo deseable, sino en atención a lo razonablemente

posible, criterio que impide su delimitación a partir del daño sufrido aunque éste

sea grave; y (iii) como criterio de cierre, el estándar ha de construirse sobre el test

de razonabilidad, aplicado en consideración a la naturaleza del servicio y las

circunstancias que presente el caso.

33. Como tiene declarado la Comisión en numerosos dictámenes, no basta cualquier

irregularidad en el pavimento para considerar el nacimiento de la responsabilidad

patrimonial, sino que aquella debe ser de tal índole que (i) no cumpla el estándar

de eficacia que es exigible a los servicios municipales de conservación y

mantenimiento de vías urbanas, o (ii) imposibilite o dificulte notoriamente que sea

evitada por los viandantes, o (iii) resulte inadvertida para estos en un deambular

realizado con la debida diligencia.

34. Ahora bien, no solo ha de demandarse de la Administración que despliegue la

adecuada diligencia en términos de estándar de funcionamiento razonable, ya que

también el viandante ha de ser consciente de los riesgos inherentes al hecho de

transitar por una vía urbana en la que es imposible que el pavimento esté

totalmente liso y en el que, además, hay obstáculos ordinarios diversos, como los

que citábamos anteriormente (semáforos, señales de tráfico, bordillos y demás

mobiliario urbano), que debe sortear, y singularmente debe adoptar aquellas

precauciones que sean proporcionadas a sus circunstancias personales, a las

condiciones visibles o conocidas de la vía y a los posibles riesgos adicionales que

asume al transitar por una zona en vez de por otras.

35. Pues bien, considera la Comisión que la valoración ponderada de lo instruido no

permite aseverar que el tamaño del defecto fuera de la suficiente entidad como

para dar por trabada la relación causal del daño alegado y el funcionamiento del

servicio público. En efecto, la documentación fotográfica aportada muestra una

loseta o baldosa que presenta una irregularidad respecto de las adyacentes. Esta

irregularidad no es mensurable directamente de las fotografías, pero estas

permiten considerar que aquella era de escasa cuantía y, sobre todo, no siendo

visible, dada su idéntica apariencia respecto a las demás baldosas, como expresa

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la reclamante, resulta especialmente dificultoso para los servicios municipales la

realización de cualquier actuación preventiva.

36. Habida cuenta de que la documentación gráfica refleja una deficiencia de

asentamiento entre las baldosas de la acera de escasa relevancia, la Comisión

considera que en la reclamación se sitúa el estándar de exigencia en su nivel

óptimo o ideal (no puede existir ningún desnivel), pero no en lo razonable de

acuerdo con la situación social o económica que es exigible para el

mantenimiento de las aceras y pasos peatonales.

37. Por tanto, la Comisión considera que la levedad de la imperfección del firme no

infringe el estándar del servicio, lo que hace que, en cualquier caso, el particular

venga obligado a soportar el daño sufrido.

38. Sólo resta recordar que el sistema de responsabilidad patrimonial de las

administraciones públicas no es un sistema de seguro a todo riesgo. Como ha

señalado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la prestación por la

Administración de un determinado servicio y la titularidad por parte de aquélla de

la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de

responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a

éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir

cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda

producirse con independencia del actuar administrativo, porque, de lo contrario,

se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro

ordenamiento jurídico (SSTS 13/9/2002 y 5/6/1998, entre otras).

CONCLUSIÓN

En atención a cuanto antecede, esta Comisión considera que no existe

responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz en relación con la

reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por doña LHC a causa de los

daños sufridos como consecuencia de una caída.

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DICTAMEN Nº: 25/2016

TÍTULO: Reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por

doña LHC como consecuencia de una caída en la vía pública

ANTECEDENTES

1. Mediante escrito del Concejal Delegado del Departamento de Hacienda del

Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz de 30 de diciembre de 2015 (con fecha de

entrada en esta Comisión el 18 de enero del presente año), se somete a consulta

la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por doña ? (en

adelante, LHC), por los daños sufridos como consecuencia de una caída en la

calle ? de la citada localidad alavesa.

2. La reclamación se fundamenta en que, mientras doña LHC transitaba a pie por la

acera de la expresada calle, tropezó con una baldosa que se encontraba suelta y,

a consecuencia de ello, cayó al suelo, ocasionándole dicha caída diversas

lesiones de gravedad en su tobillo derecho.

3. La indemnización solicitada ascendía inicialmente a la cantidad de 31.533,10 ?.

No obstante, tras haber sido rectificada en dos ocasiones en el transcurso del

procedimiento, quedó fijada en 28.497,03 ?, cantidad que se desglosa en

6.872,32 ? por los días de baja impeditivos, 7.302,22 ? en concepto de días de

baja no impeditivos y 14.322,49 ? por las secuelas.

4. El expediente remitido consta, además de diversas comunicaciones con sus

correspondientes justificantes, de la siguiente documentación relevante: el escrito

de reclamación; los informes de Servicio de Policía Local, del Servicio de Atención

Ciudadana, de la Unidad de Mantenimiento Urbano y del Servicio de Espacio

Público y Medio Natural; informe elaborado por especialista en valoración de daño

corporal; requerimiento de obras para reparación de baldosas deterioradas

remitido a la Comunidad de garajes titular del vado; trámite de audiencia a los

diversos interesados; escrito de alegaciones de la reclamante; y la propuesta de

resolución desestimatoria.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

5. Es preceptiva la intervención de esta Comisión al tratarse de una reclamación de

responsabilidad patrimonial por un importe superior a dieciocho mil euros,

conforme a lo que dispone el Decreto 73/2011, de 12 de abril, que actualiza el

límite mínimo de la cuantía en los asuntos a que se refiere el artículo 3.1.k) de la

Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

RELATO DE HECHOS

6. Tomando en consideración la instrucción practicada, son relevantes para la

resolución del supuesto planteado las siguientes circunstancias fácticas.

7. El 5 de junio de 2013 doña LHC transitaba a pie a la altura del número ? de la

calle ? de Vitoria-Gasteiz cuando, al pisar una baldosa suelta, perdió el equilibrio

y cayó al suelo, a consecuencia de lo cual sufrió lesiones de gravedad en su

tobillo derecho.

8. Según detallan, doña LHC sufrió este percance pese a haber extremado todas las

cautelas para evitar caídas, dado su avanzado estado de gestación, y

considerando las fatales consecuencias que podrían derivarse de un contratiempo

de semejante cariz. No obstante, continúan en su descripción, la situación del

firme en el lugar de la caída era de gran inestabilidad debido al estado de las

baldosas que se hallaban sueltas, sin señalización alguna y, además,

presentando un aspecto que hacía imposible a un viandante atento adivinar los

defectos que la acera ocultaba.

9. A pesar de haber tomado todas las precauciones, al pisar la baldosa se produjo

un movimiento en el firme que le impidió permanecer erguida, cayendo al suelo

irremediablemente. Personados en el lugar del accidente tanto la Policía Local

como una ambulancia, fue trasladada al Servicio de urgencias del Hospital ?

donde le fue diagnosticado un esguince de grado III del ligamento lateral del

tobillo derecho.

10. Debido a su estado de gravidez, y a pesar de las lesiones, no se pudieron utilizar

los medios habituales de diagnóstico y de inmovilización del miembro afectado.

Igualmente, dada la gravedad de la lesión padecida y la mala evolución que

experimentó, se vio obligada a guardar reposo hasta el momento del

alumbramiento. A partir de este acontecimiento, recibió sesiones de fisioterapia y

fue sometida a la práctica de nuevas pruebas médicas que evidenciaron que

padecía distrofia simpático-refleja o síndrome de Sudeck. En resonancia

magnética de control realizada el 21 de abril de 2014, se observa la existencia de

una lesión parcial del ligamento peroneoastragalino y engrosamiento capsular

anterolateral, en un contexto de mejoría clínica, aunque con dolor persistente que

impide una marcha correcta, la iniciación de carrera y dificulta la dorsiflexión.

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CONSIDERACIONES

I ANÁLISIS DEL PROCEDIMIENTO

11. Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el

título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las

administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante,

LRJPAC), y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el

Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de

las administraciones públicas (en adelante, el Reglamento).

12. La reclamación ha sido presentada por persona legitimada, ya que es la propia

víctima quien la formula, y dentro del plazo legal establecido (art. 142.5 LRJPAC).

13. Sin problema, pues, ni de legitimación ni de plazo para la interposición de la

reclamación de responsabilidad patrimonial, la tramitación del procedimiento se

ha acomodado en lo sustancial a lo establecido al efecto en el citado Reglamento.

14. Así, (i) los actos de instrucción han sido realizados por órgano competente; (ii) se

ha emitido el correspondiente informe por parte del servicio afectado, en este

caso, la Unidad de Mantenimiento Urbano y el Servicio de Espacio Público y

Medio Natural; (iii) constan en el expediente las pruebas documentales

presentadas por la parte reclamante y el resultado de las testificales practicadas;

(iv) se le ha dado audiencia, tanto a la reclamante como a Iberdrola y a la

Comunidad de Propietarios titular del vado; (v) se han incorporado las

alegaciones presentadas; y (vi) se ha elaborado la propuesta de resolución.

15. En orden al plazo para resolver y notificar la decisión administrativa, debe

señalarse que el expediente se somete a esta Comisión superado ampliamente el

plazo legal de seis meses establecido en el artículo 13.3 del Reglamento para

resolver y notificar la resolución.

16. Ello no obstante, como también señala esta Comisión en sus dictámenes,

procede continuar con el procedimiento, ya que tal circunstancia no exime a la

Administración del deber de dictar una resolución expresa (artículo 42.1 LRJPAC)

y, tratándose de un silencio desestimatorio (artículo 142.7 LRJPAC), no existe

vinculación alguna al sentido del mismo (artículo 43.3.b LRJPAC).

II ANÁLISIS DEL FONDO

17. El régimen de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas tiene

su fundamento específico en el art. 106.2 de la Constitución (CE) que establece

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que los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser

indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo los

casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del

funcionamiento de los servicios públicos.

18. El régimen de la responsabilidad patrimonial previsto en los artículos 106.2 de la

Constitución (CE) y 139 y siguientes de la LRJPAC resulta también de aplicación

a las entidades locales en virtud de lo previsto en el artículo 54 de la Ley 7/1985,

de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL), y consiguiente

artículo 223 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se

aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las

entidades locales (en lo sucesivo, ROF).

19. Según constante doctrina jurisprudencial, son requisitos exigidos para apreciar la

existencia de responsabilidad patrimonial: la efectividad del daño o perjuicio,

evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo

de personas; que el daño o lesión sufrido sea consecuencia del funcionamiento

normal o anormal ?es indiferente la calificación? de los servicios públicos, sin

intervención de elementos extraños que puedan alterar el nexo causal; la

inexistencia de fuerza mayor; y, finalmente, que el reclamante no tenga el deber

jurídico de soportar el daño.

20. En cuanto a la noción de servicio público a los fines del artículo 106 CE, la

jurisprudencia viene considerando como tal toda actuación, gestión, actividad o

tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o

pasividad, con resultado lesivo.

21. En el ámbito de las administraciones locales, el señalado artículo 54 de LBRL

dispone que ?las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios

causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los

términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa?, texto

que reitera el artículo 223 del ROF. De la misma manera, el artículo 3.1 del Real

Decreto 1372/1986, de 13 de junio, del Reglamento de bienes de las entidades

locales, establece que ?Son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos,

parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento

o utilización generales, cuya conservación y policía sean de competencia de la entidad local?.

En este sentido, resulta incuestionable que los municipios ostentan competencia

en materia de infraestructura viaria y pavimentación de las vías públicas urbanas,

tanto calzadas como aceras [artículos 25.2.d) y 26.1.a) de LBRL], al objeto de

garantizar unas condiciones objetivas de seguridad para el tránsito de vehículos y

de personas.

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22. En este caso, el fundamento de la reclamación reside en el inadecuado

mantenimiento de la acera, señalándose por el ayuntamiento la inexistencia de

relación de causalidad por pertenecer la arqueta a Iberdrola y corresponder al

titular de la reserva de vado la conservación en buen estado de la parte

correspondiente a la acera, así como ejecutar las obras necesarias para ello, a fin

de evitar que se produzcan daños a personas y bienes. Se entiende, por su parte,

que no hay elementos para declarar la existencia de dicha relación de causalidad

ya que ha mediado en esta relación la actuación (u omisión) de Iberdrola y de la

Comunidad de propietarios de garajes de ? nº ? y que esta ha sido

determinante en la producción del daño.

23. En principio, eso no significa que no quepa imputar al ayuntamiento la

responsabilidad por el daño, en la medida en que haya incumplido su obligación

de vigilar que las calles se encuentren en condiciones de seguridad. Si el titular de

la reserva de vado y el propietario de la arqueta no repararan las deficiencias

detectadas, debe ejercer sus competencias, requiriéndoles el cumplimiento de su

deber de conservación y, en caso de que dicho requerimiento no fuera atendido,

ordenando su ejecución subsidiaria a costa del obligado.

24. En ese entorno de la actividad municipal respecto de las aceras y calzadas, cuya

finalidad es precisamente facilitar el tránsito de personas y vehículos, esta

Comisión viene distinguiendo, de consuno con la jurisprudencia: (i) las caídas

ocasionadas por traspiés con elementos consustanciales a las vías urbanas

(como semáforos, señales de tráfico, bordillos y demás mobiliario urbano), en las

que, con carácter general, no se aprecia la concurrencia del requisito del nexo

causal con el funcionamiento del servicio público, y; (ii) las caídas provocadas por

otra clase de elementos (tales como baldosas o losetas en estado deficiente de

conservación, agujeros y socavones producidos por esa misma deficiencia, o por

la realización de obras públicas no señalizadas adecuadamente), las cuales

pueden, siempre atendiendo a las circunstancias del caso, comportar el

reconocimiento de una actuación omisiva de la Administración, determinante de

responsabilidad.

25. Debe también señalarse que es a la parte actora a quien corresponde, en

principio, la carga de la prueba sobre las cuestiones de hecho determinantes de la

existencia de la antijuridicidad, del alcance y valoración económica de la lesión,

así como del substrato fáctico de la relación de causalidad que permita la

imputación de la responsabilidad a la Administración.

26. Corresponde, por su parte, a la Administración competente en materia de

pavimentación de vías públicas urbanas y su conservación la carga de la prueba

referente a la cuestión de la fuerza mayor, cuando se alegue como causa de

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exoneración, y sobre la incidencia, como causa eficiente, de la propia víctima,

salvo en el supuesto de hecho notorio.

27. En el caso de ser controvertido, le corresponde también a la Administración la

acreditación de las circunstancias de hecho que definan el estándar de

rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las situaciones de riesgo de

lesión patrimonial y de las medidas adoptadas para permitir la seguridad de los

usuarios, así como para reparar los efectos dañosos, en el caso de que se actúen

tales situaciones de riesgo.

28. La cuestión nuclear ?como sucede en estos supuestos? se ciñe, en realidad, a

determinar si, atendidas las concretas circunstancias concurrentes, los daños

alegados han sido o no consecuencia del funcionamiento del servicio público, en

la relación de causa a efecto que resulta presupuesto imprescindible para el

reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

29. La parte reclamante basa su reclamación en la existencia de una baldosa suelta

en la acera por la que caminaba, de forma que, al dar el paso sobre la misma,

experimentó una oscilación que provocó la caída de la viandante, por lo que

imputa directamente el daño al Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz por un mal

funcionamiento del servicio público de mantenimiento de las vías públicas.

30. En cuanto a la causa del accidente, en informe emitido por la Policía Local se

indica que los agentes desplazados al lugar del siniestro ?comprobaron que la baldosa

se encontraba en mal estado, la cual `bailaba´, realizando así mismo una fotografía.? Sobre

este particular, resulta llamativo que la Unidad de Mantenimiento Urbano, a pesar

de haber efectuado una inspección del lugar del siniestro el 13 de junio de 2013,

manifieste, sin más explicación, ?desconocer la profundidad del hueco o del desnivel?

que provocaba la oscilación de la baldosa. No obstante, de las fotografías que

acompañan a su informe se desprende que nos hallamos ante una irregularidad

que, en ningún caso, supera los 3 cm.

31. En base a lo expuesto, ha de concluirse, por tanto, que ha quedado acreditada la

producción de unas lesiones corporales el día de referencia como consecuencia

de una caída en la calle ?, ?. Respecto a la mecánica del accidente, aunque

tras la prueba testifical queda acreditada la caída, no se puede llegar a la misma

conclusión en lo referente a las circunstancias en que esta se produjo. En todo

caso, aun admitiendo que esta se produjo tal y como narra el escrito de

reclamación, la cuestión a dilucidar es la de si la lesión ha sido debida al

funcionamiento del servicio público, presupuesto imprescindible para el

reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

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32. Para ello, y a falta de parámetros normativos, hemos de acudir a la construcción

del estándar de funcionamiento, cuyo incumplimiento determinará el nacimiento

de la responsabilidad administrativa. En este sentido, la Comisión viene

recordando reiteradamente la dificultad que entraña la definición casuística del

estándar de funcionamiento, si bien cabe apuntar la existencia de algunas pautas

orientativas: (i) el estándar no puede determinarse al margen de la valoración de

los recursos económicos que la prestación del servicio conforme a aquél

conllevaría (un estándar elevado puede hacer inviable el servicio); (ii) el estándar

no puede definirse a partir de lo deseable, sino en atención a lo razonablemente

posible, criterio que impide su delimitación a partir del daño sufrido aunque éste

sea grave; y (iii) como criterio de cierre, el estándar ha de construirse sobre el test

de razonabilidad, aplicado en consideración a la naturaleza del servicio y las

circunstancias que presente el caso.

33. Como tiene declarado la Comisión en numerosos dictámenes, no basta cualquier

irregularidad en el pavimento para considerar el nacimiento de la responsabilidad

patrimonial, sino que aquella debe ser de tal índole que (i) no cumpla el estándar

de eficacia que es exigible a los servicios municipales de conservación y

mantenimiento de vías urbanas, o (ii) imposibilite o dificulte notoriamente que sea

evitada por los viandantes, o (iii) resulte inadvertida para estos en un deambular

realizado con la debida diligencia.

34. Ahora bien, no solo ha de demandarse de la Administración que despliegue la

adecuada diligencia en términos de estándar de funcionamiento razonable, ya que

también el viandante ha de ser consciente de los riesgos inherentes al hecho de

transitar por una vía urbana en la que es imposible que el pavimento esté

totalmente liso y en el que, además, hay obstáculos ordinarios diversos, como los

que citábamos anteriormente (semáforos, señales de tráfico, bordillos y demás

mobiliario urbano), que debe sortear, y singularmente debe adoptar aquellas

precauciones que sean proporcionadas a sus circunstancias personales, a las

condiciones visibles o conocidas de la vía y a los posibles riesgos adicionales que

asume al transitar por una zona en vez de por otras.

35. Pues bien, considera la Comisión que la valoración ponderada de lo instruido no

permite aseverar que el tamaño del defecto fuera de la suficiente entidad como

para dar por trabada la relación causal del daño alegado y el funcionamiento del

servicio público. En efecto, la documentación fotográfica aportada muestra una

loseta o baldosa que presenta una irregularidad respecto de las adyacentes. Esta

irregularidad no es mensurable directamente de las fotografías, pero estas

permiten considerar que aquella era de escasa cuantía y, sobre todo, no siendo

visible, dada su idéntica apariencia respecto a las demás baldosas, como expresa

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la reclamante, resulta especialmente dificultoso para los servicios municipales la

realización de cualquier actuación preventiva.

36. Habida cuenta de que la documentación gráfica refleja una deficiencia de

asentamiento entre las baldosas de la acera de escasa relevancia, la Comisión

considera que en la reclamación se sitúa el estándar de exigencia en su nivel

óptimo o ideal (no puede existir ningún desnivel), pero no en lo razonable de

acuerdo con la situación social o económica que es exigible para el

mantenimiento de las aceras y pasos peatonales.

37. Por tanto, la Comisión considera que la levedad de la imperfección del firme no

infringe el estándar del servicio, lo que hace que, en cualquier caso, el particular

venga obligado a soportar el daño sufrido.

38. Sólo resta recordar que el sistema de responsabilidad patrimonial de las

administraciones públicas no es un sistema de seguro a todo riesgo. Como ha

señalado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la prestación por la

Administración de un determinado servicio y la titularidad por parte de aquélla de

la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de

responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a

éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir

cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda

producirse con independencia del actuar administrativo, porque, de lo contrario,

se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro

ordenamiento jurídico (SSTS 13/9/2002 y 5/6/1998, entre otras).

CONCLUSIÓN

En atención a cuanto antecede, esta Comisión considera que no existe

responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz en relación con la

reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por doña LHC a causa de los

daños sufridos como consecuencia de una caída.

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