Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 015/2007 de 01 de febrero de 2007

Cuestión

Consulta 148/2006 sobre el expediente de revisión de oficio del Decreto del Alcalde de Sestao de 28 de julio de 2005 en la parte que otorga licencia municipal a la mercantil ¿E.F., S.A.¿, para la ejecución de las obras bajo rasante correspondientes al depósito subterráneo de recirculación de agua, prensa, laminadora y planta de tratamientos en el ámbito de ¿L.N¿ parcela ¿..

Contestacion

DICTAMEN Nº: 15/2007

TÍTULO: Consulta 148/2006 sobre el expediente de revisión de oficio del

Decreto del Alcalde de Sestao de 28 de julio de 2005 en la parte que otorga

licencia municipal a la mercantil ?E.F., S.A.?, para la ejecución de las obras bajo

rasante correspondientes al depósito subterráneo de recirculación de agua,

prensa, laminadora y planta de tratamientos en el ámbito de ?L.N? parcela ?..

ANTECEDENTES

1. El dictamen solicitado a esta Comisión trae causa del expediente tramitado por el

Ayuntamiento de Sestao referido a la revisión de oficio del mencionado Decreto de

Alcaldía.

2. Por oficio del Alcalde de 5 de diciembre de 2006, registro de entrada de 20 de

diciembre, se eleva el correspondiente expediente a la Comisión Jurídica Asesora de

Euskadi a los efectos de la emisión del preceptivo Dictamen.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

3. Las actuaciones remitidas suscitan un supuesto de revisión de oficio, siendo

preceptivo el dictamen de la Comisión Jurídica Asesora, de conformidad con lo

dispuesto en el artículo 3 1 g) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión

Jurídica Asesora de Euskadi.

4. El acto que se trata de revisar ha de ser calificado como declarativo de derechos de

forma que el Ayuntamiento de Sestao no puede volver sobre él si no es a través del

procedimiento de revisión de oficio.

5. El Dictamen tiene además que ser favorable a la nulidad de pleno derecho del acto

para que el Ayuntamiento de Sestao pueda ejercer su facultad revisora, de acuerdo

con lo previsto en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común

(en delante LRJPAC).

EXPEDIENTE REMITIDO

6. El expediente comprende, junto al oficio formalizando la consulta, los siguientes

documentos de interés:

a) Escrito de solicitud de licencia de obras de E.F., S.A., de fecha 21 de junio de

2.005, al que se acompaña proyecto de ejecución.

b) Escrito de E.F., S.A., de fecha 27 de julio de 2.005, al que adjunta renuncia

otorgada ante notario a cualquier tipo de indemnización caso de que habiéndose

concedido la licencia de obra no pudiera concederse la licencia de actividad, e

insta a la tramitación de la licencia de obra.

c) Escrito de E.F., S.A., presentado el mismo día 27 de julio, por el que se hace

entrega de dos copias de un Documento complementario al proyecto de obras

?para solicitar la licencia de obras hasta cota 0 correspondiente?.

d) Informe de la Jefa del Servicio de Urbanismo, Industria y Vivienda, de fecha 27

de julio de 2005.

e) Informe-propuesta de la misma fecha de la Jefa de la Sección de Urbanismo,

Obras y Servicios, favorable a la concesión de la licencia municipal de obras.

f) Decreto de Alcaldía de 28 de julio de 2005 concediendo ?licencia municipal de

obras para la demolición de las antiguas oficinas y centro de transformación así como de

las obras que se realizarán bajo rasante, correspondientes al depósito subterráneo de

recirculación de agua, prensa, laminadora y planta de tratamientos, en el ámbito de

?L.N.?, parcela ?. (antiguo taller de locomotoras de las instalaciones de ...)?.

g) Escrito del Departamento de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio del

Gobierno Vasco, de 21 de noviembre de 2005, requiriendo al Ayuntamiento para

que inicie los trámites para declarar la nulidad de la licencia de obras otorgada,

en cumplimiento de la Ley 1/2005, de 4 de febrero, para la Prevención y

Corrección de la Contaminación del Suelo (en adelante LPCC).

h) Comunicación del citado Departamento al Ayuntamiento, de fecha 5 de

diciembre de 2005, adjuntando copia del escrito remitido a E.F., S.A.

i) Oficio del Alcalde de Sestao, de fecha 5 de diciembre de 2005, dirigido a los

servicios técnicos solicitando informe sobre incidencia en el expediente de la

LPCC y sobre el estado de ejecución de las obras.

j) Escrito de la Viceconsejería de Medio Ambiente, de fecha 28 de diciembre de

2005, adjuntando copia del enviado a la empresa aprobando el destino

propuesto para el material excavado que se encontraba acopiado en nave

anexa, al que acompaña informe de investigación exploratoria de los acopios

elaborado por consultora externa especializada.

k) Informe de la Jefa del Servicio de Urbanismo, Industria y Vivienda, de fecha 25

de abril de 2006, que considera de aplicación la LPCC al pabellón de referencia

y señala que las obras que se habían realizado en la fecha del requerimiento se

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correspondían con la excavación de parte de los fosos, manteniendo las tierras

procedentes de la excavación en el interior de la nave.

l) Informe-propuesta de la Jefa de la Sección de Urbanismo, Obras y Servicios, de

fecha 15 de noviembre de 2006, favorable a la incoación del procedimiento para

la revisión de la licencia concedida.

m) Decreto de la Alcaldía de la misma fecha por el que se acuerda incoar el

procedimiento para la revisión de la licencia de obras concedida por Decreto de

28 de julio de 2005 y dar traslado de la resolución y del informe emitido a la

mercantil E.F., S.A.

n) Escrito de la empresa interesada, de fecha 23 de noviembre de 2006, solicitando

que se reconsidere la decisión municipal en lo que afecta a la demolición de las

antiguas oficinas y centro de transformación.

o) Informe de la Jefa del Servicio de Urbanismo, Industria y Vivienda, de fecha 29

de noviembre de 2006, favorable a la solicitud de la empresa, precisando que las

obras no pueden en ningún momento afectar a la cota del terreno.

p) Informe-propuesta de la Jefa de la Sección de Urbanismo, Obras y Servicios, de

fecha 5 de diciembre de 2006, proponiendo (i) estimar las alegaciones

presentadas por la empresa, (ii) incoar el procedimiento para la revisión parcial

de la licencia y (iii) mantener la validez y eficacia de la licencia para la

demolición de las antiguas oficinas y centro de transformación.

q) Decreto de Alcaldía, de la misma fecha y en los mismos términos que la

propuesta, disponiendo en lo que aquí interesa (i) incoar el procedimiento para la

revisión parcial del Decreto de 28 de julio de 2005 en la parte que otorga licencia

municipal para la ejecución de las obras bajo rasante correspondientes al

depósito subterráneo de recirculación de agua, prensa, laminadora y planta de

tratamientos y (ii) elevar consulta a la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

r) Escrito de la empresa E.F., S.A., de 5 de diciembre de 2006, comunicando al

Ayuntamiento haber solicitado a la Viceconsejería de Medio Ambiente del

Gobierno Vasco, el día 1 anterior, la declaración de la calidad del suelo y

adjuntando copia de la solicitud y resultado de los análisis del tercer muestreo.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I. ANÁLISIS DEL PROCEDIMIENTO.

7. El artículo 4.1. g) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de

Régimen Local (en adelante LBRL), atribuye a los municipios ?La potestad de revisión

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de oficio de sus actos y acuerdos? y el artículo 53 dispone que ?las Corporaciones locales

podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la

Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del

procedimiento administrativo común?.

8. Esa remisión debe entenderse efectuada en la actualidad a la regulación establecida

para la revisión de los actos en vía administrativa por los artículos 102 a 106 de la

LRJPAC, cuyo ámbito de aplicación se extiende tanto a la Administración del Estado

como a la de las Comunidades Autónomas y a las Entidades Locales, así como a las

Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o

dependientes de aquéllas.

9. Establecida la posibilidad y el régimen jurídico de la revisión de oficio de las

disposiciones y actos administrativos en el ámbito municipal, antes de continuar con

el examen del asunto, debe determinarse a qué órgano municipal corresponde la

declaración de nulidad en un procedimiento de revisión de oficio.

10. La determinación de dicha cuestión no es objeto de un tratamiento normativo

específico, por lo que cabría decir que corresponde al Pleno del Ayuntamiento

resolver el procedimiento de revisión de oficio, entendiendo que tal facultad queda

comprendida en la competencia que a aquél atribuye el artículo 22.2 j) LBRL.

11. Efectivamente, tal como se ha pronunciado la Comisión en sus dictámenes nº

67/2005 y 83/2005, a falta de una previsión concreta al respecto, entendemos que,

otorgándose al Pleno la competencia para la declaración de lesividad de los actos del

Ayuntamiento (tanto en el artículo 22.2 k] LBRL como en el artículo 103.5 LRJPAC),

prevista para los actos anulables, con mayor fundamento ha de tenerla para las

disposiciones y los actos nulos, presupuesto de la revisión de oficio (Dictamen del

Consejo de Estado de 30 de enero de 2003, nº de referencia 76/2003).

12. Esta exégesis se ha visto reforzada con motivo de la reforma de la LBRL que ha

introducido la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización

del Gobierno Local. En lo que aquí interesa, la Ley mantiene la redacción de los

artículos 21 y 22 LBRL y, por ende, las reglas de reparto que provenían de la Ley

11/1999, de 21 de abril, a la vez que prevé un régimen específico para los municipios

de gran población. Respecto de éstos contiene una previsión expresa y singular al

atribuir las facultades de revisión de oficio al Pleno para sus propios actos y

disposiciones de carácter general [artículo 123.1 l) LBRL] y al Alcalde para los suyos

propios [artículo 124.4 m) LBRL], lo que sin duda permite distinguir a tales municipios

de los restantes.

13. De esta forma, como decimos, es el Pleno del Ayuntamiento de Sestao el órgano que

debe decidir la procedencia de la revisión, si se dieran los presupuestos que la

LRJPAC establece para la revisión de oficio basada en causa de nulidad de pleno

derecho.

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14. Cuestión distinta es la iniciativa para la tramitación del expediente o para la

elaboración de propuestas de acuerdo, aspectos que pueden entenderse

comprendidos en las facultades atribuidas al Alcalde por el artículo 21 de la LBRL, a

salvo la intervención de la comisión informativa correspondiente de acuerdo con lo

previsto en el reglamento orgánico municipal o, en su caso, en los artículos 123 a 126

del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las

Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.

15. Tal aclaración es importante por cuanto el informe de la Jefa de la Sección de

Urbanismo, Obras y Servicios, de fecha 15 de noviembre de 2006, señala que

corresponde al Alcalde-Presidente la resolución de la nulidad de la licencia.

16. En cuanto a la tramitación del procedimiento, no existiendo una especificidad

normativa en la actual redacción del artículo 102 LRJPAC, la producción del acto

revisorio debe efectuarse conforme a las previsiones del procedimiento administrativo

común, con la especialidad de que entre los actos de instrucción preceptivos es

necesario incluir el dictamen previo del Consejo de Estado u órgano consultivo

equivalente de la Comunidad Autónoma.

17. En los procedimientos de revisión, la jurisprudencia del Tribunal Supremo, por todas

Sentencia de 12 de diciembre de 2001 (RJ 2002/1122), especifica que ?la

jurisprudencia de este tribunal ha distinguido tradicionalmente dos fases en los procedimientos

de revisión de oficio. La primera comprende la apertura de un expediente, tras los trámites

pertinentes, la Administración determina > si el acto o actos cuya revisión se

pide adolecen o no de los vicios que determinarían su revisión. En caso de que la conclusión

sea afirmativa se abre la segunda fase que incluye la solicitud de dictamen del Consejo de

Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma equiparable a él y la decisión de

anular o no el acto de que se trate, según el dictamen que se emita?.

18. La primera fase debe contener como mínimo los siguientes actos de instrucción: la

apertura, la elaboración de informes técnicos en relación con los motivos que

fundamentan la tramitación del procedimiento de revisión, informes jurídicos y el

trámite de audiencia a los interesados y una eventual resolución de inadmisión ?

cuando no se base en alguna de las causas de nulidad del artículo 62- , para pasar a

continuación a la fase resolutiva del procedimiento que incluye el dictamen del

órgano consultivo.

19. En el presente caso, dado que el expediente de revisión se ha iniciado por solicitud

de un interesado, hay que entender que el Oficio de la Alcaldía de fecha 5 de

diciembre de 2005 es el primer acto de instrucción del expediente y que se han

emitido los informes necesarios en fase de instrucción para desechar la inadmisión a

trámite de la solicitud, prevista en el artículo 102.3 de la LRJPAC, y acreditar que

concurre la causa de nulidad. A partir de ahí se ha dictado el Decreto de Alcaldía de

15 de noviembre de 2006 acordando incoar el procedimiento de revisión al que, en

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realidad, hay que dar el carácter de una propuesta de resolución y se ha dado trámite

de audiencia al titular de la licencia.

20. En este punto hay que observar que se debió dar también trámite de audiencia al

Departamento del Gobierno Vasco que había solicitado el inicio del expediente, a fin

de que pudiera hacer las alegaciones que estimare convenientes. No obstante,

considerando que la omisión de ese trámite no resultaba relevante en ese momento,

dado que la propuesta municipal accedía a la solicitud efectuada, a fin de no demorar

la resolución del expediente y en base al análisis que realizamos sobre el fondo del

asunto, vamos a estimar que puede continuarse con la tramitación del procedimiento.

21. En cualquier caso, hemos de señalar que el trámite de audiencia tenía que haberse

sustanciado para las dos partes en el momento indicado y que no procede un nuevo

trámite cuando el Ayuntamiento, a la vista del escrito de alegaciones del titular de la

licencia, aceptándolas, opta por modificar aquella propuesta y redacta una nueva que

contempla la revisión parcial de la licencia concedida.

22. En función del tipo de procedimiento tramitado, se constata que se ha incumplido el

plazo para resolver previsto en el artículo 42.3, en relación con el artículo 102.5 in

fine de la LRJPAC. Ello no obstante, procede continuar con el procedimiento ya que

tal circunstancia no exime a la Administración del deber de dictar una resolución

expresa (art 42.1 LRJPAC) y, tratándose de silencio que se entiende desestimatorio

en un procedimiento iniciado a solicitud de interesado, no existe vinculación alguna al

sentido del mismo (art. 43.4 b] LRJPAC).

23. Dicho esto, la Comisión estima igualmente necesario puntualizar algunas cuestiones

sobre diversos aspectos de índole formal relativos al procedimiento instruido.

24. En primer lugar, es necesario indicar que la técnica de la revisión de oficio constituye

una potestad excepcional de la Administración que quiebra la cosa juzgada y con ella

la seguridad jurídica y por tanto es de utilización limitada. Esta Comisión debe

garantizar que el procedimiento se desarrolle ofreciendo la máxima protección de los

posibles derechos o intereses afectados por la sanción de ineficacia del acto objeto

de la misma, y por muy legítimo que sea el fin que se persigue, ha de velar porque no

pueda hacerse con desconocimiento de las reglas previstas en la Ley precisamente

para llevar a cabo esa tarea.

25. La solicitud de revisión de un acto es una auténtica acción de nulidad -distinta de los

recursos administrativos, de los requerimientos de otras administraciones asimilables

al recurso o de regulación específica, de la mera denuncia y de la petición graciable

de los particulares- que exige una precisa acreditación de la concurrencia de la causa

de nulidad alegada, en cuyo análisis los informes técnicos se constituyen en pieza

fundamental para impulsar el expediente.

26. Analizados los actos de instrucción reflejados en el expediente, la Comisión

considera que consta un análisis suficiente que permite acreditar la concurrencia de

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la infracción que se constata en la licencia otorgada en relación con la causa de

nulidad presentada, como base para la tramitación del procedimiento de revisión, que

es la prevista en el artículo 62.1 g) de la LRJPAC.

II. ANÁLISIS DEL FONDO.

27. Tal y como se desprende del expediente administrativo, el acto objeto de revisión es

el Decreto del Alcalde de Sestao, de 28 de julio de 2005, por el que se concede a la

empresa E.F., S.A. licencia municipal de obras para la demolición de las antiguas

oficinas y centro de transformación, así como de las obras bajo rasante,

correspondientes al depósito subterráneo de recirculación de agua, prensa,

laminadora y planta de tratamientos, en el ámbito de ?L.N.?, parcela ?..

28. Es relevante analizar en este caso los concretos términos en que la empresa solicitó

la licencia de obras, las condiciones en que se otorgó y su concreto contenido. La

inevitable relación entre la licencia de obras y la licencia de actividad o ?de apertura?

cuando se solicitan con el fin de ejecutar las obras necesarias para el posterior

desarrollo de una actividad mercantil o industrial es un tema que ha sido objeto de

continuo estudio por la doctrina y la jurisprudencia desde, al menos, el Reglamento

de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de

1955, que establece en su artículo 22.3 ?no se concederá el permiso de obras sin el

otorgamiento de la licencia de apertura, si fuere procedente?.

29. Por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, se aprobó el Reglamento de

Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, que en su disposición

adicional quinta establecía que cuando fuera necesaria la autorización estatal para la

implantación de esas actividades, sería requisito previo para la concesión de las

licencias municipales de instalación, apertura y funcionamiento de actividades.

30. A pesar de esa temprana regulación siempre se han presentado problemas de

articulación de las distintas licencias y autorizaciones que se precisan para poner en

funcionamiento una actividad como la que nos ocupa.

31. Por ello, la Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección de Medio Ambiente

del País Vasco (en adelante LPMA) hace referencia en el artículo 39 a la necesaria

coordinación de los procedimientos administrativos destinados a la obtención de

licencias y autorizaciones para hacer efectivo el principio de control integrado de la

contaminación (Directiva 1996/61/CE), y al regular la licencia de actividad, para las

actividades clasificadas, en el artículo 61, se refiere con precisión a su relación con

las licencias de obra y apertura.

32. Avanzando de forma importante en la regulación en la materia, la Ley estatal

16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación

introduce para determinadas actividades la necesidad de la ?autorización ambiental

integrada? que otorgará la Comunidad Autónoma y, como dice en el artículo 11. 2,

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?precederá en su caso a las demás autorizaciones sustantivas o licencias que sean

obligatorias?.

33. En ese contexto se aprueba la LPCC, para la prevención y corrección de la

contaminación del suelo, que dice en su exposición de motivos ?El suelo, uno de los

recursos naturales más preciados de la humanidad, es un elemento esencial que constituye el

soporte de la mayor parte de las actividades humanas. Indudablemente, una política de

protección del suelo como la que se plantea no podrá tener éxito hasta que, en primer lugar, se

interiorice e introduzca el criterio de calidad del suelo en la toma de decisiones, y, en segundo

lugar, se consiga la coordinación entre todos los implicados en su gestión?.

34. Al efecto regula distintos instrumentos para conocer y controlar la calidad del suelo,

así como el régimen jurídico, procedimiento y efectos de la declaración de la calidad

del suelo. El artículo 17.8 establece que ?Salvo que hubieran sido solicitadas con

anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley, serán nulas de pleno derecho las

licencias, autorizaciones y demás resoluciones adoptadas sin que se haya observado

previamente el procedimiento para declarar la calidad del suelo, en los supuestos en los que

éste resulte exigible?.

35. Pasando a analizar el caso que se somete a examen, se observa a primera vista que

E.F., S.A. solicitó al Ayuntamiento de Sestao la licencia para la ejecución de

determinadas obras, adjuntando proyecto técnico, en el pabellón que había adquirido

para la fabricación de anillos laminados sin costuras, para lo que precisa la

instalación de hornos, prensas, laminadoras, etc.

36. El informe elaborado por la Jefa del Área de Urbanismo, Industria y Vivienda, de 27

de julio de 2005, ?teniendo en cuenta que el proyecto podría decirse que se compone de

varias partes diferenciadas? informa favorablemente el proyecto presentado y la licencia

(i) para la demolición de las oficinas y el centro de transformación, que se encuentran

fuera de ordenación, y (ii) para las obras de implantación de la maquinaría a realizar

en cota inferior a la rasante; informa desfavorablemente el resto de obras

correspondientes a las oficinas, alzados?, que no se encuentran suficientemente

definidas; y advierte que no se presenta el proyecto de actividad por lo que no se

puede tramitar la licencia de actividad.

37. Por ello, el Decreto de Alcaldía que concede la licencia para la ejecución de las

partes informadas favorablemente precisa que ?3.- Las obras que la presente licencia

autoriza son exclusivamente las señaladas en el apartado primero de la presente resolución,

debiendo la interesada, por lo que se refiere al resto de obras recogidas en el proyecto

presentado, corregir y completar la documentación presentada, en los términos señalados en

el informe de la Sra. Jefa del Servicio técnico de Urbanismo, Industria y Vivienda, de fecha 27

de julio de 2005, quedando mientras tanto en suspenso la tramitación de la correspondiente

licencia?.

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38. Y añade ?5.- La presente licencia, cuya concesión ha sido instada por los interesados con

carácter previo a la de actividad, a la que se pretende destinar la construcción, asumiendo en

documento notarial los perjuicios derivados de una eventual denegación de la licencia de

apertura, queda totalmente desvinculada de la licencia de actividad que se requiere para el

desarrollo de la actividad a la que se proyecta destinar la construcción?.

39. El Departamento de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, en el requerimiento

efectuado comunica al Ayuntamiento que el mismo día se informaba al representante

de E.F., S.A. ?que este órgano ha tenido conocimiento de que la citada empresa había

trasladado, con fecha 19 de noviembre de 2005, a IHOBE, Sociedad Pública de Gestión

Ambiental el documento titulado ?Informe de la investigación exploratoria E.F., S.A. (Sestao)?

para su valoración con carácter previo a dar cumplimiento al artículo 17 de la ley mencionada,

y así iniciar ante este órgano el procedimiento para declarar la calidad del suelo objeto de las

actuaciones para las cuales solicitó licencia de obras?.

40. Una vez recibido el requerimiento el Alcalde, como primer acto de instrucción, solicita

un informe sobre si la actividad está incluida en el anexo II de la LPCC y el estado de

ejecución de las obras.

41. El informe técnico elaborado confirma (i) que la actividad desarrollada en su día en

los locales objeto de la licencia, denominado taller de locomotoras, se hallaría

incluida en el Anexo II de la Ley 1/2005, en el epígrafe 50, y que el suelo donde se

asienta se encuentra incluido en el inventario provisional de Suelos potencialmente

Contaminados, por lo que precisa del correspondiente ?Certificado de calificación de

aptitud del suelo?, y (ii) que las obras que se habían hecho en la fecha del

requerimiento se correspondían con la excavación de parte de los fosos solicitados,

manteniendo las tierras procedentes de la excavación en el interior de la nave.

42. La solicitud de revisión de oficio se fundamenta en lo dispuesto en el artículo 102 de

la LRJPAC, en relación con la causa de nulidad prevista en el apartado g) del punto 1

del artículo 62 de dicho texto legal, que establece como supuesto de nulidad de pleno

derecho ?Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal?.

El artículo 17.8 de la LPCC establece expresamente la nulidad de pleno derecho de

las licencias acordadas sin que se haya observado previamente el procedimiento

para declarar la calidad del suelo.

43. La cuestión así planteada radica en determinar, tomando como referencia los datos

obrantes en el expediente y la normativa general y sectorial de aplicación, si nos

encontramos ante un supuesto incluido en dicha causa de nulidad, es decir, si la

licencia otorgada a través del mencionado Decreto de Alcaldía de 28 de julio de 2005,

requería la previa declaración de la calidad del suelo y su alcance, es decir, si afecta

a todas las obras autorizadas.

44. Partiendo del análisis general sobre la interpretación y alcance de las causas de

nulidad de actos previstas en la LRJPAC y sobre su aplicación en los procedimientos

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de revisión de oficio, y tal y como ha venido reiterando la Comisión en diversos

dictámenes (entre otros, DDCJA 23/2000, 7/2001, 23/2001, 24/2001, 54/2001 y

52/2005), conviene recordar que el Consejo de Estado mantiene una línea restrictiva

en la interpretación de las causas de nulidad de pleno derecho, estableciendo que no

pueden admitirse "interpretaciones extensivas ni aplicación a supuestos de hecho dudosos?

(por todos Dictamen 212/1996, de 21 de marzo).

45. Esta línea hermenéutica restrictiva se proyecta singularmente en la contención de la

facultad administrativa de revisión de oficio de sus propios actos. Es ésta una facultad

excepcional que quiebra la cosa juzgada y, con ella la seguridad jurídica y que está

reservada a supuestos de quebrantamiento del Derecho extraordinariamente graves,

ante los cuales la seguridad jurídica debe ceder por resultar de todo punto

inadmisible su presencia en el Ordenamiento. Y, por lo tanto, estamos ante una

facultad cuyo ejercicio debe ser objeto de un control riguroso, uno de cuyos cauces

es la interpretación restrictiva de las causas que, según la ley, permiten su ejercicio

(causas de nulidad de pleno derecho), a fin de que la misma no se extienda a

supuestos de infracción de la ley que, aun siendo graves e, incluso, notorios, no

constituyan una de esas ilicitudes clamorosas cuya subsistencia se siente por la

comunidad jurídica como intolerable.

46. La reflexión que precede, como se dijo en el Dictamen 63/2000, se traslada también a

los supuestos en que la causa de nulidad de pleno derecho está prevista en una ley

sectorial, que debe considerarse integrada en el contexto de las causas de nulidad

establecidas en la LRJPAC, buscando al aplicarlas que el supuesto presente una

gravedad equivalente a estas últimas, es decir, que manifieste una antijuridicidad

palpable e inadmisible.

47. Pues bien, partiendo de dicha interpretación restrictiva, resulta preciso comprobar si

se da en el caso analizado la infracción advertida por el órgano revisor. A tal efecto,

resulta procedente examinar, como anteriormente hemos mencionado, los actos de

instrucción llevados a cabo en la tramitación del expediente,

48. En el caso presente, el Ayuntamiento de Sestao concedió licencia para la ejecución

de parte de las obras previstas en el proyecto de ejecución que acompañaba a la

solicitud de licencia formulada en junio de 2005.

49. Como hemos indicado, los informes técnicos no apreciaron inicialmente

inconvenientes para la tramitación de la licencia en cuanto a dos de las partes que se

podían diferenciar en el proyecto, con las advertencias y cautelas que también hemos

puesto de manifiesto.

50. En la instrucción del expediente de revisión tramitado a instancia del Gobierno Vasco

se ha acreditado que parte de las obras licenciadas quedaban incluidas en el ámbito

de aplicación de la LPCC, ya que implicaban la realización de movimientos de tierras

en un pabellón que había sido taller de locomotoras, actividad que se contempla en el

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epígrafe 50.2 del Anexo II de la misma (mantenimiento y reparación de vehículos a

motor).

51. Teniendo en cuenta el objeto de la LPCC, la protección del suelo, es evidente que

resulta de aplicación para la ejecución de obras en el subsuelo y que no afecta a la

ejecución de las obras de demolición de las antiguas oficinas y centro de

transformación que no conllevan ningún movimiento de tierras. Para evitar cualquier

duda sobre la delimitación de la parte de la licencia concedida que no es objeto de

declaración de nulidad la propuesta de resolución del expediente, atendiendo a los

informes técnicos elaborados, precisa que mantiene (debe decir) la vigencia de la

licencia para las obras de demolición ?sin que en ningún caso se pueda afectar a la cota

del terreno?. En ese sentido el artículo 64.2 de la LRJPAC establece que ?La nulidad o

anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo

independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto

administrativo no hubiera sido dictado?.

52. En consecuencia, desde la perspectiva de la interpretación restrictiva de la causa de

nulidad fundada en el artículo 62.1 g) LRJPAC en relación con el 17.8 de LPCC,

procede la declaración de parte de la licencia concedida como un acto nulo de pleno

derecho, manteniendo la validez de la misma en cuanto se refiere a las obras de

demolición que no podrán afectar en ningún caso a la cota del terreno.

53. Como mera cuestión técnica hay que advertir, para su corrección en la propuesta de

resolución final, que mediante el acto resolutorio de la acción de nulidad instada no

se ?concederá? de nuevo la licencia de obras para la demolición de las antiguas

oficinas y el centro de transformación, sino que esa parte de la licencia otorgada por

el Decreto que se declara nulo parcialmente sigue manteniendo su plena validez.

CONCLUSIÓN

Procede la revisión de oficio del Decreto de Alcaldía de referencia en la parte que se

refiere a las obras a realizar bajo rasante, correspondientes al depósito subterráneo de

recirculación de agua, prensa, laminadora y planta de tratamientos, así como de las obras

de demolición de las antiguas oficinas y centro de transformación que requieran afectar a

la cota del terreno.

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DICTAMEN Nº: 15/2007

TÍTULO: Consulta 148/2006 sobre el expediente de revisión de oficio del

Decreto del Alcalde de Sestao de 28 de julio de 2005 en la parte que otorga

licencia municipal a la mercantil ?E.F., S.A.?, para la ejecución de las obras bajo

rasante correspondientes al depósito subterráneo de recirculación de agua,

prensa, laminadora y planta de tratamientos en el ámbito de ?L.N? parcela ?..

ANTECEDENTES

1. El dictamen solicitado a esta Comisión trae causa del expediente tramitado por el

Ayuntamiento de Sestao referido a la revisión de oficio del mencionado Decreto de

Alcaldía.

2. Por oficio del Alcalde de 5 de diciembre de 2006, registro de entrada de 20 de

diciembre, se eleva el correspondiente expediente a la Comisión Jurídica Asesora de

Euskadi a los efectos de la emisión del preceptivo Dictamen.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN

3. Las actuaciones remitidas suscitan un supuesto de revisión de oficio, siendo

preceptivo el dictamen de la Comisión Jurídica Asesora, de conformidad con lo

dispuesto en el artículo 3 1 g) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión

Jurídica Asesora de Euskadi.

4. El acto que se trata de revisar ha de ser calificado como declarativo de derechos de

forma que el Ayuntamiento de Sestao no puede volver sobre él si no es a través del

procedimiento de revisión de oficio.

5. El Dictamen tiene además que ser favorable a la nulidad de pleno derecho del acto

para que el Ayuntamiento de Sestao pueda ejercer su facultad revisora, de acuerdo

con lo previsto en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común

(en delante LRJPAC).

EXPEDIENTE REMITIDO

6. El expediente comprende, junto al oficio formalizando la consulta, los siguientes

documentos de interés:

a) Escrito de solicitud de licencia de obras de E.F., S.A., de fecha 21 de junio de

2.005, al que se acompaña proyecto de ejecución.

b) Escrito de E.F., S.A., de fecha 27 de julio de 2.005, al que adjunta renuncia

otorgada ante notario a cualquier tipo de indemnización caso de que habiéndose

concedido la licencia de obra no pudiera concederse la licencia de actividad, e

insta a la tramitación de la licencia de obra.

c) Escrito de E.F., S.A., presentado el mismo día 27 de julio, por el que se hace

entrega de dos copias de un Documento complementario al proyecto de obras

?para solicitar la licencia de obras hasta cota 0 correspondiente?.

d) Informe de la Jefa del Servicio de Urbanismo, Industria y Vivienda, de fecha 27

de julio de 2005.

e) Informe-propuesta de la misma fecha de la Jefa de la Sección de Urbanismo,

Obras y Servicios, favorable a la concesión de la licencia municipal de obras.

f) Decreto de Alcaldía de 28 de julio de 2005 concediendo ?licencia municipal de

obras para la demolición de las antiguas oficinas y centro de transformación así como de

las obras que se realizarán bajo rasante, correspondientes al depósito subterráneo de

recirculación de agua, prensa, laminadora y planta de tratamientos, en el ámbito de

?L.N.?, parcela ?. (antiguo taller de locomotoras de las instalaciones de ...)?.

g) Escrito del Departamento de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio del

Gobierno Vasco, de 21 de noviembre de 2005, requiriendo al Ayuntamiento para

que inicie los trámites para declarar la nulidad de la licencia de obras otorgada,

en cumplimiento de la Ley 1/2005, de 4 de febrero, para la Prevención y

Corrección de la Contaminación del Suelo (en adelante LPCC).

h) Comunicación del citado Departamento al Ayuntamiento, de fecha 5 de

diciembre de 2005, adjuntando copia del escrito remitido a E.F., S.A.

i) Oficio del Alcalde de Sestao, de fecha 5 de diciembre de 2005, dirigido a los

servicios técnicos solicitando informe sobre incidencia en el expediente de la

LPCC y sobre el estado de ejecución de las obras.

j) Escrito de la Viceconsejería de Medio Ambiente, de fecha 28 de diciembre de

2005, adjuntando copia del enviado a la empresa aprobando el destino

propuesto para el material excavado que se encontraba acopiado en nave

anexa, al que acompaña informe de investigación exploratoria de los acopios

elaborado por consultora externa especializada.

k) Informe de la Jefa del Servicio de Urbanismo, Industria y Vivienda, de fecha 25

de abril de 2006, que considera de aplicación la LPCC al pabellón de referencia

y señala que las obras que se habían realizado en la fecha del requerimiento se

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correspondían con la excavación de parte de los fosos, manteniendo las tierras

procedentes de la excavación en el interior de la nave.

l) Informe-propuesta de la Jefa de la Sección de Urbanismo, Obras y Servicios, de

fecha 15 de noviembre de 2006, favorable a la incoación del procedimiento para

la revisión de la licencia concedida.

m) Decreto de la Alcaldía de la misma fecha por el que se acuerda incoar el

procedimiento para la revisión de la licencia de obras concedida por Decreto de

28 de julio de 2005 y dar traslado de la resolución y del informe emitido a la

mercantil E.F., S.A.

n) Escrito de la empresa interesada, de fecha 23 de noviembre de 2006, solicitando

que se reconsidere la decisión municipal en lo que afecta a la demolición de las

antiguas oficinas y centro de transformación.

o) Informe de la Jefa del Servicio de Urbanismo, Industria y Vivienda, de fecha 29

de noviembre de 2006, favorable a la solicitud de la empresa, precisando que las

obras no pueden en ningún momento afectar a la cota del terreno.

p) Informe-propuesta de la Jefa de la Sección de Urbanismo, Obras y Servicios, de

fecha 5 de diciembre de 2006, proponiendo (i) estimar las alegaciones

presentadas por la empresa, (ii) incoar el procedimiento para la revisión parcial

de la licencia y (iii) mantener la validez y eficacia de la licencia para la

demolición de las antiguas oficinas y centro de transformación.

q) Decreto de Alcaldía, de la misma fecha y en los mismos términos que la

propuesta, disponiendo en lo que aquí interesa (i) incoar el procedimiento para la

revisión parcial del Decreto de 28 de julio de 2005 en la parte que otorga licencia

municipal para la ejecución de las obras bajo rasante correspondientes al

depósito subterráneo de recirculación de agua, prensa, laminadora y planta de

tratamientos y (ii) elevar consulta a la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

r) Escrito de la empresa E.F., S.A., de 5 de diciembre de 2006, comunicando al

Ayuntamiento haber solicitado a la Viceconsejería de Medio Ambiente del

Gobierno Vasco, el día 1 anterior, la declaración de la calidad del suelo y

adjuntando copia de la solicitud y resultado de los análisis del tercer muestreo.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I. ANÁLISIS DEL PROCEDIMIENTO.

7. El artículo 4.1. g) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de

Régimen Local (en adelante LBRL), atribuye a los municipios ?La potestad de revisión

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de oficio de sus actos y acuerdos? y el artículo 53 dispone que ?las Corporaciones locales

podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la

Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del

procedimiento administrativo común?.

8. Esa remisión debe entenderse efectuada en la actualidad a la regulación establecida

para la revisión de los actos en vía administrativa por los artículos 102 a 106 de la

LRJPAC, cuyo ámbito de aplicación se extiende tanto a la Administración del Estado

como a la de las Comunidades Autónomas y a las Entidades Locales, así como a las

Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o

dependientes de aquéllas.

9. Establecida la posibilidad y el régimen jurídico de la revisión de oficio de las

disposiciones y actos administrativos en el ámbito municipal, antes de continuar con

el examen del asunto, debe determinarse a qué órgano municipal corresponde la

declaración de nulidad en un procedimiento de revisión de oficio.

10. La determinación de dicha cuestión no es objeto de un tratamiento normativo

específico, por lo que cabría decir que corresponde al Pleno del Ayuntamiento

resolver el procedimiento de revisión de oficio, entendiendo que tal facultad queda

comprendida en la competencia que a aquél atribuye el artículo 22.2 j) LBRL.

11. Efectivamente, tal como se ha pronunciado la Comisión en sus dictámenes nº

67/2005 y 83/2005, a falta de una previsión concreta al respecto, entendemos que,

otorgándose al Pleno la competencia para la declaración de lesividad de los actos del

Ayuntamiento (tanto en el artículo 22.2 k] LBRL como en el artículo 103.5 LRJPAC),

prevista para los actos anulables, con mayor fundamento ha de tenerla para las

disposiciones y los actos nulos, presupuesto de la revisión de oficio (Dictamen del

Consejo de Estado de 30 de enero de 2003, nº de referencia 76/2003).

12. Esta exégesis se ha visto reforzada con motivo de la reforma de la LBRL que ha

introducido la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización

del Gobierno Local. En lo que aquí interesa, la Ley mantiene la redacción de los

artículos 21 y 22 LBRL y, por ende, las reglas de reparto que provenían de la Ley

11/1999, de 21 de abril, a la vez que prevé un régimen específico para los municipios

de gran población. Respecto de éstos contiene una previsión expresa y singular al

atribuir las facultades de revisión de oficio al Pleno para sus propios actos y

disposiciones de carácter general [artículo 123.1 l) LBRL] y al Alcalde para los suyos

propios [artículo 124.4 m) LBRL], lo que sin duda permite distinguir a tales municipios

de los restantes.

13. De esta forma, como decimos, es el Pleno del Ayuntamiento de Sestao el órgano que

debe decidir la procedencia de la revisión, si se dieran los presupuestos que la

LRJPAC establece para la revisión de oficio basada en causa de nulidad de pleno

derecho.

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14. Cuestión distinta es la iniciativa para la tramitación del expediente o para la

elaboración de propuestas de acuerdo, aspectos que pueden entenderse

comprendidos en las facultades atribuidas al Alcalde por el artículo 21 de la LBRL, a

salvo la intervención de la comisión informativa correspondiente de acuerdo con lo

previsto en el reglamento orgánico municipal o, en su caso, en los artículos 123 a 126

del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las

Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.

15. Tal aclaración es importante por cuanto el informe de la Jefa de la Sección de

Urbanismo, Obras y Servicios, de fecha 15 de noviembre de 2006, señala que

corresponde al Alcalde-Presidente la resolución de la nulidad de la licencia.

16. En cuanto a la tramitación del procedimiento, no existiendo una especificidad

normativa en la actual redacción del artículo 102 LRJPAC, la producción del acto

revisorio debe efectuarse conforme a las previsiones del procedimiento administrativo

común, con la especialidad de que entre los actos de instrucción preceptivos es

necesario incluir el dictamen previo del Consejo de Estado u órgano consultivo

equivalente de la Comunidad Autónoma.

17. En los procedimientos de revisión, la jurisprudencia del Tribunal Supremo, por todas

Sentencia de 12 de diciembre de 2001 (RJ 2002/1122), especifica que ?la

jurisprudencia de este tribunal ha distinguido tradicionalmente dos fases en los procedimientos

de revisión de oficio. La primera comprende la apertura de un expediente, tras los trámites

pertinentes, la Administración determina > si el acto o actos cuya revisión se

pide adolecen o no de los vicios que determinarían su revisión. En caso de que la conclusión

sea afirmativa se abre la segunda fase que incluye la solicitud de dictamen del Consejo de

Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma equiparable a él y la decisión de

anular o no el acto de que se trate, según el dictamen que se emita?.

18. La primera fase debe contener como mínimo los siguientes actos de instrucción: la

apertura, la elaboración de informes técnicos en relación con los motivos que

fundamentan la tramitación del procedimiento de revisión, informes jurídicos y el

trámite de audiencia a los interesados y una eventual resolución de inadmisión ?

cuando no se base en alguna de las causas de nulidad del artículo 62- , para pasar a

continuación a la fase resolutiva del procedimiento que incluye el dictamen del

órgano consultivo.

19. En el presente caso, dado que el expediente de revisión se ha iniciado por solicitud

de un interesado, hay que entender que el Oficio de la Alcaldía de fecha 5 de

diciembre de 2005 es el primer acto de instrucción del expediente y que se han

emitido los informes necesarios en fase de instrucción para desechar la inadmisión a

trámite de la solicitud, prevista en el artículo 102.3 de la LRJPAC, y acreditar que

concurre la causa de nulidad. A partir de ahí se ha dictado el Decreto de Alcaldía de

15 de noviembre de 2006 acordando incoar el procedimiento de revisión al que, en

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realidad, hay que dar el carácter de una propuesta de resolución y se ha dado trámite

de audiencia al titular de la licencia.

20. En este punto hay que observar que se debió dar también trámite de audiencia al

Departamento del Gobierno Vasco que había solicitado el inicio del expediente, a fin

de que pudiera hacer las alegaciones que estimare convenientes. No obstante,

considerando que la omisión de ese trámite no resultaba relevante en ese momento,

dado que la propuesta municipal accedía a la solicitud efectuada, a fin de no demorar

la resolución del expediente y en base al análisis que realizamos sobre el fondo del

asunto, vamos a estimar que puede continuarse con la tramitación del procedimiento.

21. En cualquier caso, hemos de señalar que el trámite de audiencia tenía que haberse

sustanciado para las dos partes en el momento indicado y que no procede un nuevo

trámite cuando el Ayuntamiento, a la vista del escrito de alegaciones del titular de la

licencia, aceptándolas, opta por modificar aquella propuesta y redacta una nueva que

contempla la revisión parcial de la licencia concedida.

22. En función del tipo de procedimiento tramitado, se constata que se ha incumplido el

plazo para resolver previsto en el artículo 42.3, en relación con el artículo 102.5 in

fine de la LRJPAC. Ello no obstante, procede continuar con el procedimiento ya que

tal circunstancia no exime a la Administración del deber de dictar una resolución

expresa (art 42.1 LRJPAC) y, tratándose de silencio que se entiende desestimatorio

en un procedimiento iniciado a solicitud de interesado, no existe vinculación alguna al

sentido del mismo (art. 43.4 b] LRJPAC).

23. Dicho esto, la Comisión estima igualmente necesario puntualizar algunas cuestiones

sobre diversos aspectos de índole formal relativos al procedimiento instruido.

24. En primer lugar, es necesario indicar que la técnica de la revisión de oficio constituye

una potestad excepcional de la Administración que quiebra la cosa juzgada y con ella

la seguridad jurídica y por tanto es de utilización limitada. Esta Comisión debe

garantizar que el procedimiento se desarrolle ofreciendo la máxima protección de los

posibles derechos o intereses afectados por la sanción de ineficacia del acto objeto

de la misma, y por muy legítimo que sea el fin que se persigue, ha de velar porque no

pueda hacerse con desconocimiento de las reglas previstas en la Ley precisamente

para llevar a cabo esa tarea.

25. La solicitud de revisión de un acto es una auténtica acción de nulidad -distinta de los

recursos administrativos, de los requerimientos de otras administraciones asimilables

al recurso o de regulación específica, de la mera denuncia y de la petición graciable

de los particulares- que exige una precisa acreditación de la concurrencia de la causa

de nulidad alegada, en cuyo análisis los informes técnicos se constituyen en pieza

fundamental para impulsar el expediente.

26. Analizados los actos de instrucción reflejados en el expediente, la Comisión

considera que consta un análisis suficiente que permite acreditar la concurrencia de

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la infracción que se constata en la licencia otorgada en relación con la causa de

nulidad presentada, como base para la tramitación del procedimiento de revisión, que

es la prevista en el artículo 62.1 g) de la LRJPAC.

II. ANÁLISIS DEL FONDO.

27. Tal y como se desprende del expediente administrativo, el acto objeto de revisión es

el Decreto del Alcalde de Sestao, de 28 de julio de 2005, por el que se concede a la

empresa E.F., S.A. licencia municipal de obras para la demolición de las antiguas

oficinas y centro de transformación, así como de las obras bajo rasante,

correspondientes al depósito subterráneo de recirculación de agua, prensa,

laminadora y planta de tratamientos, en el ámbito de ?L.N.?, parcela ?..

28. Es relevante analizar en este caso los concretos términos en que la empresa solicitó

la licencia de obras, las condiciones en que se otorgó y su concreto contenido. La

inevitable relación entre la licencia de obras y la licencia de actividad o ?de apertura?

cuando se solicitan con el fin de ejecutar las obras necesarias para el posterior

desarrollo de una actividad mercantil o industrial es un tema que ha sido objeto de

continuo estudio por la doctrina y la jurisprudencia desde, al menos, el Reglamento

de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de

1955, que establece en su artículo 22.3 ?no se concederá el permiso de obras sin el

otorgamiento de la licencia de apertura, si fuere procedente?.

29. Por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, se aprobó el Reglamento de

Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, que en su disposición

adicional quinta establecía que cuando fuera necesaria la autorización estatal para la

implantación de esas actividades, sería requisito previo para la concesión de las

licencias municipales de instalación, apertura y funcionamiento de actividades.

30. A pesar de esa temprana regulación siempre se han presentado problemas de

articulación de las distintas licencias y autorizaciones que se precisan para poner en

funcionamiento una actividad como la que nos ocupa.

31. Por ello, la Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección de Medio Ambiente

del País Vasco (en adelante LPMA) hace referencia en el artículo 39 a la necesaria

coordinación de los procedimientos administrativos destinados a la obtención de

licencias y autorizaciones para hacer efectivo el principio de control integrado de la

contaminación (Directiva 1996/61/CE), y al regular la licencia de actividad, para las

actividades clasificadas, en el artículo 61, se refiere con precisión a su relación con

las licencias de obra y apertura.

32. Avanzando de forma importante en la regulación en la materia, la Ley estatal

16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación

introduce para determinadas actividades la necesidad de la ?autorización ambiental

integrada? que otorgará la Comunidad Autónoma y, como dice en el artículo 11. 2,

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?precederá en su caso a las demás autorizaciones sustantivas o licencias que sean

obligatorias?.

33. En ese contexto se aprueba la LPCC, para la prevención y corrección de la

contaminación del suelo, que dice en su exposición de motivos ?El suelo, uno de los

recursos naturales más preciados de la humanidad, es un elemento esencial que constituye el

soporte de la mayor parte de las actividades humanas. Indudablemente, una política de

protección del suelo como la que se plantea no podrá tener éxito hasta que, en primer lugar, se

interiorice e introduzca el criterio de calidad del suelo en la toma de decisiones, y, en segundo

lugar, se consiga la coordinación entre todos los implicados en su gestión?.

34. Al efecto regula distintos instrumentos para conocer y controlar la calidad del suelo,

así como el régimen jurídico, procedimiento y efectos de la declaración de la calidad

del suelo. El artículo 17.8 establece que ?Salvo que hubieran sido solicitadas con

anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley, serán nulas de pleno derecho las

licencias, autorizaciones y demás resoluciones adoptadas sin que se haya observado

previamente el procedimiento para declarar la calidad del suelo, en los supuestos en los que

éste resulte exigible?.

35. Pasando a analizar el caso que se somete a examen, se observa a primera vista que

E.F., S.A. solicitó al Ayuntamiento de Sestao la licencia para la ejecución de

determinadas obras, adjuntando proyecto técnico, en el pabellón que había adquirido

para la fabricación de anillos laminados sin costuras, para lo que precisa la

instalación de hornos, prensas, laminadoras, etc.

36. El informe elaborado por la Jefa del Área de Urbanismo, Industria y Vivienda, de 27

de julio de 2005, ?teniendo en cuenta que el proyecto podría decirse que se compone de

varias partes diferenciadas? informa favorablemente el proyecto presentado y la licencia

(i) para la demolición de las oficinas y el centro de transformación, que se encuentran

fuera de ordenación, y (ii) para las obras de implantación de la maquinaría a realizar

en cota inferior a la rasante; informa desfavorablemente el resto de obras

correspondientes a las oficinas, alzados?, que no se encuentran suficientemente

definidas; y advierte que no se presenta el proyecto de actividad por lo que no se

puede tramitar la licencia de actividad.

37. Por ello, el Decreto de Alcaldía que concede la licencia para la ejecución de las

partes informadas favorablemente precisa que ?3.- Las obras que la presente licencia

autoriza son exclusivamente las señaladas en el apartado primero de la presente resolución,

debiendo la interesada, por lo que se refiere al resto de obras recogidas en el proyecto

presentado, corregir y completar la documentación presentada, en los términos señalados en

el informe de la Sra. Jefa del Servicio técnico de Urbanismo, Industria y Vivienda, de fecha 27

de julio de 2005, quedando mientras tanto en suspenso la tramitación de la correspondiente

licencia?.

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38. Y añade ?5.- La presente licencia, cuya concesión ha sido instada por los interesados con

carácter previo a la de actividad, a la que se pretende destinar la construcción, asumiendo en

documento notarial los perjuicios derivados de una eventual denegación de la licencia de

apertura, queda totalmente desvinculada de la licencia de actividad que se requiere para el

desarrollo de la actividad a la que se proyecta destinar la construcción?.

39. El Departamento de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, en el requerimiento

efectuado comunica al Ayuntamiento que el mismo día se informaba al representante

de E.F., S.A. ?que este órgano ha tenido conocimiento de que la citada empresa había

trasladado, con fecha 19 de noviembre de 2005, a IHOBE, Sociedad Pública de Gestión

Ambiental el documento titulado ?Informe de la investigación exploratoria E.F., S.A. (Sestao)?

para su valoración con carácter previo a dar cumplimiento al artículo 17 de la ley mencionada,

y así iniciar ante este órgano el procedimiento para declarar la calidad del suelo objeto de las

actuaciones para las cuales solicitó licencia de obras?.

40. Una vez recibido el requerimiento el Alcalde, como primer acto de instrucción, solicita

un informe sobre si la actividad está incluida en el anexo II de la LPCC y el estado de

ejecución de las obras.

41. El informe técnico elaborado confirma (i) que la actividad desarrollada en su día en

los locales objeto de la licencia, denominado taller de locomotoras, se hallaría

incluida en el Anexo II de la Ley 1/2005, en el epígrafe 50, y que el suelo donde se

asienta se encuentra incluido en el inventario provisional de Suelos potencialmente

Contaminados, por lo que precisa del correspondiente ?Certificado de calificación de

aptitud del suelo?, y (ii) que las obras que se habían hecho en la fecha del

requerimiento se correspondían con la excavación de parte de los fosos solicitados,

manteniendo las tierras procedentes de la excavación en el interior de la nave.

42. La solicitud de revisión de oficio se fundamenta en lo dispuesto en el artículo 102 de

la LRJPAC, en relación con la causa de nulidad prevista en el apartado g) del punto 1

del artículo 62 de dicho texto legal, que establece como supuesto de nulidad de pleno

derecho ?Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal?.

El artículo 17.8 de la LPCC establece expresamente la nulidad de pleno derecho de

las licencias acordadas sin que se haya observado previamente el procedimiento

para declarar la calidad del suelo.

43. La cuestión así planteada radica en determinar, tomando como referencia los datos

obrantes en el expediente y la normativa general y sectorial de aplicación, si nos

encontramos ante un supuesto incluido en dicha causa de nulidad, es decir, si la

licencia otorgada a través del mencionado Decreto de Alcaldía de 28 de julio de 2005,

requería la previa declaración de la calidad del suelo y su alcance, es decir, si afecta

a todas las obras autorizadas.

44. Partiendo del análisis general sobre la interpretación y alcance de las causas de

nulidad de actos previstas en la LRJPAC y sobre su aplicación en los procedimientos

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de revisión de oficio, y tal y como ha venido reiterando la Comisión en diversos

dictámenes (entre otros, DDCJA 23/2000, 7/2001, 23/2001, 24/2001, 54/2001 y

52/2005), conviene recordar que el Consejo de Estado mantiene una línea restrictiva

en la interpretación de las causas de nulidad de pleno derecho, estableciendo que no

pueden admitirse "interpretaciones extensivas ni aplicación a supuestos de hecho dudosos?

(por todos Dictamen 212/1996, de 21 de marzo).

45. Esta línea hermenéutica restrictiva se proyecta singularmente en la contención de la

facultad administrativa de revisión de oficio de sus propios actos. Es ésta una facultad

excepcional que quiebra la cosa juzgada y, con ella la seguridad jurídica y que está

reservada a supuestos de quebrantamiento del Derecho extraordinariamente graves,

ante los cuales la seguridad jurídica debe ceder por resultar de todo punto

inadmisible su presencia en el Ordenamiento. Y, por lo tanto, estamos ante una

facultad cuyo ejercicio debe ser objeto de un control riguroso, uno de cuyos cauces

es la interpretación restrictiva de las causas que, según la ley, permiten su ejercicio

(causas de nulidad de pleno derecho), a fin de que la misma no se extienda a

supuestos de infracción de la ley que, aun siendo graves e, incluso, notorios, no

constituyan una de esas ilicitudes clamorosas cuya subsistencia se siente por la

comunidad jurídica como intolerable.

46. La reflexión que precede, como se dijo en el Dictamen 63/2000, se traslada también a

los supuestos en que la causa de nulidad de pleno derecho está prevista en una ley

sectorial, que debe considerarse integrada en el contexto de las causas de nulidad

establecidas en la LRJPAC, buscando al aplicarlas que el supuesto presente una

gravedad equivalente a estas últimas, es decir, que manifieste una antijuridicidad

palpable e inadmisible.

47. Pues bien, partiendo de dicha interpretación restrictiva, resulta preciso comprobar si

se da en el caso analizado la infracción advertida por el órgano revisor. A tal efecto,

resulta procedente examinar, como anteriormente hemos mencionado, los actos de

instrucción llevados a cabo en la tramitación del expediente,

48. En el caso presente, el Ayuntamiento de Sestao concedió licencia para la ejecución

de parte de las obras previstas en el proyecto de ejecución que acompañaba a la

solicitud de licencia formulada en junio de 2005.

49. Como hemos indicado, los informes técnicos no apreciaron inicialmente

inconvenientes para la tramitación de la licencia en cuanto a dos de las partes que se

podían diferenciar en el proyecto, con las advertencias y cautelas que también hemos

puesto de manifiesto.

50. En la instrucción del expediente de revisión tramitado a instancia del Gobierno Vasco

se ha acreditado que parte de las obras licenciadas quedaban incluidas en el ámbito

de aplicación de la LPCC, ya que implicaban la realización de movimientos de tierras

en un pabellón que había sido taller de locomotoras, actividad que se contempla en el

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epígrafe 50.2 del Anexo II de la misma (mantenimiento y reparación de vehículos a

motor).

51. Teniendo en cuenta el objeto de la LPCC, la protección del suelo, es evidente que

resulta de aplicación para la ejecución de obras en el subsuelo y que no afecta a la

ejecución de las obras de demolición de las antiguas oficinas y centro de

transformación que no conllevan ningún movimiento de tierras. Para evitar cualquier

duda sobre la delimitación de la parte de la licencia concedida que no es objeto de

declaración de nulidad la propuesta de resolución del expediente, atendiendo a los

informes técnicos elaborados, precisa que mantiene (debe decir) la vigencia de la

licencia para las obras de demolición ?sin que en ningún caso se pueda afectar a la cota

del terreno?. En ese sentido el artículo 64.2 de la LRJPAC establece que ?La nulidad o

anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo

independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto

administrativo no hubiera sido dictado?.

52. En consecuencia, desde la perspectiva de la interpretación restrictiva de la causa de

nulidad fundada en el artículo 62.1 g) LRJPAC en relación con el 17.8 de LPCC,

procede la declaración de parte de la licencia concedida como un acto nulo de pleno

derecho, manteniendo la validez de la misma en cuanto se refiere a las obras de

demolición que no podrán afectar en ningún caso a la cota del terreno.

53. Como mera cuestión técnica hay que advertir, para su corrección en la propuesta de

resolución final, que mediante el acto resolutorio de la acción de nulidad instada no

se ?concederá? de nuevo la licencia de obras para la demolición de las antiguas

oficinas y el centro de transformación, sino que esa parte de la licencia otorgada por

el Decreto que se declara nulo parcialmente sigue manteniendo su plena validez.

CONCLUSIÓN

Procede la revisión de oficio del Decreto de Alcaldía de referencia en la parte que se

refiere a las obras a realizar bajo rasante, correspondientes al depósito subterráneo de

recirculación de agua, prensa, laminadora y planta de tratamientos, así como de las obras

de demolición de las antiguas oficinas y centro de transformación que requieran afectar a

la cota del terreno.

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