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01/02/2007
Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 015/2007 de 01 de febrero de 2007
Relacionados:
Órgano: Comisión Jurídica Asesora de Euskadi
Fecha: 01/02/2007
Num. Resolución: 015/2007
Cuestión
Consulta 148/2006 sobre el expediente de revisión de oficio del Decreto del Alcalde de Sestao de 28 de julio de 2005 en la parte que otorga licencia municipal a la mercantil ¿E.F., S.A.¿, para la ejecución de las obras bajo rasante correspondientes al depósito subterráneo de recirculación de agua, prensa, laminadora y planta de tratamientos en el ámbito de ¿L.N¿ parcela ¿..Contestacion
DICTAMEN Nº: 15/2007
TÍTULO: Consulta 148/2006 sobre el expediente de revisión de oficio del
Decreto del Alcalde de Sestao de 28 de julio de 2005 en la parte que otorga
licencia municipal a la mercantil ?E.F., S.A.?, para la ejecución de las obras bajo
rasante correspondientes al depósito subterráneo de recirculación de agua,
prensa, laminadora y planta de tratamientos en el ámbito de ?L.N? parcela ?..
ANTECEDENTES
1. El dictamen solicitado a esta Comisión trae causa del expediente tramitado por el
Ayuntamiento de Sestao referido a la revisión de oficio del mencionado Decreto de
Alcaldía.
2. Por oficio del Alcalde de 5 de diciembre de 2006, registro de entrada de 20 de
diciembre, se eleva el correspondiente expediente a la Comisión Jurídica Asesora de
Euskadi a los efectos de la emisión del preceptivo Dictamen.
INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN
3. Las actuaciones remitidas suscitan un supuesto de revisión de oficio, siendo
preceptivo el dictamen de la Comisión Jurídica Asesora, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 3 1 g) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión
Jurídica Asesora de Euskadi.
4. El acto que se trata de revisar ha de ser calificado como declarativo de derechos de
forma que el Ayuntamiento de Sestao no puede volver sobre él si no es a través del
procedimiento de revisión de oficio.
5. El Dictamen tiene además que ser favorable a la nulidad de pleno derecho del acto
para que el Ayuntamiento de Sestao pueda ejercer su facultad revisora, de acuerdo
con lo previsto en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
(en delante LRJPAC).
EXPEDIENTE REMITIDO
6. El expediente comprende, junto al oficio formalizando la consulta, los siguientes
documentos de interés:
a) Escrito de solicitud de licencia de obras de E.F., S.A., de fecha 21 de junio de
2.005, al que se acompaña proyecto de ejecución.
b) Escrito de E.F., S.A., de fecha 27 de julio de 2.005, al que adjunta renuncia
otorgada ante notario a cualquier tipo de indemnización caso de que habiéndose
concedido la licencia de obra no pudiera concederse la licencia de actividad, e
insta a la tramitación de la licencia de obra.
c) Escrito de E.F., S.A., presentado el mismo día 27 de julio, por el que se hace
entrega de dos copias de un Documento complementario al proyecto de obras
?para solicitar la licencia de obras hasta cota 0 correspondiente?.
d) Informe de la Jefa del Servicio de Urbanismo, Industria y Vivienda, de fecha 27
de julio de 2005.
e) Informe-propuesta de la misma fecha de la Jefa de la Sección de Urbanismo,
Obras y Servicios, favorable a la concesión de la licencia municipal de obras.
f) Decreto de Alcaldía de 28 de julio de 2005 concediendo ?licencia municipal de
obras para la demolición de las antiguas oficinas y centro de transformación así como de
las obras que se realizarán bajo rasante, correspondientes al depósito subterráneo de
recirculación de agua, prensa, laminadora y planta de tratamientos, en el ámbito de
?L.N.?, parcela ?. (antiguo taller de locomotoras de las instalaciones de ...)?.
g) Escrito del Departamento de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio del
Gobierno Vasco, de 21 de noviembre de 2005, requiriendo al Ayuntamiento para
que inicie los trámites para declarar la nulidad de la licencia de obras otorgada,
en cumplimiento de la Ley 1/2005, de 4 de febrero, para la Prevención y
Corrección de la Contaminación del Suelo (en adelante LPCC).
h) Comunicación del citado Departamento al Ayuntamiento, de fecha 5 de
diciembre de 2005, adjuntando copia del escrito remitido a E.F., S.A.
i) Oficio del Alcalde de Sestao, de fecha 5 de diciembre de 2005, dirigido a los
servicios técnicos solicitando informe sobre incidencia en el expediente de la
LPCC y sobre el estado de ejecución de las obras.
j) Escrito de la Viceconsejería de Medio Ambiente, de fecha 28 de diciembre de
2005, adjuntando copia del enviado a la empresa aprobando el destino
propuesto para el material excavado que se encontraba acopiado en nave
anexa, al que acompaña informe de investigación exploratoria de los acopios
elaborado por consultora externa especializada.
k) Informe de la Jefa del Servicio de Urbanismo, Industria y Vivienda, de fecha 25
de abril de 2006, que considera de aplicación la LPCC al pabellón de referencia
y señala que las obras que se habían realizado en la fecha del requerimiento se
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correspondían con la excavación de parte de los fosos, manteniendo las tierras
procedentes de la excavación en el interior de la nave.
l) Informe-propuesta de la Jefa de la Sección de Urbanismo, Obras y Servicios, de
fecha 15 de noviembre de 2006, favorable a la incoación del procedimiento para
la revisión de la licencia concedida.
m) Decreto de la Alcaldía de la misma fecha por el que se acuerda incoar el
procedimiento para la revisión de la licencia de obras concedida por Decreto de
28 de julio de 2005 y dar traslado de la resolución y del informe emitido a la
mercantil E.F., S.A.
n) Escrito de la empresa interesada, de fecha 23 de noviembre de 2006, solicitando
que se reconsidere la decisión municipal en lo que afecta a la demolición de las
antiguas oficinas y centro de transformación.
o) Informe de la Jefa del Servicio de Urbanismo, Industria y Vivienda, de fecha 29
de noviembre de 2006, favorable a la solicitud de la empresa, precisando que las
obras no pueden en ningún momento afectar a la cota del terreno.
p) Informe-propuesta de la Jefa de la Sección de Urbanismo, Obras y Servicios, de
fecha 5 de diciembre de 2006, proponiendo (i) estimar las alegaciones
presentadas por la empresa, (ii) incoar el procedimiento para la revisión parcial
de la licencia y (iii) mantener la validez y eficacia de la licencia para la
demolición de las antiguas oficinas y centro de transformación.
q) Decreto de Alcaldía, de la misma fecha y en los mismos términos que la
propuesta, disponiendo en lo que aquí interesa (i) incoar el procedimiento para la
revisión parcial del Decreto de 28 de julio de 2005 en la parte que otorga licencia
municipal para la ejecución de las obras bajo rasante correspondientes al
depósito subterráneo de recirculación de agua, prensa, laminadora y planta de
tratamientos y (ii) elevar consulta a la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.
r) Escrito de la empresa E.F., S.A., de 5 de diciembre de 2006, comunicando al
Ayuntamiento haber solicitado a la Viceconsejería de Medio Ambiente del
Gobierno Vasco, el día 1 anterior, la declaración de la calidad del suelo y
adjuntando copia de la solicitud y resultado de los análisis del tercer muestreo.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
I. ANÁLISIS DEL PROCEDIMIENTO.
7. El artículo 4.1. g) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de
Régimen Local (en adelante LBRL), atribuye a los municipios ?La potestad de revisión
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de oficio de sus actos y acuerdos? y el artículo 53 dispone que ?las Corporaciones locales
podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la
Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del
procedimiento administrativo común?.
8. Esa remisión debe entenderse efectuada en la actualidad a la regulación establecida
para la revisión de los actos en vía administrativa por los artículos 102 a 106 de la
LRJPAC, cuyo ámbito de aplicación se extiende tanto a la Administración del Estado
como a la de las Comunidades Autónomas y a las Entidades Locales, así como a las
Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o
dependientes de aquéllas.
9. Establecida la posibilidad y el régimen jurídico de la revisión de oficio de las
disposiciones y actos administrativos en el ámbito municipal, antes de continuar con
el examen del asunto, debe determinarse a qué órgano municipal corresponde la
declaración de nulidad en un procedimiento de revisión de oficio.
10. La determinación de dicha cuestión no es objeto de un tratamiento normativo
específico, por lo que cabría decir que corresponde al Pleno del Ayuntamiento
resolver el procedimiento de revisión de oficio, entendiendo que tal facultad queda
comprendida en la competencia que a aquél atribuye el artículo 22.2 j) LBRL.
11. Efectivamente, tal como se ha pronunciado la Comisión en sus dictámenes nº
67/2005 y 83/2005, a falta de una previsión concreta al respecto, entendemos que,
otorgándose al Pleno la competencia para la declaración de lesividad de los actos del
Ayuntamiento (tanto en el artículo 22.2 k] LBRL como en el artículo 103.5 LRJPAC),
prevista para los actos anulables, con mayor fundamento ha de tenerla para las
disposiciones y los actos nulos, presupuesto de la revisión de oficio (Dictamen del
Consejo de Estado de 30 de enero de 2003, nº de referencia 76/2003).
12. Esta exégesis se ha visto reforzada con motivo de la reforma de la LBRL que ha
introducido la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización
del Gobierno Local. En lo que aquí interesa, la Ley mantiene la redacción de los
artículos 21 y 22 LBRL y, por ende, las reglas de reparto que provenían de la Ley
11/1999, de 21 de abril, a la vez que prevé un régimen específico para los municipios
de gran población. Respecto de éstos contiene una previsión expresa y singular al
atribuir las facultades de revisión de oficio al Pleno para sus propios actos y
disposiciones de carácter general [artículo 123.1 l) LBRL] y al Alcalde para los suyos
propios [artículo 124.4 m) LBRL], lo que sin duda permite distinguir a tales municipios
de los restantes.
13. De esta forma, como decimos, es el Pleno del Ayuntamiento de Sestao el órgano que
debe decidir la procedencia de la revisión, si se dieran los presupuestos que la
LRJPAC establece para la revisión de oficio basada en causa de nulidad de pleno
derecho.
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14. Cuestión distinta es la iniciativa para la tramitación del expediente o para la
elaboración de propuestas de acuerdo, aspectos que pueden entenderse
comprendidos en las facultades atribuidas al Alcalde por el artículo 21 de la LBRL, a
salvo la intervención de la comisión informativa correspondiente de acuerdo con lo
previsto en el reglamento orgánico municipal o, en su caso, en los artículos 123 a 126
del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las
Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.
15. Tal aclaración es importante por cuanto el informe de la Jefa de la Sección de
Urbanismo, Obras y Servicios, de fecha 15 de noviembre de 2006, señala que
corresponde al Alcalde-Presidente la resolución de la nulidad de la licencia.
16. En cuanto a la tramitación del procedimiento, no existiendo una especificidad
normativa en la actual redacción del artículo 102 LRJPAC, la producción del acto
revisorio debe efectuarse conforme a las previsiones del procedimiento administrativo
común, con la especialidad de que entre los actos de instrucción preceptivos es
necesario incluir el dictamen previo del Consejo de Estado u órgano consultivo
equivalente de la Comunidad Autónoma.
17. En los procedimientos de revisión, la jurisprudencia del Tribunal Supremo, por todas
Sentencia de 12 de diciembre de 2001 (RJ 2002/1122), especifica que ?la
jurisprudencia de este tribunal ha distinguido tradicionalmente dos fases en los procedimientos
de revisión de oficio. La primera comprende la apertura de un expediente, tras los trámites
pertinentes, la Administración determina > si el acto o actos cuya revisión se
pide adolecen o no de los vicios que determinarían su revisión. En caso de que la conclusión
sea afirmativa se abre la segunda fase que incluye la solicitud de dictamen del Consejo de
Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma equiparable a él y la decisión de
anular o no el acto de que se trate, según el dictamen que se emita?.
18. La primera fase debe contener como mínimo los siguientes actos de instrucción: la
apertura, la elaboración de informes técnicos en relación con los motivos que
fundamentan la tramitación del procedimiento de revisión, informes jurídicos y el
trámite de audiencia a los interesados y una eventual resolución de inadmisión ?
cuando no se base en alguna de las causas de nulidad del artículo 62- , para pasar a
continuación a la fase resolutiva del procedimiento que incluye el dictamen del
órgano consultivo.
19. En el presente caso, dado que el expediente de revisión se ha iniciado por solicitud
de un interesado, hay que entender que el Oficio de la Alcaldía de fecha 5 de
diciembre de 2005 es el primer acto de instrucción del expediente y que se han
emitido los informes necesarios en fase de instrucción para desechar la inadmisión a
trámite de la solicitud, prevista en el artículo 102.3 de la LRJPAC, y acreditar que
concurre la causa de nulidad. A partir de ahí se ha dictado el Decreto de Alcaldía de
15 de noviembre de 2006 acordando incoar el procedimiento de revisión al que, en
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realidad, hay que dar el carácter de una propuesta de resolución y se ha dado trámite
de audiencia al titular de la licencia.
20. En este punto hay que observar que se debió dar también trámite de audiencia al
Departamento del Gobierno Vasco que había solicitado el inicio del expediente, a fin
de que pudiera hacer las alegaciones que estimare convenientes. No obstante,
considerando que la omisión de ese trámite no resultaba relevante en ese momento,
dado que la propuesta municipal accedía a la solicitud efectuada, a fin de no demorar
la resolución del expediente y en base al análisis que realizamos sobre el fondo del
asunto, vamos a estimar que puede continuarse con la tramitación del procedimiento.
21. En cualquier caso, hemos de señalar que el trámite de audiencia tenía que haberse
sustanciado para las dos partes en el momento indicado y que no procede un nuevo
trámite cuando el Ayuntamiento, a la vista del escrito de alegaciones del titular de la
licencia, aceptándolas, opta por modificar aquella propuesta y redacta una nueva que
contempla la revisión parcial de la licencia concedida.
22. En función del tipo de procedimiento tramitado, se constata que se ha incumplido el
plazo para resolver previsto en el artículo 42.3, en relación con el artículo 102.5 in
fine de la LRJPAC. Ello no obstante, procede continuar con el procedimiento ya que
tal circunstancia no exime a la Administración del deber de dictar una resolución
expresa (art 42.1 LRJPAC) y, tratándose de silencio que se entiende desestimatorio
en un procedimiento iniciado a solicitud de interesado, no existe vinculación alguna al
sentido del mismo (art. 43.4 b] LRJPAC).
23. Dicho esto, la Comisión estima igualmente necesario puntualizar algunas cuestiones
sobre diversos aspectos de índole formal relativos al procedimiento instruido.
24. En primer lugar, es necesario indicar que la técnica de la revisión de oficio constituye
una potestad excepcional de la Administración que quiebra la cosa juzgada y con ella
la seguridad jurídica y por tanto es de utilización limitada. Esta Comisión debe
garantizar que el procedimiento se desarrolle ofreciendo la máxima protección de los
posibles derechos o intereses afectados por la sanción de ineficacia del acto objeto
de la misma, y por muy legítimo que sea el fin que se persigue, ha de velar porque no
pueda hacerse con desconocimiento de las reglas previstas en la Ley precisamente
para llevar a cabo esa tarea.
25. La solicitud de revisión de un acto es una auténtica acción de nulidad -distinta de los
recursos administrativos, de los requerimientos de otras administraciones asimilables
al recurso o de regulación específica, de la mera denuncia y de la petición graciable
de los particulares- que exige una precisa acreditación de la concurrencia de la causa
de nulidad alegada, en cuyo análisis los informes técnicos se constituyen en pieza
fundamental para impulsar el expediente.
26. Analizados los actos de instrucción reflejados en el expediente, la Comisión
considera que consta un análisis suficiente que permite acreditar la concurrencia de
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la infracción que se constata en la licencia otorgada en relación con la causa de
nulidad presentada, como base para la tramitación del procedimiento de revisión, que
es la prevista en el artículo 62.1 g) de la LRJPAC.
II. ANÁLISIS DEL FONDO.
27. Tal y como se desprende del expediente administrativo, el acto objeto de revisión es
el Decreto del Alcalde de Sestao, de 28 de julio de 2005, por el que se concede a la
empresa E.F., S.A. licencia municipal de obras para la demolición de las antiguas
oficinas y centro de transformación, así como de las obras bajo rasante,
correspondientes al depósito subterráneo de recirculación de agua, prensa,
laminadora y planta de tratamientos, en el ámbito de ?L.N.?, parcela ?..
28. Es relevante analizar en este caso los concretos términos en que la empresa solicitó
la licencia de obras, las condiciones en que se otorgó y su concreto contenido. La
inevitable relación entre la licencia de obras y la licencia de actividad o ?de apertura?
cuando se solicitan con el fin de ejecutar las obras necesarias para el posterior
desarrollo de una actividad mercantil o industrial es un tema que ha sido objeto de
continuo estudio por la doctrina y la jurisprudencia desde, al menos, el Reglamento
de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de
1955, que establece en su artículo 22.3 ?no se concederá el permiso de obras sin el
otorgamiento de la licencia de apertura, si fuere procedente?.
29. Por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, se aprobó el Reglamento de
Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, que en su disposición
adicional quinta establecía que cuando fuera necesaria la autorización estatal para la
implantación de esas actividades, sería requisito previo para la concesión de las
licencias municipales de instalación, apertura y funcionamiento de actividades.
30. A pesar de esa temprana regulación siempre se han presentado problemas de
articulación de las distintas licencias y autorizaciones que se precisan para poner en
funcionamiento una actividad como la que nos ocupa.
31. Por ello, la Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección de Medio Ambiente
del País Vasco (en adelante LPMA) hace referencia en el artículo 39 a la necesaria
coordinación de los procedimientos administrativos destinados a la obtención de
licencias y autorizaciones para hacer efectivo el principio de control integrado de la
contaminación (Directiva 1996/61/CE), y al regular la licencia de actividad, para las
actividades clasificadas, en el artículo 61, se refiere con precisión a su relación con
las licencias de obra y apertura.
32. Avanzando de forma importante en la regulación en la materia, la Ley estatal
16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación
introduce para determinadas actividades la necesidad de la ?autorización ambiental
integrada? que otorgará la Comunidad Autónoma y, como dice en el artículo 11. 2,
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?precederá en su caso a las demás autorizaciones sustantivas o licencias que sean
obligatorias?.
33. En ese contexto se aprueba la LPCC, para la prevención y corrección de la
contaminación del suelo, que dice en su exposición de motivos ?El suelo, uno de los
recursos naturales más preciados de la humanidad, es un elemento esencial que constituye el
soporte de la mayor parte de las actividades humanas. Indudablemente, una política de
protección del suelo como la que se plantea no podrá tener éxito hasta que, en primer lugar, se
interiorice e introduzca el criterio de calidad del suelo en la toma de decisiones, y, en segundo
lugar, se consiga la coordinación entre todos los implicados en su gestión?.
34. Al efecto regula distintos instrumentos para conocer y controlar la calidad del suelo,
así como el régimen jurídico, procedimiento y efectos de la declaración de la calidad
del suelo. El artículo 17.8 establece que ?Salvo que hubieran sido solicitadas con
anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley, serán nulas de pleno derecho las
licencias, autorizaciones y demás resoluciones adoptadas sin que se haya observado
previamente el procedimiento para declarar la calidad del suelo, en los supuestos en los que
éste resulte exigible?.
35. Pasando a analizar el caso que se somete a examen, se observa a primera vista que
E.F., S.A. solicitó al Ayuntamiento de Sestao la licencia para la ejecución de
determinadas obras, adjuntando proyecto técnico, en el pabellón que había adquirido
para la fabricación de anillos laminados sin costuras, para lo que precisa la
instalación de hornos, prensas, laminadoras, etc.
36. El informe elaborado por la Jefa del Área de Urbanismo, Industria y Vivienda, de 27
de julio de 2005, ?teniendo en cuenta que el proyecto podría decirse que se compone de
varias partes diferenciadas? informa favorablemente el proyecto presentado y la licencia
(i) para la demolición de las oficinas y el centro de transformación, que se encuentran
fuera de ordenación, y (ii) para las obras de implantación de la maquinaría a realizar
en cota inferior a la rasante; informa desfavorablemente el resto de obras
correspondientes a las oficinas, alzados?, que no se encuentran suficientemente
definidas; y advierte que no se presenta el proyecto de actividad por lo que no se
puede tramitar la licencia de actividad.
37. Por ello, el Decreto de Alcaldía que concede la licencia para la ejecución de las
partes informadas favorablemente precisa que ?3.- Las obras que la presente licencia
autoriza son exclusivamente las señaladas en el apartado primero de la presente resolución,
debiendo la interesada, por lo que se refiere al resto de obras recogidas en el proyecto
presentado, corregir y completar la documentación presentada, en los términos señalados en
el informe de la Sra. Jefa del Servicio técnico de Urbanismo, Industria y Vivienda, de fecha 27
de julio de 2005, quedando mientras tanto en suspenso la tramitación de la correspondiente
licencia?.
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38. Y añade ?5.- La presente licencia, cuya concesión ha sido instada por los interesados con
carácter previo a la de actividad, a la que se pretende destinar la construcción, asumiendo en
documento notarial los perjuicios derivados de una eventual denegación de la licencia de
apertura, queda totalmente desvinculada de la licencia de actividad que se requiere para el
desarrollo de la actividad a la que se proyecta destinar la construcción?.
39. El Departamento de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, en el requerimiento
efectuado comunica al Ayuntamiento que el mismo día se informaba al representante
de E.F., S.A. ?que este órgano ha tenido conocimiento de que la citada empresa había
trasladado, con fecha 19 de noviembre de 2005, a IHOBE, Sociedad Pública de Gestión
Ambiental el documento titulado ?Informe de la investigación exploratoria E.F., S.A. (Sestao)?
para su valoración con carácter previo a dar cumplimiento al artículo 17 de la ley mencionada,
y así iniciar ante este órgano el procedimiento para declarar la calidad del suelo objeto de las
actuaciones para las cuales solicitó licencia de obras?.
40. Una vez recibido el requerimiento el Alcalde, como primer acto de instrucción, solicita
un informe sobre si la actividad está incluida en el anexo II de la LPCC y el estado de
ejecución de las obras.
41. El informe técnico elaborado confirma (i) que la actividad desarrollada en su día en
los locales objeto de la licencia, denominado taller de locomotoras, se hallaría
incluida en el Anexo II de la Ley 1/2005, en el epígrafe 50, y que el suelo donde se
asienta se encuentra incluido en el inventario provisional de Suelos potencialmente
Contaminados, por lo que precisa del correspondiente ?Certificado de calificación de
aptitud del suelo?, y (ii) que las obras que se habían hecho en la fecha del
requerimiento se correspondían con la excavación de parte de los fosos solicitados,
manteniendo las tierras procedentes de la excavación en el interior de la nave.
42. La solicitud de revisión de oficio se fundamenta en lo dispuesto en el artículo 102 de
la LRJPAC, en relación con la causa de nulidad prevista en el apartado g) del punto 1
del artículo 62 de dicho texto legal, que establece como supuesto de nulidad de pleno
derecho ?Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal?.
El artículo 17.8 de la LPCC establece expresamente la nulidad de pleno derecho de
las licencias acordadas sin que se haya observado previamente el procedimiento
para declarar la calidad del suelo.
43. La cuestión así planteada radica en determinar, tomando como referencia los datos
obrantes en el expediente y la normativa general y sectorial de aplicación, si nos
encontramos ante un supuesto incluido en dicha causa de nulidad, es decir, si la
licencia otorgada a través del mencionado Decreto de Alcaldía de 28 de julio de 2005,
requería la previa declaración de la calidad del suelo y su alcance, es decir, si afecta
a todas las obras autorizadas.
44. Partiendo del análisis general sobre la interpretación y alcance de las causas de
nulidad de actos previstas en la LRJPAC y sobre su aplicación en los procedimientos
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de revisión de oficio, y tal y como ha venido reiterando la Comisión en diversos
dictámenes (entre otros, DDCJA 23/2000, 7/2001, 23/2001, 24/2001, 54/2001 y
52/2005), conviene recordar que el Consejo de Estado mantiene una línea restrictiva
en la interpretación de las causas de nulidad de pleno derecho, estableciendo que no
pueden admitirse "interpretaciones extensivas ni aplicación a supuestos de hecho dudosos?
(por todos Dictamen 212/1996, de 21 de marzo).
45. Esta línea hermenéutica restrictiva se proyecta singularmente en la contención de la
facultad administrativa de revisión de oficio de sus propios actos. Es ésta una facultad
excepcional que quiebra la cosa juzgada y, con ella la seguridad jurídica y que está
reservada a supuestos de quebrantamiento del Derecho extraordinariamente graves,
ante los cuales la seguridad jurídica debe ceder por resultar de todo punto
inadmisible su presencia en el Ordenamiento. Y, por lo tanto, estamos ante una
facultad cuyo ejercicio debe ser objeto de un control riguroso, uno de cuyos cauces
es la interpretación restrictiva de las causas que, según la ley, permiten su ejercicio
(causas de nulidad de pleno derecho), a fin de que la misma no se extienda a
supuestos de infracción de la ley que, aun siendo graves e, incluso, notorios, no
constituyan una de esas ilicitudes clamorosas cuya subsistencia se siente por la
comunidad jurídica como intolerable.
46. La reflexión que precede, como se dijo en el Dictamen 63/2000, se traslada también a
los supuestos en que la causa de nulidad de pleno derecho está prevista en una ley
sectorial, que debe considerarse integrada en el contexto de las causas de nulidad
establecidas en la LRJPAC, buscando al aplicarlas que el supuesto presente una
gravedad equivalente a estas últimas, es decir, que manifieste una antijuridicidad
palpable e inadmisible.
47. Pues bien, partiendo de dicha interpretación restrictiva, resulta preciso comprobar si
se da en el caso analizado la infracción advertida por el órgano revisor. A tal efecto,
resulta procedente examinar, como anteriormente hemos mencionado, los actos de
instrucción llevados a cabo en la tramitación del expediente,
48. En el caso presente, el Ayuntamiento de Sestao concedió licencia para la ejecución
de parte de las obras previstas en el proyecto de ejecución que acompañaba a la
solicitud de licencia formulada en junio de 2005.
49. Como hemos indicado, los informes técnicos no apreciaron inicialmente
inconvenientes para la tramitación de la licencia en cuanto a dos de las partes que se
podían diferenciar en el proyecto, con las advertencias y cautelas que también hemos
puesto de manifiesto.
50. En la instrucción del expediente de revisión tramitado a instancia del Gobierno Vasco
se ha acreditado que parte de las obras licenciadas quedaban incluidas en el ámbito
de aplicación de la LPCC, ya que implicaban la realización de movimientos de tierras
en un pabellón que había sido taller de locomotoras, actividad que se contempla en el
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epígrafe 50.2 del Anexo II de la misma (mantenimiento y reparación de vehículos a
motor).
51. Teniendo en cuenta el objeto de la LPCC, la protección del suelo, es evidente que
resulta de aplicación para la ejecución de obras en el subsuelo y que no afecta a la
ejecución de las obras de demolición de las antiguas oficinas y centro de
transformación que no conllevan ningún movimiento de tierras. Para evitar cualquier
duda sobre la delimitación de la parte de la licencia concedida que no es objeto de
declaración de nulidad la propuesta de resolución del expediente, atendiendo a los
informes técnicos elaborados, precisa que mantiene (debe decir) la vigencia de la
licencia para las obras de demolición ?sin que en ningún caso se pueda afectar a la cota
del terreno?. En ese sentido el artículo 64.2 de la LRJPAC establece que ?La nulidad o
anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo
independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto
administrativo no hubiera sido dictado?.
52. En consecuencia, desde la perspectiva de la interpretación restrictiva de la causa de
nulidad fundada en el artículo 62.1 g) LRJPAC en relación con el 17.8 de LPCC,
procede la declaración de parte de la licencia concedida como un acto nulo de pleno
derecho, manteniendo la validez de la misma en cuanto se refiere a las obras de
demolición que no podrán afectar en ningún caso a la cota del terreno.
53. Como mera cuestión técnica hay que advertir, para su corrección en la propuesta de
resolución final, que mediante el acto resolutorio de la acción de nulidad instada no
se ?concederá? de nuevo la licencia de obras para la demolición de las antiguas
oficinas y el centro de transformación, sino que esa parte de la licencia otorgada por
el Decreto que se declara nulo parcialmente sigue manteniendo su plena validez.
CONCLUSIÓN
Procede la revisión de oficio del Decreto de Alcaldía de referencia en la parte que se
refiere a las obras a realizar bajo rasante, correspondientes al depósito subterráneo de
recirculación de agua, prensa, laminadora y planta de tratamientos, así como de las obras
de demolición de las antiguas oficinas y centro de transformación que requieran afectar a
la cota del terreno.
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DICTAMEN Nº: 15/2007
TÍTULO: Consulta 148/2006 sobre el expediente de revisión de oficio del
Decreto del Alcalde de Sestao de 28 de julio de 2005 en la parte que otorga
licencia municipal a la mercantil ?E.F., S.A.?, para la ejecución de las obras bajo
rasante correspondientes al depósito subterráneo de recirculación de agua,
prensa, laminadora y planta de tratamientos en el ámbito de ?L.N? parcela ?..
ANTECEDENTES
1. El dictamen solicitado a esta Comisión trae causa del expediente tramitado por el
Ayuntamiento de Sestao referido a la revisión de oficio del mencionado Decreto de
Alcaldía.
2. Por oficio del Alcalde de 5 de diciembre de 2006, registro de entrada de 20 de
diciembre, se eleva el correspondiente expediente a la Comisión Jurídica Asesora de
Euskadi a los efectos de la emisión del preceptivo Dictamen.
INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN
3. Las actuaciones remitidas suscitan un supuesto de revisión de oficio, siendo
preceptivo el dictamen de la Comisión Jurídica Asesora, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 3 1 g) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión
Jurídica Asesora de Euskadi.
4. El acto que se trata de revisar ha de ser calificado como declarativo de derechos de
forma que el Ayuntamiento de Sestao no puede volver sobre él si no es a través del
procedimiento de revisión de oficio.
5. El Dictamen tiene además que ser favorable a la nulidad de pleno derecho del acto
para que el Ayuntamiento de Sestao pueda ejercer su facultad revisora, de acuerdo
con lo previsto en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
(en delante LRJPAC).
EXPEDIENTE REMITIDO
6. El expediente comprende, junto al oficio formalizando la consulta, los siguientes
documentos de interés:
a) Escrito de solicitud de licencia de obras de E.F., S.A., de fecha 21 de junio de
2.005, al que se acompaña proyecto de ejecución.
b) Escrito de E.F., S.A., de fecha 27 de julio de 2.005, al que adjunta renuncia
otorgada ante notario a cualquier tipo de indemnización caso de que habiéndose
concedido la licencia de obra no pudiera concederse la licencia de actividad, e
insta a la tramitación de la licencia de obra.
c) Escrito de E.F., S.A., presentado el mismo día 27 de julio, por el que se hace
entrega de dos copias de un Documento complementario al proyecto de obras
?para solicitar la licencia de obras hasta cota 0 correspondiente?.
d) Informe de la Jefa del Servicio de Urbanismo, Industria y Vivienda, de fecha 27
de julio de 2005.
e) Informe-propuesta de la misma fecha de la Jefa de la Sección de Urbanismo,
Obras y Servicios, favorable a la concesión de la licencia municipal de obras.
f) Decreto de Alcaldía de 28 de julio de 2005 concediendo ?licencia municipal de
obras para la demolición de las antiguas oficinas y centro de transformación así como de
las obras que se realizarán bajo rasante, correspondientes al depósito subterráneo de
recirculación de agua, prensa, laminadora y planta de tratamientos, en el ámbito de
?L.N.?, parcela ?. (antiguo taller de locomotoras de las instalaciones de ...)?.
g) Escrito del Departamento de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio del
Gobierno Vasco, de 21 de noviembre de 2005, requiriendo al Ayuntamiento para
que inicie los trámites para declarar la nulidad de la licencia de obras otorgada,
en cumplimiento de la Ley 1/2005, de 4 de febrero, para la Prevención y
Corrección de la Contaminación del Suelo (en adelante LPCC).
h) Comunicación del citado Departamento al Ayuntamiento, de fecha 5 de
diciembre de 2005, adjuntando copia del escrito remitido a E.F., S.A.
i) Oficio del Alcalde de Sestao, de fecha 5 de diciembre de 2005, dirigido a los
servicios técnicos solicitando informe sobre incidencia en el expediente de la
LPCC y sobre el estado de ejecución de las obras.
j) Escrito de la Viceconsejería de Medio Ambiente, de fecha 28 de diciembre de
2005, adjuntando copia del enviado a la empresa aprobando el destino
propuesto para el material excavado que se encontraba acopiado en nave
anexa, al que acompaña informe de investigación exploratoria de los acopios
elaborado por consultora externa especializada.
k) Informe de la Jefa del Servicio de Urbanismo, Industria y Vivienda, de fecha 25
de abril de 2006, que considera de aplicación la LPCC al pabellón de referencia
y señala que las obras que se habían realizado en la fecha del requerimiento se
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correspondían con la excavación de parte de los fosos, manteniendo las tierras
procedentes de la excavación en el interior de la nave.
l) Informe-propuesta de la Jefa de la Sección de Urbanismo, Obras y Servicios, de
fecha 15 de noviembre de 2006, favorable a la incoación del procedimiento para
la revisión de la licencia concedida.
m) Decreto de la Alcaldía de la misma fecha por el que se acuerda incoar el
procedimiento para la revisión de la licencia de obras concedida por Decreto de
28 de julio de 2005 y dar traslado de la resolución y del informe emitido a la
mercantil E.F., S.A.
n) Escrito de la empresa interesada, de fecha 23 de noviembre de 2006, solicitando
que se reconsidere la decisión municipal en lo que afecta a la demolición de las
antiguas oficinas y centro de transformación.
o) Informe de la Jefa del Servicio de Urbanismo, Industria y Vivienda, de fecha 29
de noviembre de 2006, favorable a la solicitud de la empresa, precisando que las
obras no pueden en ningún momento afectar a la cota del terreno.
p) Informe-propuesta de la Jefa de la Sección de Urbanismo, Obras y Servicios, de
fecha 5 de diciembre de 2006, proponiendo (i) estimar las alegaciones
presentadas por la empresa, (ii) incoar el procedimiento para la revisión parcial
de la licencia y (iii) mantener la validez y eficacia de la licencia para la
demolición de las antiguas oficinas y centro de transformación.
q) Decreto de Alcaldía, de la misma fecha y en los mismos términos que la
propuesta, disponiendo en lo que aquí interesa (i) incoar el procedimiento para la
revisión parcial del Decreto de 28 de julio de 2005 en la parte que otorga licencia
municipal para la ejecución de las obras bajo rasante correspondientes al
depósito subterráneo de recirculación de agua, prensa, laminadora y planta de
tratamientos y (ii) elevar consulta a la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.
r) Escrito de la empresa E.F., S.A., de 5 de diciembre de 2006, comunicando al
Ayuntamiento haber solicitado a la Viceconsejería de Medio Ambiente del
Gobierno Vasco, el día 1 anterior, la declaración de la calidad del suelo y
adjuntando copia de la solicitud y resultado de los análisis del tercer muestreo.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
I. ANÁLISIS DEL PROCEDIMIENTO.
7. El artículo 4.1. g) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de
Régimen Local (en adelante LBRL), atribuye a los municipios ?La potestad de revisión
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de oficio de sus actos y acuerdos? y el artículo 53 dispone que ?las Corporaciones locales
podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la
Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del
procedimiento administrativo común?.
8. Esa remisión debe entenderse efectuada en la actualidad a la regulación establecida
para la revisión de los actos en vía administrativa por los artículos 102 a 106 de la
LRJPAC, cuyo ámbito de aplicación se extiende tanto a la Administración del Estado
como a la de las Comunidades Autónomas y a las Entidades Locales, así como a las
Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o
dependientes de aquéllas.
9. Establecida la posibilidad y el régimen jurídico de la revisión de oficio de las
disposiciones y actos administrativos en el ámbito municipal, antes de continuar con
el examen del asunto, debe determinarse a qué órgano municipal corresponde la
declaración de nulidad en un procedimiento de revisión de oficio.
10. La determinación de dicha cuestión no es objeto de un tratamiento normativo
específico, por lo que cabría decir que corresponde al Pleno del Ayuntamiento
resolver el procedimiento de revisión de oficio, entendiendo que tal facultad queda
comprendida en la competencia que a aquél atribuye el artículo 22.2 j) LBRL.
11. Efectivamente, tal como se ha pronunciado la Comisión en sus dictámenes nº
67/2005 y 83/2005, a falta de una previsión concreta al respecto, entendemos que,
otorgándose al Pleno la competencia para la declaración de lesividad de los actos del
Ayuntamiento (tanto en el artículo 22.2 k] LBRL como en el artículo 103.5 LRJPAC),
prevista para los actos anulables, con mayor fundamento ha de tenerla para las
disposiciones y los actos nulos, presupuesto de la revisión de oficio (Dictamen del
Consejo de Estado de 30 de enero de 2003, nº de referencia 76/2003).
12. Esta exégesis se ha visto reforzada con motivo de la reforma de la LBRL que ha
introducido la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización
del Gobierno Local. En lo que aquí interesa, la Ley mantiene la redacción de los
artículos 21 y 22 LBRL y, por ende, las reglas de reparto que provenían de la Ley
11/1999, de 21 de abril, a la vez que prevé un régimen específico para los municipios
de gran población. Respecto de éstos contiene una previsión expresa y singular al
atribuir las facultades de revisión de oficio al Pleno para sus propios actos y
disposiciones de carácter general [artículo 123.1 l) LBRL] y al Alcalde para los suyos
propios [artículo 124.4 m) LBRL], lo que sin duda permite distinguir a tales municipios
de los restantes.
13. De esta forma, como decimos, es el Pleno del Ayuntamiento de Sestao el órgano que
debe decidir la procedencia de la revisión, si se dieran los presupuestos que la
LRJPAC establece para la revisión de oficio basada en causa de nulidad de pleno
derecho.
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14. Cuestión distinta es la iniciativa para la tramitación del expediente o para la
elaboración de propuestas de acuerdo, aspectos que pueden entenderse
comprendidos en las facultades atribuidas al Alcalde por el artículo 21 de la LBRL, a
salvo la intervención de la comisión informativa correspondiente de acuerdo con lo
previsto en el reglamento orgánico municipal o, en su caso, en los artículos 123 a 126
del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las
Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.
15. Tal aclaración es importante por cuanto el informe de la Jefa de la Sección de
Urbanismo, Obras y Servicios, de fecha 15 de noviembre de 2006, señala que
corresponde al Alcalde-Presidente la resolución de la nulidad de la licencia.
16. En cuanto a la tramitación del procedimiento, no existiendo una especificidad
normativa en la actual redacción del artículo 102 LRJPAC, la producción del acto
revisorio debe efectuarse conforme a las previsiones del procedimiento administrativo
común, con la especialidad de que entre los actos de instrucción preceptivos es
necesario incluir el dictamen previo del Consejo de Estado u órgano consultivo
equivalente de la Comunidad Autónoma.
17. En los procedimientos de revisión, la jurisprudencia del Tribunal Supremo, por todas
Sentencia de 12 de diciembre de 2001 (RJ 2002/1122), especifica que ?la
jurisprudencia de este tribunal ha distinguido tradicionalmente dos fases en los procedimientos
de revisión de oficio. La primera comprende la apertura de un expediente, tras los trámites
pertinentes, la Administración determina > si el acto o actos cuya revisión se
pide adolecen o no de los vicios que determinarían su revisión. En caso de que la conclusión
sea afirmativa se abre la segunda fase que incluye la solicitud de dictamen del Consejo de
Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma equiparable a él y la decisión de
anular o no el acto de que se trate, según el dictamen que se emita?.
18. La primera fase debe contener como mínimo los siguientes actos de instrucción: la
apertura, la elaboración de informes técnicos en relación con los motivos que
fundamentan la tramitación del procedimiento de revisión, informes jurídicos y el
trámite de audiencia a los interesados y una eventual resolución de inadmisión ?
cuando no se base en alguna de las causas de nulidad del artículo 62- , para pasar a
continuación a la fase resolutiva del procedimiento que incluye el dictamen del
órgano consultivo.
19. En el presente caso, dado que el expediente de revisión se ha iniciado por solicitud
de un interesado, hay que entender que el Oficio de la Alcaldía de fecha 5 de
diciembre de 2005 es el primer acto de instrucción del expediente y que se han
emitido los informes necesarios en fase de instrucción para desechar la inadmisión a
trámite de la solicitud, prevista en el artículo 102.3 de la LRJPAC, y acreditar que
concurre la causa de nulidad. A partir de ahí se ha dictado el Decreto de Alcaldía de
15 de noviembre de 2006 acordando incoar el procedimiento de revisión al que, en
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realidad, hay que dar el carácter de una propuesta de resolución y se ha dado trámite
de audiencia al titular de la licencia.
20. En este punto hay que observar que se debió dar también trámite de audiencia al
Departamento del Gobierno Vasco que había solicitado el inicio del expediente, a fin
de que pudiera hacer las alegaciones que estimare convenientes. No obstante,
considerando que la omisión de ese trámite no resultaba relevante en ese momento,
dado que la propuesta municipal accedía a la solicitud efectuada, a fin de no demorar
la resolución del expediente y en base al análisis que realizamos sobre el fondo del
asunto, vamos a estimar que puede continuarse con la tramitación del procedimiento.
21. En cualquier caso, hemos de señalar que el trámite de audiencia tenía que haberse
sustanciado para las dos partes en el momento indicado y que no procede un nuevo
trámite cuando el Ayuntamiento, a la vista del escrito de alegaciones del titular de la
licencia, aceptándolas, opta por modificar aquella propuesta y redacta una nueva que
contempla la revisión parcial de la licencia concedida.
22. En función del tipo de procedimiento tramitado, se constata que se ha incumplido el
plazo para resolver previsto en el artículo 42.3, en relación con el artículo 102.5 in
fine de la LRJPAC. Ello no obstante, procede continuar con el procedimiento ya que
tal circunstancia no exime a la Administración del deber de dictar una resolución
expresa (art 42.1 LRJPAC) y, tratándose de silencio que se entiende desestimatorio
en un procedimiento iniciado a solicitud de interesado, no existe vinculación alguna al
sentido del mismo (art. 43.4 b] LRJPAC).
23. Dicho esto, la Comisión estima igualmente necesario puntualizar algunas cuestiones
sobre diversos aspectos de índole formal relativos al procedimiento instruido.
24. En primer lugar, es necesario indicar que la técnica de la revisión de oficio constituye
una potestad excepcional de la Administración que quiebra la cosa juzgada y con ella
la seguridad jurídica y por tanto es de utilización limitada. Esta Comisión debe
garantizar que el procedimiento se desarrolle ofreciendo la máxima protección de los
posibles derechos o intereses afectados por la sanción de ineficacia del acto objeto
de la misma, y por muy legítimo que sea el fin que se persigue, ha de velar porque no
pueda hacerse con desconocimiento de las reglas previstas en la Ley precisamente
para llevar a cabo esa tarea.
25. La solicitud de revisión de un acto es una auténtica acción de nulidad -distinta de los
recursos administrativos, de los requerimientos de otras administraciones asimilables
al recurso o de regulación específica, de la mera denuncia y de la petición graciable
de los particulares- que exige una precisa acreditación de la concurrencia de la causa
de nulidad alegada, en cuyo análisis los informes técnicos se constituyen en pieza
fundamental para impulsar el expediente.
26. Analizados los actos de instrucción reflejados en el expediente, la Comisión
considera que consta un análisis suficiente que permite acreditar la concurrencia de
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la infracción que se constata en la licencia otorgada en relación con la causa de
nulidad presentada, como base para la tramitación del procedimiento de revisión, que
es la prevista en el artículo 62.1 g) de la LRJPAC.
II. ANÁLISIS DEL FONDO.
27. Tal y como se desprende del expediente administrativo, el acto objeto de revisión es
el Decreto del Alcalde de Sestao, de 28 de julio de 2005, por el que se concede a la
empresa E.F., S.A. licencia municipal de obras para la demolición de las antiguas
oficinas y centro de transformación, así como de las obras bajo rasante,
correspondientes al depósito subterráneo de recirculación de agua, prensa,
laminadora y planta de tratamientos, en el ámbito de ?L.N.?, parcela ?..
28. Es relevante analizar en este caso los concretos términos en que la empresa solicitó
la licencia de obras, las condiciones en que se otorgó y su concreto contenido. La
inevitable relación entre la licencia de obras y la licencia de actividad o ?de apertura?
cuando se solicitan con el fin de ejecutar las obras necesarias para el posterior
desarrollo de una actividad mercantil o industrial es un tema que ha sido objeto de
continuo estudio por la doctrina y la jurisprudencia desde, al menos, el Reglamento
de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de
1955, que establece en su artículo 22.3 ?no se concederá el permiso de obras sin el
otorgamiento de la licencia de apertura, si fuere procedente?.
29. Por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, se aprobó el Reglamento de
Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, que en su disposición
adicional quinta establecía que cuando fuera necesaria la autorización estatal para la
implantación de esas actividades, sería requisito previo para la concesión de las
licencias municipales de instalación, apertura y funcionamiento de actividades.
30. A pesar de esa temprana regulación siempre se han presentado problemas de
articulación de las distintas licencias y autorizaciones que se precisan para poner en
funcionamiento una actividad como la que nos ocupa.
31. Por ello, la Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección de Medio Ambiente
del País Vasco (en adelante LPMA) hace referencia en el artículo 39 a la necesaria
coordinación de los procedimientos administrativos destinados a la obtención de
licencias y autorizaciones para hacer efectivo el principio de control integrado de la
contaminación (Directiva 1996/61/CE), y al regular la licencia de actividad, para las
actividades clasificadas, en el artículo 61, se refiere con precisión a su relación con
las licencias de obra y apertura.
32. Avanzando de forma importante en la regulación en la materia, la Ley estatal
16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación
introduce para determinadas actividades la necesidad de la ?autorización ambiental
integrada? que otorgará la Comunidad Autónoma y, como dice en el artículo 11. 2,
Dictamen 15/2007 Página 7 de 11
?precederá en su caso a las demás autorizaciones sustantivas o licencias que sean
obligatorias?.
33. En ese contexto se aprueba la LPCC, para la prevención y corrección de la
contaminación del suelo, que dice en su exposición de motivos ?El suelo, uno de los
recursos naturales más preciados de la humanidad, es un elemento esencial que constituye el
soporte de la mayor parte de las actividades humanas. Indudablemente, una política de
protección del suelo como la que se plantea no podrá tener éxito hasta que, en primer lugar, se
interiorice e introduzca el criterio de calidad del suelo en la toma de decisiones, y, en segundo
lugar, se consiga la coordinación entre todos los implicados en su gestión?.
34. Al efecto regula distintos instrumentos para conocer y controlar la calidad del suelo,
así como el régimen jurídico, procedimiento y efectos de la declaración de la calidad
del suelo. El artículo 17.8 establece que ?Salvo que hubieran sido solicitadas con
anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley, serán nulas de pleno derecho las
licencias, autorizaciones y demás resoluciones adoptadas sin que se haya observado
previamente el procedimiento para declarar la calidad del suelo, en los supuestos en los que
éste resulte exigible?.
35. Pasando a analizar el caso que se somete a examen, se observa a primera vista que
E.F., S.A. solicitó al Ayuntamiento de Sestao la licencia para la ejecución de
determinadas obras, adjuntando proyecto técnico, en el pabellón que había adquirido
para la fabricación de anillos laminados sin costuras, para lo que precisa la
instalación de hornos, prensas, laminadoras, etc.
36. El informe elaborado por la Jefa del Área de Urbanismo, Industria y Vivienda, de 27
de julio de 2005, ?teniendo en cuenta que el proyecto podría decirse que se compone de
varias partes diferenciadas? informa favorablemente el proyecto presentado y la licencia
(i) para la demolición de las oficinas y el centro de transformación, que se encuentran
fuera de ordenación, y (ii) para las obras de implantación de la maquinaría a realizar
en cota inferior a la rasante; informa desfavorablemente el resto de obras
correspondientes a las oficinas, alzados?, que no se encuentran suficientemente
definidas; y advierte que no se presenta el proyecto de actividad por lo que no se
puede tramitar la licencia de actividad.
37. Por ello, el Decreto de Alcaldía que concede la licencia para la ejecución de las
partes informadas favorablemente precisa que ?3.- Las obras que la presente licencia
autoriza son exclusivamente las señaladas en el apartado primero de la presente resolución,
debiendo la interesada, por lo que se refiere al resto de obras recogidas en el proyecto
presentado, corregir y completar la documentación presentada, en los términos señalados en
el informe de la Sra. Jefa del Servicio técnico de Urbanismo, Industria y Vivienda, de fecha 27
de julio de 2005, quedando mientras tanto en suspenso la tramitación de la correspondiente
licencia?.
Dictamen 15/2007 Página 8 de 11
38. Y añade ?5.- La presente licencia, cuya concesión ha sido instada por los interesados con
carácter previo a la de actividad, a la que se pretende destinar la construcción, asumiendo en
documento notarial los perjuicios derivados de una eventual denegación de la licencia de
apertura, queda totalmente desvinculada de la licencia de actividad que se requiere para el
desarrollo de la actividad a la que se proyecta destinar la construcción?.
39. El Departamento de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, en el requerimiento
efectuado comunica al Ayuntamiento que el mismo día se informaba al representante
de E.F., S.A. ?que este órgano ha tenido conocimiento de que la citada empresa había
trasladado, con fecha 19 de noviembre de 2005, a IHOBE, Sociedad Pública de Gestión
Ambiental el documento titulado ?Informe de la investigación exploratoria E.F., S.A. (Sestao)?
para su valoración con carácter previo a dar cumplimiento al artículo 17 de la ley mencionada,
y así iniciar ante este órgano el procedimiento para declarar la calidad del suelo objeto de las
actuaciones para las cuales solicitó licencia de obras?.
40. Una vez recibido el requerimiento el Alcalde, como primer acto de instrucción, solicita
un informe sobre si la actividad está incluida en el anexo II de la LPCC y el estado de
ejecución de las obras.
41. El informe técnico elaborado confirma (i) que la actividad desarrollada en su día en
los locales objeto de la licencia, denominado taller de locomotoras, se hallaría
incluida en el Anexo II de la Ley 1/2005, en el epígrafe 50, y que el suelo donde se
asienta se encuentra incluido en el inventario provisional de Suelos potencialmente
Contaminados, por lo que precisa del correspondiente ?Certificado de calificación de
aptitud del suelo?, y (ii) que las obras que se habían hecho en la fecha del
requerimiento se correspondían con la excavación de parte de los fosos solicitados,
manteniendo las tierras procedentes de la excavación en el interior de la nave.
42. La solicitud de revisión de oficio se fundamenta en lo dispuesto en el artículo 102 de
la LRJPAC, en relación con la causa de nulidad prevista en el apartado g) del punto 1
del artículo 62 de dicho texto legal, que establece como supuesto de nulidad de pleno
derecho ?Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal?.
El artículo 17.8 de la LPCC establece expresamente la nulidad de pleno derecho de
las licencias acordadas sin que se haya observado previamente el procedimiento
para declarar la calidad del suelo.
43. La cuestión así planteada radica en determinar, tomando como referencia los datos
obrantes en el expediente y la normativa general y sectorial de aplicación, si nos
encontramos ante un supuesto incluido en dicha causa de nulidad, es decir, si la
licencia otorgada a través del mencionado Decreto de Alcaldía de 28 de julio de 2005,
requería la previa declaración de la calidad del suelo y su alcance, es decir, si afecta
a todas las obras autorizadas.
44. Partiendo del análisis general sobre la interpretación y alcance de las causas de
nulidad de actos previstas en la LRJPAC y sobre su aplicación en los procedimientos
Dictamen 15/2007 Página 9 de 11
de revisión de oficio, y tal y como ha venido reiterando la Comisión en diversos
dictámenes (entre otros, DDCJA 23/2000, 7/2001, 23/2001, 24/2001, 54/2001 y
52/2005), conviene recordar que el Consejo de Estado mantiene una línea restrictiva
en la interpretación de las causas de nulidad de pleno derecho, estableciendo que no
pueden admitirse "interpretaciones extensivas ni aplicación a supuestos de hecho dudosos?
(por todos Dictamen 212/1996, de 21 de marzo).
45. Esta línea hermenéutica restrictiva se proyecta singularmente en la contención de la
facultad administrativa de revisión de oficio de sus propios actos. Es ésta una facultad
excepcional que quiebra la cosa juzgada y, con ella la seguridad jurídica y que está
reservada a supuestos de quebrantamiento del Derecho extraordinariamente graves,
ante los cuales la seguridad jurídica debe ceder por resultar de todo punto
inadmisible su presencia en el Ordenamiento. Y, por lo tanto, estamos ante una
facultad cuyo ejercicio debe ser objeto de un control riguroso, uno de cuyos cauces
es la interpretación restrictiva de las causas que, según la ley, permiten su ejercicio
(causas de nulidad de pleno derecho), a fin de que la misma no se extienda a
supuestos de infracción de la ley que, aun siendo graves e, incluso, notorios, no
constituyan una de esas ilicitudes clamorosas cuya subsistencia se siente por la
comunidad jurídica como intolerable.
46. La reflexión que precede, como se dijo en el Dictamen 63/2000, se traslada también a
los supuestos en que la causa de nulidad de pleno derecho está prevista en una ley
sectorial, que debe considerarse integrada en el contexto de las causas de nulidad
establecidas en la LRJPAC, buscando al aplicarlas que el supuesto presente una
gravedad equivalente a estas últimas, es decir, que manifieste una antijuridicidad
palpable e inadmisible.
47. Pues bien, partiendo de dicha interpretación restrictiva, resulta preciso comprobar si
se da en el caso analizado la infracción advertida por el órgano revisor. A tal efecto,
resulta procedente examinar, como anteriormente hemos mencionado, los actos de
instrucción llevados a cabo en la tramitación del expediente,
48. En el caso presente, el Ayuntamiento de Sestao concedió licencia para la ejecución
de parte de las obras previstas en el proyecto de ejecución que acompañaba a la
solicitud de licencia formulada en junio de 2005.
49. Como hemos indicado, los informes técnicos no apreciaron inicialmente
inconvenientes para la tramitación de la licencia en cuanto a dos de las partes que se
podían diferenciar en el proyecto, con las advertencias y cautelas que también hemos
puesto de manifiesto.
50. En la instrucción del expediente de revisión tramitado a instancia del Gobierno Vasco
se ha acreditado que parte de las obras licenciadas quedaban incluidas en el ámbito
de aplicación de la LPCC, ya que implicaban la realización de movimientos de tierras
en un pabellón que había sido taller de locomotoras, actividad que se contempla en el
Dictamen 15/2007 Página 10 de 11
epígrafe 50.2 del Anexo II de la misma (mantenimiento y reparación de vehículos a
motor).
51. Teniendo en cuenta el objeto de la LPCC, la protección del suelo, es evidente que
resulta de aplicación para la ejecución de obras en el subsuelo y que no afecta a la
ejecución de las obras de demolición de las antiguas oficinas y centro de
transformación que no conllevan ningún movimiento de tierras. Para evitar cualquier
duda sobre la delimitación de la parte de la licencia concedida que no es objeto de
declaración de nulidad la propuesta de resolución del expediente, atendiendo a los
informes técnicos elaborados, precisa que mantiene (debe decir) la vigencia de la
licencia para las obras de demolición ?sin que en ningún caso se pueda afectar a la cota
del terreno?. En ese sentido el artículo 64.2 de la LRJPAC establece que ?La nulidad o
anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo
independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto
administrativo no hubiera sido dictado?.
52. En consecuencia, desde la perspectiva de la interpretación restrictiva de la causa de
nulidad fundada en el artículo 62.1 g) LRJPAC en relación con el 17.8 de LPCC,
procede la declaración de parte de la licencia concedida como un acto nulo de pleno
derecho, manteniendo la validez de la misma en cuanto se refiere a las obras de
demolición que no podrán afectar en ningún caso a la cota del terreno.
53. Como mera cuestión técnica hay que advertir, para su corrección en la propuesta de
resolución final, que mediante el acto resolutorio de la acción de nulidad instada no
se ?concederá? de nuevo la licencia de obras para la demolición de las antiguas
oficinas y el centro de transformación, sino que esa parte de la licencia otorgada por
el Decreto que se declara nulo parcialmente sigue manteniendo su plena validez.
CONCLUSIÓN
Procede la revisión de oficio del Decreto de Alcaldía de referencia en la parte que se
refiere a las obras a realizar bajo rasante, correspondientes al depósito subterráneo de
recirculación de agua, prensa, laminadora y planta de tratamientos, así como de las obras
de demolición de las antiguas oficinas y centro de transformación que requieran afectar a
la cota del terreno.
Dictamen 15/2007 Página 11 de 11
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