Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 003/2013 de 05 de junio de 2013

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Instrumento de valoración de la exclusión social

Contestacion

ACUERDO Nº 3/2013

TÍTULO: Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Instrumento de

valoración de la exclusión social

ANTECEDENTES

1. El 11 de abril de 2013 ha tenido entrada en esta Comisión la Orden de 20 de

marzo anterior, del Consejero de Empleo y Políticas Sociales, en la que se

plantea la consulta relativa al proyecto de Decreto por el que se aprueba el

instrumento de valoración de la exclusión social.

2. El expediente examinado por esta Comisión al tiempo de aprobar el presente

acuerdo comprende, además de la orden que acuerda la consulta y la versión del

proyecto sometido a dictamen, los siguientes documentos relevantes, ordenados

cronológicamente:

a) Orden de 26 de julio de 2012, de la Consejera de Empleo y Asuntos Sociales,

por la que se inicia el procedimiento de elaboración del proyecto.

b) Orden de 2 de agosto siguiente de la consejera citada, de aprobación previa

del proyecto y versión del mismo.

c) Certificado del Secretario del Consejo Vasco de Servicios Sociales, de 23 de

julio de 2012, sobre emisión de informe preceptivo en relación con el proyecto

de decreto incluido en el orden del día de 19 de julio anterior. Se incorporan al

certificado las alegaciones del sindicato UGT.

d) Certificado del Secretario del Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales,

de 1 de agosto de 2012, en relación con la emisión de informe sobre el

proyecto, incluido en el orden del día de 20 de julio previo.

e) Informe jurídico de la Dirección de Servicios y Régimen Jurídico del

departaºmento autor de la iniciativa, de 24 de agosto de 2012.

f) Informe de la Dirección de Servicios Sociales del órgano proponente, de 12 de

septiembre siguiente, de valoración del impacto en función del género.

g) Informe, de 19 de septiembre, de la Dirección de Normalización Lingüística de

las Administraciones Públicas, del Departamento de Cultura del Gobierno

Vasco.

h) Escrito de alegaciones de Euskadiko Udalen Elkartea/Asociación de

Municipios Vascos (EUDEL), de 24 de septiembre.

i) Escrito de alegaciones de la Diputación Foral de Gipuzkoa (remitido mediante

oficio de 3 de octubre) y escrito de alegaciones de la Diputación Foral de

Álava (oficio de 8 de octubre, que se verifica que corresponden a otro

proyecto de decreto).

j) Escrito de alegaciones del Ayuntamiento de Irún, de 4 de octubre.

k) Dictamen 26/12, de 24 de octubre posterior, relativo al proyecto, aprobado por

el pleno del Consejo Económico y Social Vasco.

l) Memoria del procedimiento de elaboración del proyecto de decreto, de 19 de

noviembre de 2012.

m) Memoria económica de 12 de octubre de 2012.

n) Informe de la Oficina de Control Económico, de 19 de diciembre.

o) Memoria económica definitiva, de 12 de marzo de 2013.

p) Memoria definitiva del procedimiento de elaboración del proyecto, de 27 de

marzo de 2013.

MARCO NORMATIVO Y DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE

DECRETO

3. El proyecto de decreto sometido a dictamen se presenta, en el texto sometido a

consulta, como desarrollo del artículo 20 de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de

servicios sociales (en adelante, LSS), en lo concerniente a la aprobación del

instrumento técnico de valoración de la exclusión social.

4. Así se traslada a su parte expositiva en la que, tras realizar un repaso de los

preceptos de la LSS relacionados con el Sistema Vasco de Servicios Sociales y

los servicios y equipamientos integrados en el mismo (artículos 5, 6, 22 y 27),

sitúa el fundamento de la iniciativa en el citado artículo 20 de la LSS que dispone

en su párrafo 1, con carácter general, que, con el fin de garantizar la

homogeneidad en los criterios de intervención de los servicios sociales, las

administraciones públicas vascas aplicarán instrumentos comunes de valoración

y diagnóstico. A continuación, en el párrafo 2 se refiere a la cumplimentación del

modelo de ficha social (cuya regulación se encuentra en trámite ?esta Comisión

emitió, en relación con el proyecto de decreto elaborado y sometido a consulta, el

DCJA 39/2013?). Y, por último, en su párrafo 3 atribuye al Gobierno Vasco la

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regulación de esos instrumentos comunes, con carácter reglamentario, en el

ejercicio de sus competencias de coordinación con las demás administraciones

públicas vascas, tanto de ámbito foral como de ámbito municipal.

5. A ese respecto conviene, con carácter previo, realizar una puntualización que

afecta al referente inmediato, fundamento de la norma proyectada. A juicio de la

Comisión, dentro de ese ámbito general regulado en la LSS, el proyecto conecta

directamente, por la materia específica afectada (el Sistema Vasco de Garantía

de Ingresos e Inclusión Social), con la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la

garantía de ingresos y para la inclusión social (en adelante, LGIIS), en la que

encuentra su fundamento directo. Sin embargo, tal norma legal se ha ignorado,

tanto durante el procedimiento de elaboración, como en la redacción del texto

propuesto.

6. En relación con esa cuestión, el título IV de la LGIIS (intitulado ?Planificación y

desarrollo del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos?), a efectos de garantizar la

homogeneidad en los criterios de intervención en todo el territorio autonómico,

prevé de forma expresa la aplicación de instrumentos comunes de valoración y

diagnóstico de la inclusión social y de planificación individual. Establece, con tal

propósito, como instrumento de referencia, la herramienta informática

«Diagnóstico e Intervención Social», para la recogida de información sobre

necesidades, para la elaboración de diagnósticos sociales en su ámbito territorial

y para la realización de diagnósticos individuales e itinerarios de inclusión

personalizados, si bien, alternativamente, se prevé la posibilidad de recurrir a

otros instrumentos técnicos validados que sean compatibles con la mencionada

herramienta y que hagan posible el trasvase de información y la comparabilidad

de los datos (artículo 83).

7. El artículo 86.1.a) de esa LGIIS atribuye al Gobierno Vasco, a través del

departamento competente en materia de garantía de ingresos e inclusión social,

la elaboración y aprobación de las normas de desarrollo de esa ley y, de manera

específica, dentro de ese mismo párrafo 1: ?d) El diseño y la implantación, en

cooperación y coordinación con las demás administraciones vascas, de los instrumentos

técnicos comunes de diagnóstico e intervención planificada y personalizada?. También la

disposición adicional tercera de la ley se refiere a la regulación de esos

instrumentos técnicos comunes que se consideren aplicables a efectos de

valoración de necesidades y elaboración del diagnóstico.

8. Si completamos, actualizado, el marco jurídico vigente en la Comunidad

Autónoma de Euskadi en materia de garantía de ingresos y de inclusión social

que diseña la exposición de motivos de la LGIIS, han de mencionarse, además, la

Ley 10/2000, de 27 de diciembre, de carta de derechos sociales ?modificada por

la Ley 4/2007, de 22 de junio, y derogados sus artículos 6, 7 y 8 por la propia

LGIIS?; así como sus normas de desarrollo, en particular el Decreto 147/2010, de

Acuerdo 3/2013 Página 3 de 9

25 de mayo, de la renta de garantía de ingresos, el Decreto 4/2011, de 18 de

enero, de las ayudas de emergencia social, el Decreto 1/2000, de 11 de enero,

por el que se regulan los convenios de inserción, y la Orden de 14 de febrero de

2001, por la que se establecen los estímulos al empleo de los titulares de la renta

básica y de los beneficiarios de las ayudas de emergencia social.

9. De lo expuesto se extraen las siguientes conclusiones, que trasladamos al órgano

proponente como cuestión colateral suscitada, que se considera oportuno atender

al hilo del dictado del presente acuerdo: (i) el proyecto se encuentra vinculado,

por razón de la especialización de la materia de la que trata ?dentro de la más

amplia de los servicios sociales?, con la LGIIS, lo que demanda una

reformulación de su parte expositiva; y (ii) lo anterior determina que en el

procedimiento de elaboración han de observarse las prescripciones de esa ley,

por lo que han de intervenir los órganos específicos previstos al efecto en la

misma: la Comisión Interinstitucional para la Inclusión Social (regulada en los

artículos 94 y 95 de la LGIIS, a la que se atribuye la función de ?Acordar los

instrumentos técnicos comunes de diagnóstico y planificación individual de aplicación por las

administraciones públicas vascas? ?apartado h) del mencionado artículo 95?) y el

Consejo Vasco para la Inclusión Social (regulado en los artículos 97 y 98 de la

meritada ley), al que, en cuanto órgano consultivo y de participación, según lo

perfila el artículo 97 de la LGIIS, le compete ?emitir informe, con carácter preceptivo y

previo?, en relación con los proyectos de decreto en materia de garantía de

ingresos e inclusión social.

10. En cuanto a la estructura del proyecto, además de la parte expositiva a la que nos

hemos referido, consta de dos artículos, una disposición final y un anexo (que

aparece numerado, aunque es único).

11. En el artículo 1 se aprueba el instrumento técnico de valoración de la exclusión

social, cuyo texto se recoge en el anexo, y se establece su uso obligatorio por

parte de los servicios sociales municipales y forales.

12. El artículo 2 señala las categorías diagnósticas que se derivan de la aplicación del

referido instrumento: inclusión social, riesgo de exclusión social y exclusión social.

Y establece, de manera descriptiva e ilustrativa ?de inserción más apropiada en

un anexo o en un documento relativo a directrices u orientaciones para los

servicios sociales a que van destinadas?, los rasgos que pueden caracterizar a

cada una de esas categorías.

13. La disposición final señala como fecha de entrada en vigor del decreto el día

siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del País Vasco.

14. El anexo, según lo ya avanzado, contiene el sistema de cálculo del instrumento,

con apartados dedicados a la puntuación asignada a los indicadores y los criterios

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aplicados; el listado de indicadores, en los siguientes ámbitos: económico, laboral

y residencial; convivencial; personal; de la salud; y social. Esos ámbitos se

ordenan en distintas dimensiones.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN JURÍDICA ASESORA

15. La consulta se formaliza al amparo del artículo 3.1.c) de la Ley 9/2004, de 24 de

noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi (en adelante, LCJAE),

que establece la intervención preceptiva de la Comisión en los ?proyectos de

disposiciones reglamentarias que se dicten por el Gobierno Vasco en desarrollo o ejecución de

leyes del Parlamento?.

16. En la Orden de 26 de julio de 2012, de la Consejera de Empleo y Asuntos

Sociales, de inicio del procedimiento de elaboración del proyecto, en el apartado

en el que se analizan los trámites que procede realizar en función de la materia y

del contenido de la norma, junto con la invocación del citado artículo 3.1.c) de la

LCJAE, se plantea que, no obstante, ?puede ocurrir que la Comisión Jurídica Asesora de

Euskadi considere, con una fundamentación jurídica similar a la consulta nº 203/2011, relativa

al Decreto por el que se aprueba el instrumento para la valoración de la gravedad de las

situaciones de riesgo en los servicios sociales municipales y territoriales de atención y

protección a la infancia y adolescencia en la Comunidad Autónoma del País Vasco

?BALORA?, que a la vista del carácter instrumental y técnico que se predica, no se encuentra

incluido en el ámbito objetivo de la Comisión?.

17. A ese respecto, es preciso recordar con carácter previo que, como indicamos en

nuestro Acuerdo 13/2011 (dictado en relación con la Consulta 203/2011, a la que

hace referencia la orden de inicio antes citada) y en otros, como por ejemplo, el

número 12/2001 (relativo al proyecto de Decreto por el que se aprueban los

criterios a utilizar por la Agencia de Evaluación de la Calidad y Acreditación del

Sistema Universitario Vasco en la evaluación y acreditación del personal docente

e investigador contratado y del profesorado de las universidades privadas de

acuerdo con lo establecido en la Ley 3/2004, de 25 de febrero, del Sistema

Universitario Vasco), la intervención preceptiva de los órganos consultivos

cualificados se endereza a hacer plenamente efectivo el sometimiento de la

Administración a la ley y al derecho (artículos 9.1 y 103.1 CE), pero constituye

una suerte de garantía reforzada en orden al control de legalidad que, en relación

a la producción reglamentaria, tradicionalmente ha estado muy vinculada al

control del cumplimiento del principio de jerarquía normativa (artículo 9. 3 CE).

18. En ese sentido, venimos también señalando que el reglamento ejecutivo, en la

formulación clásica elaborada por el Consejo de Estado (moción de 1962), ha

quedado reservada para la figura del reglamento directa y concretamente ligado a

una ley, a un artículo o artículos de una ley o de un conjunto de leyes; de manera

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que dicha ley, o leyes, es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada,

cumplimentada o ejecutada por el reglamento. El reglamento ejecutivo es, así, la

norma que aborda el desarrollo ?como complemento necesario? de una ley

previa, que es premisa de su dictado y su falta o separación indebida del

contenido de aquella es causa de su ilegalidad (de ahí la importancia del principio

de jerarquía normativa).

19. También se puede encontrar una conceptuación similar en la doctrina articulada

por esta Comisión en base a las previsiones de su intervención por razón de esta

causa contenida en la normativa anterior a la vigente (Decreto 187/1999, de 13

de abril, de creación y regulación de la Comisión Jurídica Asesora). Así, por

ejemplo, en el párrafo 16 del DCJA 1/1999 hemos dicho: ?La razón de ser y el fin de

los reglamentos ejecutivos es complementar la ley para hacerla eficaz y, por lo tanto, su tarea

consiste en desarrollar sus normas, ya sean mandatos, principios, o directrices, para que

cumplan los objetivos reguladores que la ley busca y que su texto no llega a alcanzar de modo

pleno?.

20. En relación con la cuestión que nos ocupa, cabe también mencionar, de manera

ilustrativa, que el Tribunal Supremo, por lo que concierne a la intervención

preceptiva del Consejo de Estado respecto a la categoría de reglamentos

concernidos en este caso, se ha pronunciado conforme al esquema que hemos

esbozado.

21. La evolución de la línea jurisprudencial de ese tribunal se recuerda, entre otras,

en la sentencia (STS) de 23 de marzo de 2004 (RJ 2005\2484). Por su parte, la

STS de 9 de noviembre de 2005 (RJ 2005\9497), en su fundamento de derecho

segundo, delimita de manera pormenorizada la intervención del Consejo de

Estado con expresión de los rasgos que caracterizan a aquellos reglamentos:

?(?) En cuanto a los supuestos en que dicho dictamen resulta preceptivo,

conviene precisar, como señala la sentencia de 15 de julio de 1996 (RJ 1996,

6394), que a tales efectos, "son reglamentos ejecutivos los que la doctrina

tradicional denominaba 'Reglamentos de Ley'. Se caracterizan, en primer lugar,

por dictarse como ejecución o consecuencia de una norma de rango legal que,

sin abandonar el terreno a una norma inferior, mediante la técnica

deslegalizadora, lo acota al sentar los criterios, principios o elementos

esenciales de la regulación pormenorizada que posteriormente ha de establecer

el Reglamento en colaboración con la Ley. Es también necesario, en segundo

lugar, que el Reglamento que se expida en ejecución de una norma legal

innove, en su desarrollo, el ordenamiento jurídico sin que, en consecuencia,

deban ser considerados ejecutivos, a efectos del referido artículo 22.3 LOCE,

los Reglamentos 'secundum legem' o meramente interpretativos, entendiendo

por tales los que se limitan a aclarar la Ley según su tenor literal, sin innovar lo

que la misma dice; los Reglamentos que se limitan a seguir o desarrollar en

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forma inmediata otros Reglamentos (sentencia de esta Sala y Sección de 25 de

octubre de 1991 [RJ 1991, 8178]) y los Reglamentos independientes que

?'extra legem'? establecen normas organizativas en el ámbito interno o

doméstico de la propia Administración". Son variados los supuestos en los que

no se exige dicho dictamen: así, según recoge la sentencia de 1 de marzo de

1999 (RJ 1999, 2282), entre otras muchas del mismo contenido, "ni la eficacia

y el antiformalismo que presiden la actuación administrativa, ni la finalidad de

garantizar la legalidad, acierto y oportunidad de aquellas normas, reclamaban

exigir nuevamente el dictamen del Consejo de Estado, ya emitido en el

procedimiento de elaboración del citado Real Decreto del que se hacía mero

traslado y concreción a un título singular; ni lo reclamaba tampoco el principio

de sometimiento pleno a la Ley y al Derecho que proclama el artículo 103.1 de

la Constitución (RCL 1978, 2836), pues la nota o requisito referido a

reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de

las Leyes, que integra la previsión del artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980,

de 22 de abril (RCL 1980, 921), reguladora del Consejo de Estado, no es

predicable propiamente, en una situación como la descrita, de aquellas normas,

sino del Real Decreto que contiene las directrices generales que meramente se

trasladan y concretan en las regulaciones singulares". La sentencia de 23 de

marzo de 2004 (RJ 2005, 2484) declara, siguiendo la Jurisprudencia, que no

es necesaria la consulta del máximo órgano consultivo respecto de aquellas

disposiciones reglamentarias que no tengan carácter ejecutivo de una Ley y

carezcan de carácter innovador del Ordenamiento Jurídico; en esa misma línea,

la sentencia de 15 de diciembre de 1999 (RJ 1999, 9463) señala que la

exigencia afecta a aquellos Reglamentos que comporten el desarrollo de una

norma legal, pero no cuando se desarrolle una disposición de rango inferior.

(?)? la propia doctrina de la Sala ha insistido en la necesidad de efectuar una

interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales

establecidas para la elaboración de disposiciones generales, que se justifican

no por el puro formalismo de su realización sino por la finalidad a que

responden, en cuya valoración han de tenerse en cuenta las especialidades de

la disposición general de que se trate (sentencia del Tribunal Supremo de 13

de septiembre de 1996 [RJ 1996, 6963])".?

22. Para analizar la intervención de la Comisión en la consulta que se nos ha

planteado, ha de tenerse en cuenta que el proyecto sobre el que versa se

fundamenta, según hemos anticipado al describir su contenido, en el artículo

86.1.d) de la LGIIS (en relación con el artículo 20 de la LSS), que atribuye al

Gobierno Vasco el diseño y la implantación, en cooperación y coordinación con

las demás administraciones vascas, de los instrumentos técnicos comunes de

diagnóstico e intervención planificada y personalizada. Además, la propia LGIIS

(al igual que hace, con carácter general, la LSS en el párrafo 1 del repetido

artículo 20) contempla en el artículo 83.1, de manera imperativa, la aplicación de

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esos instrumentos técnicos por las administraciones públicas vascas con el fin de

garantizar la homogeneidad en los criterios de intervención de los servicios

sociales.

23. De lo anterior deducimos que lo decisivo es que el decreto proyectado tiene por

objeto aplicar la LGIIS (en conexión con la LSS, con la que comparte el título

competencial habilitante de ?asistencia social?) y aprobar formalmente un

instrumento técnico ?que figura como anexo? que será de uso obligatorio (como

así lo establecen ya las leyes citadas) por parte de los servicios sociales

municipales y forales ?para valorar posibles situaciones de riesgo de exclusión social, de

exclusión social y de las necesidades derivadas de tales situaciones? (artículo 1 del

proyecto).

24. La Comisión considera que, aunque el proyecto de decreto responde a una

previsión contenida en preceptos de normas revestidas de rango legal, no cabe,

sin embargo, atribuirle carácter de norma reglamentaria de las mismas a los

efectos de la intervención preceptiva de este órgano, no extensible a

disposiciones reglamentarias meramente aplicativas y que no constituyen

materialmente desarrollo de la norma de la que traen causa, sin perjuicio de que

se plasmen en una disposición de carácter general.

25. En cuanto al contenido del artículo 2 de la iniciativa, tampoco altera la naturaleza

del proyecto a los efectos que examinamos, ya que se limita a citar las categorías

diagnósticas derivadas de la aplicación del instrumento que se aprueba ?que ya

reciben tratamiento en la LGIIS y su normativa de desarrollo?. Sin definir esas

categorías, les asocia unos rasgos característicos difusos, desvinculados de la

puntuación resultante de los indicadores previstos en el instrumento contenido en

el anexo. Asimismo, como hemos dicho anteriormente, se formulan dichas

categorías de una manera descriptiva, con una redacción propia de un

documento auxiliar a una norma, como pueden ser directrices u orientaciones a

considerar por los servicios sociales.

26. Resulta, además, significativo para alcanzar el presente acuerdo, el carácter

instrumental y técnico del contenido íntegro del proyecto (la propia LGIIS se

refiere a ?instrumentos técnicos comunes?), sin carácter innovador del ordenamiento

jurídico, ni vocación normativa de permanencia efectiva. El instrumento objeto del

proyecto contiene, en lo esencial, unos criterios e indicadores en diferentes

ámbitos para valorar la exclusión social en el contexto actual, cuya determinación

constituye, más que desarrollo de criterios o pautas legales, decisiones de

marcada oportunidad técnica.

27. En consecuencia, el proyecto no es subsumible entre las disposiciones

reglamentarias que, de acuerdo con el artículo 3.1 LCJAE deben ser informadas

preceptivamente por la Comisión; por lo que es de aplicación lo dispuesto en los

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artículos 21 y 28.2.a) del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, aprobado por el Decreto 167/2006, de 12

de septiembre.

28. El citado artículo 28.2.a) del Reglamento dispone que ?Excepcionalmente, pondrá

término al procedimiento de consulta un Acuerdo cuando el Pleno o la Sección a la que se ha

atribuido su conocimiento aprecie: a) la inadmisibilidad de la consulta de conformidad con el

artículo 21 de este Reglamento?.

29. En su virtud, el Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, y sin perjuicio

de que haya de seguirse la tramitación del expediente con arreglo a lo que

dispone la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de elaboración de

disposiciones de carácter general, y demás normas que resulten de aplicación,

ACUERDA

Inadmitir la consulta y devolver el expediente al órgano consultante ya que la

Comisión considera que el proyecto sometido a dictamen no se encuentra incluido en

los supuestos del artículo 3.1 de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, por lo que no se

requiere su informe preceptivo.

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ACUERDO Nº 3/2013

TÍTULO: Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Instrumento de

valoración de la exclusión social

ANTECEDENTES

1. El 11 de abril de 2013 ha tenido entrada en esta Comisión la Orden de 20 de

marzo anterior, del Consejero de Empleo y Políticas Sociales, en la que se

plantea la consulta relativa al proyecto de Decreto por el que se aprueba el

instrumento de valoración de la exclusión social.

2. El expediente examinado por esta Comisión al tiempo de aprobar el presente

acuerdo comprende, además de la orden que acuerda la consulta y la versión del

proyecto sometido a dictamen, los siguientes documentos relevantes, ordenados

cronológicamente:

a) Orden de 26 de julio de 2012, de la Consejera de Empleo y Asuntos Sociales,

por la que se inicia el procedimiento de elaboración del proyecto.

b) Orden de 2 de agosto siguiente de la consejera citada, de aprobación previa

del proyecto y versión del mismo.

c) Certificado del Secretario del Consejo Vasco de Servicios Sociales, de 23 de

julio de 2012, sobre emisión de informe preceptivo en relación con el proyecto

de decreto incluido en el orden del día de 19 de julio anterior. Se incorporan al

certificado las alegaciones del sindicato UGT.

d) Certificado del Secretario del Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales,

de 1 de agosto de 2012, en relación con la emisión de informe sobre el

proyecto, incluido en el orden del día de 20 de julio previo.

e) Informe jurídico de la Dirección de Servicios y Régimen Jurídico del

departaºmento autor de la iniciativa, de 24 de agosto de 2012.

f) Informe de la Dirección de Servicios Sociales del órgano proponente, de 12 de

septiembre siguiente, de valoración del impacto en función del género.

g) Informe, de 19 de septiembre, de la Dirección de Normalización Lingüística de

las Administraciones Públicas, del Departamento de Cultura del Gobierno

Vasco.

h) Escrito de alegaciones de Euskadiko Udalen Elkartea/Asociación de

Municipios Vascos (EUDEL), de 24 de septiembre.

i) Escrito de alegaciones de la Diputación Foral de Gipuzkoa (remitido mediante

oficio de 3 de octubre) y escrito de alegaciones de la Diputación Foral de

Álava (oficio de 8 de octubre, que se verifica que corresponden a otro

proyecto de decreto).

j) Escrito de alegaciones del Ayuntamiento de Irún, de 4 de octubre.

k) Dictamen 26/12, de 24 de octubre posterior, relativo al proyecto, aprobado por

el pleno del Consejo Económico y Social Vasco.

l) Memoria del procedimiento de elaboración del proyecto de decreto, de 19 de

noviembre de 2012.

m) Memoria económica de 12 de octubre de 2012.

n) Informe de la Oficina de Control Económico, de 19 de diciembre.

o) Memoria económica definitiva, de 12 de marzo de 2013.

p) Memoria definitiva del procedimiento de elaboración del proyecto, de 27 de

marzo de 2013.

MARCO NORMATIVO Y DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE

DECRETO

3. El proyecto de decreto sometido a dictamen se presenta, en el texto sometido a

consulta, como desarrollo del artículo 20 de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de

servicios sociales (en adelante, LSS), en lo concerniente a la aprobación del

instrumento técnico de valoración de la exclusión social.

4. Así se traslada a su parte expositiva en la que, tras realizar un repaso de los

preceptos de la LSS relacionados con el Sistema Vasco de Servicios Sociales y

los servicios y equipamientos integrados en el mismo (artículos 5, 6, 22 y 27),

sitúa el fundamento de la iniciativa en el citado artículo 20 de la LSS que dispone

en su párrafo 1, con carácter general, que, con el fin de garantizar la

homogeneidad en los criterios de intervención de los servicios sociales, las

administraciones públicas vascas aplicarán instrumentos comunes de valoración

y diagnóstico. A continuación, en el párrafo 2 se refiere a la cumplimentación del

modelo de ficha social (cuya regulación se encuentra en trámite ?esta Comisión

emitió, en relación con el proyecto de decreto elaborado y sometido a consulta, el

DCJA 39/2013?). Y, por último, en su párrafo 3 atribuye al Gobierno Vasco la

Acuerdo 3/2013 Página 2 de 9

regulación de esos instrumentos comunes, con carácter reglamentario, en el

ejercicio de sus competencias de coordinación con las demás administraciones

públicas vascas, tanto de ámbito foral como de ámbito municipal.

5. A ese respecto conviene, con carácter previo, realizar una puntualización que

afecta al referente inmediato, fundamento de la norma proyectada. A juicio de la

Comisión, dentro de ese ámbito general regulado en la LSS, el proyecto conecta

directamente, por la materia específica afectada (el Sistema Vasco de Garantía

de Ingresos e Inclusión Social), con la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la

garantía de ingresos y para la inclusión social (en adelante, LGIIS), en la que

encuentra su fundamento directo. Sin embargo, tal norma legal se ha ignorado,

tanto durante el procedimiento de elaboración, como en la redacción del texto

propuesto.

6. En relación con esa cuestión, el título IV de la LGIIS (intitulado ?Planificación y

desarrollo del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos?), a efectos de garantizar la

homogeneidad en los criterios de intervención en todo el territorio autonómico,

prevé de forma expresa la aplicación de instrumentos comunes de valoración y

diagnóstico de la inclusión social y de planificación individual. Establece, con tal

propósito, como instrumento de referencia, la herramienta informática

«Diagnóstico e Intervención Social», para la recogida de información sobre

necesidades, para la elaboración de diagnósticos sociales en su ámbito territorial

y para la realización de diagnósticos individuales e itinerarios de inclusión

personalizados, si bien, alternativamente, se prevé la posibilidad de recurrir a

otros instrumentos técnicos validados que sean compatibles con la mencionada

herramienta y que hagan posible el trasvase de información y la comparabilidad

de los datos (artículo 83).

7. El artículo 86.1.a) de esa LGIIS atribuye al Gobierno Vasco, a través del

departamento competente en materia de garantía de ingresos e inclusión social,

la elaboración y aprobación de las normas de desarrollo de esa ley y, de manera

específica, dentro de ese mismo párrafo 1: ?d) El diseño y la implantación, en

cooperación y coordinación con las demás administraciones vascas, de los instrumentos

técnicos comunes de diagnóstico e intervención planificada y personalizada?. También la

disposición adicional tercera de la ley se refiere a la regulación de esos

instrumentos técnicos comunes que se consideren aplicables a efectos de

valoración de necesidades y elaboración del diagnóstico.

8. Si completamos, actualizado, el marco jurídico vigente en la Comunidad

Autónoma de Euskadi en materia de garantía de ingresos y de inclusión social

que diseña la exposición de motivos de la LGIIS, han de mencionarse, además, la

Ley 10/2000, de 27 de diciembre, de carta de derechos sociales ?modificada por

la Ley 4/2007, de 22 de junio, y derogados sus artículos 6, 7 y 8 por la propia

LGIIS?; así como sus normas de desarrollo, en particular el Decreto 147/2010, de

Acuerdo 3/2013 Página 3 de 9

25 de mayo, de la renta de garantía de ingresos, el Decreto 4/2011, de 18 de

enero, de las ayudas de emergencia social, el Decreto 1/2000, de 11 de enero,

por el que se regulan los convenios de inserción, y la Orden de 14 de febrero de

2001, por la que se establecen los estímulos al empleo de los titulares de la renta

básica y de los beneficiarios de las ayudas de emergencia social.

9. De lo expuesto se extraen las siguientes conclusiones, que trasladamos al órgano

proponente como cuestión colateral suscitada, que se considera oportuno atender

al hilo del dictado del presente acuerdo: (i) el proyecto se encuentra vinculado,

por razón de la especialización de la materia de la que trata ?dentro de la más

amplia de los servicios sociales?, con la LGIIS, lo que demanda una

reformulación de su parte expositiva; y (ii) lo anterior determina que en el

procedimiento de elaboración han de observarse las prescripciones de esa ley,

por lo que han de intervenir los órganos específicos previstos al efecto en la

misma: la Comisión Interinstitucional para la Inclusión Social (regulada en los

artículos 94 y 95 de la LGIIS, a la que se atribuye la función de ?Acordar los

instrumentos técnicos comunes de diagnóstico y planificación individual de aplicación por las

administraciones públicas vascas? ?apartado h) del mencionado artículo 95?) y el

Consejo Vasco para la Inclusión Social (regulado en los artículos 97 y 98 de la

meritada ley), al que, en cuanto órgano consultivo y de participación, según lo

perfila el artículo 97 de la LGIIS, le compete ?emitir informe, con carácter preceptivo y

previo?, en relación con los proyectos de decreto en materia de garantía de

ingresos e inclusión social.

10. En cuanto a la estructura del proyecto, además de la parte expositiva a la que nos

hemos referido, consta de dos artículos, una disposición final y un anexo (que

aparece numerado, aunque es único).

11. En el artículo 1 se aprueba el instrumento técnico de valoración de la exclusión

social, cuyo texto se recoge en el anexo, y se establece su uso obligatorio por

parte de los servicios sociales municipales y forales.

12. El artículo 2 señala las categorías diagnósticas que se derivan de la aplicación del

referido instrumento: inclusión social, riesgo de exclusión social y exclusión social.

Y establece, de manera descriptiva e ilustrativa ?de inserción más apropiada en

un anexo o en un documento relativo a directrices u orientaciones para los

servicios sociales a que van destinadas?, los rasgos que pueden caracterizar a

cada una de esas categorías.

13. La disposición final señala como fecha de entrada en vigor del decreto el día

siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del País Vasco.

14. El anexo, según lo ya avanzado, contiene el sistema de cálculo del instrumento,

con apartados dedicados a la puntuación asignada a los indicadores y los criterios

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aplicados; el listado de indicadores, en los siguientes ámbitos: económico, laboral

y residencial; convivencial; personal; de la salud; y social. Esos ámbitos se

ordenan en distintas dimensiones.

INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN JURÍDICA ASESORA

15. La consulta se formaliza al amparo del artículo 3.1.c) de la Ley 9/2004, de 24 de

noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi (en adelante, LCJAE),

que establece la intervención preceptiva de la Comisión en los ?proyectos de

disposiciones reglamentarias que se dicten por el Gobierno Vasco en desarrollo o ejecución de

leyes del Parlamento?.

16. En la Orden de 26 de julio de 2012, de la Consejera de Empleo y Asuntos

Sociales, de inicio del procedimiento de elaboración del proyecto, en el apartado

en el que se analizan los trámites que procede realizar en función de la materia y

del contenido de la norma, junto con la invocación del citado artículo 3.1.c) de la

LCJAE, se plantea que, no obstante, ?puede ocurrir que la Comisión Jurídica Asesora de

Euskadi considere, con una fundamentación jurídica similar a la consulta nº 203/2011, relativa

al Decreto por el que se aprueba el instrumento para la valoración de la gravedad de las

situaciones de riesgo en los servicios sociales municipales y territoriales de atención y

protección a la infancia y adolescencia en la Comunidad Autónoma del País Vasco

?BALORA?, que a la vista del carácter instrumental y técnico que se predica, no se encuentra

incluido en el ámbito objetivo de la Comisión?.

17. A ese respecto, es preciso recordar con carácter previo que, como indicamos en

nuestro Acuerdo 13/2011 (dictado en relación con la Consulta 203/2011, a la que

hace referencia la orden de inicio antes citada) y en otros, como por ejemplo, el

número 12/2001 (relativo al proyecto de Decreto por el que se aprueban los

criterios a utilizar por la Agencia de Evaluación de la Calidad y Acreditación del

Sistema Universitario Vasco en la evaluación y acreditación del personal docente

e investigador contratado y del profesorado de las universidades privadas de

acuerdo con lo establecido en la Ley 3/2004, de 25 de febrero, del Sistema

Universitario Vasco), la intervención preceptiva de los órganos consultivos

cualificados se endereza a hacer plenamente efectivo el sometimiento de la

Administración a la ley y al derecho (artículos 9.1 y 103.1 CE), pero constituye

una suerte de garantía reforzada en orden al control de legalidad que, en relación

a la producción reglamentaria, tradicionalmente ha estado muy vinculada al

control del cumplimiento del principio de jerarquía normativa (artículo 9. 3 CE).

18. En ese sentido, venimos también señalando que el reglamento ejecutivo, en la

formulación clásica elaborada por el Consejo de Estado (moción de 1962), ha

quedado reservada para la figura del reglamento directa y concretamente ligado a

una ley, a un artículo o artículos de una ley o de un conjunto de leyes; de manera

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que dicha ley, o leyes, es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada,

cumplimentada o ejecutada por el reglamento. El reglamento ejecutivo es, así, la

norma que aborda el desarrollo ?como complemento necesario? de una ley

previa, que es premisa de su dictado y su falta o separación indebida del

contenido de aquella es causa de su ilegalidad (de ahí la importancia del principio

de jerarquía normativa).

19. También se puede encontrar una conceptuación similar en la doctrina articulada

por esta Comisión en base a las previsiones de su intervención por razón de esta

causa contenida en la normativa anterior a la vigente (Decreto 187/1999, de 13

de abril, de creación y regulación de la Comisión Jurídica Asesora). Así, por

ejemplo, en el párrafo 16 del DCJA 1/1999 hemos dicho: ?La razón de ser y el fin de

los reglamentos ejecutivos es complementar la ley para hacerla eficaz y, por lo tanto, su tarea

consiste en desarrollar sus normas, ya sean mandatos, principios, o directrices, para que

cumplan los objetivos reguladores que la ley busca y que su texto no llega a alcanzar de modo

pleno?.

20. En relación con la cuestión que nos ocupa, cabe también mencionar, de manera

ilustrativa, que el Tribunal Supremo, por lo que concierne a la intervención

preceptiva del Consejo de Estado respecto a la categoría de reglamentos

concernidos en este caso, se ha pronunciado conforme al esquema que hemos

esbozado.

21. La evolución de la línea jurisprudencial de ese tribunal se recuerda, entre otras,

en la sentencia (STS) de 23 de marzo de 2004 (RJ 2005\2484). Por su parte, la

STS de 9 de noviembre de 2005 (RJ 2005\9497), en su fundamento de derecho

segundo, delimita de manera pormenorizada la intervención del Consejo de

Estado con expresión de los rasgos que caracterizan a aquellos reglamentos:

?(?) En cuanto a los supuestos en que dicho dictamen resulta preceptivo,

conviene precisar, como señala la sentencia de 15 de julio de 1996 (RJ 1996,

6394), que a tales efectos, "son reglamentos ejecutivos los que la doctrina

tradicional denominaba 'Reglamentos de Ley'. Se caracterizan, en primer lugar,

por dictarse como ejecución o consecuencia de una norma de rango legal que,

sin abandonar el terreno a una norma inferior, mediante la técnica

deslegalizadora, lo acota al sentar los criterios, principios o elementos

esenciales de la regulación pormenorizada que posteriormente ha de establecer

el Reglamento en colaboración con la Ley. Es también necesario, en segundo

lugar, que el Reglamento que se expida en ejecución de una norma legal

innove, en su desarrollo, el ordenamiento jurídico sin que, en consecuencia,

deban ser considerados ejecutivos, a efectos del referido artículo 22.3 LOCE,

los Reglamentos 'secundum legem' o meramente interpretativos, entendiendo

por tales los que se limitan a aclarar la Ley según su tenor literal, sin innovar lo

que la misma dice; los Reglamentos que se limitan a seguir o desarrollar en

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forma inmediata otros Reglamentos (sentencia de esta Sala y Sección de 25 de

octubre de 1991 [RJ 1991, 8178]) y los Reglamentos independientes que

?'extra legem'? establecen normas organizativas en el ámbito interno o

doméstico de la propia Administración". Son variados los supuestos en los que

no se exige dicho dictamen: así, según recoge la sentencia de 1 de marzo de

1999 (RJ 1999, 2282), entre otras muchas del mismo contenido, "ni la eficacia

y el antiformalismo que presiden la actuación administrativa, ni la finalidad de

garantizar la legalidad, acierto y oportunidad de aquellas normas, reclamaban

exigir nuevamente el dictamen del Consejo de Estado, ya emitido en el

procedimiento de elaboración del citado Real Decreto del que se hacía mero

traslado y concreción a un título singular; ni lo reclamaba tampoco el principio

de sometimiento pleno a la Ley y al Derecho que proclama el artículo 103.1 de

la Constitución (RCL 1978, 2836), pues la nota o requisito referido a

reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de

las Leyes, que integra la previsión del artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980,

de 22 de abril (RCL 1980, 921), reguladora del Consejo de Estado, no es

predicable propiamente, en una situación como la descrita, de aquellas normas,

sino del Real Decreto que contiene las directrices generales que meramente se

trasladan y concretan en las regulaciones singulares". La sentencia de 23 de

marzo de 2004 (RJ 2005, 2484) declara, siguiendo la Jurisprudencia, que no

es necesaria la consulta del máximo órgano consultivo respecto de aquellas

disposiciones reglamentarias que no tengan carácter ejecutivo de una Ley y

carezcan de carácter innovador del Ordenamiento Jurídico; en esa misma línea,

la sentencia de 15 de diciembre de 1999 (RJ 1999, 9463) señala que la

exigencia afecta a aquellos Reglamentos que comporten el desarrollo de una

norma legal, pero no cuando se desarrolle una disposición de rango inferior.

(?)? la propia doctrina de la Sala ha insistido en la necesidad de efectuar una

interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales

establecidas para la elaboración de disposiciones generales, que se justifican

no por el puro formalismo de su realización sino por la finalidad a que

responden, en cuya valoración han de tenerse en cuenta las especialidades de

la disposición general de que se trate (sentencia del Tribunal Supremo de 13

de septiembre de 1996 [RJ 1996, 6963])".?

22. Para analizar la intervención de la Comisión en la consulta que se nos ha

planteado, ha de tenerse en cuenta que el proyecto sobre el que versa se

fundamenta, según hemos anticipado al describir su contenido, en el artículo

86.1.d) de la LGIIS (en relación con el artículo 20 de la LSS), que atribuye al

Gobierno Vasco el diseño y la implantación, en cooperación y coordinación con

las demás administraciones vascas, de los instrumentos técnicos comunes de

diagnóstico e intervención planificada y personalizada. Además, la propia LGIIS

(al igual que hace, con carácter general, la LSS en el párrafo 1 del repetido

artículo 20) contempla en el artículo 83.1, de manera imperativa, la aplicación de

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esos instrumentos técnicos por las administraciones públicas vascas con el fin de

garantizar la homogeneidad en los criterios de intervención de los servicios

sociales.

23. De lo anterior deducimos que lo decisivo es que el decreto proyectado tiene por

objeto aplicar la LGIIS (en conexión con la LSS, con la que comparte el título

competencial habilitante de ?asistencia social?) y aprobar formalmente un

instrumento técnico ?que figura como anexo? que será de uso obligatorio (como

así lo establecen ya las leyes citadas) por parte de los servicios sociales

municipales y forales ?para valorar posibles situaciones de riesgo de exclusión social, de

exclusión social y de las necesidades derivadas de tales situaciones? (artículo 1 del

proyecto).

24. La Comisión considera que, aunque el proyecto de decreto responde a una

previsión contenida en preceptos de normas revestidas de rango legal, no cabe,

sin embargo, atribuirle carácter de norma reglamentaria de las mismas a los

efectos de la intervención preceptiva de este órgano, no extensible a

disposiciones reglamentarias meramente aplicativas y que no constituyen

materialmente desarrollo de la norma de la que traen causa, sin perjuicio de que

se plasmen en una disposición de carácter general.

25. En cuanto al contenido del artículo 2 de la iniciativa, tampoco altera la naturaleza

del proyecto a los efectos que examinamos, ya que se limita a citar las categorías

diagnósticas derivadas de la aplicación del instrumento que se aprueba ?que ya

reciben tratamiento en la LGIIS y su normativa de desarrollo?. Sin definir esas

categorías, les asocia unos rasgos característicos difusos, desvinculados de la

puntuación resultante de los indicadores previstos en el instrumento contenido en

el anexo. Asimismo, como hemos dicho anteriormente, se formulan dichas

categorías de una manera descriptiva, con una redacción propia de un

documento auxiliar a una norma, como pueden ser directrices u orientaciones a

considerar por los servicios sociales.

26. Resulta, además, significativo para alcanzar el presente acuerdo, el carácter

instrumental y técnico del contenido íntegro del proyecto (la propia LGIIS se

refiere a ?instrumentos técnicos comunes?), sin carácter innovador del ordenamiento

jurídico, ni vocación normativa de permanencia efectiva. El instrumento objeto del

proyecto contiene, en lo esencial, unos criterios e indicadores en diferentes

ámbitos para valorar la exclusión social en el contexto actual, cuya determinación

constituye, más que desarrollo de criterios o pautas legales, decisiones de

marcada oportunidad técnica.

27. En consecuencia, el proyecto no es subsumible entre las disposiciones

reglamentarias que, de acuerdo con el artículo 3.1 LCJAE deben ser informadas

preceptivamente por la Comisión; por lo que es de aplicación lo dispuesto en los

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artículos 21 y 28.2.a) del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la

Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, aprobado por el Decreto 167/2006, de 12

de septiembre.

28. El citado artículo 28.2.a) del Reglamento dispone que ?Excepcionalmente, pondrá

término al procedimiento de consulta un Acuerdo cuando el Pleno o la Sección a la que se ha

atribuido su conocimiento aprecie: a) la inadmisibilidad de la consulta de conformidad con el

artículo 21 de este Reglamento?.

29. En su virtud, el Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, y sin perjuicio

de que haya de seguirse la tramitación del expediente con arreglo a lo que

dispone la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de elaboración de

disposiciones de carácter general, y demás normas que resulten de aplicación,

ACUERDA

Inadmitir la consulta y devolver el expediente al órgano consultante ya que la

Comisión considera que el proyecto sometido a dictamen no se encuentra incluido en

los supuestos del artículo 3.1 de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, por lo que no se

requiere su informe preceptivo.

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