Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid ACUERDO del 19 de diciembre del 2019

Resumen

ACUERDO del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 19 de diciembre de 2019 sobre la consulta formulada por el alcalde de Madrid, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el procedimiento de responsabilidad patrimonial promovido por CLOVER SOLUTIONS & IMAGE, S.L, ILLUSIONS TO ALL S.L, y la Federación de Comunidades de Andalucía del Centro de España ?en adelante FECACE-, en reclamación de los daños y perjuicios causados por la denegación de los permisos por parte de la Junta Municipal de Distrito de Latina para la celebración de la Feria de Abril de Madrid. 

Tesauro: Convenios de colaboración

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ACUERDO del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 19 de

diciembre de 2019 sobre la consulta formulada por el alcalde de Madrid,

al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el

procedimiento de responsabilidad patrimonial promovido por CLOVER

SOLUTIONS & IMAGE, S.L, ILLUSIONS TO ALL S.L, y la Federación de

Comunidades de Andalucía del Centro de España ?en adelante FECACE-,

en reclamación de los daños y perjuicios causados por la denegación de

los permisos por parte de la Junta Municipal de Distrito de Latina para la

celebración de la Feria de Abril de Madrid.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Por escrito presentado el día 5 de junio de 2018 el

representante de las entidades citadas formula reclamación de

responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios sufridos que

atribuye a la denegación de los permisos por parte de la Junta Municipal

de Distrito de Latina para la celebración de la Feria de Abril de Madrid, al

incumplirse las estipulaciones del convenio de colaboración de 5 de marzo

de 2018, suscrito entre el Ayuntamiento de Madrid y FECACE.

Acuerdo nº: 15/19

Consulta: Alcalde de Madrid

Asunto: Responsabilidad Patrimonial

Aprobación: 19.12.19

2/14

Refieren que durante los meses de abril y mayo de 2017 comenzaron

las negociaciones entre el Ayuntamiento de Madrid y FECACE para la

celebración de un convenio que diera cobertura a la celebración de la

Feria de Abril en Madrid en el Parque de Aluche del distrito de Latina y

que durante los meses de septiembre y octubre de 2017 se celebraron

distintas reuniones con el coordinador de distrito de Latina con el fin de

preparar la celebración de la Feria, pero que estos trabajos se

interrumpieron en diciembre de 2017 ante el cambio de equipo directivo

en el distrito.

Señalan que el primer contacto con el nuevo equipo directivo se

produjo en enero de 2018, vía correo electrónico, si bien las primeras

reuniones tuvieron lugar los días 15 y 17 de febrero y en ellas se indicó

por parte de los representantes del distrito la imposibilidad de celebrar la

Feria en las fechas propuestas por coincidir con otros eventos y además

se recordó que todavía no se había firmado el convenio de colaboración

entre ambas partes.

Exponen que con fecha 5 de marzo de 2018 los representantes de

FECACE se reunieron con el coordinador general de la Alcaldía y el 6 de

marzo la coordinadora de distrito de Latina remitió un correo electrónico

a FECACE en el que se le requirió para que presentara un proyecto

técnico.

Indican que ante este requerimiento se solicitó una reunión para

conocer los requisitos técnicos exigidos, afirmando que fue remitido por la

coordinadora al equipo de arquitectura del distrito, motivo por el cual

presentó el 8 de marzo de 2018 el proyecto técnico, junto con la solicitud

de autorización de actos en vía pública.

Señalan que el 12 de marzo de 2018 tuvo lugar una reunión con los

servicios técnicos municipales en la que FECACE obtuvo solamente la

remisión de los planos de ubicación de las casetas, así como el plan de

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autoprotección del auditorio, e insisten en la falta de asesoramiento por

parte de ningún técnico municipal.

El 16 de marzo de 2018 presentan en el registro del distrito de Latina

el proyecto técnico y el plan de emergencia del auditorio.

A continuación, los reclamantes aluden a los cambios de criterio por

parte del distrito en orden a la tramitación del otorgamiento de la

autorización respecto del pago de la tasa por utilización privativa o

aprovechamiento especial de dominio público local, a los cambios de

criterio en la tramitación de la autorización de la Oficina de Actos en la

Vía Pública o en la autorización de la Dirección General de Gestión de

Agua y Zonas Verdes o de MADRID SALUD.

Señalan que con fecha 22 de marzo de 2018, reciben por correo

electrónico un requerimiento de subsanación del proyecto presentado,

que nunca lo recibieron por correo ordinario y que presentaron la

documentación requerida el día 26 de marzo de 2018.

Precisan que el 2 de abril de 2018 presentaron solicitud de

autorización para la instalación de vallas y contenedores, obteniéndose el

día 10 de abril de 2018; y ese mismo día presentaron el cronograma de la

semana ante el Departamento de Control Acústico, que fue aceptado.

Manifiestan que el 6 de abril recibieron un requerimiento de

subsanación, que afirman es idéntico al anterior salvo en la exigencia de

suscripción de una póliza de seguros. Puesta de manifiesto esta situación

se celebró una reunión con los técnicos municipales el día 11 de abril de

2018, reconociéndose el error y entregando en mano un nuevo

requerimiento que afirman no recibieron por correo, en virtud del cual, el

12 de abril de 2018, presentaron un nuevo proyecto técnico y plan de

emergencias.

4/14

Señalan que el 12 de abril de 2018 se celebró en el distrito de Latina

una nueva reunión en la que se acepta el proyecto técnico requiriéndose

determinadas modificaciones de la póliza de seguro de responsabilidad

civil, que presentan esa mañana, así como del plan de emergencias y que

además, no se autoriza la instalación de la zona infantil al considerarse

insuficiente la documentación de los elementos hinchables.

El 16 de abril, fecha del inicio de la actividad presentan la

documentación complementaria del plan de emergencias y de las

instalaciones de la zona infantil que, según los reclamantes, se acepta

verbalmente, si bien no se otorga la autorización, obligándose a su

retirada al final del día por miembros de la Policía Municipal.

Afirman que el 17 de abril de 2018 se presentan dos nuevas

versiones del plan de emergencia, certificado final de montaje, certificado

de instalación de la churrería y documento firmado por un ingeniero en el

que se afirma que los boletines eléctricos exigidos se estaban tramitando

ante la Comunidad de Madrid, a pesar de lo cual, no se otorgó

autorización para el funcionamiento provisional de la actividad.

Refieren que el día 18 de abril de 2018 la coordinadora de distrito

envía un correo electrónico manifestando la conformidad del plan de

emergencia y del certificado de montaje incidiendo en que, respecto de los

boletines eléctricos, con el certificado firmado por el ingeniero indicando

que están en tramitación, es suficiente.

Prosiguen señalando que el día 19 de abril presentó nuevo plan de

emergencias, certificado de implantación y descripción de medidas y

personal de seguridad, no obteniendo respuesta acerca de su validez; que

el 20 de abril enviaron nuevamente proyecto técnico con la descripción

detallada de la zona infantil y plano de emplazamiento del parque de

Aluche con las nuevas atracciones previstas, ficha con los equipos de

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emergencia y evacuación, así como un anexo al plan de emergencia

solicitado.

Señalan que el día 20 de abril de 2018 a las 19,38 h se otorgó la

autorización hasta el 22 de abril de 2018, pero que en ese momento ya se

habían cancelado todos los conciertos y actuaciones, algunos hosteleros

se habían retirado y la empresa patrocinadora había renunciado a la

actividad.

Indican que el 23 de abril de 2018 se solicitó al distrito la instalación

de la zona infantil en el campo de futbol, la ampliación de la actividad a

esa semana y la ampliación del horario de apertura para el viernes y

sábado, respondiendo el distrito de la necesidad de ampliar el seguro de

responsabilidad civil y la autorización del Departamento de Ocupación de

Espacios Públicos para la instalación de la zona infantil en el campo de

futbol, ante lo cual FECACE decide definitivamente anular el evento.

Destacan que ?es absolutamente indudable, dados los hechos

descritos, que se ha incumplido por el Ayuntamiento el Convenio firmado

con FECACE. Por parte de la JMP de Latina se ha obstaculizado

constantemente la concesión de la preceptiva licencia, en contra de lo

estipulado en el citado convenio, en el que existe el firme compromiso

adquirido por el Ayuntamiento de Madrid de colaborar y facilitar la

concesión de las licencias necesarias para la celebración del evento.

Todas estas circunstancias han generado unos perjuicios (?) tanto

económicos como de imagen, tanto a FECACE, como a las empresas

contratadas para la promoción del evento.

(?)

Es indudable que, de acuerdo con la descripción de los hechos que se

ha llevado a cabo y con la objetiva obligación de cumplimiento del Convenio

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firmado entre ambas partes, se ha vulnerado por parte del Ayuntamiento el

referido principio de confianza legítima y recíproca, lo que ha llevado a esta

parte a realizar un importantísimo desembolso económico, acompañado de

mucho trabajo, que no se ha visto respondido por las obligaciones

asumidas por la Administración, generando las pérdidas económicas y de

imagen que se reclama?.

(?)

Cuantifican los daños y perjuicios en un total de 222.387,70 euros

en concepto de daño emergente, un lucro cesante que alcanzaría la

cuantía del 10% del daño emergente totalizando 29.124,26 euros, el

patrocinio valorado en 55.000 euros y el daño moral producido a FECACE

y a las empresas promotoras cuantificado en 50.000 euros.

Acompañan a su escrito de reclamación copia de los correos

electrónicos a los que aluden en el mismo, de los registros de entrada de

la documentación que afirman haber presentado y de las facturas de

distintos proveedores.

SEGUNDO.- Presentada la reclamación, consta en el expediente que

se requirió a los reclamantes la presentación de diversa documentación

que fue presentada el día 19 de julio de 2018.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 79 y 80 de la Ley

39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas ?LPAC- se solicitó por la jefa de Servicio de

Responsabilidad Patrimonial con fecha 21 de junio de 2018, a la

coordinadora del distrito de Latina, la emisión de informe sobre distintas

cuestiones.

Dicho informe, en síntesis, señala que el convenio de colaboración

entre FECACE y el Ayuntamiento para la celebración del evento fue

firmado el día 5 de marzo de 2018; se refiere al informe que los servicios

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técnicos del distrito emitieron una vez analizada la documentación

presentada por los reclamantes, en el que reflejan las deficiencias

técnicas detectadas, con indicación de los aspectos a subsanar y aclarar,

destacando que entre esa documentación es fundamental el plan de

emergencias; precisa que la documentación que se presentó a

continuación fue insuficiente y describe las actuaciones realizadas.

Concluye señalando que la celebración del convenio no exime a los

reclamantes de la obtención de los permisos, autorizaciones y licencias

necesarios, tal y como se contempla en el articulado del mismo, y

recuerda que la afluencia de personas que se esperaba era de más de

9.000.

El día 26 de noviembre, ex artículos 79 y 80 LPAC, la jefa de Servicio

de Responsabilidad Patrimonial solicita informe a la coordinadora del

Distrito de Latina sobre cuestiones concretas.

En el informe, que se recibe el día 13 de abril de 2018 se alude entre

otras cuestiones a los informes técnicos obrantes en el expediente en los

que se indican las deficiencias detectadas que imposibilitan la puesta en

funcionamiento de la actividad.

Se solicita asimismo por la jefa de Servicio de Responsabilidad

Patrimonial informe al coordinador general de la Alcaldía y se le requiere

para el envío del expediente completo relativo al convenio de colaboración

suscrito con fecha 5 de marzo de 2018 entre el Ayuntamiento de Madrid y

FECACE para la celebración de la Feria de Andalucía de Madrid, del

expediente del adenda y del expediente de las actuaciones realizadas a su

amparo.

Recibida la documentación requerida, se concede a los reclamantes,

trámite de audiencia y vista del expediente, no constando que formularan

alegaciones.

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Finalmente consta en el expediente la propuesta de resolución del

subdirector general de Responsabilidad Patrimonial de la Dirección

General de Gestión del Patrimonio del Ayuntamiento de Madrid

desestimatoria de la reclamación presentada por ILLUSION TO AL S.L y

CLOVER SOLUTIONS & IMAGE S.L por falta de legitimación activa, falta

de relación de causalidad, falta de antijuridicidad del daño y su debida

acreditación.

Desestima a su vez la reclamación de FECACE por falta de relación

de causalidad, falta de antijuridicidad del daño y su debida acreditación.

TERCERO.- Por escrito del consejero de Vivienda y Administración

Local con registro de entrada en la Comisión Jurídica Asesora el día 18 de

noviembre de 2019 se formuló solicitud de dictamen a este órgano

consultivo.

Ha correspondido la solicitud de consulta del presente expediente,

registrada en la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid

con el nº 529/19, a la letrada vocal Dña. Laura Cebrián Herranz que

formuló y firmó la oportuna propuesta de acuerdo, deliberada y aprobada,

por el Pleno de esta Comisión Jurídica Asesora en su sesión de 19 de

diciembre de 2019.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

CONSIDERACIONES DE DERECHO

ÚNICA.- De acuerdo con el artículo 5.3.f) a. de la Ley 7/2015, de 28

de noviembre, la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid

deberá ser consultada en los expedientes tramitados por la Comunidad de

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Madrid sobre ?Reclamaciones de responsabilidad patrimonial, cuando la

cantidad reclamada sea igual o superior a quince mil euros o la cuantía sea

indeterminada?.

La responsabilidad patrimonial de la Administración se rige por el

artículo 106.2 de la Constitución a cuyo tenor: ?Los particulares, en los

términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por

toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de

fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos?. El desarrollo legal de este precepto se encuentra

contenido actualmente en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP), completado con lo

dispuesto en materia de procedimiento en la LPAC.

En concreto, el artículo 32.1 de la LRJSP se expresa en los siguientes

términos: ?Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las

Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en

cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea

consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos

salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el

deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley?.

Como cuestión previa, debe analizarse si resulta aplicable al presente

expediente, el procedimiento de responsabilidad patrimonial regulado en

la LPAC, concretamente, si se trata de un caso de responsabilidad

extracontractual de la Administración exigible por esta vía.

Sobre esta cuestión ha tenido ocasión de pronunciarse esta

Comisión Jurídica Asesora en sus Acuerdos 7/19 de 29 de abril y 11/17,

de 16 de noviembre, en los que se señaló que para encauzar una petición

de indemnización por la vía de la responsabilidad extracontractual, es

preciso que nos encontremos ante el desarrollo normal o anormal de un

servicio público, y no ante daños nacidos en virtud de vínculos

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dimanantes de relaciones jurídicas específicas. En presencia de relaciones

jurídicas específicas, el daño alegado ha de ser resarcido, no por la vía de

la responsabilidad patrimonial o extracontractual de la Administración,

sino por la que se prevea en el ordenamiento jurídico, para indemnizar

daños derivados de esas concretas relaciones jurídicas.

En este sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado, entre otros

en sus Dictámenes 1578/2001 y 2703/2004:

?El mecanismo resarcitorio que prevén los artículos 139 y siguientes

de la Ley 30/1992 puede tener su origen en cualquier tipo de

actividad administrativa (actividades administrativas formales,

actividades materiales e incluso la inactividad administrativa), con la

única excepción de la actividad contractual de la Administración. La

responsabilidad que eventualmente pudiera surgir para la

Administración en el seno de una relación contractual en la que sea

parte podría ser exigida por la vía jurisdiccional correspondiente

(contencioso-administrativa o civil, según la naturaleza del contrato en

cuestión), pero no mediante el mencionado mecanismo de los artículos

139 y siguientes de la Ley 30/1992?.

Y en la Memoria de 2003, el Consejo de Estado se pronunciaba en

este sentido:

?(?) Las pretensiones de resarcimiento que se formulan ante la

Administración eventualmente productora de un evento lesivo tienen,

conforme a derecho una vía formal adecuada en función del instituto

jurídico del que trae causa la obligación de reparación en cuestión.

Con carácter general el Consejo de Estado ha venido reiterando que no

procede encauzar una petición de indemnización por la vía de la

responsabilidad extracontractual de la Administración cuando el

supuesto de hecho causante y la correspondiente reparación del daño

tienen otra vía procedimental específica, prevista en el ordenamiento

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jurídico, cual sería entre otros, el caso en el que el daño se produce en

el seno de una relación de servicios profesionales. Ello, es debido a la

configuración del instituto jurídico de la responsabilidad patrimonial

de la Administración, previsto para que no pueda ser conceptuado e

interpretado como un instituto de cobertura de cualquier pretensión

indemnizatoria?.

También en este sentido se pronunció el Consejo Consultivo en su

Dictamen 207/11, de 4 de mayo, en el que consideró que alguna de las

peticiones de la reclamante no podía encauzarse por la vía de la

responsabilidad patrimonial, ya que tenía su origen en una relación

contractual con el Instituto de la Vivienda de Madrid, y por tanto debía

encauzarse por la vía de la responsabilidad contractual y resolverse de

acuerdo con las previsiones contenidas en la legislación sobre viviendas

de protección oficial.

De igual modo en el Acuerdo 1/15, de 21 de enero, el Consejo

Consultivo consideró que los hipotéticos daños indemnizables, no se

habían producido con ocasión de la prestación de un servicio público por

parte de la Administración sino en el seno de una relación contractual,

entre la reclamante y el Ayuntamiento consultante, por lo que se

consideró que había que atender a las clausulas y condiciones del vínculo

contractual establecido entre las partes para resolver la reclamación

planteada, que no podía articularse por la vía de la responsabilidad

patrimonial, pues solo los daños acaecidos en el desarrollo de servicios

públicos son resarcibles por dicha vía y, en ese caso, la indemnización

solicitada no se incardinaba en el marco del funcionamiento de los

servicios públicos, Asimismo, el Tribunal Supremo en su Sentencia de 21

de junio de 2010 (recurso de casación nº 5392/2008) en una reclamación

de responsabilidad patrimonial presentada por incumplimiento de un

contrato de arrendamiento de unos locales adjudicados por concurso

declara que la ?resolución de un contrato concertado entre una

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Administración y un particular cualquiera que sea la naturaleza del mismo

no constituye título de imputación para sostener que exista un

funcionamiento normal o anormal de un servicio público del que derive un

daño indemnizable?.

En el caso que nos ocupa, los daños que se reclaman se incardinan

en el convenio suscrito entre el Ayuntamiento de Madrid y la FECACE,

para la celebración de la semana de Andalucía en Madrid. Según resulta

del escrito de reclamación lo que se está discutiendo es el incumplimiento

del citado convenio por parte del Ayuntamiento de Madrid, siendo

evidente por tanto, que la cuestión planteada y enmarcada en el ámbito

del cumplimiento de relaciones derivadas de un convenio, no se incardina

en el ámbito de la responsabilidad patrimonial, al tratarse de una

cuestión ajena al funcionamiento de los servicios públicos.

En este sentido, la cláusula sexta del convenio se refiere a la

comisión de seguimiento para resolver los problemas de interpretación y

cumplimiento del mismo que se susciten entre los firmantes y la cláusula

undécima precisa que el conocimiento y resolución de todas las

cuestiones que se pudieran plantear en orden a su cumplimiento,

interpretación, resolución y efectos, a falta de acuerdo entre las partes, se

someterán a la jurisdicción de los Juzgados de lo Contencioso

Administrativo de Madrid.

En términos parecidos, en un caso similar, se pronuncia la

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 21 de diciembre

de 2000 que lo hace en los siguientes términos:

?La parte actora, adjudicataria de la obra de "Construcción do Centro

de Saude de Vilalba (Lugo)" encargada por el SERGAS, entiende que

por el Concello de Vilalba se incumplió la obligación que había

contraído en virtud de Convenio con la Administración Autonómica y

por el cual dicho Concello se comprometía a poner a disposición de

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aquella Administración un solar dotado de todos los servicios

urbanísticos, incumplimiento que la recurrente concreta en la

circunstancia de que el terreno puesto a disposición carecía de accesos

y de energía eléctrica, carencia que según la demandante le obligó a

realizar unos gastos en concepto de accesos, afirmado de accesos y

energía eléctrica, los cuales importarían 1.206.500 ptas., 1948.880

ptas. y 1.648.625 ptas. respectivamente. Sin embargo, en atención a

lo expuesto por la propia parte actora, cabe concluir que nos

encontraríamos en este caso ante un supuesto parcial incumplimiento

de los términos del Convenio que se dice suscrito entre ambas

Administraciones y que tal incumplimiento a su vez habría podido

repercutir en la alteración del equilibrio de las prestaciones acordadas

entre el SERGAS y la recurrente adjudicataria de la obra ante un

incremento de los gastos necesarios para la realización de esta última,

por lo que el planteamiento de la cuestión debería efectuarse por la

demandante ante la Administración Autonómica contratante, sin

perjuicio de que esta última a su vez pudiera formular la reclamación

que tuviera por conveniente frente a la Administración local con la que

habría suscrito el correspondiente Convenio, pero en definitiva,

debiéndose entender que el supuesto litigioso ha de ser residenciado

en el ámbito de la responsabilidad contractual y no en el de la

responsabilidad extracontractual, lo que necesariamente conduce a la

desestimación del presente recurso, al considerarse incorrectamente

dirigido el planteamiento de la cuestión ya en vía administrativa por

vía ajena a la convencional?.

En virtud de lo expuesto, la emisión del dictamen no resulta

procedente, en virtud de lo establecido en el artículo 5.3 de la Ley

7/2015.

En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora adopta el

siguiente

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ACUERDO

Devolver el expediente, por no ser procedente el dictamen de la

Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid.

Madrid, a 19 de diciembre de 2019

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Acuerdo nº 15/19

Excmo. Sr. Alcalde de Madrid

C/ Montalbán, 1 ? 28014 Madrid