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24/01/2024
Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0657/23 del 14 de diciembre de 2023
Relacionados:
Órgano: Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
Fecha: 14/12/2023
Num. Resolución: 0657/23
Resumen
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 14 de diciembre de 2023, emitido ante la consulta formulada por el consejero de Vivienda, Transportes, e Infraestructuras al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, por el que se somete a dictamen el proyecto de ?Decreto por el que se modifica el Decreto 74/2005, de 28 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Transporte Público Urbano en Automóviles de Turismo?.Tesauro: Competencia de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
Consulta pública
Información pública
Informes preceptivos
Memoria del análisis de impacto normativo
Potestad reglamentaria
Procedimiento administrativo. Elaboración de disposiciones generales
Trámite de urgencia
Contestacion
Gran Vía, 6, 3ª planta
28013 Madrid
Teléfono: 91 720 94 60
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la
Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 14
de diciembre de 2023, emitido ante la consulta formulada por el
consejero de Vivienda, Transportes, e Infraestructuras al amparo del
artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, por el que se somete
a dictamen el proyecto de ?Decreto por el que se modifica el Decreto
74/2005, de 28 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de los
Servicios de Transporte Público Urbano en Automóviles de Turismo?.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El 30 de noviembre de 2023 ha tenido entrada en este
órgano consultivo, solicitud de dictamen preceptivo, con carácter
urgente, sobre el proyecto de decreto citado en el encabezamiento,
firmada por el consejero de Vivienda, Transportes, e Infraestructuras.
A dicho expediente se le asignó el número 675/23, comenzando el
día señalado el cómputo del plazo de diez días hábiles para la emisión
del dictamen, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.1 del
Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión
Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por Decreto
Dictamen n.º: 657/23
Consulta: Consejero de Vivienda, Transportes e
Infraestructuras
Asunto: Proyecto de Reglamento Ejecutivo
Aprobación: 14.12.23
2/52
5/2016, de 19 de enero, del Consejo de Gobierno (en adelante,
ROFCJA).
La ponencia correspondió, por reparto de asuntos, a la letrada
vocal Dña. Rocío Guerrero Ankersmit, quien formuló y firmó la
oportuna propuesta de dictamen, la cual fue deliberada y aprobada por
unanimidad en la reunión del Pleno de este órgano consultivo
celebrada el día 14 de diciembre de 2023.
Estimándose incompleto el expediente, al no haberse remitido
aportaciones presentadas por los interesados en el trámite de consulta
pública, así como los escritos de alegaciones presentados en el trámite
de audiencia y en el trámite de información pública, el día 7 de
diciembre de 2023 se solicitó por la secretaria de este órgano
consultivo el complemento del expediente administrativo, con
suspensión del plazo para emitir el dictamen.
El día 11 de diciembre de 2023 tuvo entrada en el registro de esta
Comisión Jurídica Asesora la documentación solicitada, reanudándose
el plazo para emitir dictamen.
SEGUNDO.- Contenido del proyecto de decreto.
El proyecto de decreto que se somete a dictamen tiene por objeto
la modificación del Decreto 74/2005, de 28 de julio, por el que se
aprueba el Reglamento de los Servicios de Transporte Público Urbano
en Automóviles de Turismo (en adelante, Decreto 74/2005).
La norma proyectada consta de una parte expositiva y de otra
dispositiva integrada por un artículo único, dos disposiciones
adicionales y cuatro disposiciones finales.
El mandato contenido en el artículo único reside en la
modificación de los artículos 10.3, 13.4.d), 17.2, 20, 25, 29, se añade
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un artículo 29 bis, 31, 37.2, se añade un artículo 37 bis, 38.3, 41, 42,
45.1, 46 y 60.c).
La disposición adicional primera adapta el reglamento a la
terminología del Real Decreto 920/2017, de 23 de octubre, por el que
se regula la inspección técnica de los vehículos y a la posibilidad de
que la tarjeta ITV sea electrónica.
La disposición adicional segunda hace referencia a las
excepciones temporales a la antigüedad máxima de los vehículos.
La disposición final primera prevé el cambio de denominación del
antiguo Registro de Titulares y Solicitantes de Transmisiones de
Licencias de Autotaxi.
La disposición final segunda tiene por objeto la adaptación de las
Ordenanzas Municipales.
La disposición final tercera contempla una habilitación a la
consejería del ramo en orden al desarrollo y aplicación del texto
reglamentario.
La disposición final cuarta establece el momento de la entrada en
vigor del nuevo texto reglamentario.
TERCERO.- Contenido del expediente remitido.
El expediente remitido a la Comisión Jurídica Asesora de la
Comunidad de Madrid consta de los siguientes documentos:
1. Certificación del secretario del Consejo de Gobierno, de 6 de
julio de 2022, autorizando a la Consejería de Transportes e
Infraestructuras la publicación en el Portal de Transparencia de la
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Comunidad de Madrid, de la consulta pública relativa al proyecto de
decreto.
2. Informe del viceconsejero de Empleo, de 5 de agosto de 2022,
sobre la falta de presentación de observaciones al trámite de consulta
pública por el Consejo para el Diálogo Social.
3. Primera versión de la Memoria del Análisis de Impacto
Normativo (en adelante, ?La Memoria?), aprobada por el director
general de Transportes y Movilidad en fecha 15 de noviembre de 2022
y sometida a audiencia e información Pública.
4. Primera versión del proyecto de decreto.
5.- Informe de la Secretaría General Técnica de la Consejería de
Familia, Juventud y Política Social, de 30 de noviembre de 2022 en el
que manifiesta no efectuar observaciones al mismo.
6.- Informe de la Secretaría General Técnica de la Consejería de
Administración Local y Digitalización, de 25 de noviembre de 2022 en
el que dice que no realiza observaciones al contenido de la norma.
7.- Informe sobre la no formulación de observaciones por la
Secretaría General Técnica de la Consejería de Cultura, Turismo y
Deporte, de 28 de noviembre de 2022.
8.- Informe de la Secretaría General Técnica de la Vicepresidencia,
Consejería de Educación y Universidades, de 21 de noviembre de 2022
en el que dice que no formula observaciones ?en cuanto a su
adecuación al orden competencial?.
9.- Informe de la Secretaría General Técnica de la Consejería de
Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura, de 28 de noviembre de 2022
en el que dice no efectuar observaciones a la norma proyectada.
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10.- Informe de la Secretaría General Técnica de la Consejería de
Presidencia, Justicia e Interior, de 25 de noviembre de 2022, en el que
comunica que la norma proyectada no afecta al orden competencial y
de atribuciones establecido por su decreto de estructura orgánica.
11.- Informe con observaciones formuladas por el director general
de Economía de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, de 28
de noviembre de 2022.
12.- Informe con observaciones formuladas por el secretario
general técnico de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, de
30 de noviembre de 2022.
13.- Informe de impacto por razón de género de la directora
general de Igualdad, de 21 de noviembre de 2022.
14.- Informe de impacto por razón de orientación sexual,
identidad y expresión de género, de la directora general de Igualdad, de
21 de noviembre de 2022.
15.- Informe de impacto en materia de Familia, Infancia y
Adolescencia, de la directora general de Infancia, Familia y Fomento de
la Natalidad.
16.- Informe del Comité Madrileño de Transporte por Carretera,
de 29 de noviembre de 2022.
17.- Informe del Consejo de Consumo, de 24 de noviembre de
2022.
18.- Informe del Consejo Asesor de Personas con Discapacidad, de
25 de noviembre de 2022.
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19.- Informe 74/2022, de 30 de noviembre de 2022, de
Coordinación y Calidad Normativa de la Secretaría General Técnica de
la Consejería de Presidencia, Justicia e Interior.
20.- Segunda versión del proyecto de decreto.
21.- Segunda versión de la Memoria, de 13 de diciembre de 2022.
22.- Resolución del director general de Transportes y Movilidad de
la Consejería de Transportes e Infraestructuras, de 13 de diciembre de
2022, acordando someter a los trámites de audiencia e información
pública la norma proyectada durante un plazo de quince días hábiles
contados a partir del siguiente al de la publicación de la citada
resolución en el Portal de Transparencia.
23.- Tercera versión del proyecto de decreto.
24.- Tercera versión de la Memoria, de 31 de octubre de 2023,
tras la práctica de los trámites de audiencia e información pública.
25.- Informe de legalidad de la Secretaría General Técnica de la
Consejería de Vivienda, Transportes e Infraestructuras, de 31 de
octubre de 2023.
26.- Informe de la letrada-jefe en la Consejería de Vivienda,
Transportes e Infraestructuras con la conformidad del Abogado
General de la Comunidad de Madrid, de 17 de noviembre de 2023.
27.- Última versión del proyecto de decreto, tras el informe de la
Abogacía General de la Comunidad de Madrid.
28.- Última versión de la Memoria, de 27 de noviembre de 2023,
después de la emisión del informe de la Abogacía General de la
Comunidad de Madrid.
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29.- Certificado de la secretaria general del Consejo de Gobierno,
de 29 de noviembre de 2023, relativo a la solicitud de dictamen sobre
el proyecto de decreto a la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad
de Madrid.
Tras la solicitud del complemento administrativo se han
incorporado 36 nuevos documentos al expediente:
1.- Documentos 1 al 6, presentados en el trámite de consulta
pública.
2.- Documento 7 al 34, presentados en el trámite de audiencia e
información pública.
3.- Documento 35, informe de la Dirección General de Reequilibrio
Territorial, de 25 de abril de 2023.
4.- Documento 36, Resolución de la Dirección General de
Transportes y Movilidad de ampliación del plazo del trámite de
información pública.
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes
CONSIDERACIONES DE DERECHO
PRIMERA.- Competencia de la Comisión Jurídica Asesora de
la Comunidad de Madrid para emitir dictamen.
La Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid emite
su dictamen preceptivo de acuerdo con el artículo 5.3.c) de la Ley
7/2015, de 28 de diciembre, que establece la obligación de consultar a
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la misma sobre los proyectos de reglamentos o disposiciones de
carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, y sus
modificaciones, en el ámbito de la Comunidad de Madrid.
Precisamente, el proyecto de decreto que se pretende aprobar supone
la modificación de otro decreto que, a su vez, está dictado en ejecución
de la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de Ordenación y Coordinación
de los Transportes Urbanos de la Comunidad de Madrid (en adelante,
Ley 20/1998), por lo que corresponde al Pleno dictaminar sobre el
mismo a tenor de lo establecido en el artículo 16.3 del ROFCJA.
El Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre la importancia del
dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico en
el procedimiento de elaboración de los reglamentos ejecutivos, entre
otras, en las sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de
6 de febrero de 2017 (recurso de casación nº 1397/2915), 22 de mayo
de 2018 (recurso de casación nº 3805/2015) y la de 9 de abril de 2019
(recurso de casación nº 1807/2016). La última de las citadas dice:
?conviene hacer hincapié en la singular relevancia de la intervención del
Consejo de Estado en el procedimiento de elaboración de las
disposiciones de carácter general, mediante la emisión de dictamen
preceptivo. Tal intervención constituye una garantía de naturaleza
preventiva que tiene por objeto asegurar en lo posible el sometimiento de
la Administración en el ejercicio de su potestad reglamentaria a la ley y
el Derecho que proclama el artículo 103.1 CE, introduciendo mecanismos
de ponderación, freno y reflexión que son imprescindibles en dicho
procedimiento de elaboración.
De hecho, su función consultiva se centra en velar por la
observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico,
valorando los aspectos de oportunidad y conveniencia cuando lo exija la
índole del asunto o lo solicite expresamente la autoridad consultante, así
como la mayor eficacia de la Administración en el cumplimiento de sus
fines, como señala el artículo 2.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de
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abril, del Consejo de Estado (STS de 24 de marzo de 2009, Rec.
3563/2005).
Por consiguiente, la ausencia del dictamen preceptivo del Consejo
de Estado en el procedimiento de elaboración de una disposición general
debe reputarse un vicio sustancial que determina la nulidad de pleno
derecho de la disposición general que lo padezca, tal y como ha
reiterado nuestra jurisprudencia (SSTS de 17 de julio de 2009, Rec.
1031/2007, de 24 de noviembre de 2009, Rec. 11/2006, y de 1 de junio
de 2010, Rec. 3701/2008, entre otras)?.
También el Consejo de Estado en su Dictamen 1282/2022, de 21
de julio, ha recordado la relevancia de su dictamen en la elaboración
de las normas reglamentarias, destacando «su función preventiva de la
potestad reglamentaria para conseguir su ajuste a la ley y al Derecho en
la forma descrita, entre otras muchas, en la Sentencia del Tribunal
Supremo de 23 de marzo de 2004 (Sala Tercera, Sección Cuarta, recurso
3992/2001) luego reiterada en otras posteriores (así 21 de abril de 2009
o 12 de diciembre de 2007): ?La intervención del Consejo de Estado no
se queda, por tanto, en un mero formalismo, sino que actúa como una
garantía preventiva para asegurar en lo posible la adecuación a Derecho
del ejercicio de la potestad reglamentaria?».
Corresponde al Pleno de la Comisión Jurídica Asesora, a tenor de
lo previsto en el artículo 16.3 del ROFCJA dictaminar sobre la
disposición reglamentaria proyectada.
El dictamen se emite a solicitud del consejero de Vivienda,
Transportes e Infraestructuras, órgano legitimado para ello de
conformidad con el artículo 18.3.a) del ROFCJA, que ha solicitado su
emisión dentro del plazo de urgencia establecido en el artículo 23.2 del
ROFCJA según la redacción dada por el Decreto 52/2021, de 24 de
marzo, del Consejo de Gobierno, por el que se regula y simplifica el
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procedimiento de elaboración de las disposiciones normativas de
carácter general en la Comunidad de Madrid (en adelante, Decreto
52/2021), que establece en diez días hábiles el plazo máximo para la
emisión del dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de la
Comunidad de Madrid en el caso de disposiciones normativas.
Sobre la solicitud de dictamen con carácter urgente, esta
Comisión Jurídica Asesora ha declarado, entre otras ocasiones en el
dictamen 294/23, de 8 de junio, que el plazo de urgencia previsto en el
artículo 23.2 ROFJCA debe ponerse en relación con el artículo 33.1 de
la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Publicas (en adelante, LPAC):
?Cuando razones de interés público lo aconsejen se podrá acordar,
de oficio o a petición del interesado la aplicación al procedimiento
de la tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a la mitad
los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los
relativos a la presentación de solicitudes y recursos?.
De esta forma, la tramitación urgente debe acordarse al inicio del
procedimiento y la reducción de plazos afectar a todos los trámites del
procedimiento, lo que no ha sucedido en el presente caso, toda vez que
el procedimiento, iniciado el día 6 de julio de 2022 con la apertura del
trámite de consulta pública, ha respetado todos los plazos de los
trámites del procedimiento ordinario, excepto el correspondiente a la
Comisión Jurídica Asesora a la que se le solicita con carácter urgente,
de acuerdo con el informe del director general de Transportes y
Movilidad, de 27 de noviembre de 2023.
Como ha señalado reiteradamente esta Comisión Jurídica
Asesora, entre otros, en sus dictámenes en el ya citado Dictamen
294/23 y el 348/23, de 29 de junio, debe resaltarse el carácter
excepcional de la tramitación urgente y, a tal efecto, resulta pertinente
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recordar el criterio del Consejo de Estado expuesto en su Dictamen
779/2009, de 21 de mayo:
«Desde una perspectiva general, es preciso traer a colación las
observaciones realizadas tanto por el Tribunal Supremo como por
este Consejo a propósito de la urgencia (dictamen 2.268/98, de 28
de junio). A este respecto, cabe reiterar lo indicado por este consejo
en su Memoria de 1990 y reiterado con posterioridad en algunos
dictámenes, (entre ellos, el dictamen 2.268/98, citado):
?Es importante elevar al gobierno la preocupación del Consejo de
Estado respecto de la conveniencia ?si no necesidad- de que se
haga un uso meditado y prudente de las declaraciones de urgencia.
Esta observación se apoya, básicamente, en las siguientes razones:
- Las declaraciones de urgencia se suelen producir ?según acredita
una simple verificación estadística- en asuntos de especial
complejidad y envergadura, en los que, por lo mismo, puede
padecer más la calidad que el Consejo de Estado se esfuerza en
mantener en sus dictámenes.
- No es insólito que la declaración final de urgencia recaiga en
expedientes que ha experimentado notoria lentitud en su
tramitación anterior, ni lo es que se remita la documentación
incompleta, obligando a su devolución en petición de antecedentes.
- Es característica de la Administración consultiva clásica la de
operar con sosiego y reflexión, en un proceso no siempre rápido de
maduración, que puede quedar frustrado si se traslada al Consejo
de Estado, en demasía, las exigencias y apremios propios de la
Administración activa?».
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Ciertamente, no se comprende cómo un proyecto normativo que,
según el informe que justifica la urgencia, conlleva medidas para todos
los vehículos taxi adscritos a las licencias de autotaxi que suponen
que deben pasar por centros autorizados para que, junto con la
reprogramación de sus aparatos taxímetros para implementarles no
solo el calendario y las tarifas autorizadas para el nuevo año, sino que
puedan ampliarles las horas en servicio, conforme a la nueva
redacción del artículo 41, ?ya que en la actualidad, cuando transcurren
las 16 horas el taxímetro deja de funcionar, con la repercusión
económica que tiene para ellos no solo por las tasas a abonar sino
también porque deben dejar de trabajar?, se haya demorado tanto su
tramitación.
Ciertamente, si la Dirección General de Transportes y Movilidad
es consciente del ?elevado número de vehículos adscritos a los que hay
que inyectar los nuevos datos en los taxímetros?, lo que ?hace
aconsejable que cuenten con el tiempo preciso para ello, tanto para
evitar los colapsos en las Estaciones ITV por donde, después de llevar a
cabo la reprogramación de los aparatos deben pasar, como para evitar
que, esta situación pudiera afectar al usuario por no encontrar vehículos
en servicio?, por lo que justifica como urgencia que la norma se
apruebe y publique antes de fin de año, no parece muy congruente
que, finalizado el trámite de información pública el día 19 de enero de
2023, elabore la Memoria y nueva versión del proyecto de decreto el día
31 de octubre de 2023, y pretende aprobar antes de final de año,
cuando después han de cumplirse trámites tan relevantes en la
elaboración de una norma como son el informe preceptivo de la
Abogacía General de la Comunidad de Madrid, así como el dictamen,
también preceptivo, de la Comisión Jurídica de la Comunidad.
SEGUNDA.- Habilitación legal y competencial.
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La Constitución Española en los artículos 148 y 149 disocia las
competencias en materia de transporte terrestre en función del
carácter intra o extracomunitario de la actividad sujeta a regulación.
Así, el artículo 149.1.21ª reserva al Estado la competencia
exclusiva sobre los ferrocarriles y transportes terrestres que
transcurran por el territorio de más de una comunidad autónoma.
Por su parte, el artículo 148.1.5ª permite a las comunidades
autónomas asumir competencias sobre ?los ferrocarriles y carreteras
cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la
Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte
desarrollado por estos medios o por cable?.
Conforme a esta última posibilidad, el Estatuto de Autonomía de
la Comunidad de Madrid, aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de
febrero, en su artículo 26.1.6, asumió a favor de dicha Administración
autonómica la competencia exclusiva sobre ?ferrocarriles, carreteras y
caminos cuyo itinerario discurra íntegramente en el territorio de la
Comunidad de Madrid y, en los mismos términos, el transporte terrestre
y por cable?. Asimismo, dicho texto legal prevé, en su artículo 28.1.13,
la competencia autonómica para la ejecución de la legislación del
Estado en relación con el ?transporte de mercancías y viajeros que
tengan su origen y destino en el territorio de la Comunidad de Madrid,
sin perjuicio de la ejecución directa que se reserva el Estado?.
Esta competencia autonómica sobre el transporte supramunicipal
e intracomunitario ha sido corroborada por las sentencias del Tribunal
Constitucional 179/1985, de 19 de diciembre y 33/2014, de 27
febrero, que destaca que la competencia para su regulación
corresponde, ?sin ningún género de dudas?, a las comunidades
autónomas.
14/52
Desde el punto de vista legislativo, las competencias de la
Comunidad de Madrid en la materia se articularon a través de la ya
citada Ley 20/1998, que, en su capítulo III (artículos 9 a 14 bis),
establece la regulación del ?Transporte de viajeros en automóviles de
turismo?. Su disposición final tercera habilitó al ?Gobierno de Madrid?
para dictar y, en su caso, modificar, cuantas disposiciones se
estimaran necesarias para el desarrollo y aplicación del texto legal.
En lo que a distribución de competencias sobre el transporte
urbano entre comunidad autónoma y municipios concierne, el artículo
4.1 de la referida ley asigna a los municipios la competencia para la
planificación, ordenación, gestión, inspección y sanción de los servicios
urbanos de transporte público de viajeros que se lleven a cabo
íntegramente dentro de sus respectivos términos municipales,
acogiendo idéntico criterio de atribución competencial que, en el
ámbito estatal, el artículo 113 de la Ley 16/1987, de 30 de abril, de
Ordenación de Transportes Terrestres.
Sobre las competencias municipales para la ordenación de los
servicios urbanos de transporte público de viajeros, el Tribunal
Superior de Justicia de Madrid en su Sentencia de 31 de octubre de
2017 (recurso 568/2014) expresa en sus fundamentos de derecho
noveno y décimo:
«En esencia el artículo 25. 2 de la 7/1985 de 2 de abril, reguladora
de las bases de régimen local por la Ley 27/2013, de 27 de
diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración
Local lo que establece es que el municipio debe tener "en todo caso"
competencias "propias" pues este artículo no atribuye
competencias; introduce condiciones a la legislación que las
confiera. La atribución en sentido estricto sigue correspondiendo a
la legislación sectorial estatal y a las Comunidades Autónomas,
cada cual en el marco de sus competencias, y las leyes pueden
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atribuir competencias propias a los municipios en materias
distintas de las enumeradas en el art. 25.2 LBRL. La interpretación
de que las "competencias propias" municipales no son solo las
atribuidas dentro de los márgenes del art. 25.2 LBRL resulta
igualmente de previsiones generales de la Ley reguladora de las
bases de régimen local que han permanecido inalteradas, pues lo
que ha realizado el legislador básico ha dejado de ampliar el
mínimo de autonomía local que garantiza la Constitución y, por
tanto, que dentro de ellos la Comunidad Autónoma o el legislador
sectorial estatal pueden atribuir competencias propias municipales,
pero sin estar obligados a hacerlo "en todo caso".
DÉCIMO- Por tanto, cabe la atribución de competencias propias no
sólo a través de la delegación a que se refiere el artículo 27 de la de
la 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local
por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y
sostenibilidad de la Administración Local sino y en calidad de
competencia "propia" a través de la legislación sectorial tanto del
Estado como de las comunidades Autónomas, en el ámbito de las
competencias atribuidas por el artículo 149 de la Constitución y los
correspondientes estatutos de autonomía, y en la Comunidad de
Madrid una ley sectorial como es la Ley 20/1998, de 27 de
noviembre, de Ordenación y Coordinación de los Transportes
Urbanos de la Comunidad de Madrid es la que otorga a los
municipios dicha competencia».
De lo expuesto, se infiere que la Comunidad de Madrid ostenta
título competencial suficiente para dictar la norma y que esta goza de
la suficiente cobertura legal.
La competencia para su aprobación corresponde al Consejo de
Gobierno de la Comunidad, quien tiene reconocida genérica y
originariamente la potestad reglamentaria por el artículo 22.1 del
16/52
Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid ?en materias no
reservadas en este Estatuto a la Asamblea? y a nivel infraestatutario, la
Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la
Comunidad de Madrid, en su artículo 21 g), recoge dentro de las
atribuciones del Consejo de Gobierno, la de ?aprobar mediante Decreto
los Reglamentos para el desarrollo y ejecución de las Leyes emanadas
de la Asamblea, así como los de las Leyes del Estado cuando la
ejecución de la competencia corresponda a la Comunidad de Madrid en
virtud del Estatuto de Autonomía, o por delegación o transferencia, y
ejercer en general la potestad reglamentaria en todos los casos en que
no esté específicamente atribuida al Presidente o a los Consejeros?.
También, como hemos expuesto, la disposición final tercera de la Ley
20/1998 atribuye al Consejo de Gobierno el dictado de las
disposiciones de aplicación y desarrollo de dicho texto normativo.
En otro orden de cosas, resulta adecuado el instrumento
normativo empleado, esto es, el decreto, al tratarse del rango
normativo de la norma que se pretende modificar.
TERCERA.- Cumplimiento de los trámites del procedimiento
de elaboración de disposiciones administrativas de carácter
general.
En la Comunidad de Madrid, el procedimiento aplicable para la
elaboración de normas reglamentarias se encuentra regulado en el ya
citado Decreto 52/2021.
También habrá de tenerse en cuenta el artículo 60 de la Ley
10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y Participación de la
Comunidad de Madrid (en adelante, LTPCM), que regula el derecho de
participación de los ciudadanos en la elaboración de las disposiciones
de carácter general.
17/52
Asimismo, debe considerarse la LPAC, si bien debe destacarse,
que la Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo
(recurso de inconstitucionalidad 3628/2016) ha declarado
inconstitucionales ciertas previsiones de la LPAC, y en particular, por
lo que en materia de procedimiento interesa, ha declarado contrarios al
orden constitucional de competencias en los términos del fundamento
jurídico 7 b) los artículos 129 (salvo el apartado 4, párrafos segundo y
tercero), 130, 132 y 133 de la LPAC, así como que el artículo 132 y el
artículo 133, salvo el inciso de su apartado 1 y el primer párrafo de su
apartado 4, son contrarios al orden constitucional de competencias en
los términos del fundamento jurídico 7 c) de la sentencia.
1.- Por lo que se refiere a los trámites previos, el artículo 3 del
Decreto 52/2021, prevé la aprobación durante el primer año de
legislatura del Plan Normativo, que deberá publicarse en el Portal de
Transparencia. En el caso de propuestas normativas no incluidas en el
Plan, su necesidad deberá justificarse adecuadamente en la Memoria.
A la fecha de emisión del presente dictamen, todavía no ha sido
aprobado el Plan Normativo para la XIII Legislatura, previsto en el
artículo 3 del Decreto 52/2021.
No obstante, dado que el procedimiento se inició en julio de 2022,
el plan normativo aplicable es el correspondiente al Plan Normativo
para la XII legislatura, aprobado por Acuerdo del Consejo de Gobierno
en su reunión de 10 de noviembre de 2021, que sí contemplaba entre
sus previsiones el proyecto de decreto que nos ocupa.
Respecto a la evaluación ex post, la Memoria considera
innecesaria esta, al considerar que las previsiones incluidas en el
proyecto de decreto tengan impacto y efecto alguno en esta materia. Se
razona esta exclusión porque ?una modificación de una norma
preexistente, cuya aplicación corresponde a los ayuntamientos u
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órganos gestores de las Áreas de Prestación Conjunta y que las
previsiones que incluye, si bien podrán tener distinto efecto según la
zona de que se trate, con motivo de las restricciones cuantitativas al
otorgamiento de licencias municipales de autotaxi en función de la
población, se entiende que su impacto no determina la obligación de su
evaluación?.
Argumentación esta que resulta contradictoria con lo declarado al
analizar el impacto económico en cuyo apartado se afirma que ?de los
datos del estudio resulta que, los vehículos taxi que trabajan a doble
turno recaudan un 61% más que los de un solo turno? por lo que
concluye que ?con la libertad de horarios que contempla el proyecto
normativo, el poder trabajar 6 días a la semana las 24 horas, a muchos
titulares de licencias de autotaxi, que hoy trabajan 12 horas, les
compensaría el doble turno: los ingresos por licencia subirían en 100
?/día. Además, la medida también afecta a la creación de cerca de
3.000 nuevos empleos, pudiéndose recuperar las cifras de antes de la
pandemia en la que había unos 3.500 vehículos taxi con dos o más
conductores?.
Tampoco la motivación dada por la Memoria para excluir la
evaluación ex post se compadece con el tipo de Memoria elegido en el
procedimiento, pues se ha optado por una Memoria extendida del
Análisis de Impacto Normativo lo que supone, según el artículo 7.1 del
Decreto 52/2021, que se trata de un reglamento ejecutivo con ?un
impacto relevante de carácter económico, presupuestario, social, sobre
cargas administrativas o cualquier otro?.
Por tanto, deberá justificarse mejor la innecesariedad de la
evaluación ex post, porque, como ya indicó esta Comisión Jurídica
Asesora en su Dictamen 677/22, de 25 de octubre, evaluar la eficacia
y eficiencia de la norma, los efectos no previstos y los resultados de su
19/52
aplicación puede suministrar una información muy relevante de
futuro.
2.- Igualmente, el artículo 60 de la LTPCM y los artículos 4.2.a) y
5 del Decreto 52/2021 establecen que, con carácter previo a la
elaboración del proyecto normativo, se sustanciará una consulta
pública a través del espacio web habilitado para ello para recabar la
opinión de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma.
Según resulta del expediente, el proyecto ha sido sometido al
trámite de consulta pública en el periodo comprendido entre los días 8
de julio al 28 de julio de 2022.
Han presentado escritos en el trámite de consultas públicas las
personas físicas y jurídicas que a continuación se relacionan:
CONFEBUS MADRID, ASOCIACIÓN ÉLITE TAXI MADRID, FREE NOW,
UBER, B.V., FEDERACIÓN PROFESIONAL DEL TAXI DE MADRID y
una persona física.
3.- La norma proyectada fue inicialmente propuesta por la
entonces Consejería de Transportes e Infraestructuras en virtud del
Decreto 42/2021 de 19 de junio, de la Presidenta de la Comunidad de
Madrid, por el que se establece el número y denominación de las
consejerías de la Comunidad de Madrid, en relación con lo dispuesto
en el Decreto 194/2021, de 3 de agosto, del Consejo de Gobierno, por
el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de
Transportes e Infraestructuras. El artículo 4.2.a) de esta última norma
atribuía a la Dirección General de Transportes y Movilidad, la
competencia sobre el impulso y elaboración de proyectos de
disposiciones de carácter general, en particular de normativa técnica,
en las materias propias de su ámbito competencial.
20/52
A la fecha de emisión del presente dictamen, la Consejería
competente para su aprobación es la Consejería de Vivienda,
Transportes e Infraestructuras, de acuerdo con la denominación dada
por el Decreto 38/2023, de 23 de junio, de la Presidenta de la
Comunidad de Madrid, por el que se establece el número y
denominación de las Consejerías de la Comunidad de Madrid y el
Decreto 244/2023, de 4 de octubre, por el que se establece la
estructura orgánica de la Consejería de Vivienda, Transportes e
Infraestructuras.
4.- Por lo que se refiere a la denominada Memoria del Análisis de
Impacto Normativo, se han elaborado cuatro memorias en la
modalidad extendida prevista en el artículo 7 del Decreto 52/2021.
Centrando nuestro análisis en la última Memoria, fechada el 31
de octubre de 2023, se observa que contempla la necesidad y
oportunidad de la propuesta, así como los objetivos de la misma para
justificar la alternativa de regulación elegida. También realiza un
examen del contenido de la propuesta y el análisis jurídico de la
misma, así como su adecuación al orden de distribución de
competencias.
Por lo que se refiere a los impactos de la norma proyectada, la
Memoria contiene una referencia al impacto económico y
presupuestario para decir, en relación con este último, que no
comporta ningún impacto en los gastos e ingresos públicos de la
Comunidad de Madrid.
En lo relativo al impacto económico, la Memoria indica que tiene
cierta incidencia económica, tanto para los titulares de las licencias de
autotaxi, como de los usuarios y relaciona seis novedades, limitándose
a desarrollar los efectos económicos de una de ellas, por lo que se trata
de un análisis parcial del impacto económico que tiene completarse en
la Memoria, no resultando suficiente con limitarse a afirmar que ?la
21/52
norma proyectada introduce medidas positivas, desde el punto de vista
económico, para el sector del taxi promoviendo adaptar esta modalidad
de transporte de viajeros a la realidad del mercado actual, al flexibilizar
las condiciones de prestación de los servicios; todo ello tiene efectos
positivos sobre la competencia?.
Además, en el cálculo económico que realiza la Memoria sobre la
libertad de horarios que contempla la norma proyectada se efectúa con
la medida prevista en la tercera versión del proyecto de decreto, que en
el artículo 41 solo permitía limitar el número de licencias de autotaxi
en servicio un día a la semana, por lo que la Memoria dice que se
podrá ?trabajar 6 días a la semana las 24 horas?. La última versión del
proyecto de decreto, objeto del presente dictamen, permite limitar el
número de licencias de autotaxi en servicio ?dos días a la semana?, por
lo que serán cinco y no seis días los que se podrá trabajar las 24
horas, debiendo adaptarse la Memoria a esta novedad.
Por otra parte, el artículo 7.3, exige que la Memoria efectúe el
análisis de la detección y medición de las cargas administrativas. La
Memoria analiza, en primer lugar, los efectos de la norma proyectada
respecto de los titulares de las licencias de autotaxi para concluir que
no conlleva cargas administrativas, al no modificar los requisitos
exigidos para la obtención de las licencias municipales de autotaxi, ni
tampoco para los casos en los que por accidente o avería del vehículo
del titular de la licencia, éste pueda continuar ejerciendo la actividad
con otro vehículo de similares características al accidentado o
averiado.
Sí analiza, en relación con las cargas administrativas, la
incidencia del nuevo artículo 29 bis del reglamento, relativa a la
posibilidad de autorizar empresas dedicadas profesionalmente al
arrendamiento de vehículos sin conductor, para que cuenten con
vehículos que puedan ser utilizados por los titulares de las licencias de
22/52
autotaxi durante el tiempo que dure la reparación de los vehículos
accidentados o averiados, que calcula en un total de 1.070 euros (214
empresas dedicadas habitualmente a esta actividad por 5 euros que
supone la presentación electrónica de la documentación para obtener
esta autorización). Concluye, a la vista del anterior resultado, que ?la
norma no tiene incidencia en las cargas administrativas?.
Además, a raíz de la sugerencia formulada por el informe de
Coordinación y Calidad Normativa, se realiza una análisis de las
cargas administrativas que supone la novedad prevista en el artículo
42.2 del reglamento, en relación con la documentación que los
conductores deben exhibir a la Inspección de Transportes y a los
agentes de la autoridad, cuando sean requeridos para ello, y la
posibilidad de su exhibición mediante formato digital que cifra,
siempre que hayan sido emitidas así por los ayuntamientos, en 48.216
euros, lo que supone una reducción de las cargas administrativas para
los titulares de las licencias municipales de autotaxi.
La Memoria también contempla los llamados impactos sociales
(artículo 7.2 c) del Decreto 52/2021). Incluye así la mención al impacto
por razón de género y con cita del informe emitido por la entonces
Dirección General de Igualdad de la Consejería de Familia, Juventud y
Política Social, de 21 de noviembre de 2022, donde se informa que en
la disposición normativa proyectada se aprecia un impacto neutro por
razón de género y que, por tanto, no se prevé que incida en la igualdad
efectiva entre mujeres y hombres.
En relación con el impacto sobre la infancia, la adolescencia y la
familia, tal y como se exige por el artículo 22 quinquies de la Ley
Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, y
la disposición adicional 10ª de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de
Protección a las Familias Numerosas, introducidos ambos por la Ley
26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la
23/52
infancia y a la adolescencia y la Ley 4/2023, de 22 de marzo, de
Derechos, Garantías y Protección Integral de la Infancia y la
Adolescencia de la Comunidad de Madrid, la Memoria indica que el
proyecto normativo no genera ningún impacto en dicha materia, como
refleja el informe de la Dirección General de Infancia, Familia y
Fomento de la Natalidad.
En cuanto al impacto por razón de orientación sexual, identidad o
expresión de género, en cumplimiento de las leyes 2/2016, de 29 de
marzo, de Identidad y Expresión de Género e Igualdad Social y no
Discriminación de la Comunidad de Madrid y 3/2016, de 22 de julio,
de Protección Integral contra la LGTBIfobia y la Discriminación por
Razón de Orientación e Identidad Sexual en la Comunidad de Madrid,
la Memoria refleja, por remisión al informe de la Dirección General de
Igualdad de 21 de noviembre de 2022, que el impacto es nulo y por
tanto carece de impacto en la materia.
En relación con otros posibles impactos, la Memoria hace
mención al impacto sobre la unidad de mercado para indicar que la
propuesta normativa no tiene incidencia alguna en la unidad de
mercado, al no implicar ninguna obstaculización a la libre circulación
de bienes y servicios por todo el territorio nacional, ni introducir
desigualdad en las condiciones básicas del ejercicio de la actividad
económica, cumpliéndose lo previsto en la Ley 20/2013, de 9 de
diciembre, de garantía de la unidad de mercado, sin perjuicio de
someter el ejercicio de la actividad a la obtención de una licencia
municipal de autotaxi y de una autorización de transporte de la clase
VT que les habilita para realizar transporte de carácter interurbano.
Sobre la competencia en el mercado la Memoria analiza los
posibles efectos sobre esta en relación con otras modalidades de
transporte de viajeros prestados en vehículos de hasta 9 plazas,
incluido conductor y destaca cómo la modalidad de transporte de
24/52
viajeros en vehículos de turismo para señalar que, al tratarse de un
servicio público impropio, por satisfacer una necesidad de interés
general, se trata de una actividad muy regulada desde las distintas
administraciones: estatal, autonómica y local. Analiza también la
autorización por los ayuntamientos de la prestación de los servicios
con contratación previa por plaza con pago individual, siempre que se
cumpla lo previsto en el artículo 37 bis del reglamento así como el
incremento del número de licencias de las que pueden disponer los
titulares al pasar de 3 a 15 concluyendo que ?la norma proyectada
introduce una modernización en la manera de prestar los servicios y los
acercan a la nueva realidad existente en el mercado de transportes,
beneficiando tanto a los titulares de licencia como a los usuarios?.
Asimismo, la Memoria incluye la mención al impacto
medioambiental limitándose a recoger que son las ordenanzas
municipales y, por tanto, son los municipios, a los que les corresponde
autorizar qué vehículos pueden utilizarse para realizar el transporte
urbano, siendo, en general, la tendencia que los vehículos estén
clasificados con el distintivo ambiental Cero emisiones o ECO para la
categoría M1. Destaca, además, lo previsto en los artículos 37 y 37 bis
del reglamento que permiten la posibilidad de realizar servicios
compartidos, lo que incide de forma positiva en el medio ambiente.
En cuanto al impacto sobre la accesibilidad para personas con
movilidad reducida, también se examina por la Memoria, que destaca
lo dispuesto en el artículo 22 del reglamento que prevé que los
vehículos adaptados presten sus servicios a las personas con
movilidad reducida con carácter prioritario y en el artículo 45, que
exige que los medios de contratación de los servicios serán accesibles a
las personas discapacidad, garantizándose el derecho a la accesibilidad
cognitiva y de comunicación.
25/52
Contempla la Memoria la descripción de los trámites seguidos en
la elaboración de la norma. Se observa que se recogen las
observaciones que se han ido formulando a lo largo de su tramitación y
el modo en que han sido acogidas, o no, por el órgano proponente de la
norma, con su correspondiente motivación, tal y como exige el artículo
6.1 f) del Decreto 52/2021.
5.- Conforme a lo dispuesto en los artículos 4 y 8 del Decreto
52/2021, a lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse los
informes y dictámenes que resulten preceptivos.
En cumplimiento de esta previsión, tal y como ya sido expuesto,
han emitido diversos informes la Dirección General de Igualdad y la
Dirección General de Infancia, Familia y Fomento de la Natalidad,
conforme a lo dispuesto en el Decreto 208/2021, de 1 de septiembre,
del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica
de la Consejería de Familia, Juventud y Política Social (actualmente,
Decreto 241/2023, de 20 de septiembre, de estructura orgánica de la
Consejería de Familia, Juventud y Asuntos Sociales).
Conforme a lo dispuesto en el artículo 8.4 del Decreto 52/2021 y
el artículo 26.1.f) del Decreto 191/2021, de 3 de agosto, del Consejo de
Gobierno, por el que se establecía la estructura orgánica de la
Consejería de Presidencia, Justicia e Interior (actualmente, Decreto, se
emitió el informe 30 de noviembre de 2022, de coordinación y calidad
normativa de la Secretaría General Técnica de la citada consejería.
Además, en el ámbito de la Comunidad de Madrid, el artículo
4.1.a) de la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los
Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid prevé que dichos
servicios emitan un informe con carácter preceptivo, entre otros
asuntos, acerca de los proyectos de disposiciones reglamentarias, salvo
que tengan carácter meramente organizativo. Por ello, se ha evacuado
26/52
por la Abogacía General de la Comunidad de Madrid con fecha 17 de
noviembre de 2023, un informe favorable, formulando diversas
observaciones de carácter esencial que han sido tenidas en cuenta, tal
y como recoge la última Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 35.1 del Reglamento de
funcionamiento interno del Consejo de Gobierno y de sus Comisiones,
aprobado por Decreto 210/2003, de 16 de octubre y el artículo 4.3 del
Decreto 52/21, se han recabado informes de las secretarías generales
técnicas de las distintas consejerías que han remitido escritos en los
que manifiestan que no formulan observaciones al texto del proyecto
de decreto, con excepción de la Secretaría General Técnica de la
Consejería de Economía, Hacienda y Empleo en las que, además de
dos de carácter formal, que han sido aceptadas, contiene una
observación con relación al artículo 31 que no ha sido aceptada.
Por otro lado, la Secretaría General Técnica de la Consejería de
Economía, Hacienda y Empleo ha remitido un informe de la Dirección
General de Economía en el que advierte que, en aquellos trayectos en
los que conviven vehículos de turismo con conductor (VTC) y taxis en
los servicios previamente contratados, en cuanto que el artículo 38.3
del reglamento impide la libre competencia en materia de precios al
establecer que las tarifas máximas a precio cerrado serán fijadas por el
ayuntamiento correspondiente, quien además tendrá la posibilidad de
aplicar reducciones, supone un perjuicio para taxistas y usuarios. La
Dirección General de Economía entiende, de acuerdo con la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia, que la única opción
alineada con el interés general es establecer un régimen de libertad de
entrada y libertad de precio en el transporte urbano de pasajeros en
vehículo de turismo (taxi o VTC), en todos los segmentos del mercado y
con libre prestación del servicio en todo el territorio nacional.
27/52
Según la Memoria, esta observación de la Dirección General de
Economía no puede ser aceptada porque «el servicio de taxi es un
servicio que la propia jurisprudencia ha calificado como de ?servicio
público de interés general? o ?servicio público impropio?, y es
precisamente, por esta calificación, lo que hace que esté tan regulado
con normas estatales, autonómicas y locales. Así, sus tarifas, se
encuentran sometidas al régimen de precios autorizados, de forma que,
a propuesta del correspondiente ayuntamiento, al tratarse de un
transporte urbano, sus tarifas son autorizadas por el órgano autonómico
con competencia en materia de precios».
El día 24 de noviembre de 2022 la Comisión de Legislación del
Consejo de Consumo emite informe en el que concluye que el proyecto
de decreto ?tendrá un efecto positivo en los consumidores y usuarios,
por lo que informa favorablemente el proyecto de decreto por el que se
modifica el Decreto 74/2005, de 28 de julio, por el que se aprueba el
Reglamento de los Servicios de Transporte Público Urbano en
Automóviles de Turismo?.
Consta, igualmente, la emisión de un informe remitido por la
secretaria el Consejo Asesor de Personas con Discapacidad, de 25 de
noviembre de 2022, con el que se adjuntan las observaciones
formuladas por el vocal del citado consejo, representante de la
Organización Nacional de Ciegos; del representante de CC.OO. Unión
Sindical Madrid, también vocal del consejo; del representante de la
Asociación Madrileña de Organizaciones de Parálisis Cerebral (ASPACE
Madrid), vocal del Consejo Asesor de Personas con Discapacidad y, por
último, de la representante de la Federación de Asociaciones de
Personas con Discapacidad Física y Orgánica de Madrid (FAMMA
Cocemfe Madrid).
El Decreto 2/2005, de 20 de enero, por el que se crea el Comité
Madrileño de Transporte por Carretera y se regula el Registro de
28/52
Asociaciones Profesionales de Transportistas y de Empresas de
Actividades Auxiliares y Complementarias del Transporte con
implantación en la Comunidad de Madrid prevé en su artículo 2.f) que
este órgano de representación y de colaboración con la Administración
tiene entre sus funciones, ?participar, en representación de las
empresas y asociaciones de transporte, en el procedimiento de
elaboración de cuantas disposiciones se dicten en materia de
transporte?. De acuerdo con el anterior precepto, el día 29 de
noviembre de 2022 se remite informe por la secretaria del Comité
Madrileño de Transporte por Carretera en el que se transcriben las
observaciones enviadas por algunas de asociaciones que constituyen la
entidad, en concreto de la Federación Profesional del Taxi (FPT) y de la
Asociación gremial del autotaxi de Madrid (AGATM).
Por último, el artículo 122.3 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de
Administración Local de la Comunidad de Madrid, tras la reforma
operada por el artículo 16 de la Ley 11/2022, de 21 de diciembre, de
Medidas Urgentes para el Impulso de la Actividad Económica y la
Modernización para la Administración de la Comunidad de Madrid,
prevé que ?todos los planes y proyectos de disposiciones de carácter
general de la Comunidad de Madrid diseñados, proyectados y
ejecutados sobre las entidades locales deberán ser sometidos a un único
informe sobre el equilibrio territorial que emitirá la dirección general que
tenga atribuidas las competencias en materia de Administración Local?.
En aplicación de dicho precepto, la Dirección General de
Reequilibrio Territorial, emite informe, de 25 de abril de 2023, que
concluye que ?de la información remitida para la solicitud de informe en
el presente expediente no se identifica impacto en el reequilibrio o
cohesión del territorio puesto que no se considera que la propuesta tenga
como objetivo una región o área concreta y que no afecta
significativamente a unas regiones o áreas frente a otras?.
29/52
6.- El artículo 8.5 del Decreto 52/2021, señala que los proyectos
normativos habrán de ser informados por la Secretaría General
Técnica de la consejería proponente, lo que se ha cumplimentado en
este procedimiento al que se ha unido el informe de 31 de octubre de
2023 de la Secretaría General Técnica de la consejería que promueve la
aprobación de la norma.
7.- El artículo 133.2 de la LPAC, el artículo 16.b) de la LTPCM y el
artículo 9 del Decreto 52/2021, en desarrollo del mandato previsto en
el artículo 105.a) de la Constitución Española, disponen que, sin
perjuicio de la consulta previa, cuando la norma afecte a derechos o
intereses legítimos de las personas se publicará el texto en el portal
web con objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar
aportaciones adicionales de otras personas o entidades. También
podrá recabarse la opinión de organizaciones o asociaciones
reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas
afectadas por la norma.
Consta en el expediente que, por Resolución de 13 de diciembre
de 2022 del director general de Transportes y Movilidad, se sometió al
trámite de información pública el proyecto de decreto, mediante la
publicación en el Portal de Transparencia de la página web
institucional de la Comunidad de Madrid, con un plazo abierto para
presentación de alegaciones de 15 días hábiles. Al haberse publicado
dicha resolución en el apartado de Información Pública de la página
web del Portal de Transparencia y no el correspondiente a Normativa
en Tramitación, el día 30 de diciembre de 2022 el director general de
Transportes y Movilidad dictó nueva resolución acordando ampliar el
plazo del trámite de información pública durante un plazo de nueve
días hábiles, hasta el día 19 de enero de 2023, inclusive, publicándose
correctamente en el Portal de Transparencia de la Comunidad de
Madrid.
30/52
Además, se ha concedido el trámite de audiencia al Consejo para
el Diálogo Social que, con fecha 4 de enero de 2023 remite las
alegaciones formuladas por CC.OO. de Madrid.
En el trámite de información pública han presentado escrito de
alegaciones catorce personas físicas así como las siguientes personas
jurídicas: la asociación Taxistas Asociados de la Comunidad de Madrid
(TACAM); CONFEBUS MADRID; ÉLITE TAXI MADRID; CC.OO de
Madrid; la asociación TAXI PROJECT 2.0; la Asociación Madrileña del
Taxi; la asociación Plataforma Caracol; la empresa MYTAXI IBERIA,
S.L.; la Federación Profesional del Taxi de Madrid; la Asociación
Gremial de Autotaxi de Madrid; la empresa UBER BV; la Asociación
Española de la Economía Digital (ADIGITAL) y, finalmente, el
Ayuntamiento de Madrid.
La finalidad del trámite de audiencia e información pública es la
de proporcionar al órgano administrativo correspondiente los datos
necesarios para que la decisión a tomar sea la más conveniente, de
modo que se garanticen los derechos e intereses de los posibles
afectados y el interés público. Se trata de garantizar, a través de este
trámite del procedimiento de elaboración, la legalidad, acierto y
oportunidad de la disposición, como declara la Sentencia del Tribunal
Supremo de 2 de diciembre de 2008 (recurso de casación 1997/2006).
Como tuvo ocasión señalar el Dictamen 108/21, de 2 de marzo,
llama la atención que no se haya dado audiencia específica a las
entidades locales agrupadas en la Federación de Municipios de Madrid,
cuyas competencias en la materia (de ordenación, gestión, inspección y
sanción a la vista del artículo 4.1 de la Ley 20/1998, Ordenación y
Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad de Madrid)
lo hubieran hecho especialmente aconsejable, máxime teniendo en
cuenta que según la disposición final segunda del proyecto de decreto
31/52
los municipios deberán adaptar sus ordenanzas a lo previsto en este
decreto.
Ahora bien, dicha omisión no tiene consecuencias en la
tramitación del procedimiento de elaboración de la norma proyectada
porque, como es sabido, tras la entrada en vigor de la LPAC, la regla
general es el trámite de información pública mediante ?la publicación
del texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia
a los ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales
puedan hacerse por otras personas o entidades?, lo que se ha
cumplimentado en el presente caso.
En este sentido, consta la presentación de alegaciones por parte
del Ayuntamiento de Madrid.
CUARTA.- Cuestiones materiales. Análisis del articulado.
Procede a continuación analizar el contenido de la norma
proyectada en aquellos aspectos en los que sea necesario o
conveniente considerar alguna cuestión de carácter jurídico.
El proyecto, consta de una parte expositiva y una parte dispositiva
integrada por un artículo único, dos disposiciones adicionales y cuatro
disposiciones finales.
La parte expositiva, como hemos detallado en los antecedentes de
hecho de este dictamen, cumple con el contenido que le es propio, a
tenor de la directriz 12 del Acuerdo por el que se aprueban las
Directrices de técnica normativa, de 22 de julio de 2005 (en adelante,
Acuerdo de 2005). De esta manera describe, en primer lugar, la
finalidad de la norma, hace mención a los antecedentes normativos e
incluye también las competencias y habilitaciones en cuyo ejercicio se
dicta.
32/52
En efecto, la parte expositiva recoge las competencias
constitucionales y estatutarias en cuyo ejercicio se dicta y en ella se
exponen las razones de la reforma y sus principales novedades.
Conforme exige el artículo 129 de la LPAC, la parte expositiva
justifica la adecuación de la nueva regulación a los principios de
necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, eficiencia y
trasparencia.
En cuanto a la referencia a los trámites seguidos en la elaboración
de la norma, se observa que, de acuerdo con las Directrices de técnica
normativa, no es preciso indicar todos y cada uno de los trámites de
los informes, sino solo los más relevantes, como pueden ser el informe
de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, el informe
emitido por el Comité Madrileño de Transporte por Carretera y los
trámites de audiencia e información pública.
En cuanto a la fórmula promulgatoria, consideramos que sería
recomendable suprimir de dicha fórmula la referencia a la Ley 1/1983
que, sin embargo, podrían incorporarse en algún párrafo previo de la
parte expositiva, según concretan las directrices 12 y 16.
El artículo único supone la modificación, en apartados separados
para cada uno de ellos, de catorce artículos del Reglamento de los
Servicios de Transporte Público Urbano en Automóviles de Turismo y
la introducción de dos nuevos preceptos, el artículo 29 bis y el artículo
37 bis.
1.- El apartado uno del artículo único modifica el artículo 10.3 del
Reglamento para ampliar el número de licencias de autotaxi de que
puede disponer un mismo titular. Así, frente a la regulación anterior
que solo permitía a un mismo titular un número máximo de tres
licencias en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid y una
excepción de este límite ?en los casos de los herederos forzosos o el
33/52
cónyuge del anterior titular, en los casos de muerte, jubilación por edad
o incapacidad física o legal de éste que podrán recibir todas las licencias
a que tengan derecho en virtud de dichos títulos, aun cuando las
mismas o el resultado de acumularlas a las que ya tuviera sobrepasara
dicho número?, el proyecto de decreto permite un número máximo de
quince licencias, quedando redactado el precepto con el siguiente
texto:
?3. Un mismo titular, ya sea persona física o jurídica, no podrá
disponer de más de quince licencias en el ámbito territorial de la
Comunidad de Madrid?.
Sobre la titularidad de las licencias por personas jurídicas,
introducida por el Decreto 35/2019, se pronuncia la Sentencia del
Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección
Tercera, de 27 de enero de 2023 (recurso de casación nº 4095/2021)
que declara que ?la ampliación del reconocimiento de la titularidad a las
personas jurídicas en los términos en los que los hacen los artículos 10 y
17 del Decreto ni discrimina a las personas físicas, ni se acredita una
desigualdad en las condiciones básicas del ejercicio de la actividad,
siendo la alegación meramente retórica? y añade que ?el Preámbulo del
Decreto hace referencia a la eliminación de las trabas burocráticas y a la
posibilidad de que las personas jurídicas sean titulares de las licencias
de autotaxis en aplicación de los criterios de nuestra sentencia nº
1018/2018, de 15 de diciembre (RC 2312/2016) de modo que cabe
rechazar tal alegación?.
En cuanto a la novedad relativa al incremento del número de
licencias de las que cualquier persona, física o jurídica, puede ser
titular, el informe del Servicio Jurídico en la Consejería de Vivienda,
Transportes e Infraestructuras, de 17 de noviembre de 2023, ha
formulado una consideración de carácter esencial, al entender que,
siendo el número de licencias existentes en un municipio un número
34/52
máximo determinado, fijado en función de la población, este aumento
del límite máximo de licencias en una misma persona puede perjudicar
la competencia, al suponer la concentración de licencias en unos
pocos, y que esta medida no aparece justificada en la Memoria.
A la vista de la consideración formulada, la nueva versión de la
Memoria justifica esta limitación en el apartado relativo al impacto de
la Unidad de Mercado que dice:
?(?) Cabe destacar que, aunque inicialmente en el proyecto
normativo se recogía la posibilidad de que los titulares pudieran
ostentar hasta 50 licencias, por similitud a lo que se contempla en
la normativa de otras comunidades autónomas, como la de
Cataluña, en la tramitación a la vista de las alegaciones
presentadas pareció conveniente que el mismo se realizara más
gradualmente y, en lugar de 50, fueran 15 licencias.
Hay que tener en cuenta que, por ejemplo, la Ley 19/2003, de 4 de
julio, del Taxi de Cataluña, ya en su redacción original, contempla
en el artículo 8.2 que las personas físicas y jurídicas pueden ser
titulares de un máximo de 50 licencias; en el mismo sentido el
artículo 18.1 del Reglamento Metropolitano del Taxi, de 22 de julio
de 2004. Esta normativa lleva vigente desde hace muchos años en
una comunidad autónoma que mantiene similitudes con la de
Madrid, al tratarse ambas de grandes centros de negocios, turismo,
etc., y la experiencia ha demostrado que las licencias no se han
acumulado en unas pocas personas?.
Puede considerarse, por tanto, suficientemente justificada la
adopción de esta medida. No obstante, al hilo de lo indicado
anteriormente en relación con la evaluación ex post, resulta
conveniente vigilar la evolución en el mercado de la adopción de esta
medida para evitar que pudiera producirse una concentración de
licencias.
35/52
2.- El apartado dos del artículo único del proyecto de decreto
modifica el artículo 13.4.d) para añadir que, en el caso de que el
vehículo al que vaya a referirse la licencia esté arrendado y, por tanto,
tenga el permiso de circulación expedido a nombre de una empresa
arrendadora, ?habrá de presentarse el permiso de circulación, expedido
a nombre de la empresa arrendadora, junto con el correspondiente
contrato de arrendamiento del vehículo que acredite su disposición por
parte del solicitante?.
El artículo 13 con el título de ?tramitación de la solicitud conjunta
de licencia de autotaxi y de autorización de transporte público
discrecional interurbano? prevé en su apartado 4 que, cuanto resulte
procedente otorgar la licencia de autotaxi, el órgano municipal
competente constatará el cumplimiento de unos requisitos entre los
que figura, en el apartado d) el relativo al permiso de circulación de
vehículo. En el caso de que el vehículo para el que se solicita la licencia
de autotaxi y la autorización de transporte público discrecional
interurbano estuviera arrendando, se introduce la exigencia de
presentación de un nuevo documento porque junto con el permiso de
circulación del vehículo expedido a nombre de la empresa arrendadora
habrá de presentarse el contrato de arrendamiento del vehículo.
3.- El apartado tres del artículo único del proyecto de decreto
tiene por objeto la modificación del artículo 17.2 del reglamento,
relativo a la transmisión de las licencias de autotaxi, para adecuarse a
la novedad del número máximo de licencias establecido en el artículo
10.3 y a la eliminación de la excepción relativa a los supuestos de
transmisión de licencias a los herederos forzosos o el cónyuge del
anterior titular, en los casos de muerte, jubilación por edad o
incapacidad física o legal de éste.
4.- El apartado cuatro del artículo único del proyecto de decreto
modifica el artículo 20, relativo a las formas de disposición de los
36/52
vehículos para enumerar, como numerus clausus, los títulos en virtud
de los cuales el titular de la licencia puede disponer del vehículo:
propiedad, usufructo, arrendamiento financiero o leasing y
arrendamiento a largo plazo o renting.
Teniendo en cuenta que, como acabamos de ver al analizar la
modificación del artículo 13.4.d) del reglamento, este último solo
contempla como supuesto en el que no coincidan el titular de la
licencia de autotaxi y el titular del permiso de circulación del vehículo,
el caso de ?arrendamiento a largo plazo? o renting, deberán coordinarse
ambos preceptos porque la redacción actual del artículo 13.4.d) no
contempla la figura del arrendamiento financiero o leasing.
5.- El apartado cinco del artículo único del proyecto de decreto
modifica el artículo 25, relativo a la pintura y distintivos de los
vehículos añadiendo un apartado 2 en el que permite que los
ayuntamientos autoricen, excepcionando la regla general prevista en el
apartado 1 sobre la pintura en color blanco y la exigencia de llevar de
forma visible en el exterior el número de la licencia municipal en negro,
atendiendo a la potencia fiscal y longitud de los vehículos, así como a
otras características específicas de los mismos, ?por dirigirse al
transporte de un colectivo determinado?.
Algunos interesados han manifestado en el trámite de información
pública su disconformidad con esta nueva medida que introduce la
nueva redacción del artículo 25.2, sin que exista disposición legal
alguna que obligue a que todos los vehículos que presten servicios de
autotaxi deban tener el mismo color.
6.- El apartado seis del artículo único del proyecto de decreto
modifica el artículo 29, relativo a la sustitución de los vehículos afectos
a las licencias de autotaxi.
37/52
Los dos primeros apartados están referidos a la sustitución
definitiva del vehículo y, por tanto, a la desvinculación del vehículo
sustituido de la licencia y la referencia de esta al sustituto. Exige
autorización del órgano municipal competente y conllevará, en todo
caso, ?el desmontaje y retirada del taxímetro del vehículo sustituido?.
El apartado 3 hace referencia a la sustitución temporal del
vehículo derivada como consecuencia de un accidente o avería. La
principal novedad reside en que, en estos dos supuestos, ya no es
precisa la autorización del ayuntamiento correspondiente como exige la
redacción actual, si bien se establece como regla general que esta
posibilidad está condicionada a la reparación del vehículo de suerte
que, una vez arreglado este, no es posible circular con el vehículo
sustituto.
Se observa que en la última versión del proyecto de decreto, objeto
del presente dictamen, se ha añadido al sustantivo ?vehículo?, el
adjetivo ?arrendado?, de manera que si en la versión informada por la
Abogacía General era posible que en el supuesto de accidente o avería
el titular pudiera continuar prestando servicio ?mediante un vehículo
que cumpla el resto de requisitos exigidos por el presente reglamento,
salvo el referido a la antigüedad prevista en el apartado 1 de este
artículo? en la redacción actual, ?el titular podrá continuar prestando
servicio utilizando un vehículo arrendado, conforme a lo previsto en el
artículo siguiente?.
Según resulta de la Memoria, esta novedosa regulación se
introduce como consecuencia de la sugerencia del Ayuntamiento de
Madrid que propone que, en relación con el artículo 29, «se elimine en
la parte final la referencia a la necesidad de autorización previa por el
ayuntamiento correspondiente, lo que se acepta y se elimina del texto ya
que en el artículo 29 bis, referido al arrendamiento de vehículos para
casos de accidentes y averías, se somete dicho arrendamiento al
38/52
régimen de comunicación, como propone dicho ayuntamiento, basándose
en la necesidad de ?desburocratizar la tramitación administrativa y dar
mayor agilidad a la gestión del alquiler de taxis de sustitución, actividad
que precisa de agilidad e inmediatez?».
A juicio de este órgano consultivo, con la nueva redacción
propuesta se está limitando la posibilidad de sustitución de los
vehículos accidentados o averiados, porque solo pueden sustituirse
con vehículos arrendados, no permitiendo que se pueda utilizar otro
vehículo de sustitución, como se admite actualmente en el artículo
29.3 del reglamento.
Es posible que la intención del Ayuntamiento de Madrid sea
?desburocratizar la tramitación administrativa y dar mayor agilidad a la
gestión del alquiler de taxis de sustitución?, eliminando la necesidad de
autorización del ayuntamiento correspondiente en el caso de
sustitución de vehículos arrendados, pero no se explica que se
imponga como única vía para la sustitución de un vehículo
accidentado o averiado, el alquiler de otro vehículo, a diferencia de la
redacción actual.
Por tanto, debería mantenerse la posibilidad de sustitución del
vehículo accidentado o averiado, durante el tiempo que dure la
reparación, con otro vehículo que no sea arrendado, sujeta a la
autorización del ayuntamiento, como se permite en la redacción actual,
sin perjuicio de que, en el caso de los vehículos arrendados, no sea
necesaria la autorización municipal bastando simplemente la
comunicación, de acuerdo con lo previsto en el nuevo artículo 29.bis.
En relación con la duración de esta posibilidad excepcional de
utilizar un vehículo arrendado, sin necesidad de autorización
municipal, en el supuesto de accidente o avería del vehículo afecto a la
licencia, el artículo 29 dice que esta será ?durante el tiempo que dure la
reparación o tres meses como máximo, salvo que resulte acreditado que
39/52
se precisa de un plazo mayor para aquélla?, lo que puede resultar
contrario a la seguridad jurídica, al utilizar una redacción muy
confusa.
En efecto, si en la redacción actual es posible la sustitución del
vehículo afecto a la licencia ?durante todo el tiempo que dure la
reparación?, previa autorización del ayuntamiento correspondiente,
parece que, en el caso de eliminar dicha autorización y sustituirla por
una comunicación previa, debe quedar igualmente claro que está
condicionada al tiempo que dure la reparación, de manera que no es
posible continuar circulando con el vehículo sustituto, una vez
reparado el vehículo sustituido, aunque no haya transcurrido el plazo
máximo de tres meses. Por otro lado, el precepto no precisa qué sucede
cuando transcurre el plazo máximo de tres meses y no se ha
conseguido todavía la reparación del vehículo, pues debe tenerse en
cuenta que la regla general será el plazo de tres meses y la excepción el
que ?resulte acreditado que se precisa un plazo mayor para aquella?.
Por otro lado, el establecimiento de un plazo máximo de tres
meses tampoco se compadece con la redacción del artículo 29 bis que
prevé en su apartado 3 que los titulares de licencias de autotaxi
deberán comunicar al ayuntamiento competente u órgano gestor del
Área de Prestación Conjunta de Servicios, ?los datos referidos al
arrendamiento de los vehículos que realicen con especificación de los
datos relativos a titular, número de licencia de autotaxi, matrícula del
vehículo de sustitución, fechas de inicio y fin de la sustitución,
acompañado el contrato de arrendamiento del vehículo y el documento
que justifique que el vehículo sustituido está en reparación o ha sido
declarado siniestro?. En efecto, si en la comunicación al órgano
competente es preciso identificar la fecha de inicio y fin de la
sustitución, así como el contrato de arrendamiento del vehículo, puede
conocerse la duración de la sustitución.
40/52
Se observa, además, que el artículo 29 bis admite la sustitución
temporal, no solo para la reparación del vehículo sino también en el
caso de que el vehículo afecto a la licencia haya sido declarado
siniestro. En este caso sí puede resultar adecuado hablar de un plazo
máximo de tres meses, pues ya se conoce con certeza la imposibilidad
de reparación del mismo.
El apartado siete del artículo único del proyecto de decreto
introduce un nuevo precepto, el artículo 29 bis, que se titula
?arrendamiento de vehículos para casos de accidente o averías? y que
regula la posibilidad de autorización a determinadas empresas que
cuenten con vehículos para que puedan ser utilizados por los titulares
de las licencias como vehículos autotaxi ?durante el tiempo que dure la
reparación de los vehículos accidentados o averiados?.
El precepto regula tanto el régimen de estas empresas dedicadas
al arrendamiento de vehículos destinados a ser utilizados como taxis
de sustitución, como las obligaciones de los titulares de las licencias de
autotaxi que contratan con las citadas empresas y alquilan vehículos
de sustitución.
En relación con las empresas, el apartado 1 exige autorización
para ejercer esta actividad; el apartado 2 determina las condiciones
que deben cumplir las citadas empresas y el apartado 6 a la anotación,
por el órgano autonómico competente, en el Registro de Titulares,
Licencias y Vehículos Autotaxi, tanto de los datos referidos a las
empresas arrendadoras como a los vehículos de los que disponen para
este fin.
Por lo que se refiere a los titulares de las licencias de autotaxi,
además de la obligación de comunicar los datos referidos al
arrendamiento de los vehículos, previsto en el apartado 3 al que antes
se ha hecho referencia, han de portar con el vehículo de sustitución,
además de la documentación obligatoria que le corresponde como
41/52
titular de la licencia autotaxi, el contrato de arrendamiento y la
comunicación prevista en el apartado anterior.
Además, como hemos señalado anteriormente, el apartado 3 del
precepto examinado al regular la obligación de comunicar al
ayuntamiento u órgano gestor del Área de Prestación de Servicios los
datos referidos al arrendamiento de los vehículos, hace referencia a
que la comunicación deberá acompañarse del documento que
?justifique que el vehículo sustituido está en reparación o ha sido
declarado siniestro?. Por tanto, deberá llevarse a bordo este documento
también.
Por último, el apartado 4 prevé que realizada por el titular de la
licencia la comunicación previa, el ayuntamiento competente o el
órgano gestor del Área de Prestación de Servicios correspondiente, lo
anotará en el Registro municipal de licencias de autotaxi previsto en el
artículo 19 del reglamento.
8.- El apartado ocho del artículo único del proyecto de decreto
modifica el artículo 31 que hace referencia a la obtención del permiso
para ejercer la profesión de conductor de vehículo autotaxi. A los siete
requisitos exigidos en el apartado 1 de la redacción anterior, cuya
redacción se actualiza en ciertos casos, se añade uno nuevo que se
introduce en la letra c) y que consiste en ?no haber sido condenado por
la comisión de delitos contra la libertad sexual?.
La Memoria justifica este nuevo requisito en el hecho de que, de
acuerdo con el artículo 13.5 de la Ley 26/2015, de Modificación del
sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, será requisito
para el acceso y ejercicio a las profesiones, oficios y actividades que
impliquen contacto habitual con menores, el no haber sido condenado
por sentencia firme por algún delito contra la libertad e indemnidad
sexual. Toda vez que la Orden de 5 de junio de 2001, de la Consejería
42/52
de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, por la que se regula la
habilitación de vehículos para el transporte escolar y los requisitos de
otorgamiento y visado de las autorizaciones de transporte regular de
uso especial, permite en su artículo 7.1.e) que los vehículos taxi
puedan prestar transporte escolar al hacer referencia a la autorización
VT, aunque se trata de un supuesto más frecuente en zonas de la
Comunidad de Madrid afectadas por la despoblación. Según la
Memoria:
?(?) aunque se ha valorado hacer la prohibición más específica de
que los conductores de vehículos taxi no puedan hacer transporte
escolar, no sería justo extender la prohibición a aquellos que no se
encuentran en tal circunstancia, por una parte y, por otra, no se
escapa a la realidad el hecho de que en la actualidad, es frecuente
que los menores utilicen los servicios de taxi, contratados por los
propios padres a través de las distintas plataformas existentes, por
lo que se ha estimado como mejor opción el recoger dicho requisito
de forma genérica, pues, en muchos casos tienen un contacto
habitual con menores, estando de acuerdo con ello las asociaciones
representativas del sector y siendo un requisito que, en la
actualidad, ya se contempla en la Ordenanza reguladora del Taxi
del Ayuntamiento de Madrid?.
9.- El apartado nueve del artículo único del proyecto de decreto da
nueva redacción al artículo 37.2 del reglamento. El artículo 37 con el
título de ?contratación del servicio? establece en su apartado 1 la regla
general que consiste en ?los servicios de transporte público urbano en
automóviles de turismo se deberán realizar, como regla general,
mediante la contratación global de la capacidad total del vehículo?.
Este precepto, que ya fue modificado por la anterior reforma
realizada por el Decreto 35/2019, de 9 de abril, abriendo la puerta a la
posibilidad de contratación previa por plaza con pago individual,
43/52
profundiza en este mismo sentido. Así frente a la normativa vigente
que hace referencia a que los municipios ?podrán promover la
prestación de servicios con contratación previa por plaza con pago
individual?, la redacción propuesta por el proyecto de decreto prevé que
los ayuntamientos ?autorizarán la prestación de servicios con
contratación previa por plaza con pago individual?, cuya regulación se
introduce en el nuevo artículo 37 bis. Al igual que en la normativa
vigente, se exige con carácter previo un informe previo de las
asociaciones representativas de los titulares de licencias y de los
usuarios y consumidores con implantación en su territorio y del
órgano competente en materia de Transportes de la Comunidad de
Madrid. Además, este último informe de la Comunidad de Madrid tiene
carácter vinculante.
Según explica la Memoria, la razón del informe emitido por el
órgano competente en materia de Transportes de la Comunidad de
Madrid, que tiene carácter vinculante, obedece a que corresponde a
este órgano la valoración de que los servicios propuestos no pierden el
carácter discrecional, esencial a este tipo de transportes,
convirtiéndose en otro tipo de servicios que podrían, de forma
irregular, detraer viajeros a otras modalidades de transporte de
viajeros en autobús.
10.- El apartado diez del artículo único del proyecto de decreto
tiene por objeto de la regulación de los servicios contratados por plaza
con pago individual.
En relación con este precepto, el informe del Servicio Jurídico en
la Consejería de Vivienda, Transportes e Infraestructuras realizó dos
consideraciones, la primera de las cuales ha sido observada y, en
cambio la segunda, en la que se señala que ?no queda claro si el viajero
que contrata un servicio por plaza con pago individual, en el momento de
contratarlo, conoce el precio definitivo del servicio o este puede ser
44/52
modificado atendiendo a trayectos secundarios que pudieran
realizarse?, la Memoria considera que, «(?) sí queda claro que el
usuario conoce el precio definitivo del servicio ya que al tratarse de
servicios previamente contratados a precio cerrado, de acuerdo con lo
que se prevé en el artículo 38.3 ??.las tarifas tendrán el carácter de
máximas de forma que puedan ser realizados a precio cerrado y el
usuario conocer éste antes de su realización?, de ahí que en el apartado
2 del artículo 37.bis se encuentre incluida la previsión incluido ??y
deberá conocer el precio antes de su realización, el cual no podrá verse
alterado, tras haber sido aceptado?. En este artículo al regular los
servicios compartidos se parte del hecho de que todos los usuarios han
contratado los trayectos a realizar antes de su realización y, por tanto,
conocen el precio que deben pagar teniendo en cuenta tanto el trayecto
principal como los secundarios que van a realizar los usuarios con los
que se comparte, por lo que no procede realizar la distribución de precios
a los que se alude».
Esta Comisión Jurídica Asesora entiende que la expresión ?precio
cerrado? no permite entender que el precio pudiera ser modificado, una
vez contratado.
No obstante, induce a cierta confusión el inciso final del apartado
4, que después de decir que ?la suma de los precios abonados por los
viajeros que comparten total o parcialmente el servicio no podrá ser
superior al precio que se hubiera tenido que abonar para ese mismo
trayecto si la contratación se hubiera realizado por la capacidad total del
vehículo? permite que se pueda ?contemplar el cobro de suplementos a
los viajeros por este concepto?.
11.- El apartado once del artículo único del proyecto de decreto
modifica el apartado 3 del artículo 38 que es el destinado a la
regulación de las tarifas en el reglamento. En concreto, el apartado 3
hace referencia a las tarifas estableciendo como regla general el
45/52
carácter obligatorio de las tarifas aprobadas, con la excepción de los
servicios previamente contratados, en cuyo supuesto las tarifas
tendrán el carácter de máximas de forma que ?puedan ser realizados a
precio cerrado y el usuario conocer este antes de su realización?.
Como tuvimos ocasión de señalar en nuestro anterior Dictamen
90/19, de 7 de marzo, que informó el Decreto 35/2019, con esta
disposición se pretende favorecer la competencia del sector del taxi con
los vehículos que se arriendan con conductor (VTC). Así, se señalaba:
?Recordemos que, según ha significado el Tribunal Supremo en su
conocida Sentencia de 4 de junio de 2018, R. 438/17, pese a la no
aplicabilidad al sector de los transportes de la Directiva de
servicios y de la Ley 17/2009, de libre acceso a las actividades de
servicios, con la Ley 25/2009 y por la libre opción del legislador
español, se produjo una amplia liberalización de estos servicios y,
con ello, del transporte urbano mediante el arrendamiento de
vehículos con conductor. Y si bien la posterior reforma operada en
la LOTT por la Ley 9/2013 tiene un carácter restrictivo respecto a la
Ley 25/2009, no por ello deja de confirmar de forma taxativa la
plena vigencia de los principios de derecho comunitario en el ámbito
de los servicios de transporte?.
Frente a la redacción actual que establece que ?las tarifas
aprobadas serán, en todo caso, de obligada observancia para los
titulares de las licencias, los conductores de los vehículos y los usuarios,
la nueva redacción amplía la obligatoriedad de las mismas a cualquier
persona física o jurídica que hayan (sic) intervenido en el cálculo del
precio de los servicios?.
Esta novedad obedece al artículo 18.c) de la Ley 20/1998 que
tipifica como infracción grave el incumplimiento del régimen tarifario y
determina como responsable ?a la persona física o jurídica que hubiera
46/52
calculado el precio?, de manera que permite exigir responsabilidad a las
empresas mediadoras que, a través de plataformas, contratan los
servicios del taxi.
12.- El apartado doce del artículo único del proyecto de decreto
modifica tanto el título como el contenido del artículo 41 del
reglamento. Así, el antiguo título, ?coordinación de determinados
servicios?, se sustituye por el de ?regulación y organización del servicio?
y atribuye a los ayuntamientos u órganos gestores de las áreas de
prestación conjunta de servicios, el establecimiento de las reglas de
regulación y organización del servicio en materia de calendarios,
descansos y vacaciones, siempre que se garantice la prestación del
servicio, de conformidad con el artículo 40, con sujeción a la
legislación laboral y de la Seguridad Social que, en su caso, resulte de
aplicación.
En este sentido, el precepto permite que los ayuntamientos u
órganos de gestores de las áreas de prestación conjunta de servicios
puedan limitar el número de licencias de autotaxi en servicio dos días
a la semana, sin que esta limitación afecte a las licencias de autotaxi,
que tengan adscritos vehículos adaptados a personas con movilidad
reducida. Además, tampoco es posible limitar el número máximo diario
de horas en las que los vehículos adscritos a las licencias puedan
realizar servicios.
Con esta medida, se suprime el máximo de dieciséis horas
previsto en la actualidad de manera que, cualquier vehículo autotaxi,
podrá prestar servicios durante las veinticuatro horas del día.
Si bien inicialmente el proyecto de decreto preveía junto con la
supresión del número máximo diario de horas en las que los vehículos
con licencia autotaxi puedan realizar servicios, la imposibilidad de
limitar el número de licencias de autotaxi en servicio, de manera que
pudiera trabajar las veinticuatro horas del día, los siete días de la
47/52
semana, posteriormente y como consecuencia de las numerosas
alegaciones planteadas sobre esta cuestión en los trámites de
audiencia e información pública, se ha optado por permitir que los
ayuntamientos puedan limitar el número de licencias de autotaxi en
servicio dos días a la semana.
13.- El apartado 13 del artículo único del proyecto de decreto
modifica el artículo 42, relativo a la documentación a bordo del
vehículo. Las novedades introducidas en el precepto son la sustitución
de la ?ficha de características? del vehículo por la tarjeta de inspección
técnica de vehículos, adaptando así la terminología empleada por el
Real Decreto 920/2017, de 23 de octubre, por el que se regula la
inspección técnica de los vehículos y a la posibilidad de que la tarjeta
ITV sea electrónica; la obligación de exhibir de forma visible en el
interior del vehículo un cartel con la leyenda ?existen hojas de
reclamaciones a disposición del consumidor? y, finalmente, la
posibilidad de exhibir todos los documentos relacionados en el
apartado 1 en formato digital, ?cuando así hayan sido emitidos por los
ayuntamientos competentes?.
En relación con las hojas de reclamaciones, dado que en el resto
del proyecto de decreto se hace referencia a los viajeros como usuarios,
parece más correcto hablar de hojas de reclamaciones a disposición del
usuario y no consumidor.
Por lo que se refiere a la última de las novedades, exhibición de la
documentación en formato digital, mencionar que no todos los
documentos relacionados en el artículo son expedidos por los
ayuntamientos como afirma el precepto examinado, es el caso del
permiso de circulación del vehículo, expedido por la Dirección General
de Tráfico y la tarjeta de inspección técnica de vehículos que emiten los
fabricantes de los vehículos.
48/52
Por otro lado, en la relación de documentos que deben llevarse
dentro del vehículo se observa que faltan algunos documentos que se
exigen en otros preceptos y que hemos examinado anteriormente. En
efecto, hemos visto que, en caso de arrendamiento del vehículo, el
artículo 13.4 exige que, al estar expedido el permiso de circulación del
vehículo a nombre de la empresa arrendadora, debe acompañarse el
contrato de arrendamiento del vehículo. Igualmente, en caso de
accidente o avería del vehículo, hemos visto que el artículo 29 bis exige
que se lleve a bordo del vehículo, ?el contrato que acredite la disposición
del mismo?, así como la comunicación al ayuntamiento competente u
órgano gestor del Área de Prestación Conjunta de Servicios, a lo que
habría que añadir el documento que justifique que el vehículo
sustituido está en reparación o ha sido declarado siniestro.
14.- El apartado catorce del artículo único del proyecto de decreto
modifica el artículo 45.1 del reglamento, relativo al inicio del servicio y
puesta en marcha del taxímetro añade a la redacción actual, que dice
que ?el servicio se considerará iniciado en todo caso en el momento y
lugar de recogida del usuario, excepto cuando se trate de un servicio
previamente contratado por radio-taxi, teléfono o cualquier otro medio
telemático, que se considerará iniciado en el lugar de partida del
vehículo? un inciso que dice que ?estos medios de contratación serán
accesibles a las personas con discapacidad?.
Ciertamente, teniendo en cuenta que el título del precepto es el
inicio del servicio y puesta en marcha del taxímetro, no parece que este
precepto sea el lugar más adecuado para exigir que los medios de
contratación del servicio por radio-taxi, teléfono, o cualquier otro
medio telemático, ?serán accesibles a las personas con discapacidad?.
Resulta más apropiado que se regule esta materia en el precepto
destinado a la contratación del servicio.
49/52
15.- El apartado quince del artículo único del proyecto de decreto
modifica el artículo 46 del reglamento, relativo al itinerario del servicio
para añadir en el primer párrafo la especialidad derivada de los
servicios contratados con tarifa fija o cuando se trate de servicios
previamente contratados a precio cerrado o por plaza con pago
individual. En estos casos, no es posible que el usuario manifieste su
voluntad de utilizar un itinerario distinto.
16.- El apartado dieciséis del artículo único del proyecto de
decreto modifica el artículo 60.c) del reglamento, que establece el
cuadro de infracciones graves y añade a la redacción del apartado c)
actual, ?el incumplimiento del régimen tarifario?, la referencia al artículo
18.c) de la Ley 20/1998, que indica que ?la responsabilidad
corresponderá a la persona física o jurídica que hubiera calculado el
precio?.
En relación con la parte final del proyecto de decreto, la
disposición adicional primera contempla una adaptación de la
terminología del reglamento al Real Decreto 920/2017, antes citado, y
la sustitución de la ?ficha de características técnicas del vehículo? por la
de la tarjeta de inspección técnica de vehículos. Teniendo en cuenta
solo tres veces se cita la expresión ?ficha de características técnicas del
vehículo? y que una de ellas es objeto de modificación en el apartado
trece del artículo único del proyecto de decreto que modifica el artículo
42 del reglamento, quizás sería más oportuno modificar los otros dos
preceptos en los que aparece y eliminar esta disposición adicional.
La disposición adicional segunda contempla la posibilidad de
excepciones temporales a la antigüedad máxima de los vehículos
establecida en el artículo 10.1.e) del reglamento, autorizando a la
consejería competente en materia de Transportes para establecer
dichas excepciones temporales cuando concurran circunstancias
excepcionales ?que afecten al suministro de vehículos?, como han sido
50/52
la COVID-19, en primer lugar y, después, el abastecimiento de
determinados componentes en el sector de la automoción, con motivo
de la crisis energética, la situación de conflicto en algunas zonas de
Europa y el contexto de la economía mundial en general, lo que
determinó retrasos importantes en el suministro de los vehículos
demandados. Circunstancias excepcionales que han dado lugar, con
anterioridad a la aprobación del proyecto de decreto, a la aprobación
de dos moratorias por sendos decretos: el Decreto 42/2021, de 17 de
marzo, del Consejo de Gobierno, por el que se establece una moratoria
en la antigüedad máxima de los vehículos que prestan servicios de
transporte de viajeros, adscritos a licencias de autotaxi en la
Comunidad de Madrid y el Decreto 227/2023, de 30 de agosto, del
Consejo de Gobierno, por el que se establece una moratoria hasta el 31
de diciembre de 2023 en la antigüedad máxima de los vehículos que
prestan servicios de transporte de viajeros, adscritos a licencias de
autotaxi en la Comunidad de Madrid.
Esta disposición adicional permite, que sea la propia consejería
competente en materia de Transportes la que apruebe estas
moratorias, resultando más correcto autorizar al titular de la
consejería competente en materia de Transportes.
La disposición final primera cambia la denominación del anterior
Registro de Titulares y Solicitantes de Transmisiones de Licencias de
Autotaxi por el Registro de Titulares, Licencias y Vehículos.
En cuanto a la disposición final segunda, por una parte,
contempla un plazo de seis meses para que los ayuntamientos puedan
adaptar sus ordenanzas a lo previsto en el reglamento y, por otro,
dispone su derogación ?en todo lo que se opongan o contradigan a lo
previsto en el mismo?.
La disposición final tercera habilita al titular de la consejería
competente en materia de Transportes para dictar cuantas
51/52
disposiciones resulten necesarias para el desarrollo y aplicación del
decreto.
La disposición final cuarta concluye el proyecto de decreto
disponiendo la entrada en vigor del decreto el día siguiente al de su
publicación oficial.
QUINTA.- Cuestiones formales y de técnica normativa.
El proyecto de decreto se ajusta en general a las Directrices de
técnica normativa, aprobadas por el Acuerdo de 2005.
Como ya señaló el Dictamen 90/19, de 7 de marzo, de esta
Comisión Jurídica Asesora, una modificación tan amplia como la que
contempla el proyecto sometido a consulta requeriría, por su
trascendencia innovativa, un proyecto nuevo de reglamento en vez de
la modificación de otro anterior. En este sentido, la Directriz 50
establece el carácter restrictivo con que ha de hacerse uso de las
modificaciones de las normas reglamentarias.
Por otra parte, se aprecia que los artículos del proyecto son
excesivamente largos, en contra de lo indicado en la Directriz 30.
De acuerdo con la Directriz 72, la cita del Estatuto de Autonomía
de la Comunidad de Madrid en la parte expositiva puede citarse de
forma abreviada con su denominación propia, sin necesidad de incluir
la referencia a la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero.
Con carácter general, conforme a los criterios de uso de las
mayúsculas en los textos legales y de acuerdo con las normas
lingüísticas generales de la Real Academia Española, deben ser objeto
de revisión las referencias a la consejería o al consejero que debe
figurar en minúscula, si bien debe expresarse con inicial mayúscula la
materia de su competencia.
52/52
En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora de la
Comunidad de Madrid formula la siguiente
CONCLUSIÓN
Que una vez atendidas las observaciones efectuadas en el cuerpo
del presente dictamen, ninguna de ellas de carácter esencial, procede
someter al Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid el
proyecto de decreto por el que se modifica el Decreto 74/2005, de 28
de julio, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de
Transporte Público Urbano en Automóviles de Turismo.
V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Madrid, a 14 de diciembre de 2023
La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora
CJACM. Dictamen n.º 657/23
Excmo. Sr. Consejero de Vivienda, Transportes e Infraestructuras
C/ Maudes,17 - 28003 Madrid
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