Última revisión
24/01/2024
Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0647/23 del 5 de diciembre de 2023
Relacionados:
Órgano: Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
Fecha: 05/12/2023
Num. Resolución: 0647/23
Resumen
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 5 de diciembre de 2023, emitido ante la consulta formulada por el alcalde de Madrid, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en relación con el expediente sobre la resolución del contrato de servicios denominado ?Transporte para programas educativos adjudicado a la empresa ??, S.L (en adelante, ?la contratista?).Tesauro: Contrato de servicios
Trámite de audiencia
Trámite de audiencia. Ausencia
Trámite de audiencia al contratista
Retroacción de las actuaciones
Contestacion
Gran Vía, 6, 3ª planta
28013 Madrid
Teléfono: 91 720 94 60
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la
Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 5 de
diciembre de 2023, emitido ante la consulta formulada por el alcalde de
Madrid, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de
diciembre, en relación con el expediente sobre la resolución del
contrato de servicios denominado ?Transporte para programas
educativos adjudicado a la empresa ??, S.L (en adelante, ?la
contratista?).
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El día 10 de noviembre de 2023 tuvo entrada en el
registro de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
una solicitud de dictamen referida al expediente aludido en el
encabezamiento.
A dicho expediente se le asignó el número 630/23, comenzando el
día señalado el cómputo del plazo para la emisión del dictamen, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.1 del Reglamento de
Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora de la
Comunidad de Madrid (en adelante, ROFCJA), aprobado por Decreto
5/2016, de 19 de enero, del Consejo de Gobierno.
Dictamen n.º: 647/23
Consulta: Alcalde de Madrid
Asunto: Contratación Pública
Aprobación: 05.12.23
2/18
La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, a la letrada
vocal Dña. Rocío Guerrero Ankersmit, quien formuló y firmó la
propuesta de dictamen que fue deliberada y aprobada por el Pleno de la
Comisión Jurídica Asesora, en sesión celebrada el día 5 de diciembre
de 2023.
SEGUNDO.- Del expediente remitido se extraen los siguientes
hechos de interés para la emisión del dictamen:
El día 5 de marzo de 2021 el delegado del Área de Gobierno de
Familias, Igualdad y Bienestar Social acordó el inicio y tramitación del
expediente de contratación denominado Transporte para programas
educativos.
Los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de
prescripciones técnicas de este contrato de servicios denominado
?Transporte para programas educativos? fueron aprobados por Decreto
del delegado del Área de Gobierno de Familias, Igualdad y Bienestar
Social de fecha 5 de mayo de 2021, para su adjudicación por
procedimiento abierto.
Previa fiscalización por la Intervención General con fecha 5 de
mayo de 2021, la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid mediante
Acuerdo de 13 de mayo de 2021, autorizó la celebración del contrato y
aprobó el gasto correspondiente y su distribución en tres anualidades.
La adjudicación del contrato, tras la fiscalización de la disposición
del gasto por la Intervención Delegada en fecha 26 de julio de 2021, se
acordó mediante Decreto del delegado del Área de Gobierno de
Familias, Igualdad y Bienestar Social de fecha 27 de julio de 2021, a la
entidad ??, S.L., por un precio de adjudicación de 609.024,50?, y fue
publicada en el perfil de contratante de fecha 28 de julio de 2021. La
entidad adjudicataria constituyó garantía definitiva mediante la
retención en el precio por importe de 30.451,23 euros.
3/18
El día 7 de septiembre de 2021 se firmó el contrato denominado
?Servicio de Transporte para Programas Educativos?, que tiene por
objeto la prestación de servicios de transporte para la realización de
programas y actividades educativas organizadas por la Dirección
General de Familias, Infancia, Educación y Juventud del Ayuntamiento
de Madrid. Más concretamente, este contrato permite el transporte de
los escolares a diversas actividades, atendiendo prioritariamente a las
necesidades de los centros sostenidos con fondos públicos, es decir,
centros públicos y concertados.
El plazo total de ejecución comprende desde el día 1 de octubre de
2021 hasta el día 30 de septiembre de 2023, pudiendo prorrogarse por
un periodo máximo de 36 meses, en uno o varios periodos iguales o
inferiores a los citados 36 meses.
De acuerdo con lo establecido en la cláusula 6 del pliego de
prescripciones técnicas (PPT) que rige de este contrato, durante la
vigencia del contrato se estimó que se realizarían 5.633 servicios,
distribuidos de la siguiente forma:
? Tarifa A (incluye los servicios Urbanos de Medio día): 4.535
servicios.
? Tarifa B (incluye los servicios Urbanos de Día (UD), los
Interurbanos de Medio día (IM), y los servicios Adaptados de Medio día
(AM), tanto urbanos como interurbanos): 813 servicios.
? Tarifa C (incluye los servicios Interurbanos de Día (ID) y los
servicios Adaptados de Día (AD)), tanto urbanos como interurbanos:
285 servicios.
No obstante, lo anterior, de acuerdo con lo establecido en el
apartado 2 de la cláusula 7 del PPT, que rige este contrato en función
4/18
de las necesidades, podría variar el número de servicios de cada una de
dichas tarifas.
Con fecha 7 de junio de 2022 la empresa contratista, envió por
registro electrónico un escrito dirigido al Área de Gobierno de Familias,
Igualdad y Bienestar Social. Secretaría General Técnica/Servicio de
contratación, en el que solicitaban el inicio de un expediente de
revisión de precios del contrato ?por circunstancias sobrevenidas y que
no fueran previsibles en el momento de la licitación, en base al artículo
205.2 b) y concordantes de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de
Contrato del Sector Público?.
En contestación al escrito remitido por la empresa, se comunica
telefónicamente a la misma que de conformidad con lo establecido en la
Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la
que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del
Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26
de febrero de 2014 (LCSP/17) y en el PCAP que rige la licitación, no es
posible la revisión de precios por lo que es necesario seguir ejecutando
la prestación en los términos pactados.
Tras esta conversación telefónica mantenida, se reitera por la
contratista, mediante correos electrónicos, la revisión de precios,
asimismo, se solicita ?una reunión con los máximos responsables a fin
de dar una salida favorable a tal descompensación sobrevenida y sin
visos de mejorar?.
Finalmente, con fecha 13 de septiembre de 2022 se concertó una
reunión a la que asistieron varios representantes de la Dirección
General de Familias, Igualdad y Bienestar Social, una representante de
la Subdirección General de Contratación y Gestión Económica y
Presupuestaria, y varios representantes de la empresa contratista.
5/18
En dicha reunión, la empresa adjudicataria reitera la solicitud de
revisión de precios debido a las circunstancias sobrevenidas e
imprevisibles que han acontecido en los últimos tiempos. Por su parte
los representantes del ayuntamiento informan a la empresa que la
normativa en vigor no permite la revisión de precios en esta tipología de
contratos y por tanto no se prevé esta posibilidad ni en el pliego que
rige la licitación ni en el documento de formalización del contrato.
Finalmente, y de acuerdo con los compromisos asumidos por la
empresa al formalizar el contrato, se concluyó continuar hasta el 30 de
septiembre de 2023, fecha de finalización del contrato.
Con fecha 7 de febrero de 2023 se acuerda el inicio del expediente
denominado ?Transporte para Programas Educativos?, (expediente:
300/2023/00038) con el fin de que, al vencimiento del contrato
actualmente en vigor, se formalizara el que lo sustituyera, y así no
hacer uso de la posibilidad de prórroga del contrato, ya que debido a la
evolución general de la económica, la ejecución de la prórroga podría
resultar antieconómica para el contratista, a pesar de que éste asumió
ejecutar el contrato a su riesgo y ventura.
Con fecha 14 de abril de 2023 el contrato en licitación,
anteriormente indicado, se declara desierto.
Por escrito de fecha 5 de mayo de 2023, la empresa contratista
comunica la imposibilidad de prestar el servicio en los términos
inicialmente pactados, manifestando que dejarían de prestar el servicio
a partir del 16 de mayo de 2023 y solicitando ?la resolución del contrato,
al amparo de las previsiones del art. 211.g) de la LCSP y en aplicación
de la doctrina rebus sic stantibus?.
Con fecha 9 de mayo de 2023, la Dirección General de Familias,
Igualdad y Bienestar Social, a través de la responsable del contrato,
6/18
emplaza a la entidad contratista a una reunión urgente, que se celebra
el 10 de mayo y en la que se confirma a la Administración la decisión
de dejar de ejecutar el contrato a partir del 16 de mayo de 2023.
En este sentido, se comunica a la empresa que la causa del
artículo 211.g) a la que hacen referencia para solicitar la resolución del
contrato es de aplicación en aquellos supuestos en los que existe la
necesidad de ejecutar el contrato de forma distinta a la inicialmente
pactada y no sea posible proceder a la modificación de los contratos, al
no cumplirse lo establecido en el artículo 204 de la LCSP/17 para las
modificaciones previstas en los pliegos, ni en el artículo 205 para las
modificaciones no previstas, lo cual no ocurre en el presente supuesto.
Además, se comunica a la empresa que aun dándose algunas de
las causas fijadas en la LCSP/17 para proceder a la resolución del
contrato, la empresa debe seguir ejecutando la prestación hasta que no
se resuelva el procedimiento iniciado al efecto.
Tras explicar a la empresa la situación jurídica del contrato, y en
un intento de acercamiento, dada la situación general de la economía, y
siempre garantizando la realización de las prestaciones necesarias para
satisfacer las necesidades de transporte de los programas educativos,
desde el ayuntamiento, se informa al contratista que hasta la
finalización del contrato y en tanto se licita uno nuevo, al haber
quedado desierto el anterior, se realizarán únicamente aquellos
transportes destinados al desarrollo del Certamen de Expresión
Dramática que afecta a personas con discapacidad, en el que
participan 25 Centros, (de Educación Especial, Centros Ocupacionales
y Centros de Día) del municipio de Madrid y, los servicios
correspondientes al Programa de campamentos de verano 2023.
Con fecha 10 de mayo de 2023, mediante correo electrónico
dirigido a la Dirección General de Familias, Igualdad y Bienestar Social
y a la Subdirección General de Educación y Juventud, la entidad
7/18
ratifica la decisión enviada por registro el viernes 5 de mayo, es decir,
la no ejecución del contrato de la que es adjudicataria.
Con fecha 12 de mayo de 2023 se solicita, de acuerdo con el
procedimiento habitual, la realización de los servicios para el 16 de
mayo de 2023. El citado día 16 la responsable del contrato notifica a la
contratista, que se ha constatado que los servicios solicitados no han
sido realizados por la empresa adjudicataria del contrato y se les
solicita los servicios para el día 17. Los documentos que constatan la
notificación de la no realización de la prestación, la solicitud de los
servicios para el día 17, así como la respuesta a esta notificación de la
empresa contratista, que comunica la imposibilidad de prestar el
servicio en los términos inicialmente pactados, tal y como manifestaron
en su escrito de fecha 5 de mayo de 2023, figuran en el expediente.
Mediante escrito de fecha 17 de mayo de 2023, la responsable del
contrato notifica a la contratista, que se ha constatado que los servicios
solicitados en la notificación enviada el 16 de mayo no han sido
realizados y, asimismo, se les solicita los servicios para el día 18 de
mayo. En respuesta a esta notificación la empresa contratista
comunica la imposibilidad de prestar el servicio en los términos
inicialmente pactados, tal y como manifestaron en su escrito de fecha 5
de mayo de 2023.
Mediante escrito de fecha 18 de mayo de 2023, la responsable del
contrato notifica a la empresa contratista, que se ha constatado que los
servicios solicitados en la notificación enviada el 17 de mayo no han
sido realizados. En respuesta a esta notificación la empresa comunica
la imposibilidad de prestar el servicio en los términos inicialmente
pactados, tal y como manifestaron en su escrito de fecha 5 de mayo de
2023.
8/18
Tras los incumplimientos anteriormente indicados, la empresa
contratista no ha reanudado el servicio.
Según el informe de la responsable del contrato de 6 de junio de
2023, desde el 16 de mayo de 2023 y hasta la finalización del contrato
el 30 de septiembre del citado año, quedan pendientes de prestar
servicios 352 autobuses, afectando a un total de 10.278 participantes
de las actividades y campamentos ofertados. En el anexo IV que se
adjunta con el informe, se recogen los servicios pendientes de realizar y
el desglose de usuarios afectados.
Según recoge el informe, tras los sucesivos intentos de llegar a un
acuerdo para la continuidad del servicio con la empresa contratista, y
tras la declaración de desierto del contrato que se preveía sustituyera al
actualmente en vigor, se han realizado las gestiones necesarias para el
inicio de la licitación de un nuevo contrato por el procedimiento abierto
y trámite de urgencia.
No obstante, debido a los trámites necesarios para proceder a la
adjudicación y formalización del contrato, dicha adjudicación no se
realizará antes del 1 de diciembre de 2023 por lo que, se ha iniciado
también un procedimiento abierto simplificado abreviado (art. 159.6),
que permita la prestación del servicio durante los meses de octubre y
noviembre de 2023, de manera que las actividades del primer trimestre
del curso escolar 2023-2024 no se vean afectadas, con las graves
repercusiones en el interés social que generaría no poder llevar a cabo
este servicio.
El día 2 de junio de 2023 la directora general de Familias,
Infancia, Educación y Juventud emite informe en el que propone, a la
vista del incumplimiento del contrato desde el día 16 de mayo de 2023,
la resolución del contrato por incumplimiento culpable del contratista.
9/18
TERCERO.- A la vista del anterior informe, el delegado del Área de
Gobierno de Familias, Igualdad y Bienestar Social el día 7 de junio de
2023 acuerda el inicio del procedimiento de resolución del contrato por
incumplimiento culpable del contratista.
El día 22 de junio de 2023, la empresa contratista presenta
alegaciones en la que se opone a la resolución del contrato por la causa
invocada por la Administración y solicita ?declarar la nulidad o la
anulabilidad de la resolución de incoación de expediente de resolución
del contrato por incumplimiento culpable imputable al contratista,
retrotrayendo el procedimiento a fin de dar trámite a la resolución
planteada por imposibilidad de ejecución del art. 211.1.g) LCSP? y,
?subsidiariamente, decretar la inexistencia de incumplimiento culpable
de la contratista para fundamentar la resolución del contrato y sin dar
lugar a la incautación de la garantía, acordando en su lugar, la
resolución del contrato por imposibilidad de ejecutar la prestación en los
términos inicialmente pactados, por alteración excepcional del equilibrio
del contrato, con abono de la indemnización prevista en el art. 213.4
LCSP?.
En respuesta al escrito de alegaciones, el día 17 de agosto de
2023, la Dirección General de Educación, Juventud y Voluntariado
considera que en el momento de solicitud de resolución del contrato y
del abandono del servicio, no parece que exista una imposibilidad real
de ejecutar el contrato, puesto que el incremento de los precios en un
4,7 %, supone un riesgo previsible y que debe entrar dentro del riesgo y
ventura del contratista. Así, ?habiendo ejecutado la prestación en
momentos temporales en los que los precios han sido más elevados,
nada justifica la solicitud de resolución del contrato y mucho menos el
abandono del servicio en mayo de 2023?.
Consta en el expediente la emisión de informe por la Asesoría
Jurídica con fecha a 25 de septiembre de 2023, favorable a la
10/18
resolución del contrato, ante la concurrencia de la causa prevista en el
artículo 211.1.f) de la LCSP, debiendo estarse en cuanto a los efectos a
lo dispuesto en el artículo 213.3 de la misma Ley, al tratarse de un
incumplimiento culpable del contratista.
El día 3 de octubre de 2023 emite informe de conformidad la
Intervención General del Ayuntamiento de Madrid.
Después de los anteriores informes, se ha dictado propuesta de
resolución, con fecha 2 de octubre de 2023, acordando la resolución del
contrato de servicios denominado ?Transporte para programas
educativos? por causa imputable al contratista, proponiendo la
retención de la garantía definitiva, por importe de 30.451,23 euros
constituida por la empresa contratista.
El día 9 de octubre de 2023 el delegado del Área de Gobierno de
Políticas Sociales, Familia e Igualdad, acuerda la suspensión del
transcurso del plazo máximo de resolución del expediente de resolución
del contrato de servicios denominado ?Transporte para programas
educativos?, adjudicado a la empresa contratista, por el tiempo que
medie entre la petición del dictamen preceptivo a la Comisión Jurídica
Asesora de la Comunidad de Madrid, y la recepción de este, así como
comunicar a la contratista el citado acuerdo de suspensión.
La comunicación del acuerdo de suspensión tuvo lugar el día 11
de octubre de 2023.
Sin más trámites, por el Ayuntamiento de Madrid se solicita el
dictamen de este órgano consultivo, registrado de entrada en la
Comisión Jurídica Asesora el 10 de octubre de 2023.
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes
11/18
CONSIDERACIONES DE DERECHO
PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen
preceptivo, al amparo del artículo 5.3.f) d. de la Ley 7/2015, de 28 de
diciembre, conforme al cual: ?3. En especial, la Comisión Jurídica
Asesora deberá ser consultada en los siguientes asuntos: (?) f)
Expedientes tramitados por la Comunidad de Madrid, las entidades
locales y las universidades públicas sobre: (?) d. Aprobación de pliegos
de cláusulas administrativas generales, interpretación, nulidad y
resolución de los contratos administrativos y modificaciones de los
mismos en los supuestos establecidos por la legislación de contratos del
sector público?.
La solicitud de dictamen se ha hecho llegar a la Comisión Jurídica
Asesora por el consejero de Presidencia, Justicia y Administración
Local, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 18.3 b) del ROFCJA.
SEGUNDA.- Por lo que se refiere al régimen jurídico aplicable, esta
Comisión Jurídica Asesora viene distinguiendo entre la norma
sustantiva que rige el asunto de fondo y la norma aplicable al
procedimiento (en el mismo sentido, el Consejo de Estado, así su
Dictamen 167/2021, de 25 de marzo). En el presente caso, ambas
coinciden, pues se trata de un contrato adjudicado con posterioridad a
la entrada en vigor de la LCSP/17 que es la vigente al inicio del
procedimiento de resolución contractual. En relación con el
procedimiento hay que tener en cuenta que, iniciado este el día 7 de
junio de 2023, le resulta de aplicación lo previsto en la Ley 11/2022, de
21 de diciembre, de Medidas Urgentes para el Impulso de la Actividad
Económica y la Modernización de la Administración de la Comunidad
de Madrid, que modifica la Ley 1/2001, de 29 de marzo, por la que se
establece la duración máxima y el régimen de silencio administrativo de
12/18
determinados procedimientos, que establece que los expedientes de
resolución contractual que se rijan por la legislación sobre contratos
públicos tienen un plazo máximo de tramitación de ocho meses,
transcurridos los cuales, si se trata de expedientes iniciados de oficio
caducarán y si lo hubieren sido a instancia de parte, se entenderán
desestimados.
Por lo que se refiere al procedimiento de resolución contractual,
habrá que estar, por tanto, en los artículos 191 y 212 de la LCSP/17.
Además, ante la falta de desarrollo reglamentario en el aspecto objeto
de estudio de las disposiciones vigentes en materia de contratación del
sector público, debe considerarse lo dispuesto en el artículo 109
RGLCAP, referido específicamente al ?procedimiento para la resolución
de los contratos?.
El artículo 191.1 de la LCSP/17 requiere que en el
correspondiente expediente se dé audiencia al contratista. Además,
debe tenerse en cuenta el artículo 109 del RGLCAP, que exige la
audiencia al avalista o asegurador ?si se propone la incautación de la
garantía?. Por otro lado, el apartado tercero artículo 191 dispone que
sea preceptivo el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo
equivalente de la comunidad autónoma respectiva en los casos de
interpretación, nulidad y resolución, cuando se formule oposición por
parte del contratista.
Por lo que se refiere al ámbito de la Administración local, el
artículo 114.3 del texto refundido de las disposiciones legales vigentes
en materia de Régimen Local (en adelante, TRRL) aprobado por Real
Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, establece como
necesarios los informes de la Secretaría y de la Intervención de la
Corporación (cfr. artículo 114.3 del TRRL). En el caso del Ayuntamiento
de Madrid, el informe del servicio jurídico a que se refiere el artículo
13/18
191.2 de la LCSP/17, es el de su Asesoría Jurídica, conforme a la Ley
22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid.
De acuerdo con la normativa expuesta resulta que la competencia
para resolver los contratos corresponde al órgano de contratación. En
este caso el contrato fue adjudicado por el titular del Área de Gobierno
de Familias, Igualdad y Bienestar Social, actuando en nombre y
representación de la corporación municipal, en el ejercicio de las
atribuciones delegadas por la Junta de Gobierno de la Ciudad de
Madrid, por Acuerdo de 4 de julio de 2019 (BOCM de 22 de julio de
2019), por lo que ese mismo órgano es también el órgano competente
para la resolución.
En cuanto al procedimiento, en el presente caso se ha dado
audiencia al contratista, el cual ha formulado alegaciones oponiéndose
a la resolución del contrato. Dado que la garantía se constituyó
mediante retención de precio y no por aval o seguro de caución, no
resulta necesario dar audiencia a entidad avalista o aseguradora
alguna.
Figura en el procedimiento el informe de la Asesoría Jurídica del
Ayuntamiento de Madrid, que se ha incorporado al expediente tras el
trámite de audiencia lo que respeta la previsión del artículo 82.1 de la
LPAC (?la audiencia a los interesados será anterior a la solicitud del
informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o a la
solicitud del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo
equivalente de la Comunidad Autónoma, en el caso que éstos formaran
Figura, asimismo, el informe de la Intervención General.
Se observa, no obstante, que con posterioridad al trámite de
audiencia también ha emitido un informe la subdirectora general de
Educación y Juventud por sustitución del director general de
Educación, Juventud y Voluntariado que, con fecha 29 de agosto de
14/18
2023 concluye que no parece que en el momento de solicitud de
resolución del contrato y del abandono del servicio, exista una
imposibilidad real de ejecutar el contrato, puesto que el incremento de
los precios entre octubre de 2021 y mayo de 2023 se cifra en un 4,7 %,
lo que supone un riesgo previsible y que debe entrar dentro del riesgo
y ventura del contratista, ya que como se ha comentado anteriormente,
el contratista conoce las variaciones, a veces muy importantes, de los
precios del crudo y sus derivados. Además, destaca que la empresa
contratista ha ejecutado la prestación en momentos temporales en los
que los precios han sido más elevados, nada justifica la solicitud de
resolución del contrato y mucho menos el abandono del servicio en
mayo de 2023.
Se acompaña el informe con un cuadro, elaborado por la Dirección
General de Transporte Terrestre del Ministerio de Transportes,
Movilidad y Agenda Urbana, de variación del precio medio mensual del
gasóleo (PVP) entre el momento en que se contrató el transporte (entre
los meses de mayo de 2021 hasta abril de 2023) y aquel en que se
realizó efectivamente (entre junio de 2021 y hasta mayo de 2023).
En cuanto a la emisión de informes con posterioridad al trámite de
audiencia, debemos recordar que es doctrina reiterada de esta
Comisión Jurídica Asesora (así el Dictamen 155/18, de 5 de abril y el
227/21, de 18 de mayo, entre otros muchos) que la audiencia a los
interesados debe practicarse inmediatamente antes de dictar la
propuesta de resolución sin que puedan incorporarse con posterioridad
informes que introduzcan hechos nuevos, de manera que si los
informes citados añaden hechos nuevos o argumentan cuestiones
nuevas para la resolución, generan indefensión y lo procedente es la
retroacción del procedimiento. Sin embargo, cuando los informes no
introducen cuestiones o hechos nuevos, aunque se hayan emitido con
posterioridad al trámite de audiencia, no generan indefensión y, en
consecuencia, no procede la retroacción del procedimiento. Este era el
15/18
criterio del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid que ha
hecho suyo esta Comisión Jurídica Asesora en los citados dictámenes y
que resulta corroborado por el articulo 82 LPAC que solo admite como
informes posteriores al trámite de audiencia, el informe del órgano
competente para el asesoramiento jurídico y el Dictamen del Consejo de
Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, en
el caso de que formaran parte del procedimiento, en cuanto estos
informes y dictámenes se limitan al análisis de los aspectos jurídicos
sin que puedan introducir hechos o cuestiones nuevas.
Se observa que, en el presente caso, alegado por la empresa
contratista que los precios de adquisición del combustible escalaron en
una media superior al 30% respecto de los previstos en el propio pliego
y en, momentos puntuales, superior al 50%, aportando al efecto un
informe pericial, la Subdirección General de Educación y Juventud
rebate estos datos y cifra, de acuerdo con el cuadro, elaborado por la
Dirección General de Transporte Terrestre del Ministerio de
Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, de variación del precio medio
mensual del gasóleo (PVP) entre el momento en que se contrató el
transporte y aquel en que se realizó efectivamente.
La incorporación del anterior informe con nuevos hechos y
pruebas nuevas, sin haber concedido nuevo trámite de audiencia a la
empresa contratista generan indefensión y obligan a retrotraer el
procedimiento para dar nuevo trámite de audiencia a la empresa
contratista.
Después del nuevo trámite de audiencia habrá de dictarse nueva
propuesta de resolución.
En cuanto al plazo para resolver el procedimiento, cuyo
incumplimiento determina la caducidad conforme a lo establecido en el
artículo 212.8 de la LCSP/17, el criterio mantenido por esta Comisión
16/18
ha resultado esencialmente modificado a partir de la Sentencia del
Tribunal Constitucional 68/2021, de 18 de marzo, recaída a raíz de un
recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de Aragón,
que ha procedido a declarar la inconstitucionalidad de algunos
preceptos de la LCSP/17 y ha afectado señaladamente a esta cuestión.
En concreto, el artículo 212.8, fue impugnado al considerar que
vulneraba la doctrina constitucional sobre la legislación básica, puesto
que contendría una regulación de detalle o de procedimiento, que
cercenaría la posibilidad de desarrollo legislativo por la Comunidad
Autónoma de Aragón.
Como es sabido, la citada Sentencia 68/2021, al analizar la
impugnación del artículo 212.8, considera (FJ 5º) que tal precepto
recoge una norma de naturaleza auxiliar y procedimental que no puede
ser considerada básica, por lo que el Tribunal Constitucional no anula
el precepto en cuanto es de aplicación a los procedimientos de
resolución de la Administración General del Estado, pero considera que
infringe las competencias de las comunidades autónomas y por tanto
no es de aplicación a estas, ni a las entidades locales.
Por ello, esta Comisión Jurídica Asesora ha venido considerando
aplicable el plazo de tres meses previsto en el artículo 21 de la Ley
39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de
las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC).
No obstante lo anterior, la Ley 11/2022, ha establecido un plazo
específico para el procedimiento de resolución contractual, pues su
artículo 31, bajo la rúbrica, ?Modificación de la Ley 1/2001, de 29 de
marzo, por la que se establece la duración máxima y el régimen de
silencio administrativo de determinados procedimientos?, establece que:
?La Ley 1/2001, de 29 de marzo, por la que se establece la duración
máxima y el régimen de silencio administrativo de determinados
procedimientos, queda modificada como sigue...
17/18
Tres. Se introduce un nuevo epígrafe en el apartado 3 del Anexo,
que será el apartado 3.9.con la siguiente redacción: «3.9. Expedientes de
resolución contractual que se rijan por la legislación sobre contratos
públicos. Ocho meses. Caducidad (iniciados de oficio). Desestimatorio
(iniciados a instancia del contratista)?.
Dicha previsión resulta de aplicación a los procedimientos
iniciados tras su entrada en vigor, por lo que ?como hemos avanzado
anteriormente- al presente procedimiento le resulta de aplicación el
plazo de ocho meses conforme a lo anteriormente expresado.
Además, consta haberse acordado la suspensión del
procedimiento, tal y como establece el artículo 22.1 d) de la LPAC, al
señalar que el plazo máximo legal para resolver y notificar un
procedimiento podrá suspenderse, entre otras circunstancias, en la
siguiente: ?... Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la
misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la
petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del
informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo
de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. En caso
de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el
procedimiento?.
En el presente caso, iniciado el procedimiento el día 7 de junio de
2023, acordándose la suspensión del plazo máximo para resolver el
procedimiento el día 9 de octubre de 2023, por lo que a la fecha de
emisión del presente dictamen no ha transcurrido el plazo máximo de
ocho meses previsto por la normativa de la Comunidad de Madrid, tras
la modificación operada por la Ley 11/2022, antes citada.
En mérito cuanto antecede, esta Comisión Jurídica Asesora
formula la siguiente
18/18
CONCLUSIÓN
Procede la retroacción del procedimiento para que se conceda
nuevo trámite de audiencia y posteriormente se formule nueva
propuesta de resolución sobre la que ha de dictaminar esta Comisión
Jurídica Asesora.
A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá
según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el
plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad
con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.
Madrid, a 5 de diciembre de 2023
La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora
CJACM. Dictamen n.º 647/23
Excmo. Sr. Alcalde de Madrid
C/ Montalbán, 1 - 28014 - Madrid
LIBROS Y CURSOS RELACIONADOS
![Ley de Contratos del Sector Público - Código comentado (DESCATALOGADO)](https://d2eb79appvasri.cloudfront.net/erp-colex/imagenes/libros/resizedk8s_peque_3305.png)
Ley de Contratos del Sector Público - Código comentado (DESCATALOGADO)
José Luis Gil Ibáñez
59.45€
14.86€
+ Información
![La contratación pública en el ámbito sanitario](https://d2eb79appvasri.cloudfront.net/erp-colex/imagenes/libros/resizedk8s_peque_835.png)
![Tipos de contratos del sector público. Paso a paso](https://d2eb79appvasri.cloudfront.net/erp-colex/imagenes/libros/resizedk8s_peque_7699.jpg)
Tipos de contratos del sector público. Paso a paso
Dpto. Documentación Iberley
15.30€
14.54€
+ Información
![Ley de Contratos del Sector Público](https://d2eb79appvasri.cloudfront.net/erp-colex/imagenes/libros/resizedk8s_peque_3339.jpg)
![Tarjeta 100 Formularios Jurídicos imprescindibles](https://d2eb79appvasri.cloudfront.net/erp-colex/imagenes/libros/resizedk8s_peque_2836.png)
Tarjeta 100 Formularios Jurídicos imprescindibles
Editorial Colex, S.L.
49.95€
47.45€
+ Información