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24/01/2024
Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0646/23 del 5 de diciembre de 2023
Relacionados:
Órgano: Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
Fecha: 05/12/2023
Num. Resolución: 0646/23
Resumen
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, en su sesión de 5 de diciembre de 2023, aprobado por unanimidad, sobre la consulta formulada por la alcaldesa de San Sebastián de los Reyes, al amparo del artículo 5.3. de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en relación con el expediente de revisión de oficio de la resolución de la Junta de Gobierno Local, F.O.D. Nº 21/48/2022, por la que se aprobaba la convocatoria y las bases para la provisión, mediante promoción interna, de una plaza de Inspector de Policía Local.Tesauro: Retroacción de las actuaciones
Trámite de audiencia. Ausencia
Contestacion
Gran Vía, 6, 3ª planta
28013 Madrid
Teléfono: 91 720 94 60
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la
Comunidad de Madrid, en su sesión de 5 de diciembre de 2023,
aprobado por unanimidad, sobre la consulta formulada por la alcaldesa
de San Sebastián de los Reyes, al amparo del artículo 5.3. de la Ley
7/2015, de 28 de diciembre, en relación con el expediente de revisión de
oficio de la resolución de la Junta de Gobierno Local, F.O.D. Nº
21/48/2022, por la que se aprobaba la convocatoria y las bases para la
provisión, mediante promoción interna, de una plaza de Inspector de
Policía Local.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El día 10 de noviembre de 2023 tuvo entrada en el
registro de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
una solicitud de dictamen preceptivo, formulada por el Ayuntamiento
de San Sebastián de los Reyes, en relación con el procedimiento de
revisión de oficio citado en el encabezamiento.
A dicho expediente se le asignó el número 628/23, comenzando el
día señalado el cómputo del plazo para la emisión del dictamen, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.1 del Reglamento de
Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora,
Dictamen n.º: 646/23
Consulta: Alcaldesa de San Sebastián de los Reyes
Asunto: Revisión de Oficio
Aprobación: 05.12.23
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aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero, del Consejo de Gobierno
(en adelante, ROFCJA).
La ponencia correspondió, por reparto de asuntos, a la letrada
vocal Dña. Rocío Guerrero Ankersmit quien formuló y firmó la
propuesta de dictamen que fue deliberada y aprobada por el Pleno de la
Comisión Jurídica Asesora, en sesión celebrada el día 5 de diciembre de
2023.
El escrito de solicitud de dictamen preceptivo está acompañado de
documentación que se considera suficiente.
SEGUNDO.- Del expediente remitido, se extraen los siguientes
hechos, de interés para la emisión del dictamen:
1.- El día 16 de septiembre de 2022, el director general de Función
Pública, el interventor y el concejal de Recursos Humanos,
Organización y Calidad, todos ellos del Ayuntamiento de San Sebastián
de los Reyes firmaron un informe-propuesta de acuerdo para la Junta
de Gobierno Local sobre ?Convocatoria y bases para la provisión,
mediante acceso promoción interna, de una plaza de inspector/a del
cuerpo de Policía Local? y una propuesta de Acuerdo de aprobación de la
Oferta Pública de Empleo Parcial.
Según el citado escrito, ?en la Plantilla municipal vigente se
contempla, entre otras, una plaza de inspector/a de la Escala ejecutiva
del Cuerpo de Policía Local, encuadrada en el Grupo A, Subgrupo A2,
Escala de Administración Especial, Subescala Servicios Especiales,
(Código 943), a provisionar mediante promoción interna, correspondiente
a la OEP parcial 2022 y cuya provisión resulta necesaria a fin de
asegurar el normal funcionamiento de los servicios públicos que se
prestan?.
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2.- El día 20 de septiembre de 2022 la Junta de Gobierno Local del
Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes adoptó el Acuerdo ?F.O.D.
Nº 21/491/2022.- 2022-RHSEL-12.- Convocatoria y bases para la
provisión mediante promoción interna, de una plaza de inspector/a del
cuerpo de Policía Local?.
3.- El citado acuerdo fue publicado en el Boletín Oficial de la
Comunidad de Madrid (BOCM) n.º 229, de 26 de septiembre.
4.- El día 27 de septiembre de 2023 el director general de
Seguridad, Protección Civil y Formación de la Comunidad de Madrid
remite escrito al alcalde de San Sebastián de los Reyes en el que pone
de manifiesto, en relación con el anuncio del BOCM anterior que debe
indicarse que estas bases han sido publicadas sin el previo informe de
esa dirección general, exigido en el artículo 44.3 del Reglamento Marco
de Organización de las Policías Locales de la Comunidad de Madrid,
aprobado por Decreto 210/2021, de 15 de septiembre.
5.- En respuesta al anterior escrito, el día 28 de septiembre de
2021 el director general de Recursos Humanos del Ayuntamiento de
San Sebastián de los Reyes solicita el informe previsto en el artículo
44.3 del Reglamento Marco de Organización de las Policías Locales de la
Comunidad de Madrid.
6.- El día 4 de octubre de 2022 se publicó en el BOCM n.º 238
Resolución de 26 de septiembre de 2022, del Ayuntamiento de San
Sebastián de los Reyes (Madrid), referente a la convocatoria para
proveer una plaza, con el siguiente contenido:
«En el ?Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid? número 229, de
26 de septiembre de 2022, se han publicado íntegramente las bases
que han de regir la convocatoria proveer:
[Link]
http://www.ssreyes.org)/
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Una plaza de Inspector/a de Policía Local, perteneciente a la escala
de Administración Especial, subescala de Servicios Especiales,
mediante el sistema de concurso-oposición, en turno de promoción
interna.
El plazo de presentación de solicitudes será de veinte días naturales
a contar desde el siguiente al de la publicación de esta resolución en
el ?Boletín Oficial del Estado?.
Los sucesivos anuncios referentes a esta convocatoria, cuando
procedan de conformidad con las bases, se harán públicos en el
tablón de anuncios y en la web del Ayuntamiento de San Sebastián
de los Reyes (www.ssreyes.org)».
7.- En fecha 7 de octubre de 2022 se recibe informe de la Dirección
General de Seguridad, Protección Civil y Formación de la Comunidad de
Madrid, relativo a las Bases para la provisión, mediante promoción
interna, de una plaza de Inspector de Policía Local aprobadas por la
JGL el 20 de septiembre de 2022, procediéndose a adecuar varios
aspectos de las bases en los términos indicados en el citado informe.
8.- El día 27 de diciembre de 2022, la Junta de Gobierno Local
adopta el Acuerdo 6/677/2022 de modificación de las Bases que han de
regular la provisión, mediante promoción interna, de una plaza de
Inspector/a del Cuerpo de Policía Local, publicándose en el BOCM n.º
38, de 14 de febrero de 2023.
9.- El día 14 de abril de 2023 la Concejalía Delegada de Recursos
Humanos, Organización y Calidad y Deportes aprueba la lista
provisional de personas admitidas y excluidas en la que figura un solo
interesado.
10.- Con fecha 24 de abril de 2023 el director general de Función
Pública solicita a la Dirección General de Reequilibrio Territorial el
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nombramiento de los miembros del Tribunal Calificador del proceso
selectivo.
11.- El día 8 de mayo de 2023 el director general de Reequilibrio
Territorial comunica el nombramiento de titular y suplente.
12.- Con fecha 19 de mayo de 2023, la Concejalía Delegada de
Recursos Humanos, Organización y Calidad y Deportes dicta resolución
acordando aprobar la lista definitiva de aspirantes admitidos y
excluidos al proceso selectivo; nombramiento del tribunal calificador y
fija la convocatoria para el primer ejercicio el día 12 de junio de 2023.
Dicha resolución se publicó en el BOCM n.º 128, el día 31 de mayo de
2023.
13.- A requerimiento del interventor municipal y por los efectos que
provocaría como consecuencia de los incrementos retributivos que
supondría pasar de la plaza de subinspector a la plaza de inspector de
Policía Local, el día 1 de junio de 2023, el director general de Función
Pública remite a la Intervención General Municipal copia electrónica del
expediente.
Asimismo, el titular de la Asesoría Jurídica emite informe el día 5
de junio de 2023 en el que concluye que «el acuerdo adoptado (Bases y
Convocatoria) pudiera resultar afectado por nulidad de pleno derecho
conforme con el art. 47.1 de la LPAC: a) Los que lesionen los derechos y
libertades susceptibles de amparo constitucional? en relación con los
artículos 22.1 y 103.3 CE; o bien anulable a tenor del art.48: ?1. Son
anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier
infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder?, por
infracción de los artículos 134 del TRRL, el 22.1 Ley 30/84 y el 41.4 de
la Ley 1/2018, de 22 de febrero?».
6/14
14.- Con fecha 30 de junio de 2023 se constituyó el tribunal
calificador que acordó, en primer lugar y a la vista de la información
suministrada por el director general de Función Pública, se acordó
aplazar la fecha de convocatoria del primer ejercicio señalando como
nueva fecha el día 22 de junio de 2023.
15.- El día 22 de junio de 2023 el tribunal calificador acuerda, tras
ser informados del contenido del informe de la Asesoría Jurídica y la
propuesta a la Junta de Gobierno Local para iniciar el procedimiento de
revisión de oficio, con suspensión de la ejecución del procedimiento
selectivo, la suspensión del primer ejercicio de la fase de oposición
(reconocimiento médico) hasta la recepción del certificado de acuerdo
que adopte la Junta de Gobierno Local en relación con el procedimiento
de revisión de oficio. El anterior acuerdo se publicó en el Tablón de
Anuncios del Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes.
TERCERO.- El día 27 de junio de 2023 la Junta de Gobierno Local
del Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes acordó la incoación de
un procedimiento de revisión de oficio del Acuerdo n.º 21/491/2022, de
20 de septiembre de 2022.
Con fecha 4 de julio de 2023, la Junta de Gobierno Local acordó la
suspensión del procedimiento selectivo iniciado por el acuerdo
21/491/2022, de 20 de septiembre que aprobó la convocatoria y bases
para la provisión, mediante promoción interna, de una plaza de
Inspector de Policía Local, hasta la resolución del expediente de revisión
de oficio, lo que se acordó publicar en la sede electrónica del
ayuntamiento.
En este estado del procedimiento se acordó solicitar dictamen a
este órgano consultivo.
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes
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CONSIDERACIONES DE DERECHO
PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen
preceptivo, al amparo del artículo 5.3.f) b. de la Ley 7/2015, de 28 de
diciembre, por tratarse de un expediente de revisión de oficio tramitado
por el Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes, a solicitud de su
alcaldesa-presidenta, remitido a través del consejero de Presidencia,
Justicia y Administración Local, en virtud de lo dispuesto en el artículo
18.3.c) del ROFCJA.
El Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes está legitimado
para recabar dictamen de esta Comisión en virtud de lo dispuesto en el
ya citado apartado 1 en relación con el 3.1.f) b. del artículo 5 de la Ley
7/2015, que establece la necesidad de solicitar su dictamen preceptivo
por las entidades locales del ámbito territorial de la Comunidad de
Madrid para acordar la revisión de oficio de los actos y disposiciones
administrativas en los supuestos establecidos en las leyes.
El artículo 106.1 de la LPAC establece la posibilidad de que las
Administraciones públicas, en cualquier momento, declaren de oficio la
nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía
administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los
supuestos previstos en el artículo 47.1. Para ello será necesario que
concurra en el acto a revisar alguna de las causas de nulidad de pleno
derecho previstas en el artículo 47.1 de la LPAC, y, desde el punto de
vista del procedimiento y garantía del ajuste de la actividad
administrativa al principio de legalidad, que se haya recabado dictamen
previo del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la
Comunidad Autónoma, si lo hubiere, y que éste tenga sentido favorable.
8/14
De este artículo se desprende que la adopción del acuerdo de
revisión de oficio tendrá lugar siempre previo dictamen favorable del
órgano consultivo correspondiente, que adquiere en determinado
supuesto carácter vinculante. La referencia que el artículo 106 de la
LPAC, en sus apartados 1 y 2, hace al Consejo de Estado ?u órgano
consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma?, debe entenderse
hecha, a partir de su creación, a la Comisión Jurídica Asesora de la
Comunidad de Madrid, creada por la ya citada Ley 7/2015.
SEGUNDA.- La revisión de oficio en el ámbito local, con carácter
general, se regula en el artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), que permite a las
Corporaciones Locales revisar sus actos y acuerdos en los términos y
con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en
la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo
común.
Igualmente, los artículos 4.1.g) y 218 del Reglamento de
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades
Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre,
indican que dichas Corporaciones, dentro de la esfera de sus
competencias, tienen atribuida la potestad de revisión de oficio de sus
actos, resoluciones y acuerdos, con el alcance que se establece en la
legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo
común.
La señalada remisión a la legislación del Estado conduce a los
artículos 106 a 111 LPAC.
El artículo 106 de la LPAC no contempla un procedimiento
específico a seguir para la sustanciación de los expedientes de
declaración de nulidad. Por ello, han de entenderse de aplicación, las
disposiciones sobre el procedimiento administrativo común recogidas en
el título IV del citado cuerpo legal, con la singularidad de que el
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dictamen del órgano consultivo reviste carácter preceptivo y habilitante
de la revisión pretendida, y que el transcurso del plazo de seis meses
desde su inicio sin dictarse resolución producirá su caducidad si se
hubiera iniciado de oficio.
En el presente caso, acordado el inicio del procedimiento de
revisión de oficio por la Junta de Gobierno Local de San Sebastián de
los Reyes el día 27 de junio de 2023, y la suspensión del procedimiento
selectivo iniciado por el Acuerdo 21/241/2022, no consta más
tramitación que la solicitud de dictamen a la Comisión Jurídica
Asesora.
Las normas generales del procedimiento determinan que la
tramitación del expediente continúe con la realización de los actos de
instrucción necesarios ?para la determinación, conocimiento y
comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la
resolución? (artículo 75 de la LPAC).
En este supuesto, no se ha realizado acto de instrucción alguno
una vez iniciado el procedimiento de revisión de oficio del Acuerdo
21/241/2022. En efecto, con carácter previo al inicio del procedimiento,
el titular de la Asesoría Jurídica emitió un informe el día 5 de junio de
2023 que indica que el acuerdo adoptado (Bases y Convocatoria)
«pudiera resultar afectado por nulidad de pleno derecho conforme con el
art. 47.1 de la LPAC: ?a) Los que lesionen los derechos y libertades
susceptibles de amparo constitucional? en relación con los artículos 22.1
y 103.3 CE; ?o bien anulable a tenor del art.48 (?)?» por lo que, ni
siquiera el informe es concluyente sobre el procedimiento a seguir
debiendo recordar que solo en el caso de actos nulos de pleno derecho
es preceptiva la emisión de dictamen por este órgano consultivo (ex.
artículo 106 de la LPAC). Cuando se trata de actos anulables, el
procedimiento será el previsto en el artículo 107 de la LPAC,
denominado declaración de lesividad de actos anulables.
10/14
Estas actuaciones instructoras, pueden consistir en la emisión de
los correspondientes informes en garantía de la legalidad, objetividad y
acierto de la resolución final que se dicte en el procedimiento, exigidos
con carácter general por el artículo 79 de la LPAC. En el presente caso,
no consta que se haya solicitado informe alguno al respecto, tampoco a
la Dirección General de Reequilibrio Territorial de la Comunidad de
Madrid, órgano que, de conformidad con el artículo 44.3 del Reglamento
Marco de Organización de las Policías Locales de la Comunidad de
Madrid, hemos visto que ha de emitir informe preceptivo sobre las bases
de la convocatoria.
Continuando con el iter procedimental, es de advertir que como en
todo procedimiento administrativo, aunque no lo establezca
expresamente el artículo 106.1 de la LPAC, se impone la audiencia de
los interesados, trámite contemplado con carácter general en el artículo
82 de la LPAC, a fin de que puedan alegar y presentar los documentos
que estimen pertinentes en defensa de sus derechos.
En este caso, no consta en el expediente remitido que se haya
conferido trámite de audiencia al interesado que podría verse afectado
por la declaración de nulidad del Acuerdo 21/241/2022, que es el
único aspirante admitido en el proceso selectivo de forma definitiva por
Resolución 2023/2686 de 19 de mayo de 2023, del concejal delegado de
Recursos Humanos del Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes.
Es doctrina reiterada de esta Comisión Jurídica Asesora
(dictámenes 61/16, de 5 de mayo; 516/16, de 17 de noviembre; y más
recientemente en el dictamen 410/20, de 22 de septiembre y 118/21,
de 9 de marzo, entre otros muchos) que la audiencia al interesado en
cualquier procedimiento administrativo es un trámite esencial y de
garantía de sus derechos y como tal es destacado por la propia
Constitución Española en el art. 105.c) que alude a la regulación legal
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del procedimiento ?garantizando cuando proceda la audiencia del
interesado?.
Al tratarse de un defecto procedimental grave, procede la
retroacción del procedimiento para que se dé audiencia a los
interesados en el procedimiento.
Por otro lado, no consta en el expediente remitido que se haya
dictado propuesta de resolución. En relación con la omisión de este
trámite en un procedimiento de revisión de oficio ha tenido ocasión de
pronunciarse esta Comisión, entre otros, en sus dictámenes 522/16, de
17 de noviembre y 71/19, de 28 de febrero. En el primero de estos, se
indicaba que el dictamen preceptivo de la Comisión Jurídica Asesora
está sujeto a unas exigencias formales que vienen desarrolladas en el
artículo 19 del ROFCJA, en cuya virtud ?la petición de dictamen habrá
de acompañarse de toda la documentación correspondiente a la cuestión
planteada, que se remitirá de forma ordenada y con índice numerado de
documentos. (?) El informe preceptivo de la Comisión Jurídica Asesora se
debe solicitar cuando el expediente esté completamente tramitado, en su
caso, una vez adoptada la Propuesta de Resolución y antes de la
decisión de la Administración correspondiente?.
Según el dictamen 522/16, ?si se considera que el dictamen de esta
Comisión ha de versar sobre la revisión de oficio de los actos
administrativos controvertidos, es claro que la propuesta que ha de
culminar el expediente para ser luego elevada a esta Comisión es la que
formula el instructor sobre la procedencia de la nulidad solicitada, con
inclusión de los correspondientes antecedentes, fundamentos jurídicos y
parte dispositiva, en la que se concrete, en su caso, la causa en la que se
apoya la nulidad. El órgano consultivo no está llamado a elaborar
propuestas de resolución, sino a valorar las elaboradas por la
Administración consultante, ratificándolas o desautorizándolas
aportando en este caso explícita o implícitamente una solución
12/14
alternativa. Se trata de un defecto en orden a la posible emisión por esta
Comisión del dictamen solicitado porque -ello ocurre especialmente en los
casos de revisión de oficio, en que nuestro dictamen es habilitante de la
resolución que se adopte-, esta Comisión, tratándose de dictámenes
preceptivos, nunca se pronuncia en abstracto, sino que lo hace en
relación con los contenidos dispositivos o decisorios concretos que la
Administración pretende adoptar?.
Por ello, una vez cumplimentado el trámite de audiencia, habrá de
dictarse una propuesta de resolución -con inclusión de los antecedentes
de hecho, fundamentos jurídicos y parte dispositiva- que exponga los
motivos por los que propone estimar o no, la causa de la revisión de
oficio y el acto concreto afectado del proceso selectivo; y solicitar
nuevamente dictamen a este órgano consultivo.
En relación con el plazo para la tramitación del procedimiento, al
tratarse de un procedimiento iniciado de oficio por la Administración y
susceptible de producir efectos desfavorables para el interesado, el
plazo máximo de resolución del procedimiento es de 6 meses, a tenor de
lo establecido en el artículo 106.5 de la LPAC. En este caso, el
procedimiento que nos ocupa, como ya ha sido advertido, se inició el 27
de junio por lo que, a la fecha de emisión de este dictamen el
procedimiento no habría caducado.
El rigor temporal que supone la necesidad de tramitar estos
procedimientos en el plazo de seis meses, puede verse atemperado por
la suspensión del procedimiento para la solicitud de informes
preceptivos y determinantes del contenido de la resolución, tal y como
establece el artículo 22.1 d) de la LPAC, al señalar que el plazo máximo
legal para resolver y notificar un procedimiento podrá suspenderse,
entre otras circunstancias, en la siguiente: ?... Cuando se soliciten
informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración,
por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los
13/14
interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser
comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en
ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo
indicado, proseguirá el procedimiento?.
Distinta de la suspensión del plazo máximo para resolver un
procedimiento administrativo como es, en el presente caso, el
procedimiento de revisión de oficio, es la suspensión de los efectos del
acto administrativo cuya nulidad se pretende, como medida cautelar.
En este sentido, el artículo 108 de la LPAC prevé que ?iniciado el
procedimiento de revisión de oficio al que se refieren los artículos 106 y
107, el órgano competente para declarar la nulidad o lesividad, podrá
suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de
imposible o difícil reparación?.
En este supuesto, el Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes
ha acordado la suspensión del Acuerdo de la Junta de Gobierno Local
n.º 21/491/2022, ?hasta la resolución del expediente de revisión de
oficio incoado mediante acuerdo de la JGL de 27 de junio de 2023?.
A la vista de lo expuesto, procede la retroacción del procedimiento
de revisión de oficio para que el órgano instructor se pronuncie sobre la
causa de nulidad invocada, se soliciten los informes oportunos, se dé
audiencia al interesado afectado por la declaración de nulidad de la
convocatoria y se dicte nueva propuesta de resolución, advirtiendo al
ayuntamiento consultante el escaso plazo que restaría para resolver el
procedimiento.
En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora
formula la siguiente
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CONCLUSIÓN
Procede retrotraer el procedimiento a fin de que se lleve a cabo el
trámite de audiencia en los términos indicados en la consideración de
derecho segunda, y después, se formule la pertinente propuesta de
resolución, que se remitirá junto con el expediente administrativo
debidamente completado a este órgano consultivo para la emisión de un
nuevo dictamen.
A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá,
dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince días, a esta Comisión
Jurídica Asesora de conformidad con lo establecido en el artículo 22.5
del ROFCJA.
Madrid, a 5 de diciembre de 2023
La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora
CJACM. Dictamen n.º 646/23
Sra. Alcaldesa de San Sebastián de los Reyes
Pza. de la Constitución, 1 - 28701 - San Sebastián de los Reyes
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