Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0634/23 del 29 de noviembre de 2023

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 29 de noviembre de 2023, emitido ante la consulta formulada por el rector de la Universidad Complutense de Madrid, a través del consejero de Educación, Ciencia y Universidades, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en relación con el expediente de resolución del contrato de ?suministro de un escáner cenital para digitalizar los documentos del Archivo General de la Universidad Complutense de Madrid?, suscrito con la empresa CIBERGRAF S.L.U.

Tesauro: Contrato de suministro

Informe de la Secretaría General

Incumplimiento de contrato

Incumplimiento del contratista

Incumplimiento culpable

Informe del Servicio Jurídico

Resolución de contratos. Causas

Indemnización a la Administración

Contestacion

Gran Vía, 6, 3ª planta

28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 29

de noviembre de 2023, emitido ante la consulta formulada por el rector

de la Universidad Complutense de Madrid, a través del consejero de

Educación, Ciencia y Universidades, al amparo del artículo 5.3 de la Ley

7/2015, de 28 de diciembre, en relación con el expediente de resolución

del contrato de ?suministro de un escáner cenital para digitalizar los

documentos del Archivo General de la Universidad Complutense de

Madrid?, suscrito con la empresa CIBERGRAF S.L.U.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El día 23 de octubre de 2023 tuvo entrada en el

registro de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid

solicitud de dictamen preceptivo procedente de la Universidad

Complutense de Madrid (UCM) formulada por el rector de la citada

universidad, a través consejero Educación, Ciencia y Universidades

relativa al expediente de resolución del contrato citado en el

encabezamiento.

Dictamen n.º: 634/23

Consulta: Rector de la Universidad Complutense de

Madrid

Asunto: Contratación Pública

Aprobación: 29.11.23

2/20

A dicho expediente se le asignó el número 598/23, comenzando el

día señalado el cómputo del plazo para la emisión del dictamen, de

acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.1 del Reglamento de

Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora,

aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero, del Consejo de Gobierno

(en adelante, ROFCJA).

La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, a la letrada

vocal Dña. Silvia Pérez Blanco, quien formuló y firmó la propuesta de

dictamen, que fue deliberada y aprobada por el Pleno de la Comisión

Jurídica Asesora, en sesión celebrada el día indicado en el

encabezamiento de este dictamen.

SEGUNDO.- Del expediente remitido se extraen los siguientes

hechos de interés para la emisión del dictamen:

1.- Mediante resolución de la Gerencia de la UCM se aprobó el

pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) del contrato que

tiene por objeto ?el suministro de un escáner cenital para digitalizar los

documentos del Archivo General de la Universidad Complutense de

Madrid. Que se prestará con arreglo a lo establecido en el presente pliego

de cláusulas administrativas y en el de prescripciones técnicas

particulares?.

El PCAP señala (cláusula 10) que los bienes objeto de suministro se

deberán entregar en el Archivo General de la UCM. Y en la cláusula 15,

que la entrega del suministro deberá ser ?como máximo de 2 meses

desde el día siguiente a la firma del contrato?. El pago será único en el

momento de la entrega del suministro solicitado y recepción a

conformidad (clausula 17)

Por la directora del Archivo General de la UCM se aprueba el 4 de

octubre de 2022, el pliego de prescripciones técnicas particulares

(PPTC) del contrato de suministro de un escáner cenital de formato A2,

3/20

para digitalizar documentos del archivo general. El escáner tiene que

cumplir los siguientes requisitos técnicos (folios 80 y ss. del expediente):

?Tipo de escáner:

-Escáner cenital o aéreo de sobremesa para libros y documentos

formato A2.

-Adaptado a NORMAS ISO 19264-1, Metamorfoze light y FADGI 3?.

También se establecen los requisitos relativos a: formato de

escaneado, iluminación, cámara, soporte para libros, accesorios extra

de soporte para libros, software, hardware, (?).

Además, consta en el PPTP que la verificación del cumplimiento de

los requisitos del escáner se llevará a cabo en el momento de la

recepción del suministro en el lugar que se indica de la UCM; y la

instalación y puesta en marcha será efectuada por la adjudicataria.

2.- Previa licitación por el procedimiento abierto simplificado

abreviado, por resolución del órgano de contratación de la UCM de 19

de diciembre de 2022, se adjudica el contrato de suministro de un

escáner cenital a la empresa CIBERGRAF S.L.U. por un importe de

26.382,00 euros más el IVA (21%), lo que supone un total de 31.922,22

euros.

Ese mismo día, se firma la aceptación de la adjudicación por el

representante de CIBERGRAF S.L.U y por el vicegerente económico de la

UCM (por delegación de la gerente de 15 de octubre de 2021), figurando

como plazo de vigencia del contrato, el de dos meses desde el día 1 de

enero de 2023.

El 20 de diciembre el Servicio del Archivo General de la UCM se

pone en contacto con la adjudicataria, que remite por correo eléctrico al

día siguiente, diversos archivos con la documentación relativa al objeto

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de suministro, entre otros, el folleto con el modelo de escáner ofertado:

escáner ULTRA A2 + (folios 91 y ss).

El 11 de enero de 2023 (folios 125 a 127) se emite un informe por

parte de la responsable del archivo general, en el que se contiene un

cuadro comparativo en el que constan cada uno de los requisitos de los

PPTC y los del escáner propuesto, señalándose los que se cumplen y los

que no.

3.- El 16 de febrero de 2023 se notificó un requerimiento a la

contratista través de la plataforma de contratación: ?El próximo día 21

de febrero finaliza el plazo para el suministro del equipo de un escáner

cenital (?) Expediente: 2022/007338. Deberá, por tanto, suministrar el

equipamiento antes de la finalización de este plazo, teniendo en cuenta

que debe reunir las características exigidas en el pliego de prescripciones

técnicas particulares de la licitación. A este respecto se adjunta informe

técnico emitido por la Directora del archivo. Para fijar la fecha y hora del

suministro debe ponerse en contacto con la Directora del Archivo de la

Universidad Complutense de Madrid.? Se adjunta el informe de la

dirección del archivo, en el que se indica que un importante número de

requisitos técnicos, que figuran en el PPTP no se cumplen en el modelo

señalado (modelo ULTRA A2+).

La contratista contestó el 23 de febrero de 2023, explicando las

características del modelo y los motivos de demora.

El 27 de febrero de 2023, la Dirección del Archivo envía correo a la

empresa y solicita que el escáner sea entregado en el plazo de 7 días

(hasta el 8 de marzo) ?aunque el modelo no reúne la totalidad de las

especificaciones técnicas?.

Con fecha 9 de marzo de 2023, CIBERGRAF S.L.U envía por

burofax toda la documentación tramitada hasta la fecha y solicita

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aclaraciones sobre las posibles diferencias entre el pliego de

prescripciones técnicas y su oferta aportada.

El 29 de marzo de 2023, la Universidad notifica a la contratista a

través de la plataforma de Contratación, escrito de la responsable del

contrato aceptando las características técnicas del equipamiento

ofertado y comunicando que deberá entregarse antes del 25 de abril.

4.- Constan diversos correos electrónicos entre la directora de ese

servicio y la contratista, poniendo de manifiesto el retraso en la entrega.

Por parte del servicio y de la empresa se fija el 18 de mayo para recibir

el escáner en el lugar indicado de los PPTC, pero ese día se trae el

escáner cenital al lugar indicado de la UCM, pero no se recibe ni se

instala, pues según se manifiesta en el informe del servicio afectado

posterior, ?no llevaba el logo y la denominación escáner cenital A2+ que

se correspondiera con el ofertado?.

Por el Servicio de Archivo General de la UCM se emite un informe

el 22 de mayo de 2023 en relación al incumplimiento del contrato (folios

115 y ss) incidiendo en que a esa fecha no se ha dado cumplimiento al

objeto del contrato que es el suministro del escáner cenital del tipo A2.

Se indica que no se recibió ese escáner porque ?no garantiza los

requerimientos de estándares necesarios para digitalizar la

documentación del archivo?. Además, el informe contiene el cuadro

comparativo de cada uno de los requisitos de los PPTC y los del escáner

propuesto, señalándose los que se cumplen y los que no.

TERCERO.- El 4 de julio de 2023, la gerente de la UCM, resuelve

iniciar el procedimiento para la resolución del contrato de suministro

por incumplimiento de la obligación principal, al amparo del artículo

211 f) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector

Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las

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Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y

2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP/17).

En el acuerdo de inicio se contienen los antecedentes de hecho, los

fundamentos de derecho que se consideran aplicables, incidiendo en

que tras la valoración de toda la documentación presentada por la

empresa sobre las características técnicas del modelo ofertado (modelo

Ultra A2+) la directora del Archivo aceptó dichas características técnicas

del equipamiento ofertado y así se comunicó a la empresa, instándole a

suministrar el equipo antes del 25 de abril. Que CIBERGRAF S.L.U

entregó finalmente un equipo el 18 de mayo y la dirección del Archivo

comprobó que el modelo suministrado no era el modelo de escáner

cenital Ultra A2+ sobre el que la empresa había informado de las

características técnicas. Por este motivo, la dirección de Archivo no

recepciona el suministro, por no cumplir los requerimientos y

estándares necesarios indicados en el PPTP.

Además de poner de manifiesto la causa de resolución del contrato

(artículo 211 f) de la LCSP/17), se le comunica la indemnización

propuesta cuantificada según el periodo de demora de cuatro meses

(dos meses desde la fecha de Resolución de inicio del expediente, 19 de

octubre de 2022 a la fecha de la Resolución de adjudicación del

contrato, de 19 de diciembre de 2022, y dos meses de plazo para la

entrega del suministro adjudicado). Aplicando el artículo 193 de la

LCSP/17, la cantidad por demora en la ejecución sería 1.899,36 euros.

Además, se pone de manifiesto a la contratista que una vez

resuelto el contrato se tramitará el expediente de prohibición de

contratar, de acuerdo con lo previsto en los artículos 71, 72 y 73 de la

LCSP. Y se concede trámite de audiencia por plazo de diez días.

Fue notificado el mismo día a la empresa, que envía un correo

electrónico el 5 de julio (folio 173) lamentando que no se le dejara

montar el escáner por una mera cuestión de ?denominación del modelo?

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solicitando que se le libere de la obligación de entrega del aparato para

poder suministrar el escáner rechazado a otro usuario.

Consta que el 14 de julio de 2023 (folios 177 y ss), la empresa

contratista presentó un escrito de alegaciones, oponiéndose a que exista

causa de resolución del contrato imputable a ella.

Respecto al hecho de que no se recibiera el suministro por no

cumplir los estándares indicados en los pliegos, la contratista alega que

?en ningún momento se nos dejó realizar la entrega del material,

aduciendo que el modelo entregado, ?Kiosk Profesional? no era el modelo

?Ultra A2?. La realidad es que se trata del mismo escáner y la única

diferencia son algunos accesorios adaptados por exigencias del pliego de

condiciones técnicas que obligan a que accesorios de otros modelos

pierdan la nomenclatura y codificación de artículos?. Que siempre

entendió que el licitador estaba obligado a cumplir con los apartados

técnicos descritos y no con un modelo de escáner de referencia, y que

en definitiva, el modelo suministrado sí los cumplía.

Por último, que la cuantía de la indemnización propuesta no es

ajustada a derecho porque no está basada en cálculos objetivos de

daños existentes, sino que se ha hecho un cálculo hipotético en base a

penalidades por demora.

Hay un informe de 24 de julio de 2023 sobre las alegaciones

formuladas en el que la Dirección del Archivo de la UCM señala que se

habían aceptado las características técnicas del modelo escáner cenital

ULTRA A2+, tal y como se trasladó a la empresa en escrito de 27 de

febrero, en el que se emplazaba a la entrega del suministro. ?Sin

embargo, no se recibió el escáner cenital modelo Ultra A2+, por ello no se

recepcionó el suministro?.

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El 25 de julio de 2023, se solicita informe a la Asesoría Jurídica de

la UCM sobre la posibilidad de resolver el contrato. Ese mismo día,

conforme al artículo 22.1.d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

(en adelante, LPAC), el órgano de contratación suspende el plazo para

resolver el contrato por el tiempo que medie entre la solicitud de dicho

informe y su recepción, siendo comunicada a la empresa el día 26 de

julio, a través de la plataforma de contratación del sector público (folios

190 a 192).

La Asesoría Jurídica solicita documentación complementaria, que

fue recibida el 25 de septiembre, en la que se pone de manifiesto que tal

y como se indica en el informe emitido por la dirección del Archivo de 22

de mayo de 2023, ?CIBERGRAF ofertó el modelo ULTRA A2+, tanto en la

oferta técnica como a requerimiento de la Dirección del Archivo, enviando

el folleto informativo?.

La Asesoría Jurídica de la UCM emite informe el 3 de octubre de

2023 favorable a la resolución del contrato por incumplimiento de la

obligación principal, señalando entre otros aspectos que:

- Durante todo el procedimiento, la empresa CIBERGRAF siempre

ha ofertado el modelo ULTRA A2+, tanto en la oferta técnica que resultó

adjudicada, como después a requerimiento de la Dirección del Archivo,

enviando el folleto informativo correspondiente al mismo. Y todo ello, en

base a las características técnicas del modelo ULTRA A2+.

- El escáner que se recibió en las dependencias de la UCM no tenía

logo identificativo correspondiente al modelo ULTRA A2+ y la

codificación de los artículos; que la Dirección del Archivo no sabe qué

modelo de escáner fue el que la empresa entregaba, lo que sí parece

claro es que en ningún caso se correspondía con el modelo adjudicado

ULTRA A2+.

9/20

Existiría, por tanto, un incumplimiento del contrato, al no haber

proporcionado el escáner con los requisitos exigidos en el PPPT que

rigen la contratación.

La Asesoría Jurídica concluye que nos encontramos ante el

supuesto de resolución de contrato del artículo 211.1 f) de la LCSP

Tras recibir el informe jurídico, con fecha 4 de octubre de 2023, la

gerente de la Universidad levanta la suspensión acordada en su día y lo

comunica a la contratista.

Al día siguiente, 5 de octubre, el órgano de contratación acuerda

una nueva suspensión del procedimiento de resolución del contrato,

desde la solicitud de dictamen a la Comisión Jurídica Asesora hasta su

recepción. Consta la comunicación de dicho acuerdo a la empresa

contratista el mismo día a las 13.24 horas a través de la plataforma de

contratación (folios 219 a 221).

El 9 de octubre de 2023 se firma por el vicegerente de contratación

administrativa la propuesta de resolución del contrato formalizado entre

la UCM y CIBERGRAF S.L.U. para el suministro de un escáner cenital

para digitalizar los documentos del Archivo General de la Universidad,

tramitado por procedimiento abierto simplificado abreviado.

En dicha propuesta figuran los antecedentes de hecho más

relevantes relativos al procedimiento de contratación y al procedimiento

de resolución del contrato; así como los fundamentos jurídicos que se

consideran aplicables conforme a lo dispuesto en la LCSP/17,

entendiendo que ?con base a los informes técnicos emitidos y al informe

de la Asesoría Jurídica- procede:

- Declarar la resolución del contrato por incumplimiento de su

obligación principal, consistente en el suministro de un escáner cenital

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para digitalizar los documentos del Archivo General, motivado en la

causa establecida en artículo 211.1 f) de la LCSP.

- Estimar los daños y perjuicios causados a la UCM en 1.899,36 ?

y reclamar, una vez resuelto el contrato, su pago a CIBERGRAF S.L.U.

- Una vez resuelto el contrato, tramitar el expediente de prohibición

de contratar, previsto en los artículos 71 a 73 de la LCSP.

El 10 de octubre de 2023, el rector de la Universidad firma la

solicitud de dictamen a esta Comisión Jurídica Asesora.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen

preceptivo, al amparo del artículo 5.3.f) d. de la Ley 7/2015, de 28 de

diciembre, conforme al cual: ?En especial, la Comisión Jurídica Asesora

deberá ser consultada en los siguientes asuntos: (?) f) Expedientes

tramitados por la Comunidad de Madrid, las entidades locales y las

universidades públicas sobre: (?) d. Aprobación de pliegos de cláusulas

administrativas generales, interpretación, nulidad y resolución de los

contratos administrativos y modificaciones de los mismos en los

supuestos establecidos por la legislación de contratos del sector público?.

La solicitud de dictamen del rector de la Universidad se ha hecho

llegar a la Comisión Jurídica Asesora a través del consejero Educación,

Ciencia y Universidades, en aplicación de lo dispuesto en el artículo

18.3 d) del ROFCJA (?En el caso de las universidades públicas, los

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dictámenes se solicitarán por sus rectores y se cursarán a través del

consejero competente en materia de universidades?).

SEGUNDA.- El contrato cuya resolución se pretende se rige por la

LCSP/17, pues se adjudicó el 19 de diciembre de 2022.

Respecto del procedimiento de resolución de los contratos

administrativos, ha de estarse a lo previsto en el artículo 212.1 de la

LCSP/17 a cuyo tenor ?la resolución del contrato se acordará por el

órgano de contratación, de oficio o a instancia del contratista, en su caso,

siguiendo el procedimiento que en las normas de desarrollo de esta ley se

establezca?.

Ante la falta de desarrollo reglamentario en el aspecto objeto de

estudio, debe considerarse, asimismo, lo dispuesto en el artículo 109

del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones

Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre

(RGLCAP), referido específicamente al ?procedimiento para la resolución

de los contratos? en lo que no se oponga a la ley. Con carácter

subsidiario se ha de aplicar la LPAC.

En particular, el artículo 191.1 de la LCSP/17 requiere que en el

correspondiente expediente se dé audiencia al contratista. Asimismo, el

artículo 109 del RGCAP exige la audiencia al avalista o asegurador ?si

se propone la incautación de la garantía?. Por otro lado, el apartado

tercero del artículo 191 dispone que sea preceptivo el informe del

Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad

Autónoma respectiva en los casos de interpretación, nulidad y

resolución, cuando se formule oposición por parte del contratista.

En cuanto a la competencia para acordar la resolución de los

contratos administrativos, los artículos 190 y 212 de la LCSP/17, la

atribuyen al órgano de contratación, que en este caso es el rector de la

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Universidad Complutense de Madrid (ex art. 199 del Decreto 32/2017,

de 21 de marzo de 2017 del Consejo de Gobierno de la Comunidad de

Madrid, por el que se aprueban los Estatutos de la Universidad

Complutense de Madrid).

Esta competencia la ejerce por delegación, la Gerencia de la

universidad, en virtud del Decreto del rector 28/2023, (BOCM de 10 de

julio de 2023). A su vez, esta competencia fue delegada por la Gerencia

en el vicegerente de Contratación Administrativa conforme a la

resolución de 14 de septiembre de 2023 (BOUC de 20 de septiembre)

En materia de procedimiento, en el presente caso, aprobado el

acuerdo de inicio del procedimiento de resolución del contrato se ha

dado audiencia al contratista, que ha efectuado alegaciones con fecha

14 de julio de 2023, oponiéndose a la resolución del contrato por causa

imputable al mismo y manifestando su disconformidad con la cuantía

de la indemnización propuesta.

Después, se ha emitido informe por la Asesoría Jurídica de la UCM

favorable a la resolución del contrato.

Por otro lado, como no se ha prestado garantía, no ha de cumplirse

con el trámite de audiencia al avalista.

Finalmente, se ha redactado la propuesta de resolución en los

términos que vienen siendo exigidos por esta Comisión Jurídica Asesora

con relación de los antecedentes de hecho en los que se basa la

propuesta, las causas en las que se fundamenta la resolución

contractual, y los efectos de dicha resolución.

En relación con el plazo para resolver procedimiento, cuyo

incumplimiento determina la caducidad conforme a lo establecido en el

artículo 212.8 de la LCSP/17, el criterio mantenido por esta Comisión

ha resultado esencialmente modificado a partir de la Sentencia del

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Tribunal Constitucional 68/2021, de 18 de marzo, recaída a raíz de un

recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de Aragón,

que ha procedido a declarar la inconstitucionalidad de algunos

preceptos de la LCSP/17 y ha afectado señaladamente a esta cuestión.

La citada Sentencia 68/2021, al analizar la impugnación del

artículo 212.8 de la LCSP/17 considera (FJ 5º) que tal precepto recoge

una norma de naturaleza auxiliar y procedimental que no puede ser

considerada básica, por lo que el Tribunal Constitucional no anula el

precepto en cuanto es de aplicación a los procedimientos de resolución

de la Administración General del Estado, pero considera que infringe las

competencias de las comunidades autónomas y por tanto no es de

aplicación a estas, ni a las entidades locales. Por ello, esta Comisión

Jurídica Asesora ha venido considerando aplicable el plazo de tres

meses previsto en el artículo 21 de la LPAC.

No obstante lo anterior, la Ley 11/2022, de 21 de diciembre, de

Medidas Urgentes para el Impulso de la Actividad Económica y la

Modernización de la Administración de la Comunidad de Madrid ha

establecido un plazo específico para el procedimiento de resolución

contractual, pues su artículo 31, bajo la rúbrica ?Modificación de la Ley

1/2001, de 29 de marzo, por la que se establece la duración máxima y el

régimen de silencio administrativo de determinados procedimientos?,

establece que: ?La Ley 1/2001, de 29 de marzo, por la que se establece

la duración máxima y el régimen de silencio administrativo de

determinados procedimientos, queda modificada como sigue... Tres. Se

introduce un nuevo epígrafe en el apartado 3 del Anexo, que será el

apartado 3.9.con la siguiente redacción: «3.9. Expedientes de resolución

contractual que se rijan por la legislación sobre contratos públicos. Ocho

meses. Caducidad (iniciados de oficio). Desestimatorio (iniciados a

instancia del contratista)?.

14/20

Dicha previsión resulta de aplicación a los procedimientos

iniciados tras su entrada en vigor.

En nuestro caso, según consta en el expediente, el inicio del

procedimiento de resolución se produjo el 4 de julio de 2023, por lo que

a la fecha de emisión del presente dictamen, el procedimiento no ha

caducado.

Ahora bien, debe tenerse en cuenta que el rigor temporal que

supone la necesidad de tramitar estos procedimientos en el plazo de

ocho meses, puede verse atemperado por la suspensión del

procedimiento para la solicitud de informes preceptivos y determinantes

del contenido de la resolución, tal y como establece el artículo 22.1 d)

de la LPAC, al señalar que el plazo máximo legal para resolver y

notificar un procedimiento podrá suspenderse, entre otras

circunstancias, en la siguiente: ?... Cuando se soliciten informes

preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el

tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los

interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser

comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en

ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo

indicado, proseguirá el procedimiento?.

En el caso que nos ocupa, consta que se acordó la suspensión del

procedimiento de resolución del contrato al formular la solicitud de

dictamen a esta Comisión Jurídica Asesora; figurando en el expediente

la comunicación a la contratista a través de la Plataforma de

Contratación Pública, por lo que el plazo de resolución del vigente

procedimiento se encuentra efectivamente suspendido hasta la emisión

del dictamen de esta Comisión Jurídica Asesora.

TERCERA.- Como viene señalando este órgano consultivo, la

resolución del contrato, es una de las prerrogativas de las que dispone

la Administración en la fase de ejecución de los contratos

15/20

administrativos ligada a la obligación de la Administración de velar por

la satisfacción del interés público que motivó la celebración del

contrato.

Las prerrogativas de la Administración Pública en los contratos

administrativos, se prevén no sólo para la interpretación del contrato y

resolver dudas, sino incluso acordar su resolución y determinar los

efectos de la misma (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de

lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, de 15 de febrero de 2021,

Rec. 2140/2019).

Por ello, la Administración puede, al igual que recoge el artículo

1124 del Código Civil, optar por exigir el cumplimiento del contrato (por

ejemplo, mediante la imposición de penalidades) o bien proceder a su

resolución, posibilidad a la que debería acudir tan solo en casos de

incumplimientos graves, como ya declaró el Tribunal Supremo en las

sentencias de 16 de mayo de 1997 (Rec. 12.105/1991) y 29 de mayo de

2000 (Rec. 5639/1994).

Esa opción depende de la Administración que, con ella, ha de

buscar que el incumplimiento contractual origine el menor daño posible

al interés público [Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de

Madrid de 25 de septiembre de 2003 (Rec. 1892/1995)].

Las sentencias de 30 de marzo de 2017 (r. 1053/2016) y 8 de

marzo de 2018 (Rec. 921/2015) del Tribunal Superior de Justicia de

Madrid recuerdan la doctrina fijada en la del Tribunal Supremo de 24

de junio de 2004 en cuanto a que:

?(...) la resolución implica una extinción anticipada de un contrato

perfeccionado, que constituye un modo anormal de terminación de la

relación contractual por la concurrencia de alguna circunstancia en

la vida del contrato que impide o hace inconveniente su prosecución

16/20

hasta su extinción normal. De acuerdo con dicha naturaleza el

incumplimiento que justifica la resolución ha de ser sustancial, no

basta con cualquier apartamiento de las obligaciones asumidas en

el contrato, sino que ha de afectar a la obligación esencial de una de

las partes en el caso de obligaciones bilaterales o recíprocas. Esto

es, de acuerdo con la jurisprudencia, tanto de la Sala Tercera como

de la Primera del Tribunal Supremo, ha de tratarse de

incumplimiento básico, grave, de la obligación, en el sentido de que

no se realiza la conducta en qué consiste la prestación, quedando

frustrado el fin objetivo del contrato o haciendo imposible la

realización de la prestación por parte del contratista. O, dicho en

otros términos, también en este ámbito de la resolución contractual

ha de observarse el principio de proporcionalidad que exige para

resolver el que el incumplimiento afecte a la esencia de lo pactado,

no bastando aducir la no realización de prestaciones, que no

impidan por su entidad alcanzar el fin del contrato?.

En este caso, como hemos visto en los antecedentes de hecho, la

Universidad imputa un incumplimiento a la empresa contratista en

base a lo informado por el servicio técnico responsable del contrato y se

propone la resolución por la causa prevista en el artículo 211.1 f) de la

LCSP/17: ?el incumplimiento de la obligación principal del contrato?, al

entenderse que la contratista ha incumplido la obligación del contrato

de suministrar un aparato de escáner cenital modelo ULTRA A2+ con

determinadas características.

Como señalamos en nuestro dictamen 329/22, de 24 de mayo y en

el más reciente 606/23, de 16 de noviembre, el incumplimiento por el

contratista de ?la obligación principal del contrato? al que alude el

artículo 211.1 f) de la LCSP/17, cabe identificarla ?en principio- con el

incumplimiento de la prestación que constituya su objeto.

17/20

Para analizar si existe el incumplimiento que se invoca ha de

partirse de los pliegos contractuales que, según reiterada

jurisprudencia, constituyen la ley del contrato. Por todas, la Sentencia

del Tribunal Supremo, de 4 de mayo de 2005 (Rec. 1607/2003) ?el

Pliego de Condiciones es la Ley del Contrato por lo que ha de estarse

siempre a lo que se consigne en él?. Por tanto, tras su aprobación, los

pliegos vinculan tanto a los contratistas como a la propia

Administración cuyas actuaciones en relación con el contrato pasan a

ser regladas [Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de

18 de diciembre de 2017 (Rec. 1069/2016)].

En este caso, la directora del servicio del Archivo General de la

UCM ha informado del incumplimiento culpable de la empresa en

diversos informes, en particular en el emitido el 22 de mayo de 2023.

Del estudio del expediente remitido, se deduce que finalmente la

empresa ofertó un modelo de escáner cenital Ultra A2+, con unas

características técnicas determinadas, que constan expresamente

aceptadas por la directora del Archivo General y comunicadas a la

empresa, la cual que debía suministrar el equipo antes del 25 de abril.

Después, se fijó claramente el día de entrega de ese aparato el 18

de mayo de 2023. Y según se pone de manifiesto en el informe citado

?CIBERGRAF S.L.U entregó finalmente el equipo el 18 de mayo y la

dirección del Archivo comprobó que el modelo suministrado no era el

modelo de escáner cenital Ultra A2+ sobre el que la empresa había

informado de las características técnicas. Por este motivo, la dirección de

Archivo no recibe el suministro, por no cumplir los requerimientos y

estándares necesarios indicados en los PPTP?.

De ahí que proceda la resolución del contrato por la causa prevista

en la letra f del artículo 211 de la LCSP/17, pues resulta evidente que la

principal obligación de un contrato de suministro es la de entregar un

18/20

escáner cenital de un modelo determinado y concreto y por tanto, con

unas características propias. La cláusula 17 del PCAP impone

expresamente la entrega a conformidad del equipo.

A tal efecto, el folio 80 del expte contiene ?dentro de los PPTP- el

tipo concreto de escáner cenital objeto del contrato: tanto con su

denominación A2 como con determinados requisitos. A su vez, la oferta

firmada el 17 de noviembre de 2022 por el representante de la empresa

y adjudicada en la contratación, refiere el tipo de escáner cenital formato

A2 (folio 88) y a ella se acompaña el folleto con la fotografía de un

escáner ultra A2+ (folio 91).

A mayor abundamiento, la literalidad de las alegaciones de la

empresa en las que se reconoce, por una parte, demoras en la fecha de

la entrega debida al no disponer sus proveedores de determinadas

piezas, y por otra, en lo que aquí interesa, que el escáner cenital

entregado el día 18 de mayo era uno Kiosk, y por tanto no uno A2, no

siendo justificable la alegación de que bastaba el cumplimiento de las

características de los PPTP y que no era exigible una marca y modelo

determinado, dado que no se trata de una mera cuestión de

denominación de un modelo, sino que el tipo de escáner ofrecido y

cuyas características fueron aceptadas expresamente por la directora

del archivo, no se correspondió con el que finalmente se entregó por la

adjudicaría. Por tanto, siendo necesaria la conformidad, no se recibió ni

en consecuencia se instaló.

En consecuencia, ha quedado acreditado el incumplimiento

culpable de la empresa.

CUARTA.- Una vez apreciada la concurrencia de causa para la

resolución del contrato, procede determinar los efectos de la misma.

En el supuesto que nos ocupa, al tratarse de un contrato de

suministro tramitado por el procedimiento abierto simplificado, no hubo

19/20

constitución de garantía (ni provisional ni definitiva). Además, al no

suministrarse el día señalado para la entrega en la UCM el modelo

concreto de escáner cenital ofertado, sino otro distinto, éste no se

recibió y en consecuencia, no se pagó el precio acordado.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 213.3 de la LCSP/17,

?cuando el contrato se resuelva por incumplimiento culpable del

contratista le será incautada la garantía y deberá, además, indemnizar a

la Administración los daños y perjuicios ocasionados en lo que excedan

del importe de la garantía incautada?.

Conforme a lo establecido en ese precepto procede que a la

Universidad se le abone el importe de los daños y perjuicios causados,

siendo en este caso preciso, una valoración de los daños que se ha

efectuado en el procedimiento. La indemnización que propone la

propuesta de resolución (1.899,33 ?) ha sido calculada según se afirma,

por un periodo de demora de cuatro meses aplicando lo dispuesto en el

artículo 193 de la LCSP/17.

En mérito cuanto antecede, esta Comisión Jurídica Asesora

formula la siguiente

CONCLUSIÓN

Procede la resolución del contrato indicado en el encabezamiento

de este dictamen por la causa prevista en el artículo 211.1 f) de la

LCSP/17.

A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá

según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el

20/20

plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad

con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.

Madrid, a 29 de noviembre de 2023

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen n.º 634/23

Excmo. y Magfco. Sr. Rector de la Universidad Complutense de

Madrid

Avda. Séneca, 2 ? 28040 Madrid