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24/01/2024
Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0634/23 del 29 de noviembre de 2023
Relacionados:
Órgano: Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
Fecha: 29/11/2023
Num. Resolución: 0634/23
Resumen
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 29 de noviembre de 2023, emitido ante la consulta formulada por el rector de la Universidad Complutense de Madrid, a través del consejero de Educación, Ciencia y Universidades, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en relación con el expediente de resolución del contrato de ?suministro de un escáner cenital para digitalizar los documentos del Archivo General de la Universidad Complutense de Madrid?, suscrito con la empresa CIBERGRAF S.L.U.Tesauro: Contrato de suministro
Informe de la Secretaría General
Incumplimiento de contrato
Incumplimiento del contratista
Incumplimiento culpable
Informe del Servicio Jurídico
Resolución de contratos. Causas
Indemnización a la Administración
Contestacion
Gran Vía, 6, 3ª planta
28013 Madrid
Teléfono: 91 720 94 60
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la
Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 29
de noviembre de 2023, emitido ante la consulta formulada por el rector
de la Universidad Complutense de Madrid, a través del consejero de
Educación, Ciencia y Universidades, al amparo del artículo 5.3 de la Ley
7/2015, de 28 de diciembre, en relación con el expediente de resolución
del contrato de ?suministro de un escáner cenital para digitalizar los
documentos del Archivo General de la Universidad Complutense de
Madrid?, suscrito con la empresa CIBERGRAF S.L.U.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El día 23 de octubre de 2023 tuvo entrada en el
registro de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
solicitud de dictamen preceptivo procedente de la Universidad
Complutense de Madrid (UCM) formulada por el rector de la citada
universidad, a través consejero Educación, Ciencia y Universidades
relativa al expediente de resolución del contrato citado en el
encabezamiento.
Dictamen n.º: 634/23
Consulta: Rector de la Universidad Complutense de
Madrid
Asunto: Contratación Pública
Aprobación: 29.11.23
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A dicho expediente se le asignó el número 598/23, comenzando el
día señalado el cómputo del plazo para la emisión del dictamen, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.1 del Reglamento de
Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora,
aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero, del Consejo de Gobierno
(en adelante, ROFCJA).
La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, a la letrada
vocal Dña. Silvia Pérez Blanco, quien formuló y firmó la propuesta de
dictamen, que fue deliberada y aprobada por el Pleno de la Comisión
Jurídica Asesora, en sesión celebrada el día indicado en el
encabezamiento de este dictamen.
SEGUNDO.- Del expediente remitido se extraen los siguientes
hechos de interés para la emisión del dictamen:
1.- Mediante resolución de la Gerencia de la UCM se aprobó el
pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) del contrato que
tiene por objeto ?el suministro de un escáner cenital para digitalizar los
documentos del Archivo General de la Universidad Complutense de
Madrid. Que se prestará con arreglo a lo establecido en el presente pliego
de cláusulas administrativas y en el de prescripciones técnicas
particulares?.
El PCAP señala (cláusula 10) que los bienes objeto de suministro se
deberán entregar en el Archivo General de la UCM. Y en la cláusula 15,
que la entrega del suministro deberá ser ?como máximo de 2 meses
desde el día siguiente a la firma del contrato?. El pago será único en el
momento de la entrega del suministro solicitado y recepción a
conformidad (clausula 17)
Por la directora del Archivo General de la UCM se aprueba el 4 de
octubre de 2022, el pliego de prescripciones técnicas particulares
(PPTC) del contrato de suministro de un escáner cenital de formato A2,
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para digitalizar documentos del archivo general. El escáner tiene que
cumplir los siguientes requisitos técnicos (folios 80 y ss. del expediente):
?Tipo de escáner:
-Escáner cenital o aéreo de sobremesa para libros y documentos
formato A2.
-Adaptado a NORMAS ISO 19264-1, Metamorfoze light y FADGI 3?.
También se establecen los requisitos relativos a: formato de
escaneado, iluminación, cámara, soporte para libros, accesorios extra
de soporte para libros, software, hardware, (?).
Además, consta en el PPTP que la verificación del cumplimiento de
los requisitos del escáner se llevará a cabo en el momento de la
recepción del suministro en el lugar que se indica de la UCM; y la
instalación y puesta en marcha será efectuada por la adjudicataria.
2.- Previa licitación por el procedimiento abierto simplificado
abreviado, por resolución del órgano de contratación de la UCM de 19
de diciembre de 2022, se adjudica el contrato de suministro de un
escáner cenital a la empresa CIBERGRAF S.L.U. por un importe de
26.382,00 euros más el IVA (21%), lo que supone un total de 31.922,22
euros.
Ese mismo día, se firma la aceptación de la adjudicación por el
representante de CIBERGRAF S.L.U y por el vicegerente económico de la
UCM (por delegación de la gerente de 15 de octubre de 2021), figurando
como plazo de vigencia del contrato, el de dos meses desde el día 1 de
enero de 2023.
El 20 de diciembre el Servicio del Archivo General de la UCM se
pone en contacto con la adjudicataria, que remite por correo eléctrico al
día siguiente, diversos archivos con la documentación relativa al objeto
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de suministro, entre otros, el folleto con el modelo de escáner ofertado:
escáner ULTRA A2 + (folios 91 y ss).
El 11 de enero de 2023 (folios 125 a 127) se emite un informe por
parte de la responsable del archivo general, en el que se contiene un
cuadro comparativo en el que constan cada uno de los requisitos de los
PPTC y los del escáner propuesto, señalándose los que se cumplen y los
que no.
3.- El 16 de febrero de 2023 se notificó un requerimiento a la
contratista través de la plataforma de contratación: ?El próximo día 21
de febrero finaliza el plazo para el suministro del equipo de un escáner
cenital (?) Expediente: 2022/007338. Deberá, por tanto, suministrar el
equipamiento antes de la finalización de este plazo, teniendo en cuenta
que debe reunir las características exigidas en el pliego de prescripciones
técnicas particulares de la licitación. A este respecto se adjunta informe
técnico emitido por la Directora del archivo. Para fijar la fecha y hora del
suministro debe ponerse en contacto con la Directora del Archivo de la
Universidad Complutense de Madrid.? Se adjunta el informe de la
dirección del archivo, en el que se indica que un importante número de
requisitos técnicos, que figuran en el PPTP no se cumplen en el modelo
señalado (modelo ULTRA A2+).
La contratista contestó el 23 de febrero de 2023, explicando las
características del modelo y los motivos de demora.
El 27 de febrero de 2023, la Dirección del Archivo envía correo a la
empresa y solicita que el escáner sea entregado en el plazo de 7 días
(hasta el 8 de marzo) ?aunque el modelo no reúne la totalidad de las
especificaciones técnicas?.
Con fecha 9 de marzo de 2023, CIBERGRAF S.L.U envía por
burofax toda la documentación tramitada hasta la fecha y solicita
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aclaraciones sobre las posibles diferencias entre el pliego de
prescripciones técnicas y su oferta aportada.
El 29 de marzo de 2023, la Universidad notifica a la contratista a
través de la plataforma de Contratación, escrito de la responsable del
contrato aceptando las características técnicas del equipamiento
ofertado y comunicando que deberá entregarse antes del 25 de abril.
4.- Constan diversos correos electrónicos entre la directora de ese
servicio y la contratista, poniendo de manifiesto el retraso en la entrega.
Por parte del servicio y de la empresa se fija el 18 de mayo para recibir
el escáner en el lugar indicado de los PPTC, pero ese día se trae el
escáner cenital al lugar indicado de la UCM, pero no se recibe ni se
instala, pues según se manifiesta en el informe del servicio afectado
posterior, ?no llevaba el logo y la denominación escáner cenital A2+ que
se correspondiera con el ofertado?.
Por el Servicio de Archivo General de la UCM se emite un informe
el 22 de mayo de 2023 en relación al incumplimiento del contrato (folios
115 y ss) incidiendo en que a esa fecha no se ha dado cumplimiento al
objeto del contrato que es el suministro del escáner cenital del tipo A2.
Se indica que no se recibió ese escáner porque ?no garantiza los
requerimientos de estándares necesarios para digitalizar la
documentación del archivo?. Además, el informe contiene el cuadro
comparativo de cada uno de los requisitos de los PPTC y los del escáner
propuesto, señalándose los que se cumplen y los que no.
TERCERO.- El 4 de julio de 2023, la gerente de la UCM, resuelve
iniciar el procedimiento para la resolución del contrato de suministro
por incumplimiento de la obligación principal, al amparo del artículo
211 f) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector
Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las
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Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y
2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP/17).
En el acuerdo de inicio se contienen los antecedentes de hecho, los
fundamentos de derecho que se consideran aplicables, incidiendo en
que tras la valoración de toda la documentación presentada por la
empresa sobre las características técnicas del modelo ofertado (modelo
Ultra A2+) la directora del Archivo aceptó dichas características técnicas
del equipamiento ofertado y así se comunicó a la empresa, instándole a
suministrar el equipo antes del 25 de abril. Que CIBERGRAF S.L.U
entregó finalmente un equipo el 18 de mayo y la dirección del Archivo
comprobó que el modelo suministrado no era el modelo de escáner
cenital Ultra A2+ sobre el que la empresa había informado de las
características técnicas. Por este motivo, la dirección de Archivo no
recepciona el suministro, por no cumplir los requerimientos y
estándares necesarios indicados en el PPTP.
Además de poner de manifiesto la causa de resolución del contrato
(artículo 211 f) de la LCSP/17), se le comunica la indemnización
propuesta cuantificada según el periodo de demora de cuatro meses
(dos meses desde la fecha de Resolución de inicio del expediente, 19 de
octubre de 2022 a la fecha de la Resolución de adjudicación del
contrato, de 19 de diciembre de 2022, y dos meses de plazo para la
entrega del suministro adjudicado). Aplicando el artículo 193 de la
LCSP/17, la cantidad por demora en la ejecución sería 1.899,36 euros.
Además, se pone de manifiesto a la contratista que una vez
resuelto el contrato se tramitará el expediente de prohibición de
contratar, de acuerdo con lo previsto en los artículos 71, 72 y 73 de la
LCSP. Y se concede trámite de audiencia por plazo de diez días.
Fue notificado el mismo día a la empresa, que envía un correo
electrónico el 5 de julio (folio 173) lamentando que no se le dejara
montar el escáner por una mera cuestión de ?denominación del modelo?
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solicitando que se le libere de la obligación de entrega del aparato para
poder suministrar el escáner rechazado a otro usuario.
Consta que el 14 de julio de 2023 (folios 177 y ss), la empresa
contratista presentó un escrito de alegaciones, oponiéndose a que exista
causa de resolución del contrato imputable a ella.
Respecto al hecho de que no se recibiera el suministro por no
cumplir los estándares indicados en los pliegos, la contratista alega que
?en ningún momento se nos dejó realizar la entrega del material,
aduciendo que el modelo entregado, ?Kiosk Profesional? no era el modelo
?Ultra A2?. La realidad es que se trata del mismo escáner y la única
diferencia son algunos accesorios adaptados por exigencias del pliego de
condiciones técnicas que obligan a que accesorios de otros modelos
pierdan la nomenclatura y codificación de artículos?. Que siempre
entendió que el licitador estaba obligado a cumplir con los apartados
técnicos descritos y no con un modelo de escáner de referencia, y que
en definitiva, el modelo suministrado sí los cumplía.
Por último, que la cuantía de la indemnización propuesta no es
ajustada a derecho porque no está basada en cálculos objetivos de
daños existentes, sino que se ha hecho un cálculo hipotético en base a
penalidades por demora.
Hay un informe de 24 de julio de 2023 sobre las alegaciones
formuladas en el que la Dirección del Archivo de la UCM señala que se
habían aceptado las características técnicas del modelo escáner cenital
ULTRA A2+, tal y como se trasladó a la empresa en escrito de 27 de
febrero, en el que se emplazaba a la entrega del suministro. ?Sin
embargo, no se recibió el escáner cenital modelo Ultra A2+, por ello no se
recepcionó el suministro?.
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El 25 de julio de 2023, se solicita informe a la Asesoría Jurídica de
la UCM sobre la posibilidad de resolver el contrato. Ese mismo día,
conforme al artículo 22.1.d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas
(en adelante, LPAC), el órgano de contratación suspende el plazo para
resolver el contrato por el tiempo que medie entre la solicitud de dicho
informe y su recepción, siendo comunicada a la empresa el día 26 de
julio, a través de la plataforma de contratación del sector público (folios
190 a 192).
La Asesoría Jurídica solicita documentación complementaria, que
fue recibida el 25 de septiembre, en la que se pone de manifiesto que tal
y como se indica en el informe emitido por la dirección del Archivo de 22
de mayo de 2023, ?CIBERGRAF ofertó el modelo ULTRA A2+, tanto en la
oferta técnica como a requerimiento de la Dirección del Archivo, enviando
el folleto informativo?.
La Asesoría Jurídica de la UCM emite informe el 3 de octubre de
2023 favorable a la resolución del contrato por incumplimiento de la
obligación principal, señalando entre otros aspectos que:
- Durante todo el procedimiento, la empresa CIBERGRAF siempre
ha ofertado el modelo ULTRA A2+, tanto en la oferta técnica que resultó
adjudicada, como después a requerimiento de la Dirección del Archivo,
enviando el folleto informativo correspondiente al mismo. Y todo ello, en
base a las características técnicas del modelo ULTRA A2+.
- El escáner que se recibió en las dependencias de la UCM no tenía
logo identificativo correspondiente al modelo ULTRA A2+ y la
codificación de los artículos; que la Dirección del Archivo no sabe qué
modelo de escáner fue el que la empresa entregaba, lo que sí parece
claro es que en ningún caso se correspondía con el modelo adjudicado
ULTRA A2+.
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Existiría, por tanto, un incumplimiento del contrato, al no haber
proporcionado el escáner con los requisitos exigidos en el PPPT que
rigen la contratación.
La Asesoría Jurídica concluye que nos encontramos ante el
supuesto de resolución de contrato del artículo 211.1 f) de la LCSP
Tras recibir el informe jurídico, con fecha 4 de octubre de 2023, la
gerente de la Universidad levanta la suspensión acordada en su día y lo
comunica a la contratista.
Al día siguiente, 5 de octubre, el órgano de contratación acuerda
una nueva suspensión del procedimiento de resolución del contrato,
desde la solicitud de dictamen a la Comisión Jurídica Asesora hasta su
recepción. Consta la comunicación de dicho acuerdo a la empresa
contratista el mismo día a las 13.24 horas a través de la plataforma de
contratación (folios 219 a 221).
El 9 de octubre de 2023 se firma por el vicegerente de contratación
administrativa la propuesta de resolución del contrato formalizado entre
la UCM y CIBERGRAF S.L.U. para el suministro de un escáner cenital
para digitalizar los documentos del Archivo General de la Universidad,
tramitado por procedimiento abierto simplificado abreviado.
En dicha propuesta figuran los antecedentes de hecho más
relevantes relativos al procedimiento de contratación y al procedimiento
de resolución del contrato; así como los fundamentos jurídicos que se
consideran aplicables conforme a lo dispuesto en la LCSP/17,
entendiendo que ?con base a los informes técnicos emitidos y al informe
de la Asesoría Jurídica- procede:
- Declarar la resolución del contrato por incumplimiento de su
obligación principal, consistente en el suministro de un escáner cenital
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para digitalizar los documentos del Archivo General, motivado en la
causa establecida en artículo 211.1 f) de la LCSP.
- Estimar los daños y perjuicios causados a la UCM en 1.899,36 ?
y reclamar, una vez resuelto el contrato, su pago a CIBERGRAF S.L.U.
- Una vez resuelto el contrato, tramitar el expediente de prohibición
de contratar, previsto en los artículos 71 a 73 de la LCSP.
El 10 de octubre de 2023, el rector de la Universidad firma la
solicitud de dictamen a esta Comisión Jurídica Asesora.
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes
CONSIDERACIONES DE DERECHO
PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen
preceptivo, al amparo del artículo 5.3.f) d. de la Ley 7/2015, de 28 de
diciembre, conforme al cual: ?En especial, la Comisión Jurídica Asesora
deberá ser consultada en los siguientes asuntos: (?) f) Expedientes
tramitados por la Comunidad de Madrid, las entidades locales y las
universidades públicas sobre: (?) d. Aprobación de pliegos de cláusulas
administrativas generales, interpretación, nulidad y resolución de los
contratos administrativos y modificaciones de los mismos en los
supuestos establecidos por la legislación de contratos del sector público?.
La solicitud de dictamen del rector de la Universidad se ha hecho
llegar a la Comisión Jurídica Asesora a través del consejero Educación,
Ciencia y Universidades, en aplicación de lo dispuesto en el artículo
18.3 d) del ROFCJA (?En el caso de las universidades públicas, los
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dictámenes se solicitarán por sus rectores y se cursarán a través del
consejero competente en materia de universidades?).
SEGUNDA.- El contrato cuya resolución se pretende se rige por la
LCSP/17, pues se adjudicó el 19 de diciembre de 2022.
Respecto del procedimiento de resolución de los contratos
administrativos, ha de estarse a lo previsto en el artículo 212.1 de la
LCSP/17 a cuyo tenor ?la resolución del contrato se acordará por el
órgano de contratación, de oficio o a instancia del contratista, en su caso,
siguiendo el procedimiento que en las normas de desarrollo de esta ley se
establezca?.
Ante la falta de desarrollo reglamentario en el aspecto objeto de
estudio, debe considerarse, asimismo, lo dispuesto en el artículo 109
del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre
(RGLCAP), referido específicamente al ?procedimiento para la resolución
de los contratos? en lo que no se oponga a la ley. Con carácter
subsidiario se ha de aplicar la LPAC.
En particular, el artículo 191.1 de la LCSP/17 requiere que en el
correspondiente expediente se dé audiencia al contratista. Asimismo, el
artículo 109 del RGCAP exige la audiencia al avalista o asegurador ?si
se propone la incautación de la garantía?. Por otro lado, el apartado
tercero del artículo 191 dispone que sea preceptivo el informe del
Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad
Autónoma respectiva en los casos de interpretación, nulidad y
resolución, cuando se formule oposición por parte del contratista.
En cuanto a la competencia para acordar la resolución de los
contratos administrativos, los artículos 190 y 212 de la LCSP/17, la
atribuyen al órgano de contratación, que en este caso es el rector de la
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Universidad Complutense de Madrid (ex art. 199 del Decreto 32/2017,
de 21 de marzo de 2017 del Consejo de Gobierno de la Comunidad de
Madrid, por el que se aprueban los Estatutos de la Universidad
Complutense de Madrid).
Esta competencia la ejerce por delegación, la Gerencia de la
universidad, en virtud del Decreto del rector 28/2023, (BOCM de 10 de
julio de 2023). A su vez, esta competencia fue delegada por la Gerencia
en el vicegerente de Contratación Administrativa conforme a la
resolución de 14 de septiembre de 2023 (BOUC de 20 de septiembre)
En materia de procedimiento, en el presente caso, aprobado el
acuerdo de inicio del procedimiento de resolución del contrato se ha
dado audiencia al contratista, que ha efectuado alegaciones con fecha
14 de julio de 2023, oponiéndose a la resolución del contrato por causa
imputable al mismo y manifestando su disconformidad con la cuantía
de la indemnización propuesta.
Después, se ha emitido informe por la Asesoría Jurídica de la UCM
favorable a la resolución del contrato.
Por otro lado, como no se ha prestado garantía, no ha de cumplirse
con el trámite de audiencia al avalista.
Finalmente, se ha redactado la propuesta de resolución en los
términos que vienen siendo exigidos por esta Comisión Jurídica Asesora
con relación de los antecedentes de hecho en los que se basa la
propuesta, las causas en las que se fundamenta la resolución
contractual, y los efectos de dicha resolución.
En relación con el plazo para resolver procedimiento, cuyo
incumplimiento determina la caducidad conforme a lo establecido en el
artículo 212.8 de la LCSP/17, el criterio mantenido por esta Comisión
ha resultado esencialmente modificado a partir de la Sentencia del
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Tribunal Constitucional 68/2021, de 18 de marzo, recaída a raíz de un
recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de Aragón,
que ha procedido a declarar la inconstitucionalidad de algunos
preceptos de la LCSP/17 y ha afectado señaladamente a esta cuestión.
La citada Sentencia 68/2021, al analizar la impugnación del
artículo 212.8 de la LCSP/17 considera (FJ 5º) que tal precepto recoge
una norma de naturaleza auxiliar y procedimental que no puede ser
considerada básica, por lo que el Tribunal Constitucional no anula el
precepto en cuanto es de aplicación a los procedimientos de resolución
de la Administración General del Estado, pero considera que infringe las
competencias de las comunidades autónomas y por tanto no es de
aplicación a estas, ni a las entidades locales. Por ello, esta Comisión
Jurídica Asesora ha venido considerando aplicable el plazo de tres
meses previsto en el artículo 21 de la LPAC.
No obstante lo anterior, la Ley 11/2022, de 21 de diciembre, de
Medidas Urgentes para el Impulso de la Actividad Económica y la
Modernización de la Administración de la Comunidad de Madrid ha
establecido un plazo específico para el procedimiento de resolución
contractual, pues su artículo 31, bajo la rúbrica ?Modificación de la Ley
1/2001, de 29 de marzo, por la que se establece la duración máxima y el
régimen de silencio administrativo de determinados procedimientos?,
establece que: ?La Ley 1/2001, de 29 de marzo, por la que se establece
la duración máxima y el régimen de silencio administrativo de
determinados procedimientos, queda modificada como sigue... Tres. Se
introduce un nuevo epígrafe en el apartado 3 del Anexo, que será el
apartado 3.9.con la siguiente redacción: «3.9. Expedientes de resolución
contractual que se rijan por la legislación sobre contratos públicos. Ocho
meses. Caducidad (iniciados de oficio). Desestimatorio (iniciados a
instancia del contratista)?.
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Dicha previsión resulta de aplicación a los procedimientos
iniciados tras su entrada en vigor.
En nuestro caso, según consta en el expediente, el inicio del
procedimiento de resolución se produjo el 4 de julio de 2023, por lo que
a la fecha de emisión del presente dictamen, el procedimiento no ha
caducado.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que el rigor temporal que
supone la necesidad de tramitar estos procedimientos en el plazo de
ocho meses, puede verse atemperado por la suspensión del
procedimiento para la solicitud de informes preceptivos y determinantes
del contenido de la resolución, tal y como establece el artículo 22.1 d)
de la LPAC, al señalar que el plazo máximo legal para resolver y
notificar un procedimiento podrá suspenderse, entre otras
circunstancias, en la siguiente: ?... Cuando se soliciten informes
preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el
tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los
interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser
comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en
ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo
indicado, proseguirá el procedimiento?.
En el caso que nos ocupa, consta que se acordó la suspensión del
procedimiento de resolución del contrato al formular la solicitud de
dictamen a esta Comisión Jurídica Asesora; figurando en el expediente
la comunicación a la contratista a través de la Plataforma de
Contratación Pública, por lo que el plazo de resolución del vigente
procedimiento se encuentra efectivamente suspendido hasta la emisión
del dictamen de esta Comisión Jurídica Asesora.
TERCERA.- Como viene señalando este órgano consultivo, la
resolución del contrato, es una de las prerrogativas de las que dispone
la Administración en la fase de ejecución de los contratos
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administrativos ligada a la obligación de la Administración de velar por
la satisfacción del interés público que motivó la celebración del
contrato.
Las prerrogativas de la Administración Pública en los contratos
administrativos, se prevén no sólo para la interpretación del contrato y
resolver dudas, sino incluso acordar su resolución y determinar los
efectos de la misma (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de
lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, de 15 de febrero de 2021,
Rec. 2140/2019).
Por ello, la Administración puede, al igual que recoge el artículo
1124 del Código Civil, optar por exigir el cumplimiento del contrato (por
ejemplo, mediante la imposición de penalidades) o bien proceder a su
resolución, posibilidad a la que debería acudir tan solo en casos de
incumplimientos graves, como ya declaró el Tribunal Supremo en las
sentencias de 16 de mayo de 1997 (Rec. 12.105/1991) y 29 de mayo de
2000 (Rec. 5639/1994).
Esa opción depende de la Administración que, con ella, ha de
buscar que el incumplimiento contractual origine el menor daño posible
al interés público [Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de
Madrid de 25 de septiembre de 2003 (Rec. 1892/1995)].
Las sentencias de 30 de marzo de 2017 (r. 1053/2016) y 8 de
marzo de 2018 (Rec. 921/2015) del Tribunal Superior de Justicia de
Madrid recuerdan la doctrina fijada en la del Tribunal Supremo de 24
de junio de 2004 en cuanto a que:
?(...) la resolución implica una extinción anticipada de un contrato
perfeccionado, que constituye un modo anormal de terminación de la
relación contractual por la concurrencia de alguna circunstancia en
la vida del contrato que impide o hace inconveniente su prosecución
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hasta su extinción normal. De acuerdo con dicha naturaleza el
incumplimiento que justifica la resolución ha de ser sustancial, no
basta con cualquier apartamiento de las obligaciones asumidas en
el contrato, sino que ha de afectar a la obligación esencial de una de
las partes en el caso de obligaciones bilaterales o recíprocas. Esto
es, de acuerdo con la jurisprudencia, tanto de la Sala Tercera como
de la Primera del Tribunal Supremo, ha de tratarse de
incumplimiento básico, grave, de la obligación, en el sentido de que
no se realiza la conducta en qué consiste la prestación, quedando
frustrado el fin objetivo del contrato o haciendo imposible la
realización de la prestación por parte del contratista. O, dicho en
otros términos, también en este ámbito de la resolución contractual
ha de observarse el principio de proporcionalidad que exige para
resolver el que el incumplimiento afecte a la esencia de lo pactado,
no bastando aducir la no realización de prestaciones, que no
impidan por su entidad alcanzar el fin del contrato?.
En este caso, como hemos visto en los antecedentes de hecho, la
Universidad imputa un incumplimiento a la empresa contratista en
base a lo informado por el servicio técnico responsable del contrato y se
propone la resolución por la causa prevista en el artículo 211.1 f) de la
LCSP/17: ?el incumplimiento de la obligación principal del contrato?, al
entenderse que la contratista ha incumplido la obligación del contrato
de suministrar un aparato de escáner cenital modelo ULTRA A2+ con
determinadas características.
Como señalamos en nuestro dictamen 329/22, de 24 de mayo y en
el más reciente 606/23, de 16 de noviembre, el incumplimiento por el
contratista de ?la obligación principal del contrato? al que alude el
artículo 211.1 f) de la LCSP/17, cabe identificarla ?en principio- con el
incumplimiento de la prestación que constituya su objeto.
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Para analizar si existe el incumplimiento que se invoca ha de
partirse de los pliegos contractuales que, según reiterada
jurisprudencia, constituyen la ley del contrato. Por todas, la Sentencia
del Tribunal Supremo, de 4 de mayo de 2005 (Rec. 1607/2003) ?el
Pliego de Condiciones es la Ley del Contrato por lo que ha de estarse
siempre a lo que se consigne en él?. Por tanto, tras su aprobación, los
pliegos vinculan tanto a los contratistas como a la propia
Administración cuyas actuaciones en relación con el contrato pasan a
ser regladas [Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de
18 de diciembre de 2017 (Rec. 1069/2016)].
En este caso, la directora del servicio del Archivo General de la
UCM ha informado del incumplimiento culpable de la empresa en
diversos informes, en particular en el emitido el 22 de mayo de 2023.
Del estudio del expediente remitido, se deduce que finalmente la
empresa ofertó un modelo de escáner cenital Ultra A2+, con unas
características técnicas determinadas, que constan expresamente
aceptadas por la directora del Archivo General y comunicadas a la
empresa, la cual que debía suministrar el equipo antes del 25 de abril.
Después, se fijó claramente el día de entrega de ese aparato el 18
de mayo de 2023. Y según se pone de manifiesto en el informe citado
?CIBERGRAF S.L.U entregó finalmente el equipo el 18 de mayo y la
dirección del Archivo comprobó que el modelo suministrado no era el
modelo de escáner cenital Ultra A2+ sobre el que la empresa había
informado de las características técnicas. Por este motivo, la dirección de
Archivo no recibe el suministro, por no cumplir los requerimientos y
estándares necesarios indicados en los PPTP?.
De ahí que proceda la resolución del contrato por la causa prevista
en la letra f del artículo 211 de la LCSP/17, pues resulta evidente que la
principal obligación de un contrato de suministro es la de entregar un
18/20
escáner cenital de un modelo determinado y concreto y por tanto, con
unas características propias. La cláusula 17 del PCAP impone
expresamente la entrega a conformidad del equipo.
A tal efecto, el folio 80 del expte contiene ?dentro de los PPTP- el
tipo concreto de escáner cenital objeto del contrato: tanto con su
denominación A2 como con determinados requisitos. A su vez, la oferta
firmada el 17 de noviembre de 2022 por el representante de la empresa
y adjudicada en la contratación, refiere el tipo de escáner cenital formato
A2 (folio 88) y a ella se acompaña el folleto con la fotografía de un
escáner ultra A2+ (folio 91).
A mayor abundamiento, la literalidad de las alegaciones de la
empresa en las que se reconoce, por una parte, demoras en la fecha de
la entrega debida al no disponer sus proveedores de determinadas
piezas, y por otra, en lo que aquí interesa, que el escáner cenital
entregado el día 18 de mayo era uno Kiosk, y por tanto no uno A2, no
siendo justificable la alegación de que bastaba el cumplimiento de las
características de los PPTP y que no era exigible una marca y modelo
determinado, dado que no se trata de una mera cuestión de
denominación de un modelo, sino que el tipo de escáner ofrecido y
cuyas características fueron aceptadas expresamente por la directora
del archivo, no se correspondió con el que finalmente se entregó por la
adjudicaría. Por tanto, siendo necesaria la conformidad, no se recibió ni
en consecuencia se instaló.
En consecuencia, ha quedado acreditado el incumplimiento
culpable de la empresa.
CUARTA.- Una vez apreciada la concurrencia de causa para la
resolución del contrato, procede determinar los efectos de la misma.
En el supuesto que nos ocupa, al tratarse de un contrato de
suministro tramitado por el procedimiento abierto simplificado, no hubo
19/20
constitución de garantía (ni provisional ni definitiva). Además, al no
suministrarse el día señalado para la entrega en la UCM el modelo
concreto de escáner cenital ofertado, sino otro distinto, éste no se
recibió y en consecuencia, no se pagó el precio acordado.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 213.3 de la LCSP/17,
?cuando el contrato se resuelva por incumplimiento culpable del
contratista le será incautada la garantía y deberá, además, indemnizar a
la Administración los daños y perjuicios ocasionados en lo que excedan
del importe de la garantía incautada?.
Conforme a lo establecido en ese precepto procede que a la
Universidad se le abone el importe de los daños y perjuicios causados,
siendo en este caso preciso, una valoración de los daños que se ha
efectuado en el procedimiento. La indemnización que propone la
propuesta de resolución (1.899,33 ?) ha sido calculada según se afirma,
por un periodo de demora de cuatro meses aplicando lo dispuesto en el
artículo 193 de la LCSP/17.
En mérito cuanto antecede, esta Comisión Jurídica Asesora
formula la siguiente
CONCLUSIÓN
Procede la resolución del contrato indicado en el encabezamiento
de este dictamen por la causa prevista en el artículo 211.1 f) de la
LCSP/17.
A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá
según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el
20/20
plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad
con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.
Madrid, a 29 de noviembre de 2023
La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora
CJACM. Dictamen n.º 634/23
Excmo. y Magfco. Sr. Rector de la Universidad Complutense de
Madrid
Avda. Séneca, 2 ? 28040 Madrid
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